Содержание к диссертации
Введение
1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УСТОЙЧИВОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 14
1.1. Проблемы повышения устойчивости территориальной бюджетной системы 14
1.2.Система показателей финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы 43
2. МЕЖБЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - ПРИОРИТЕТНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТЬЮ... 73
2.1 . Совершенствование межбюджетных отношений на субрегиональном уровне 73
2.2.Сравнительный анализ методик межбюджетного регулирования на примере Волгоградской области 98
3. ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ НА ПРИМЕРЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
3.1. Совершенствование методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности 114
3.2.Региональный опыт использования бюджетирования для повышения эффективности бюджетных расходов 126
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 152
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 159
ПРИЛОЖЕНИЯ 171
- Проблемы повышения устойчивости территориальной бюджетной системы
- Совершенствование межбюджетных отношений на субрегиональном уровне
- Совершенствование методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности
Введение к работе
За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
В результате принятия ряда федеральных законов сформированы принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями, уровня местных бюджетов — районный и поселенческий. Закреплены на долгосрочной основе распределение налоговых доходов, принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального, региональных и местных бюджетов, а также введен прямой запрет на образование «нефинансируемых мандатов».
Вместе с тем, реализация нового бюджетного законодательства требует проведения работы, как в направлении совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы.
Важно создать условия, стимулирующие реализацию требований нового законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку системы разграничения полномочий, а также принять меры по осуществлению реформы бюджетной системы не только на федеральном, но и на территориальном уровне.
В связи с этим необходимо научно обосновать и разработать мероприятия повышения эффективности управления общественными финансами и укрепления финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы с целью удовлетворения спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Степень разработанности проблемы.
Анализ экономической литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на достаточную глубину и обстоятельность исследований, проведенных отечественными и зарубежными авторами по проблемам финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы, включая и сферу межбюджетных отношений. При этом имеют место существенные различия в подходах авторов к решению задач по оптимизации процессов формирования и исполнения бюджетов, по наделению бюджетными полномочиями органов власти на всех уровнях управления. Наиболее значимо проблемы развития системы межбюджетных отношений представлены в фундаментальных разработках О.В. Врублевской, СЮ. Глазьева, О.Н. Горбунова, Ю.Г. Данилевского, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игудина, В.В. Ильина, А.Ю. Козака, СИ. Котляровского, СМ. Кузнецова, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Б.З. Мильнера, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, Т.А. Поздняковой, Л.И. Попова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Л.И. Сергеева, СП. Солянниковой, Н.Г. Сычева, К.И. Таксира, В.Б. Христенко и др.
Проблемы формирования и исполнения региональных и местных бюджетов, межбюджетного регулирования бюджетов нашли свое отражение в исследованиях A.M. Бабича, Е.В. Бушмина, А.Г. Гранберга, Л.С Гринкевича, В.П. Дьяченко, А.Г. Игудина, Л.Л. Игониной, Ю.В. Коростылева, В.Н. Лексина, В.И. Матеюка, Л.В. Перекрестовой, Т.А. Позднякова, Н.М. Сабитовой, СП. Сазонова, СО. Шохина и др. Существенный вклад в разработку концепции государственных и муниципальных финансов России внесли труды В.А. Алешина, О.В. Богачевой, Е.М. Бухвальда, СД. Валентея, В.П. Горегляда, Г.В. Курляндской, A.M. Лаврова, И.В. Подпориной, О.С. Пчелинцева, В.Н. Федоткина, С.Н. Хурцевича, А.К. Улюкаева, Л.И. Якобсона и др.
До настоящего времени не существует научного подхода к определению понятия финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы и состава показателей, характеризующих качественный уровень финансовой устойчивости. Прикладными исследованиями в этой области занимается ряд авторов: P.P. Ахметов, Т.В. Доронина, В.Н. Едронова, Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева, СМ. Каратаев, » Н.И. Яшина.
Особенно обострилась проблема повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы в условиях осуществления реформы местного самоуправления. В современной литературе уделено не достаточно внимания регулированию межбюджетных отношений на региональном уровне, мониторингу исполнения качества управления бюджетами муниципальных районов и городских округов, эффективности бюджетных расходов на уровне муниципальных образований и другим составляющим, которые определяют финансовую устойчивость территориальной бюджетной системы и требуют нового решения.
Актуальность проблемы, недостаточная научная разработанность отдельных ее сторон и большая практическая значимость определили выбор темы, целей и задач диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью работы является теоретическое обоснование финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы и разработка рекомендаций по ее повышению в условиях реформы местного самоуправления.
Реализация цели потребовала решения следующих задач:
- конкретизировать направления повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы;
разработать показатели оценки финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы;
- систематизировать мероприятия по координации межбюджетных взаимодействий регионального и местных бюджетов;
- дать сравнительный анализ методик межбюджетного регулирования для повышения эффективности межбюджетных отношений разработать методику выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в системе мер воздействия на муниципальных образований доказать необходимость использования бюджетирования, ориентированного на результат для повышения эффективности бюджетных расходов.
Предметом диссертационного исследования являются межбюджетные отношения, возникающие на субрегиональном уровне в процессе планирования, исполнения и анализа бюджетов муниципальных образований.
Объект диссертационного исследования стали бюджеты муниципальных районов и городских округов. Апробация полученных методик межбюджетных отношений в системе управления финансовой устойчивостью территориальных бюджетов осуществлялась на примере консолидированного бюджета Волгоградской области.
Методологической и теоретической основой работы послужили теоретические положения управления общественными финансами, изложенные в отечественных и зарубежных монографиях, периодических изданиях, а также действующие законы, программы развития и постановления Правительства Российской Федерации.
Научные методы и приемы исследования основываются на использовании диалектической логики и системного подхода. В процессе исследования применялись общенаучные методы: научная абстракция, анализ и синтез, экспертная оценка качественных и количественных параметров исследуемых процессов; оценка, основанная на методах статистического анализа, сравнения и моделирования.
Информационно-эмпирическая база исследования представлена официальными статистическими данными и материалами органов представительной и исполнительной власти федерального уровня, органов исполнительной и представительной власти Волгоградской области и ряда других регионов Южного Федерального округа, а также органов местного самоуправления этих регионов. Были использованы аналитические и статистические обзоры, справочные и иные материалы, опубликованные в специальной периодической печати и размещенные в сети Интернет.
Практическая значимость работы заключается в следующем.
1. Разработанные показатели устойчивости региональной финансовой системы являются действенным инструментарием для своевременного выявления возникающих диспропорций в доходах и расходах региона и принятия мер по их устранению или сглаживанию.
2. Предлагаемый порядок расчета индекса доходного потенциала может быть использован при формировании регионального бюджета, бюджетов муниципальных образований на очередной финансовый год.
3. Замена всех дотаций, предоставляемых из регионального бюджета бюджетам муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений по налогам, может быть использована при формировании межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.
4. Бюджетирование, ориентированное на результат, предложенное автором, позволит при очевидной ограниченности бюджетных средств обеспечить их целевое и высокоэффективное использование Апробация работы. Предлагаемые автором теоретические выводы и практические рекомендации по повышению финансовой устойчивости и эффективности межбюджетных отношений обсуждены на кафедре финансов и кредита ВОЛГУ и представлены на научно-практических конференциях и семинарах, проходивших в 2002-2005 гг. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию на Межвузовской конференции студентов и молодых ученых г. Волгограда (2004 год), межвузовской научно-практической конференции Международного славянского института (г. Волгоград 2003 год), на Всероссийской научной конференции: «Юг России в перекрестье напряжений» (г. Туапсе 2004 год), на Международной научно-практической конференции: «Инвестиционный потенциал экономического роста в условиях глобализации» (г. Краснодар 2004 год), в рамках внутривузовских научных конференций студентов и преподавателей ВОЛГУ (2002-2005 гг.).
Отдельные рекомендации и методические разработки диссертации по формированию межбюджетных отношений на муниципальном уровне и межбюджетному регулированию были использованы в работе Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области, что подтверждается справкой о внедрении результатов диссертационного исследования.
Публикации. По результатам научных исследований опубликовано 10 научных работ общим объемом 4,18 п.л. (авторский вклад — 2,6 п.л.)
Объем и структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем диссертации составляет 170 страниц.
Во введении обоснована актуальность темы диссертационной работы; определены цель, задачи, объект и предмет исследований; раскрыта теоретическая, методологическая и информационная база исследований; дана характеристика теоретической и практической значимости и научной новизны полученных результатов. Первая глава «Теоретические основы финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы в условиях реализации реформы местного самоуправления» посвящена разработке системы показателей финансовой устойчивости и выявлению проблем повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы.
Во второй главе «Межбюджетное регулирование — приоритетное направление в системе управления финансовой устойчивостью» дан сравнительный анализ методик межбюджетного регулирования и определены основные направления совершенствования межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.
В третьей главе диссертации «Прикладные аспекты повышения финансовой устойчивости бюджетной системы на примере Волгоградской области» разработана методика регулирования межбюджетных отношений в рамках региональной финансовой системы с расчетом уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований с учетом неналоговых доходов (а именно арендной платы за землю) и применением дифференцированных коэффициентов покрытия расчетных финансовых разрывов. Представлен региональный опыт в области повышения эффективности бюджетных расходов с применением бюджетирования ориентированного на результат.
В заключении делаются основные выводы и обобщаются рекомендации по эффективности межбюджетных отношений и повышению финансовой устойчивости территориальных бюджетов.
Проблемы повышения устойчивости территориальной бюджетной системы
До настоящего времени не существует единого научного подхода к определению устойчивости финансовой системы в целом и бюджета как основного ее элемента в частности, хотя прикладными исследованиями в этой области с целью создания информационно-аналитической базы для кредиторов и инвесторов, определения уровня региональных инвестиционных рисков, кредитоспособности органов власти субъектов РФ занимаются многие рейтинговые и информационные агентства, в частности EA-Ratings, Центр экономического анализа «Интерфакс», рейтинговое агентство «Эксперт-РА».
Ряд авторов формулируют понятие финансовой устойчивости региона по аналогии с финансовой устойчивостью предприятия. Профессор В.В. Ковалев с позиции расходов предприятия к показателю финансовой устойчивости относит коэффициент покрытия, определяемый отношением прибыли к величине постоянных, иначе — обязательных, расходов [105. с.350]. Отсюда финансовая устойчивость региона может быть определена через соотношение финансовых ресурсов (для предприятия — прибыли) и необходимых (для предприятия — постоянных) расходов субъекта РФ.
Указанный подход используется Б.А. Райзбергом, Л.Ш. Лозовским, Е.Б. Стародубцевой, которые полагают, что финансовое состояние региона — «такое его состояние, которое характеризуется наличием у него финансовых ресурсов, обеспеченностью денежными средствами, необходимыми для его деятельности, поддержания нормального режима работы, осуществления расчетов с другими субъектами [79, с. 360].
обязательств перед физическими и юридическими лицами, а также для финансирования развития региона» [139, с. 42]. P.P. Ахметов так определяет экономическую и финансовую устойчивость: «Экономическая устойчивость — это способность экономической системы и объектов системы противостоять циклическим (колебательным) явлениям в экономике, а также воздействию внешних факторов. Стабильность финансовых отношений и связей объекта или системы и можно рассматривать как финансовую устойчивость. Финансовая устойчивость — составная часть общеэкономической, поэтому она тоже отражает способность противостоять внутренним и внешним факторам, пытающимся вывести систему из равновесия» [119, с. 34].
P.P. Ахметов полагает, что регион — «это территориальная часть государства как целого в рамках границ административного подразделения или нескольких подразделений. Поэтому внешние факторы влияют на финансовую устойчивость региона сильнее, чем внутренние» [119, с. 34].
Необходимость углубления научного подхода к определению финансовой устойчивости региона имела следствием дифференциацию понятия. Т.В. Доронина выделяет два вида устойчивости бюджета: текущую и перспективную [ 45, с. 47].
Под текущей устойчивостью понимается «такое движение денежных потоков (организация расходов, структура доходов и их динамика), которые позволят обеспечивать населению региона достойный уровень жизни,
соответствующий общегосударственным социальным стандартам» [45, с. 37]. «Перспективная устойчивость выступает как важнейший признак бюджета, ориентированного на развитие, и предполагает длительность сохранения его характеристик в режиме сбалансированности» [45, с. 47].
На наш взгляд, врядли можно сводить устойчивость к денежным потокам, поскольку поток есть сумма поступлений и расходов за определенный период времени. По определению Т.В. Дорониной, устойчивы те системы, в которых доходы превышают расходы, и именно такие системы обеспечивают «достойный уровень жизни». Очевидно, что социально-экономическое развитие региона обеспечивается не столько превышением доходов над расходами, сколько достаточной суммой доходов, в полной мере обеспечивающей потребности региона.
Весьма неоднозначен, на наш взгляд, такой критерий устойчивости, как «достойный уровень жизни, соответствующий общегосударственным социальным стандартам». Неясно, кто должен задавать такие стандарты, насколько они должны быть дифференцированы, как часто подвергаться корректировке и т. д.
Совершенствование межбюджетных отношений на субрегиональном уровне
Начиная с 2006 года предполагается начало нового важного этапа реформирования системы местного самоуправления, местных финансов и внутрирегиональных межбюджетных отношений в Российской Федерации. Можно предположить, что начинающаяся, реформа представляет собой наиболее значительный и радикальный этап преобразования системы территориального (субрегионального) управления за всю историю экономических и политических реформ в России на рубеже XX и XXI веков. Этот этап связан в первую очередь с принятием двух важных законодательных актов: Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации» [6] и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5]. В смысле развития и закрепления финансово-бюджетных основ местного самоуправления, а также их взаимодействия с бюджетами субъектов Федерации огромное значение имеет также значительное число дополняющих и конкретизирующих поправок к Бюджетному и Налоговому кодексам РФ.
Что же позволяет говорить о начинающейся муниципальной реформе как о явлении огромной экономической и политической важности, способном существенно повлиять не только на развитие систем местного самоуправления как таковых, но и на все аспекты управления на субрегиональном уровне, включая и все соответствующие стороны бюджетного процесса? Такой аргумент - целый ряд особенностей реформы, которые в целом выгодно отличают ее от тех преобразований в данной области, которые осуществлялись ранее.
Центральным звеном реформы местного самоуправления является совершенствование межбюджетных отношений на региональном уровне.
Однако прежде чем остановиться на новой методике межбюджетных отношений в регионе, целесообразно проанализировать опыт аналогичной работы за предшествующие годы.
Основополагающей нормой, определившей принципы построения методики межбюджетных отношений в Волгоградской области за последние десять лет вплоть по 2005 г., являлась ст. 37 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4.]. В данной статье были емко сформулированы основные принципы построения межбюджетных отношений между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований. Эти принципы закреплялись следующим образом.
1. В рамках межбюджетных отношений муниципальным образованиям должны быть переданы средства, необходимые для обеспечения минимально необходимых расходов.
2. Региональным законом определяется порядок расчета минимальных расходов, для обеспечения которых, в случае нехватки собственных доходов, из бюджета субъекта РФ должны быть переданы необходимые средства [4.].
Именно на этих принципах и была построена методика межбюджетных отношений в Волгоградской области, действовавшая в последние десять лет. При этом основным межбюджетным трансфертом являлись дотации, передававшиеся из областного бюджета бюджетам муниципальных образований на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Понятие уровня бюджетной обеспеченности в бюджетном законодательстве отсутствовало, потому формирование и распределение областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществлялось в соответствии с принципами, установленными ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.).
Расчет областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований по названной выше методике состоял из следующих этапов.
На первом этапе рассчитывались контингента по каждому налоговому и неналоговому доходному источнику в разрезе каждого муниципального образования, затем, по минимальным нормативам отчислений, определялся объем поступлений по каждому доходному источнику в бюджет каждого муниципального образования. Методика расчета поступлений была проста: установленный Законом области процент от контингента по определенному налогу.
На втором этапе определялись минимальные расходы по каждому муниципальному образованию: по каждому разделу (а также по отдельным видам доходов) и по подразделам. Расчет минимальных расходов производился по методике, сочетающей в себе элементы нормативного метода расчета расходов и метода прямого счета.
Нормативный метод заключался в расчете отдельных минимальных расходов как произведение величины финансового норматива на количество жителей (бюджетополучателей) (образование, здравоохранение, физкультура и спорт, социальная политика, средства массовой информации). Прямым счетом определялись минимальные расходы на управление, на содержание военкоматов, милиции, пожарной части, отдельных расходов в сфере сельского хозяйства, ЖКХ, транспорта. В зависимости от вида расходов учитывалась его отраслевая специфика, в той или иной пропорции сочетались нормативный метод расчета и метод прямого счета.
На третьем этапе определялся расчетный финансовый разрыв -разница между минимальными расходами, рассчитанными муниципальным образованиям в рамках методики межбюджетных отношений на соответствующий финансовый год, и доходами, которые могли быть получены в бюджет муниципальных образований по минимальным нормативам отчислений. Расчет финансового разрыва производился в разрезе каждого муниципального образования.
На четвертом этапе муниципальным образованиям, имеющим расчетный финансовый разрыв, передавались необходимые средства финансовой помощи. Сначала - путем увеличения нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц и по налогу на прибыль организаций, в случае если после передачи всего норматива отчислений по указанным налогам расчетный финансовый разрыв муниципального образования не покрывался, то недостающие средства передавались муниципальному образованию через дотацию. Сумма таких дотаций по всем муниципальным образованиям составляла объем областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Подобным образом распределялся основной объем средств, передаваемых муниципальным образованиям из областного бюджета в рамках межбюджетных отношений.
Совершенствование методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности
Методика формирования межбюджетных отношений регионального бюджета с бюджетами муниципальных образований является одним из инструментов, позволяющим эффективно влиять на увеличение собираемости налоговых и неналоговых доходов в бюджеты как муниципальных образований, так и бюджет субъекта Российской Федерации. От того, как будут построены межбюджетные отношения в регионе, зависит, удастся или нет сформировать у органов местного самоуправления реальные стимулы к увеличению доходного потенциала муниципалитетов, и значит, региона в целом. В этой связи задачей настоящего параграфа является выработка научно-практических рекомендаций субъектам РФ по формированию в регионе межбюджетных отношений, нацеленных не только на поддержание «статус-кво» — обеспечения текущей деятельности муниципальных образований, но и на увеличение и более эффективное использование доходного (налогового) потенциала территории.
В приведенных ниже расчетах нами были использованы данные об основных показателях бюджетов муниципальных образований Волгоградской области, учтенных при расчете муниципальным образованиям на 2006 г. дотаций из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований и заменяющих их дополнительных нормативов отчислений по регулирующим налогам. Критерием выравнивания уровня бюджетной обеспеченности является усредненный показатель в среднем по муниципальным образованиям одного вида, который всегда равен 1,000. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности осуществляется до полного распределения средств соответствующего фонда.
Распределение средств областного фонда финансовой поддержки поселений и областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) осуществляется по методике, утвержденной законом Волгоградской области «О межбюджетных отношениях». Коэффициенты покрытия расчетного финансового разрыва (РФР) определяются исходя из следующих возможных условий, а именно: 100% покрытия, 90% и 85% покрытия.
