Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы финансово-правового регулирования охраны окружающей природной среды 10
1. Экологическая функция государства и ее социально-экономическое значение 10
2. Основные направления развития экологической функции государства
3. Финансовое обеспечение как условие реализации экологической функции государства 54
Глава 2. Правовое регулирование формирования и использования финансовых ресурсов в сфере охраны окружающей природной среды 68
1. Правовые основы формирования финансовых ресурсов, обеспечивающих охрану окружающей природной среды 68
2. Зарубежный опыт деятельности экологических фондов. Сравнительный анализ 82
3. Правовой статус экологических фондов как социально-экономической основы финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды 105
4. Проблемы эффективности использования средств экологических фондов
Заключение 141
Приложения 144
Библиография 152
- Основные направления развития экологической функции государства
- Финансовое обеспечение как условие реализации экологической функции государства
- Зарубежный опыт деятельности экологических фондов. Сравнительный анализ
- Проблемы эффективности использования средств экологических фондов
Введение к работе
Кардинальное реформирование всех сторон государственной и общественной жизни России явилось тем фактором, который заставил ученых-юристов творчески переосмыслить проблемы, поднимавшиеся в науке ранее, а также выдвинул на авансцену юриспруденции новые вопросы, от успешного разрешения которых во многом зависит поступательное развитие Российского государства, благосостояние и благополучие ее граждан, отсутствие социальных кризисов.
Современный этап развития мировой цивилизации позволяет утверждать, что сформировался единый, целостный и взаимозависимый мир, и научная концепция должна отражать данное положение. Это особенно важно в отношении окружающей человека природной среды.
Необходимо глобальное видение мира, где экологические проблемы не обособлены, а находятся в тесной связи с проблемами выживания наций, экологического благосостояния народа, благополучия будущих поколений, политической стабильности, гарантий прав личности на благоприятную окружающую природную среду. Без преувеличения можно сказать, что данная проблема затронет каждого человека, в том числе и лиц, проживающих в экологически благополучных странах. На 32 сессии Комиссии ООН по народонаселению и развитию эксперты ООН прогнозируют, увеличение населения Земли к 2050 году до 9 миллиардов человек1, что породит массу проблем, в том числе продовольственных и экологических .
Мы можем и должны рассматривать экологический аспект развития в национальном контексте, более того, в контексте национальной безопасности. Отмечается, что во многих странах внутренние организационные проблемы являются крупными препятствиями на пути разработки и осуществления экологически рациональных и обоснованных проектов развития. Поэтому необходимо укрепить национальные возможности в области разработки, осуществления и контроля за проведением в жизнь экологической политики1. В этой связи считаем, что на современном этапе развития России сверхактуально формирование экологической политики, важной частью которой безусловно является реализация экологической функции государства в целом и в части установления правового режима финансирования природоохранных мероприятий, способствующего получению искомого социально-экономического эффекта государственных расходов на эти цели.
Состояние научной разработанности темы. Отдельные вопросы "ч финансирования природоохранной деятельности были исследованы в работах А.Г. Бобкова, А.А. Голуба, К.Г. Гофмана, Т.Г. Калиниченко, А.В. Леонтьевой и др.
Для исследования поставленных в работе вопросов большое значение имеет подход к данным проблемам с позиции общей теории права, основанный на выводах, предложенных учеными М.И. Байтиным, В.В, Борисовым, А.Б. Венгеровым, Н.И. Матузовым, И.Н. Сенякиным, Н.В. Черноголовкиным и др.
На формирование направлений исследования данной диссертационной работы в различной степени оказали влияние появившиеся в последние годы труды и публикации таких ученых-юристов в области финансового, экологического, административного и других отраслей права, как Vs К.С. Вельский, В.В. Бесчеревных, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, Г.Е. Быстров, Л.К. Воронова, А.К. Голиченко, О.Н. Горбунова, Л.А. Давыдова, ? В.Н. Демьяненко, О.Л. Дубовик, И.А. Иконицкая, А.Н, Козырин, MB. Карасева, О.С. Колбасов, И.О. Краснова, В.И. Новоселов, И.Ф. Панкратов, С.Г. Пепеляев, В.В. Петров, М.И. Пискотин, Н.Т. Разгельдеев, А.Я. Слива, Ю.Н. Старилов, Н.И. Химичева, Г.В. Чубуков и др., которые в той или иной
1 См.: Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали. Из доклада на 48-оЙ сессии Генеральной Ассамблеи
-5 мере затрагивали вопросы, относящиеся к теме диссертации. Изучены так же труды зарубежных авторов по названной проблеме.
Вместе с тем, не умаляя вклада названных ученых в разработку данной темы, необходимо проведение комплексного теоретического исследования по проблеме правового режима финансирования расходов на охрану окружающей природной среды. Между тем в литературе освещались лишь отдельные ее стороны, в частности, относящиеся к природоресурсным платежам, экологическому страхованию, финансовому контролю за расходованием средств, выделяемых на природоохранные мероприятия, экологические налоги. Однако за пределами исследований остались вопросы, представляющие, по нашему мнению, принципиальный интерес. К ним относится: социально-экономическое значение и основные направления развития экологической функции государства; ее механизм финансового обеспечения; проблемы финансовой дисциплины в области расходов на природоохранные мероприятия. Все эти вопросы потребовали специального внимания при подготовке диссертационного исследования.
Нуждается, по нашему мнению, в совершенствовании и экологическое законодательство. В частности, требуется корректировка и уточнение Закона "Об охране окружающей природной среды" в соответствии с социально-экономической ситуацией в стране. По сей день законодательно не отработаны виды и формы ответственности конкретных должностных лиц за неисполнение федеральных законов и законов субъектов Федерации, направленных на финансовое обеспечение природоохранной деятельности. Положение осложняется тем, что отсутствует согласованность и скоординированность действий центральных и региональных властей, природоохранных и налоговых органов в данной области.
Особый акцент в диссертации сделан на изучение работы экологических фондов как важнейшей финансовой основы расходов на мероприятия по охране окружающей природной среды.
В ходе исследования изучен зарубежный опыт деятельности экологических фондов и финансовое обеспечение природоохранной деятельности в том числе в государствах с переходной экономикой и в США, имеющий существенное значение для обогащения правотворческой и правоприменительной практики России в данной области государственной деятельности.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертации является комплексное изучение вопросов правового регулирования финансирования расходов на охрану окружающей природной среды путем анализа соответствующих нормативных актов и правоисполнительной деятельности государства в сфере осуществления экологической функции, взаимодействия государственных органов со специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды.
В связи с этим поставлены следующие задачи:
- изучить накопленный в России опыт в сфере охраны окружающей природной среды, обобщить его положительные и отрицательные моменты;
- проанализировать источники поступления средств на природоохранные цели и порядок их расходования;
- рассмотреть правовое положение экологических фондов, их роль в финансировании затрат на охрану окружающей природной среды;
- проанализировать гарантии исполнения государством своих обязательств по финансовому обеспечению охраны окружающей природной среды;
- обобщить зарубежное законодательство, по вопросам финансового обеспечения затрат на охрану окружающей природной среды;
- выработать научно-практические рекомендации, направленные на повышение эффективности финансирования экологических мероприятий государством.
Методологической основой исследования в диссертационной работе являются научные принципы и методы исследования, основанные на требованиях объективного и всестороннего анализа процессов и явлений общественного развития, функционирования системы финансирования расходов на охрану окружающей природной среды и ее правовых основ. В работе использованы методы: системного подхода; структурный; функциональный; историческо-правовой; логический; статистических исследований; сравнительно-правового анализа; прогнозирования.
Научная новизна диссертации определяется своевременной постановкой проблемы и рассмотрением круга вопросов, не являющихся ранее предметом всестороннего целостного научного анализа. Диссертация представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование правовых проблем формирования финансовых ресурсов государства и их расходования на охрану окружающей природной среды. В диссертации впервые особое звучание приобретает тема правового статуса экологических фондов как механизма, позволяющего рационально с наибольшей отдачей гарантировать экологическую безопасность России, особенно в современный период, когда вследствие экономического кризиса названные фонды стали основным и практически одним из немногих источников финансирования природоохранной деятельности.
Новизной отличаются предложения, направленные на создание единой системы экологических фондов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
- обоснование значения экологической функции как самостоятельной функции государства, реализация которой потребует особого финансового механизма;
- обоснование необходимости изменений законодательства, регулирующего механизм финансирования природоохранной деятельности;
- рекомендации по использованию зарубежного опыта в области формирования и использования финансовых ресурсов для расходов на охрану
окружающей природной среды ("обмен долга на экологию", формы стимулирования участия субъектов федерации в экологических расходах и др.);
- предлагается внести изменения в Российский закон "Об охране окружающей природной среды", в котором следует выделить в отдельную статью положение о финансировании экологических программ и мероприятий, строго обозначив субъекты, ответственные за их исполнение;
- отстаивается позиция о нецелесообразности консолидации экологических фондов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований;
- обосновывается необходимость создания единой системы внебюджетных экологических фондов России с возложением полномочий по руководству на Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды;
- обосновывается целесообразность дополнения Закона "Об охране окружающей природной среды" нормой о контроле за поступлениями денежных средств в экологические фонды;
- предлагается пересмотреть систему налогов и сборов в целях усиления ее воздействия на использование природных ресурсов, а также изменить основания дифференциации ставок экологических налогов;
- обосновывается необходимость усиления ответственности за финансовое обеспечение природоохранной деятельности путем принятия специального федерального закона;
- предлагается осуществление финансового и экологического контроля в тесной взаимосвязи, что позволит повысить результативность и обеспечить законность проводимой природоохранной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам финансового, а так же экологического права, при разработке и чтении спецкурсов: "Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов", "Целевые государственные и муниципальные денежные фонды", "Правовое положение экологических фондов", "Правовое регулирование финансирования расходов на охрану окружающей природной среды", "Обязательные платежи за пользование природными ресурсами", "Экономический механизм природопользования в Российской Федерации" и др. Выводы и высказанные предложения могут представлять интерес для компетентных органов при разработке финансового и экологического законодательства, а также для научных исследований по соответствующим направлениям.
Апробация результатов исследования. Предложения и основные выводы диссертации апробированы при чтении лекций, проведении практических семинарских занятий по юридическим дисциплинам в высших учебных заведениях, в учебно-методических разработках, в научных публикациях автора, выступлениях на международной научно-практической конференции "Права человека в России и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод" (Саратов 1996), научно-практической конференции "Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации" (Саратов 1998), международной научно-практической конференции "Правове регулювання державних доходів та видатків" (Харків 1998), а также на международной научно-практической конференции "Права человека: пути их реализации" (Саратов 1998).
Основные направления развития экологической функции государства
В развитии содержания экологической функции современного Российского государства можно выделить следующие тенденции: экономизация данной деятельности; продолжение процессов негативного воздействия на природу; гласность в официальном освещений состояния окружающей природной среды; активное участие общественности в деятельности по охране окружающей природной среды; расширение международного сотрудничества,
Экономизацию экологической деятельности следует отнести к одной из основных тенденций экологической функции Российского государства. В настоящее время все отчетливее осознается экономическая природа экологических проблем, которая проявляется в том, что состояние окружающей природной среды и скорость исчерпания ресурсов экосистем любого уровня зависят от масштабов и степени развития экономики в границах этих экосистем. Экономика не только порождает экологические проблемы, но и является источником средств и механизмов их решения, Поддержание надлежащего качества окружающей среды есть процесс экономический, окружающая среда становится активным фактором производства, лимитирующим его структуру и масштабы. Рождается новый уровень экономики - "экоэкономика"1. С осознания этих глубоких связей начинается новый, конструктивный этап в решении всех проблем природопользования. Это нашло отражение в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Определены задачи и составные элементы экономического механизма охраны окружающей природной среды: учет и социально-экономическая оценка природных ресурсов, планирование и финансирование мероприятий и программ по охране окружающей природной среды, лицензии, лимиты, договоры, платежи природопользователей, льготы, фонды и иные средства стимулирования .
Важность экономического направления в экологической деятельности государства подтверждает и анализ чрезвычайных ситуаций за 1995г. Особо большой ущерб наносят чрезвычайные ситуации (ЧС) техногенного характера.
В 1995 г. на территории Российской Федерации по информации Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) произошло 1549 чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, в результате которых пострадало более 57 тыс. человек, из них погибло 4679 человек3. B 1995г. по сравнению с 1994г. отмечался значительный рост чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера следующих типов: - загрязнение водных бассейнов - в 2 раза; - массовые заболевания и гибель животных - в 1,46 раза; - обнаружение боеприпасов в населенных пунктах - в 2,5 раза; - аварии на магистральных трубопроводах - в 1,3 раза; - авиационные катастрофы - в 1,2 раза. Основными причинами роста аварийности в промышленности и на транспорте явились: - снижение технологической дисциплины производства и как следствие грубые нарушения требований безопасности, утеря или резкое ослабление в отраслях управления безопасностью; - предельно высокий уровень срабатывания ресурса основного технологического оборудования, важного для безопасности, и неудовлетворительное состояние основных фондов в целом; - существенное ослабление авторского надзора проектных организаций, сворачивание НИР и ОКР по совершенствованию и модернизации системы предупреждения и ликвидации аварий; - снижение степени ответственности на всех уровнях управления; - ухудшение материально-технического обеспечения и как следствие снижение качества регламентных работ, износ и разрушение оборудования систем противоаварийной защиты производства и транспорта; - сокращение количественного состава инженерных служб технической безопасности, сокращение объемов технической подготовки и обучения оперативного и ремонтного персонала, снижение его производственной квалификации.
Серьезными предпосылками для возникновения чрезвычайных ситуаций является сокращение инвестиций в обновление производственных фондов. Как отрицательную тенденцию следует рассматривать практически не только не изменившиеся, но и усилившиеся процессы негативного воздействия на природу1.
С тех пор как появилось высокоиндустриальное общество, опасное вмешательство человека в природу резко усилилось, расширился объем этого прогресса, оно стало многообразнее и является угрозой стать глобально опасным для будущих поколений. Расход невозобновимых видов сырья ежегодно повышается. Человеку приходится все больше вмешиваться в биосферу той части планеты, в которой существует жизнь.
Растущие нагрузки уже во много раз превосходят возможности естественного самоочищения почвы, воздуха и воды. Экономический процесс, основанный на современной технике и жесткой конкуренции, связан со все увеличивающемся потреблением природных ресурсов.
Перерасход природных ресурсов в промышленно развитых странах приводит к ухудшению здоровья населения, загрязнению воды, потере природных ландшафтов, ценных для отдыха людей, к утрате экономических и культурных ценностей.
В последнее двадцатилетие, с 1972 г. по 1992 г\, рассматриваемая тенденция проявлялась в росте бедности, нехватке продовольствия, высокой детской смертности, высоком уровне заболеваемости» необеспеченности чистой питьевой водой в развивающихся странах; в проживании в зонах высокой загрязненности, росте генетических заболеваний, высоком уровне аварийности, росте потребления лекарств, росте аллергических заболеваний в развитых странах, в пандемии СПИДа в мире, понижении иммунного статуса. На 2030 г. прогнозируется сохранение такого положения .
Финансовое обеспечение как условие реализации экологической функции государства
Для осуществления какой бы то ни было функции государства необходимо ее финансовое обеспечение. По нашему мнению, следует считать верным высказывание Л.К. Вороновой, что расходы государства являются методом осуществления всех его функций1.
Отсюда следует, что для выполнения экологической функции государства также необходимо финансовое обеспечение. Реализация стоящих перед государством задач связана с необходимостью использования финансовой системы. Государство осуществляет деятельность по планомерному и целенаправленному образованию, распределению и использованию государственных централизованных и децентрализованных денежных фондов, т.е. финансовую деятельность Впервые после революции идею о комплексном финансировании охраны природы в России высказал в 1928 году Н.И. Подъяпольский. В своей статье "Оборона страны и охрана природы" он пишет об оборонном потенциале природных ресурсов и о необходимости финансирования данной деятельности из средств, выделенных на оборону страны. Но его идеи не были реализованы на практике.
С начала первых пятилеток выявились различные подходы к охране окружающей природной среды и природопользованию. Одни ученые предупреждали о губительных последствиях недооценки и пренебрежения задачами охраны природы, доказывали необходимость гармоничного развития отношений общества с окружающей средой. Об этом, в частности, говорили В.И. Вернадский, Н.И. Вавилов, А.Н. Чаянов и др.
Противоположная точка зрения исходила из иной посылки: природа развивается медленнее, чем общество, поэтому природные ресурсы в исторически обозримый период неисчерпаемы. Данная позиция возобладала над предостерегающими высказываниями ученых и определила на длительный срок соответствующее отношение центральных органов страны к экологическим проблемам, в том числе и к проблемам финансирования природоохранных мероприятий.
Как видно из изложенного, истоки антиэкологической политики берут начало в конце 20-х-начале 30-х годов, когда стала складываться командно-бюрократическая система вслед за ликвидацией НЭПа. Главная отличительная черта этой экономической системы — тотальное огосударствление собственности с одновременной ликвидацией независимых от государства субъектов собственности и предпринимательской деятельности и передача абсолютных прав на распоряжение всеми природными ресурсами отраслевым министерствам и ведомствам. При этом последние рассматривались в качестве законных выразителей общегосударственного интереса, который ставился всегда выше интересов отдельного человека или территориальной общности.
Тогда же и был заложен "остаточный" принцип финансирования социальных программ, просуществовавший до недавнего времени. На наш взгляд, следует согласиться с утверждением Л.В. Леонтьевой, что финансовое обеспечение экологической функции нашего государства изменялось на протяжении всего периода развития государства1. Как показывает практика, до 50-х годов в нашем государстве происходило финансирование только отдельных мероприятий, связанных с организацией заповедников, курортов и памятников природы и парков, В период с 1917 г. по 1936 г. создается нормативная база только в области природопользования этими объектами природы.
В следующий этап, от 50-х до начала 70-х годов финансовые средства на охрану окружающей природной среды выделялись лишь с учетом экстренных потребностей, для ликвидации чрезвычайных происшествий, аварий. Состояние и перспективы развития народного хозяйства в 70-80-е годы потребовали от государства значительных финансовых расходов. Финансирование строительства производственно-технических природоохранных объектов, таких, как сооружений по очистке промышленных выбросов в атмосферу, сточных вод, сооружений с целью охраны лесных насаждений, почв и т.д., осуществлялось в соответствии с пятилетними и годовыми планами охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов. Бюджетное финансирование обеспечивалось путем прямого (централизованного и нецентрализованного) направления денежных средств на предприятия, объединения или отрасли народного хозяйства для реализации природоохранных мероприятий.
Данный способ финансового обеспечения экологической функции государства, по нашему мнению, был наиболее приемлемым в те годы, но основным тормозом в реализации природопользования был хозяйственный механизм управления. Кроме того, при принятии решений о перспективах развития народного хозяйства не учитывался ущерб от загрязнения и ухудшения экологической обстановки при производстве той или иной продукции.
Законодательное признание приоритетности вопросов охраны природы в процессе хозяйственной деятельности на практике не выполнялось.
Решения о реализации крупномасштабных проектов преобразования природы принималось исходя из производственных потребностей развития отдельных отраслей. Экологический фактор рассматривался в проектных документах в последнюю очередь1. Отсутствовали также и экономические стимулы реализации природоохранных мероприятий.
Однако в последнее время в хозяйственный оборот вовлекаются все новые виды ресурсов, которые не безграничны. Сохранение имеющихся ресурсов, как национального достояния нашего государства возможно только при условии проведения природоохранных мероприятий1.
В январе 1990 г. Комиссия по совершенствованию хозяйственного механизма СМ СССР по представлению Минприроды СССР приняла решение о проведении в ряде республик, в том числе и в РФ, эксперимента по введению платы за загрязнение окружающей природной среды . Отработка в 1990 г. в рамках эксперимента принципов использования экологических регуляторов в природопользовании позволила выйти в 1991/92 гг. в РСФСР на принятие правовых и нормативно-методических актов регулирования введения платы за загрязнение окружающей природной среды и формирование экологических фондов.
Основным экономическим инструментом развития природоохранной деятельности на территории России до принятия Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды являлась плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, которая регулировалась постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредных воздействий"3.
Зарубежный опыт деятельности экологических фондов. Сравнительный анализ
В России экологические фонды являются материальной базой для проведения экологической политики, в основном, на региональном уровне. В развитых капиталистических странах экологические фонды часто решают конкретные задачи без обязательной привязки к определенной территории. Например, существуют фонды, которые занимаются только экологическим ущербом, возникшим в результате химических загрязнений. В России экологические фонды не ограничивают свою деятельность какой-либо узкой задачей, а занимаются решением всего комплекса экологических проблем, существующих в данной области. Поэтому они по своему характеру являются многопрофильными или многоцелевыми фондами.
На Западе экологические фонды обычно узко специализированы. Одни фонды выполняют роль агентств по финансированию природоохранных мероприятий, связанных с водными ресурсами, другие - с химическими загрязнениями. По мере стабилизации государственного бюджета, упорядочения платежей предприятий и улучшения общей экологической ситуации характер деятельности экологических фондов в России может измениться: часть фондов останется фондами общего профиля. Другие, возможно, станут специализироваться на каких-либо специфических загрязнениях. Данная гипотеза основана на том, что специализация своей деятельности свойственна практически всем видам производств и услуг, в том числе финансовым. Благотворительные фонды в других странах мира (например, США) или экологические фонды в развитых капиталистических странах специализируются на каких-то определенных видах деятельности.
Если коснуться практики благотворительных фондов, то в развитых странах существует достаточно большое их количество. Такие фонды играют значительную роль в экономике развитых капиталистических стран. Они диверсифицируют свои инвестиции среди большого числа корпораций различных отраслей и получают прибыль от операций на фондовом и валютном рынках. Прибыль благотворительных организаций от собственных операций соизмерима или превосходит пожертвования, которые они осуществляют1.
В Российской Федерации также существуют перспективы для развития благотворительности. По мере увеличения платного сектора в сфере образования и здравоохранения нужда в различного рода специализированных благотворительных учреждениях возрастает. Ряд экологических фондов, которые смогут успешно увеличить собственный капитал, со временем получат возможность переквалифицироваться и заняться финансированием образования, здравоохранения или научных исследований. Такое переориентирование фондов возможно в том случае, если операции на финансовых рынках за счет собственного капитала и временно свободных средств смогут приносить им достаточную прибыль для саморазвития.
Саморазвитие фондов не может основываться только на поступающих платежах, так же как и на добровольных пожертвованиях предприятий, которые освобождались бы от налогов. (По этому принципу функционировали до середины нашего века различные благотворительные фонды в развитых капиталистических странах).
Отсюда можно сделать вывод о том, что для экологических фондов было бы целесообразно зарабатывать средства на финансовых рынках с тем, чтобы использовать полученную прибыль для увеличения финансирования природоохранных мероприятий.
Особый интерес представляет опыт Европы с переходной экономикой (Польша, Болгария, Венгрия), где также действует система экологических фондов. С организационной точки зрения эти фонды обычно создаются при национальных министерствах по охране природы1.
Существующие источники финансовых ресурсов, направленные на охрану природы в странах Центральной и Восточной Европы, включают:
1. Плату за загрязнение и использование природных ресурсов, как основной источник формирования экологических фондов, подразделяющихся на национальные, региональные и местные;
2. Обмен внешнего долга на вложение в экологические проекты. Реализация этого механизма обсуждалась во многих странах Центральной и Восточной Европы, но наиболее успешно эта мера применялась в Польше.
3. Международную помощь. Так, например, 95% природоохранных мероприятий в Болгарии профинансировано за счет средств этих организаций.
4. Доход, полученный от продажи входных билетов, использование природных ресурсов и т.п. на охраняемых территориях. Следует отметить, что во многих странах такой источник дохода развит в незначительной степени. Частный сектор как источник финансирования не рассматривается вообще во многих странах Центральной и Восточной Европы1.
В новых рыночных условиях в этих странах частный сектор может и должен стать со временем серьезным источником финансирования мероприятий по охране природы.
Для того чтобы создать этот источник финансирования, необходимо реализовать ряд мероприятий экономического характера. Так называемая минимальная плата должна быть включена в стоимость ренты за использование различных природных ресурсов. Например, стоимость леса должна включать в себя не только ренту, которая основана на экономической стоимости древесины, но также должна включать минимальные затраты на его восстановление.
В качестве стимула для частного сектора могло бы рассматриваться освобождение от налогов (местных и в особых случаях федеральных) на сумму, переданную в экологические фонды. Этот механизм достаточно известный, но почти не применяемый в России. Следует отметить, что в случае охраняемых территорий, имеющих национальное значение, спонсоры не должны оказывать влияние на администрацию этих территорий, поскольку это право остается у государства. С помощью налоговых механизмов можно оказывать благоприятное воздействие на становление экологического бизнеса. Так, например, в России на одной охраняемой территории фирма по экологическому туризму была основана на доходах, которые были получены от другой деятельности на этой территории. Реинвестирование доходов означает освобождение исходного предприятия от налогов. Компании, которые желают внести вклад в природоохранные проекты, должны получать налоговые концессии.
Проблемы эффективности использования средств экологических фондов
Основные задачи экологических фондов в России определены Примерным положением об экологических фондах на территории Российской Федерации и Положением "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации" утвержденным постановлением Правительства РФ "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территориях Российской Федерации11, Это следующие задачи: - финансирование и кредитование федеральных программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды, а также обеспечение экологической безопасности населения; - мобилизация средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ; -» экономическое стимулирование бережного и эффективного использования природных ресурсов, внедрения экологически ЧИСТЫХ технологий» строительства очистных сооружений; - содействие в развитии международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды, финансировании целевых проектов и программ такого сотрудничества; - содействие в развитии экологического воспитания и образования1.
Средства Федерального экологического фонда Российской Федерации в соответствии с вышеназванным положением должны использоваться на долевое участие в разработке и реализации имеющих федеральное значение программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения; научно-технические исследования, разработки, внедрение ресурсосберегающих и экологически чистых технологий; участие в финансировании строительства, реконструкции природоохранных объектов, осуществляемых предприятиями и организациями; осуществление мер по воспроизводству природных ресурсов, нанесших ущерб в результате загрязнения природной среды; выплату в установленном порядке компенсационных сумм гражданам на возмещение вреда, причиненного их здоровью загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую природную среду; развитие экологического воспитания и образования; содержание аппарата Федерального экологического фонда Российской Федерации,
Часть средств Федерального экологического фонда Российской Федерации на договорных условиях может использоваться для выдачи под проценты на займы предприятиям, учреждениям, организациям для реализации природоохранных мероприятий, а также для вложения в ценные бумаги, долевого участия в деятельности предприятий и иных юридических лиц, для размещения их на депозитных счетах в банках и на другие цели, не противоречащие направлениям деятельности Федерального экологического фонда Российской Федерации,
Правление Фонда принимает решение о финансировании тех или иных программ и проектов, определяет приоритетность различных направлений деятельности, образует исполнительную дирекцию и назначает исполнительного директора, утверждает бюджет фонда и годовые отчеты по использованию средств.
Исполнительная дирекция фонда обеспечивает сбор финансовых средств, получаст заявки на выделение грантов или кредитов, организует их предварительную экспертизу, представляет проекты и результаты экспертизы на заседания правления, обеспечивает текущую финансовую и организационную деятельность , Средства Федерального экологического фонда расходуются на приоритетную природоохранную деятельность. Можно выделить два основных типа финансирования: гранты и кредиты. Гранты выделяются на природоохранную деятельность, которая не может принести прямой возврат средств, но является абсолютно необходимой (например, на экологическое образование). Кредитуемая инвестиционная деятельность может быть направлена на создание и внедрение экологических технологий, выпуск природоохранной техники. Деятельность ФЭФ направлена на реализацию Федеральных целевых экологических программ (ФЦП) и ежегодных Планов действий Государственного комитета РФ по охране окружающей среды по проблемам мониторинга состояния окружающей среды, утилизации отходов, охраны вод, охраны озонового слоя, сохранения биоразнообразия, развития экологического образования и просвещения, а также по вопросам разработки нормативно-методических документов, В Примерном положении об экологических фондах на территории России закреплены 12 основных направлений расходования средств экофондов РФ всех уровней. Как правило, они имеют место в деятельности всех экологических фондов. Некоторые фонды дополняют число основных направлений, исходя из эколого-экономической ситуации территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Похожие диссертации на Правовое регулирование финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды
