Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Социальная политика государства и инструменты ее практической реализации 14
1.1. Социальная политика государства: содержание, финансовое обеспечение, модели и принципы построения 14
1.2. Пенсионное обеспечение - важнейшее направление социальной политики современного государства 24
1.3. Мировые тенденции развития пенсионных систем развитых стран в кризисный и посткризисный периоды 37
1.4. Выводы 48
Глава 2 Анализ процесса возникновения и эволюции пенсионной системы в Российском государстве 51
2.1. История возникновения и эволюции российской пенсионной системы (от XVIII до конца XX века) 51
2.2. Реформирование системы пенсионного обеспечения и системы социальных платежей РФ в период рыночной реформы 1990-2000 гг 64
2.3. Реформирование пенсионной системы РФ в период 2001-2009 гг.: причины, проблемы, результаты 69
2.4. Новый этап пенсионной реформы в РФ в 2010-2012 гг. и оценка состояния современной пенсионной системы 84
2.5. Выводы 96
Глава 3 Концепция развития пенсионной системы Российской Федерации 101
3.1. Проблемы реализации эффективной социальной политики РФ в сфере пенсионного обеспечения и пути их разрешения в посткризисный период 101
3.2. Правительственный проект «Стратегия развития пенсионной системы РФ до 2030 года» 105
3.3. Концепция реформирования пенсионной системы РФ и пути ее практической реализации 108
3.4. Меры по созданию внешних условий для успешного функционирования пенсионной системы 143
3.5. Выводы 153
Заключение 155
Библиографический список
- Пенсионное обеспечение - важнейшее направление социальной политики современного государства
- Мировые тенденции развития пенсионных систем развитых стран в кризисный и посткризисный периоды
- Реформирование пенсионной системы РФ в период 2001-2009 гг.: причины, проблемы, результаты
- Концепция реформирования пенсионной системы РФ и пути ее практической реализации
Введение к работе
Актуальность исследования. Пенсионная система является одним из важнейших элементов в сфере социального обеспечения, играет значительную роль в социально-экономической, общественно-политической, в финансово-бюджетной сфере государства и связана с системой заработной платы, налоговой системой, состоянием на рынке труда, демографическими факторами. Роль, которую пенсионные системы играют в жизни общества, предполагает надежность их финансовой составляющей не только на текущий момент, но и в средне- и долгосрочной перспективе.
В условиях посткризисного периода проблема финансирования пенсионных обязательств стоит остро практически в каждом государстве. Кризис показал, что ни одна из действующих пенсионных систем, независимо от своей структуры, не защищена от его воздействия. Ситуацию усугубляется в связи с разрастанием глобального демографического кризиса.
В России достаточность пенсионного обеспечения остается одной из центральных при обсуждении наиболее острых социальных проблем страны. С момента перехода к рыночной экономике фактически четыре раза менялся механизм функционирования пенсионной системы, причем радикально. Менялось все - механизм исчисления пенсии, система финансирования, бессистемно менялись ставки и другие компоненты пенсионной системы. Ожидание качественных перемен растянулось более чем на 20 лет.
На уровне разработчиков были признаны неудовлетворительные результаты реформирования пенсионной системы 2002 г. и последующих лет по всем ее важнейшим показателям. В результате сегодня в качестве целевых ориентиров предполагается достичь уровня пенсионного обеспечения 1989 г. О кризисном состоянии пенсионной системы свидетельствует и срочная разработка Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 года №2524-р и попытка на ее основе начать новый этап пенсионной реформы. Уже сейчас в научном сообществе высказываются сомнения в недостаточной ее эффективности.
Степень разработанности темы. Вопросы реформирования системы пенсионного обеспечения получили достаточно серьезную разработку в документах Международной организации труда и Европейского сообщества. Среди западной научной литературы интерес вызывают труды таких известных экономистов как Э.Б. Аткинсон, У. Беверидж, К.Е. Кларк, О. Бисмарк, Т.Г. Маршал, П. Ларок. В отечественной научной литературе пенсионная тематика освещена в трудах О.В. Хмыза, А.К. Соловьева, Л.Ю. Рыжановской, В.Д. Ройка, О.В. Синявской, Д.К. Добромыслова, С.С. Кабалкина, М.Л. Захарова и др.
Следует отметить, что вопросы и практика функционирования института пенсионной защиты достаточно полно исследована, вместе с тем остается много нерешенных, дискуссионных проблем, расширяющих поле научного поиска. Динамичные преобразования в экономике России постоянно выдвигают новые проблемы, ощущается настоятельная необходимость теоретико-методологического обобщения накопленных фактов, анализа закономерностей формирования, распределения и развития финансовых ресурсов пенсионной системы страны. Указанные обстоятельства обусловливают цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом исследования является система пенсионного обеспечения РФ в динамике ее развития и становления в период реформ 1990-2012 гг.
Предмет исследования - экономические отношения, возникающие в процессе формирования и управления финансами распределительно-накопительной пенсионной системы РФ.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в выявлении комплекса теоретико-методолических и практических проблем, связанных с созданием справедливой и финансовоустойчивой системы пенсионного обеспечения РФ и научном обосновании авторской концепции реформирования пенсионной системы, финансовый механизм которой будет соответствовать долговременным социальным обязательствам государства, а также принципам социально-ориентированной экономики.
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи, определившие логику и структуру исследования:
-
Проанализировать предпосылки возникновения и эволюцию развития системы социального обеспечения. Определить сущность, цели, функции, модели, доминирующие институты социальной политики государства.
-
Исследовать и обобщить мировой опыт механизма формирования и использования финансовых ресурсов для реализации социальной политики государства. Выявить механизмы реализации социальной политики через налоги и систему обязательных социальных платежей в странах с развитой рыночной экономикой.
-
Провести анализ организационных типов и конфигураций пенсионных систем, определить условия, наиболее благоприятные для функционирования пенсионных систем определенного типа. Выявить факторы, влияющие на развитие пенсионной системы.
-
Классифицировать теоретические подходы к реформированию систем пенсионного обеспечения, провести сравнительный анализ основных направлений и вариантов осуществления пенсионных реформ в различных странах и выявить принципы, лежащие в
основе результативных пенсионных реформ, уделив особое внимание анализу практики реформирования национальных пенсионных систем в целях обеспечения их финансовой устойчивости в посткризисный период.
-
Исследовать процесс возникновения и эволюции пенсионной системы в Российском государстве и механизмы ее финансового обеспечения. Провести анализ практики и эффективности реформирования пенсионной системы и системы социальных платежей в период 1992-2012 гг. и оценить перспективы реализации нового этапа реформы 2013-2030 гг. с учетом программы «Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы РФ», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 года №2524-р.
-
Проанализировать возможные варианты и траектории развития пенсионной системы РФ с учетом принципов социально-ориентированной экономики, оценить возможные последствия их реализации.
-
Сформулировать и обосновать концепцию реформирования пенсионного обеспечения РФ в целях создания справедливой и финансовоустойчивой пенсионной системы. Оценить эффективность разработанной концепции.
-
Проанализировать внешние по отношению к пенсионной системе условия, влияющие на ее функционирование и исследовать возможности привлечения дополнительных источников финансирования пенсионной системы РФ.
Соответствие диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК. Исследование выполнено в рамках паспорта отрасли «Экономические науки» специальности «Финансы, денежное обращение и кредит» в соответствии с пунктами по коду ВАК 08.00.10:
2.6. Теория построения бюджетной и налоговой системы;
2.9. Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной налоговой системы;
7.3. Финансовое и налоговое регулирование развития и эффективного функционирования обязательного и добровольного страхования.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются фундаментальные труды российских и зарубежных авторов, посвященные проблемам формирования и развития пенсионных систем, а также теориям и методологии налогообложения.
При проведении научного исследования применялись следующие методы и подходы: системный подход, включающий в себя совокупность констатирующих и преобразующих методов, принцип исторического, логического и системного анализа и синтеза,
функциональный анализ, метод экономического анализа, метод сравнения, финансово-расчетные методы, в том числе метод экспертных оценок. Для обработки первичной информации использовались пакеты прикладных программ статистического анализа: Microsoft Excel, Eviews 6.0.
Информационную базу исследования составили статистические данные Росстата,
данные отчетности Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, Федеральной налоговой
службы РФ, Пенсионного фонда РФ и других внебюджетных социальных фондов, обзоры
состояния и динамики экономического положения, материалы официальной
периодической печати, а также другая экономическая информация, собранная и обобщенная непосредственно автором.
При исследовании использовались нормативно-правовые акты и инструктивно-методологические документы различных уровней управления.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем осуществлено научное обобщение опыта разработки и реализации российской пенсионной политики в 1990-2012 гг. и разработана концепция развития пенсионной системы РФ, направленная на создание справедливой и финансовоустойчивой системы социально-ориентированного государства.
В работе сформулированы и обоснованы следующие научные положения, обладающие элементами научной новизны и выносимые на защиту:
-
Уточнено понятие «социальная политика государства» и «справедливая пенсионная система». Выявлена роль налогов и системы социальных платежей в реализации социальной политики в постризисный период. Классифицированы теоретические подходы к реформированию систем пенсионного обеспечения, проведен сравнительный анализ основных направлений и вариантов осуществления пенсионных реформ в мировых государствах и выявлены принципы, лежащие в основе результативных пенсионных реформ, в том числе проводимых в период кризиса и посткризисный период.
-
Проведен анализ процесса становления и функционирования пенсионной системы и системы социальных платежей в ходе реформы 1992-2012 гг. и оценены перспективы реализации нового этапа реформы 2013-2030 гг. с учетом программы «Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы РФ», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. №2524-р. В результате исследования сделаны следующие выводы:
- В ходе двадцатилетней пенсионной реформы не удалось создать справедливой финасовоустойчивой пенсионной системы.
Поставленные цели не достигнуты: функционирующая на сегодняшний день пенсионная система, несмотря даже на экстренные меры, предпринятые в 2010-2012 гг., не соответствует требованиям МОТ и Европейской экономической хартии. Новый этап пенсионной реформы 2013-2050 гг. также не решает выявленные проблемы.
Неудовлетворительные итоги пенсионных реформ являются следствием ориентации на либеральную модель рыночной экономики, реализуемой на основании установок Международного валютного фонда. Главные причины негативных результатов заключается и в ошибочной концепции проведения собственно пенсионной реформы (введение обязательно накопительного механизма), и в неблагоприятных внешних факторах, а также неверных действиях (бездействии) по их учету. Кроме того, результаты анализа свидетельствуют о недостаточной обоснованности принимаемых решений на всех этапах реформы, отсутствии необходимого экономического обоснования и результатов математического моделирования, неверной прогнозной оценке возможной доходности пенсионных накоплений, неправильной тарифной политики.
3. На основании выявленных проблем и поставленных задач сформулирована и обоснована концепция развития пенсионной системы, соответствующая принципам социально-ориентированного государства и обеспечивающая в долгосрочной перспективе финансовую устойчивость системы пенсионного обеспечения. Разработанные меры, направлены на системное реформирование пенсионной системы:
Поддерживается целесообразность идеи построения пенсионной системы на основе страховых принципов. Пенсионная система должна состоять из системы обязательного государственного пенсионного обеспечения и системы добровольного негосударственного пенсионного страхования.
Система обязательного государственного пенсионного обеспечения должна состоять из трех уровней: а) социальной защиты; б) государственного обязательного пенсионного страхования, построенного на солидарно-распределительных принципах (страховая пенсия); в) обязательного профессионального пенсионного страхования.
В системе обязательного государственного пенсионного обеспечения за каждым уровнем должны быть закреплены источники финансирования: а) уровень социальной защиты финансируется целевым способом за счет средств федерального бюджета;
б) страховая пенсия финансируется за счет паритетного участия работодателей и работников;
в) профессиональные пенсии финансируются за счет страховых взносов работодателей,
работников и государства.
Система добровольного негосударственного пенсионного страхования должна строиться на накопительных принципах и содержать уровень корпоративного добровольного пенсионного страхования работников и уровень индивидуального пенсионного страхования физических лиц.
Действующий обязательный накопительный элемент пенсионной системы должен быть преобразован в добровольный, ориентированный на средне - и высокооплачиваемые слои населения.
Обоснована необходимость отмены страховых взносов и возврата главы 24 НК РФ по единому социальному налогу и ее дальнейшее совершенствование. Необходимо перейти на паритетную систему финансирования социального страхования работодателями и работниками. Взыскание должно осуществляться на основе пропорциональной ставки без введения так называемого порогового значения. Также на первом этапе предлагается восстановить личный обязательный страховой взнос для застрахованных в размере 1% от заработной платы.
4. Обоснована необходимость создания внешних условий для функционирования
пенсионной системы и формирования дополнительных источников для финансирования социальной пенсии и других выплат нестрахового характера за счет средств федерального бюджета, а именно: 1) возвращение администрирования взносов ФНС России, оставление за социальными фондами лишь функции расходования средств; 2) предоставление налоговым органам действенных инструментов контроля и привлечения к ответственности организаций и физических лиц за выплату нелегальной заработной платы; 3) введение прогрессивной шкалы налогообложения доходов физических лиц; 4) восстановление налога на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения; 5) целевое отчисление поступлений от НДС (или введение специального оборотного пенсионного налога); 6) целевое использование средств резервного фонда, фонда национального благосостояния, золотовалютного резерва; 7) создание эффективной системы контроля за соответствием расходов на потребление физических лиц уровню их доходов; 8) реформирование системы оплаты труда и изменение методики расчета ПМП.
Практическая значимость исследования. Разработанные предложения по развитию пенсионной системы могут быть использованы органами законодательной и исполнительной власти при разработке программ совершенствования пенсионной системы.
Результаты исследования также могут быть использованы в учебном процессе вузов при подготовке специалистов экономического и социального профиля. Практическая значимость и направленность работы состоит в возможности использования ее выводов и
рекомендаций в системе повышения квалификации работников пенсионной системы и управления персоналом, а также в программах MB А.
Материалы диссертационного исследования отражены в научно-исследовательских работах на тему: «Анализ и оценка эффективности системы социальных платежей при реализации социальной политики государства в посткризисный период», выполненного автором по заданию Государственного НИИ системного анализа Счетной Палаты РФ в 2011 г. Выводы и рекомендации, сформулированные в ходе НИР, были использованы в деятельности Счетной Палаты РФ, что подтверждено справкой о внедрении.
Материалы исследования отражены в госбюджетных НИР: «Исследование проблем преодоления финансово-экономического кризиса на региональном уровне (per. № 01200951996), выполненной в 2010 г.; «Налоговая политика и налоговая система Российской Федерации в условиях модернизации» (per. № 01201280750), выполненной в 2013 г.
Апробация работы. Результаты исследований положены в основу конкретных методических материалов, которые используются при чтении курса лекций по дисциплинам «Налоговая политика государства», «Федеральные налоги и сборы», в программах повышения квалификации и подготовки кадров в системе МВА по специальности «Стратегический и инновационный менеджмент» в Государственном университете управления.
Основные авторские теоретические положения и практические рекомендации были доложены на международных (г. Москва, 2010-2011 гг.) и всероссийских конференциях (г. Москва, г. Екатеринбург, г. Харьков, 2007-2013 гг.), а также международных форумах (г. Москва, 2009-2011 гг.) и круглых столах (г. Москва, 2007-2012 гг.).
Результаты выполненных автором диссертационных исследований опубликованы в 17 работах общим объемом 15,46 п.л., из них 3 работы опубликованы в специализированных журналах, рекомендованных ВАК.
Объем и структура работы. Структура диссертации состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и трех приложений. Объем диссертации 180 стр. (с учетом приложений 210 стр.). Список литературы состоит из 358 наименований на русском и 4 наименования на английском языке. Структура работы представлена в таблице 1.
Таблица 1 Структура диссертации
Глава 2. Анализ процесса возникновения и эволюции пенсионной системы в Российском государстве
Глава 3. Концепция реформирования пенсионной системы РФ
Пенсионное обеспечение - важнейшее направление социальной политики современного государства
Социальная политика является наиболее значимой сферой интересов современного общества и отражает сущность политики любого государства. Природу социальной политики определить сложно, т.к. она носит комплексный и многоаспектный характер. Учитывая то, что социальная политика связана с широким спектром жизненно важных вопросов, которые влияют на жизнедеятельность отдельных граждан и общества в целом, стоит отметить, что эффективная социальная политика укрепляет национальное единство, чувство социальной справедливости как основу, необходимую для здорового общества. Государство, стремящееся войти в ряды высокоразвитых стран, обязано, прежде всего, уделять пристальное внимание социальной политике.
В ходе анализа зарубежной и отечественной научной литературы выявлено, что научные подходы к определению социальной политики в той или иной мере похожи друг на друга и очерчивают практически одинаковый круг проблем, которые решаются при ее реализации. Главное отличие заключается в несхожем понимании объекта социальной политики. Одни исследователи рассматривают ее как безусловную функцию общества. Другие же первое место в социальной политике отводят государству, а обществу (в лице социальных организаций и институтов) - второе.
Например, М. Хилл считает, что социальная политика - эта система мер, осуществляемых государством, общественными организациями, местным самоуправлением, предприятиями по широкому кругу вопросов, связанных с общественным благополучием, а также сам процесс принятия решений. Эти меры, процесс их выработки и реализации представляют собой политическую деятельность, направленную на повышение благополучия граждан [1, с.9]. В политологическом словаре социальная политика отмечается как «целенаправленная деятельность государственных и общественных структур в социальной сфере общества, связанной с регулированием отношений основных социальных групп и общностей, согласованием их интересов друг с другом, а также основными интересами и целями общества, оптимизацией процессов социальной дифференциации и интеграции, укреплением основ принятой в обществе системы справедливости, реализации свобод и прав граждан» [2].
Вместе с тем И.Г. Зайнышев определяет социальную политику как деятельность и принцип общества, формирующие способ, при помощи которого оно вмешивается и регулирует отношения между индивидами, группами, общинами, социальными учреждениями. Эти принципы и действия являются результатом обычаев, ценностей общества и в большой степени определяют распределение ресурсов и уровень благосостояния людей [3].
Согласно А.С. Автономову, социальная политика должна быть, в первую очередь, направлена на создание благоприятных условий для «поступательного развития общества». Социальная политика - это деятельность, нацеленная на гармонизацию общественных отношений, развитие общества, а не только лишь на оказание помощи малообеспеченным гражданам [4].
В.И. Жуков отмечает, что - «это система мер по поддержанию тех или иных общественных слоев и групп, которые в силу определенных обстоятельств оказываются в более трудном положении, чем другие, и не могут своими силами его улучшить, вырваться из тисков нужды и неблагополучия. При таком рассмотрении социальной политики ее пространство не безгранично, оно сужается только до рамок дифференцированной поддержки социально уязвимых слоев населения (пенсионеров, детей-сирот, инвалидов и т.д.). Следовательно, государство связывает себя только определенными обязательствами, осуществляя социальную политику: она не для всех, а избирательна, имеет свой адрес» [5]. По нашему мнению, с указанной позицией нельзя в полной мере согласиться. Объектом социальной политики должно
являться население в целом, независимо от дифференцированных показателей уровня жизни различных его общностей, слоев, групп и т.д.
Результаты исследования позволяют определить в качестве субъекта социальной политики государство и другие политические и социальные институты, а также институты гражданского общества.
По мнению автора, социальная политика - это один из основных видов политики государства, система мер, осуществляемых на уровне государства и на внегосударственном уровне, государственными и внегосударственными организациями, направляемых на интеграцию и реинтеграцию общества, индивидов, групп, оказание помощи малообеспеченным и малоимущим слоям населения с целью формирования достойного образа жизни каждого гражданина. Ее основными направлениями являются: а) обеспечение справедливого распределения доходов между слоями населения, достойного уровня жизни, ликвидация бедности; б) повышение продолжительности жизни, снижение смертности и повышение рождаемости, поддержка семьи; в) пенсионное, социальное и медицинское обеспечение; г) развитие системы образования и культуры; е) решение жилищной проблемы.
Социальная политика должна характеризоваться и наличием средств, и прозрачностью, открытостью, справедливостью, должна проводиться в интересах всего общества, поддерживаться его большинством, носить активный опережающий характер.
Пенсионная система - важнейшая часть социальной политики. По мнению автора, справедливая пенсионная система должна ориентировать государство на формирование высокого уровня достатка граждан, обеспечение их высокого прожиточного минимума. Необходимо гарантировать сохранение достигнутого качества жизни и социального статуса работников при наступлении старости и инвалидности. Государство должно создать равные условия, при которых каждый гражданин за счет личного трудового вклада будет иметь возможность заработать достойную пенсию. Под достойной пенсией автор подразумевает пенсию, соответствующую требованиям международных организаций. Пенсионная система должна обеспечивать точный расчет адекватной суммы долгосрочных государственных обязательств в виде пожизненной трудовой пенсии.
Инструменты реализации социальной политики. Существенными факторами, отличающими национальные социальные политики государства друг от друга, являются структура и конфигурация, сочетание важнейших институтов социальной защиты.
В ходе исследования были рассмотрены направления экономической теории в подходах к определению понятийного аппарата категории «социальная защита»: методолические и инстументарные. Методологический вопрос форм и механизмов социальной защиты детально разработан западными учеными (например, X. Лампертом). Инструментальный подход при описании категории «социальная защита» широко применяют Т.С. Пантелеева, Г.П. Червякова, Е.В. Егоров, И.А. Ильин.
В результате исследования выявлены подходы, когда определения социальной защиты формируются одновременно как в широком (охватывающий фактически всю сферу жизнедеятельности в процессе труда), так и в узком смысле слова (охватывающий социальное страхование и социальную помощь).
Мировые тенденции развития пенсионных систем развитых стран в кризисный и посткризисный периоды
Многие специалисты использовали в прогнозах показатель инфляции. Но даже по этим оценкам доля накопительной части к 2050 г. составит не более 24,2% [149, с. 131-136]. Средний размер накопительной пенсии в 2035 г. должен составить 6 263 руб. [150]. По данным Минфина РФ, средний уровень инфляции за 8 лет составил 8,9% (см. Приложение 2, табл. 2.4), и лишь в четырех управлющих компаниях доходность накоплений превышала уровень инфляции.
По данным ПФР [151, с. 47-54], с начала деятельности в 2004 г. и до начала кризиса 2008 г. доходность пенсионных инвестиций государственной управляющей компании (ВЭБ) составила 7,81% в год, а средняя доходность всех управляющих компаний за период составила 11,1% в год [151, с. 47-54; 152, с. 26-57]. По данным Росстата РФ, среднегодовая инфляция розничных цен (2004- 2007 гг.) составила 10,9% [153 с. 57]. За этот же период реальная зарплата в среднем росла более чем на 13% в год (табл. 2.9).
При разработке реформы 2002 г. предполагался 3% реальный (сверх инфляции) рост зарплаты и 7% реальная (сверх инфляции) доходность, т. е. 4% превышение доходности над ростом зарплаты. В реальности зафиксирована средняя доходность на 13% ниже роста зарплаты, у ВЭБа - на 16% [154, с. 66].
В развитых странах скорость роста зарплаты невелика, а доходность вложений в акции существенно превосходит скорость роста зарплаты. Так, в США с 1871 по 1995 гг. средняя скорость роста зарплаты составляла 1,5% в год, а средняя доходность акций составляла около 7% [117, с. 59]. В среднем по развитым странам превышение доходности акции над инфляцией на 2-3% уже обеспечивает ее превышение над темпом роста зарплаты.
В развивающихся странах, к которым теперь принадлежит Россия, скорость роста зарплаты должна быть существенно выше, чем в развитых странах в силу «догоняющей» модели развития и низкого уровня жизни. Поэтому задача обеспечения доходности инвестиций выше темпа роста зарплаты представляется трудновыполнимой задачей, поскольку такую доходность могут дать вложения в акции, но она очень нестабильна. Начавшийся в 2008 г. экономический кризис ярко это продемонстрировал. В условиях российской экономики ориентироваться в долгосрочной перспективе на такой рискованный механизм финансирования пенсионной системы, как накопительный, опасно и безответственно.
Приходится констатировать, что за годы после введения пенсионных накоплений накопленная доходность ВЭБа (в его портфеле находится порядка 77 % всех средств) не смогла окупить даже инфляцию (инфляция - 25,60%, доходность накоплений - 24,31%) [73; 155, с. 115-127; 156]. Необходимой доходности (более 25%о в год) не смогла добиться ни одна из 55 частных управляющих компаний [151, с. 53; 157]. В развитых странах доходность по пенсионным накоплениям до кризиса составляла в среднем 6,1%, а развивающихся - 8,3%. По результатам же 2008 -2010 гг. в большинстве стран доходность составила в среднем минус 1,6% (в России - минус 4,72). Лидирующие позиции сохраняет за собой США. Там в 2010 г. 68% объёма мировых активов под управлением приходилось на долю пенсионных фондов и фондов страхования (29,9 и 24,6 трлн долл. США соответственно) [158]. Показатели накопительных систем других стран представлены в виде таблиц 2.5 Приложения 2. По данным ОЭСР, среднегодовая фактическая инвестиционная прибыль пенсионных фондов в странах ОЭСР составила за период 2001-2010 г. минус 1,6% [340].
В 2012 г. совокупные пенсионные накопления в РФ составили около 3,2% ВВП. Страховые взносы, идущие на формирование накопительной части пенсии, были равны 0,7% ВВП (13% всех взносов на обязательное пенсионное страхование) [159, с. 4].
В ходе реформы 2002 г. предполагалось, что возникновение значительного числа конкурирующих НПФ обеспечит снижение расходов и повышение качества услуг [160, с. 25-28]. Однако официальные данные свидетельствуют о высоких административных расходах. Компании, управляющие активами НПФ, имеют право взимать комиссионные в размере до 10% валового дохода, а сами НПФ могут взимать комиссионные до 15% чистого дохода без учета комиссионных, выплачиваемых управляющим компаниям. Вместе взятые они могут иметь комиссионные около 23,5% [161]. С начала реформы эти расходы увеличились в 10 раз. Эта оценка соответствует показателю уровня управленческих издержек частных фондов в Чили в начале переходного периода (14%) [13, 120-134]. Их удельный вес в Чили оказался в 10 раз выше расходов на управление пенсионной системой в США.
Согласно исследованиям, проведенным в 2010 г экспертами Всемирного банка, если исходить из предположения, что реальная доходность от инвестирования пенсионных накоплений в России составляет 5%, а уровень инфляции - 8%, то НПФ могут на постоянной основе взимать комиссионные с суммы активов в размере около 2% просто за счет инвестирования средств в инструменты, хеджирующие инфляционный риск Учитывая, что в большинстве стран стремятся установить сбалансированный размер комиссионных в диапазоне от 0,5 до 1,0% от стоимости активов, планирование комиссионных на уровне 2% представляется завышенным притязанием Большинство граждан остались пассивными участниками системы. По состоянию на 31.12.12 г. 86% пенсионных накоплений сосредоточено в ВЭБ [36]. Для сравнения: в Швеции (по шведскому образцу строилась наша реформа) более 70% накоплений граждан находится у частных управляющих компаний и пенсионных фондов [162, с. 69-77; 157; 163].
Итак, цели реформы 2002 г. не достигнуты, а поставленные задачи не решены. Введение накопительной системы не только не устранило проблемы, характерные для периода 2001-2009 гг., но создало дополнительные трудности.
4. Финансовая устойчивость и источники финансирования. В результате недостаточной проработки мероприятий II этапа реформы бюджет ПФР стал дефицитным. В 2000 г. дефицит составил 90 млрд руб., в 2001 г. - 17 млрд руб., в 2002 г. -2 млрд руб., в 2005 г. - 182 млрд руб., в 2006 г. - 93 млрд руб. В 1999 г. профицит составлял 16 млрд руб.
Недостаток средств на финансирование базовой части пенсии, возникший с 2005 г. в размере 172 млрд руб., к 2009 г. увеличился до 469 млрд руб. Дефицит бюджета ПФР на выплату страховой части пенсии, составлявший 134 млрд руб. в начале реформы 2002 г., к концу 2009 г. увеличился до 465 млрд руб. [164, с. 4]. В 2009 г. дефицит составил больше 1 трлн руб. Результат - возрастающая зависимость бюджета ПФР от госбюджета.
Сначала межбюджетный трансферт носил скрытый характер: в федеральный бюджет поступала одна сумма ЕСН, тогда как в бюджет ПФР перечислялась уже большая сумма на финансирование выплаты базовой части пенсии, источником которой должен быть ЕСН, разница достигала 1,5-2 раза. Также на покрытие дефицита из госбюджета стала выделяться специальная дотация, размер которой рос из года в год (к 2010 г. достиг 1,2 трлн руб.).
Если в 2005 г. дополнительный трансферт из федерального бюджета за счет общих доходов составил 0,9% ВВП (что неполностью покрывало даже потери пенсионной системы от снижения ЕСН), то в 2008 г. он вырос до 1,3% ВВП, а в 2009 г. достиг 2,2% ВВП [108, с. 102]. Основополагающие принципы обязательного пенсионного страхования были полностью нарушены: ликвидированы условия формирования собственных источников финансирования накопленных государственных обязательств и, соответственно - автономность бюджета ПФР и даже потенциальная возможность обеспечивать в рамках установленного тарифа собственные обязательства [155, с. 115-119]. Несистемность и непродуманность мер привели к подрыву финансовой основы ПФР и превратили бюджет фонда из профицитного в дотационный.
Реформирование пенсионной системы РФ в период 2001-2009 гг.: причины, проблемы, результаты
Дополнительные административные расходы. Как показывают оценки экспертов, только на оплату труда дополнительных штатных работников внебюджетных фондов требуется ежегодно не менее 4-5 млрд руб. дополнительно. С учетом необходимости их дополнительного технического обеспечения потребуется не менее 10-12 млрд руб. ежегодно.
Дублирование функций. Базой социальных взносов является зарплата каждого физического лица, получающего доход в соответствии с трудовыми и гражданско-правовыми договорами. Одновременно эта же налоговая база используется для исчисления НДФЛ с учетом особенностей данного налога. Создание раздельных систем администрирования этих двух видов обязательных платежей (НДФЛ и страховых взносов) требует раздельного администрирования двух платежей, взимаемых практически с одной и той же базы. При этом ФНС за эти годы доказала, что она способна эффективно осуществлять как контроль за уплатой этих двух платежей, так и контроль за их совокупной величиной (с учетом особенностей каждого из них).
Совершенствование системы исполнения бюджета при этом должно быть направлено на создание системы распределения сумм указанных налогов между различными внебюджетными фондами.
Дублирование функций происходит не только в процессе налогового администрирования. Предприятия и работодатели должны вести дублирующую документацию по каждому работнику, отдельно. Требуются две разные процедуры учета и налоговых проверок. Это приводит к дополнительным затратам работодателей на соблюдение законодательства, что увеличивает стоимость рабочей силы, делая наем рабочей силы еще менее выгодным.
Такое разделение и дублирование не приводит ни к увеличению налоговых сборов, ни к более полному исполнению налоговых обязательств.
Экономическая неэффективность. Дублирование полномочий по налоговому администрированию приводит к увеличению расходов бюджета. В результате реформы государство финансирует три органа (ФНС, ПФР, ФСС), осуществляющих администрирование платежей, исчисляемых по существу с одной и той же базы. Работодатели направляют дополнительные ресурсы на исполнение налоговых обязательств, при этом подвергаясь проверкам по одной и той же документации и первичным документам со стороны как минимум двух различных организаций дополнительно.
В результате этого снижается общая экономическая эффективность налоговой системы, что приводит к снижению чистых доходов государства.
Работодатели также вынуждены направлять дополнительные ресурсы на административные расходы.
Появление дублирующих разделов законодательства. В ходе проведения реформы было создано новое административное законодательство, аналогичное первой части НК РФ (Федеральный закон от 24 июля 2009 г. №212-ФЗ), целесообразность которого даже в рамках передачи функции администрирования в фонды вызывает большое сомнение. Крайне негативными являются расхождения между административными процедурами контроля за исчислением социальных платежей, а также самими правилами исчисления этих платежей и нормами первой части НК РФ и правилами исчисления НДФЛ.
В этом случае налогоплательщикам требуется не только дублировать усилия по исчислению налогов с одинаковой базой, но и делать это по различным правилам, как это было до реформы 2000 г., что приводит к еще большему росту издержек.
Длительность организационного периода. Для налаживания эффективной работы в фондах необходимо создать новый административный аппарат, а также разработать системы и методики внутреннего контроля, другие процедуры. Опыт создания ФНС показал, что на это требуются годы работы.
Коррупция. Существование двух и более фискальных органов приводит к росту коррупции. Дополнительный «коррупционный налог» повышает расходы организаций, связанные с исполнением законодательства, и создает дополнительные стимулы для ухода в теневой сектор.
Как показывает анализ опыта развитых стран, возможны различные варианты в организации администрирования налоговых платежей и социальных взносов [96, с. 166].
Например, налоговые службы Канады, Швеции, США и ряда других стран успешно администрируют и налоги, и социальные взносы. В то же время в Австралии, Франции, Японии, Германии социальные платежи администрируются другими государственными органами.
Вместе с тем наблюдается тенденция объединения администрирования налогов и социальных платежей в налоговой службе. Так, Швеция в 1985 г., а Великобритания в 1998 г. перевели администрирование взносов в ведение налоговых органов. Решение России об объединении администрирования налогов и социальных платежей 2000 г. соответствовало этой тенденции.
Почти десятилетний опыт совместного администрирования налогов и социальных платежей налоговой службой подтверждает правильность такой организации для России. В связи с этим представляется целесообразным отменить принятое решение.
Увеличение пенсионного возраста. Как показано в главе 1, в качестве одного из способов решения проблем пенсионных систем в зарубежных странах, наряду с другими, рассматривается увеличение пенсионного возраста. Этот путь реформирования пенсионных систем вызвал в России пристальное внимание [96, с. 150-177; 118, с. 43-62; 147, с. 26-36; 287; 288, с. 27-31; 245, с. 24-31; 289, с. 24; 290, с. 315; 291, с. 28-37; 292, с. 145-153; 293, с. 69-78; 294, с. 49-52; 295, с. 44-60; 296, с. 55-61; 297, с.16-21; 298, с.188-189].
Для повышения пенсионного возраста во всех развитых странах есть существенный демографический резерв: в большинстве из них ожидаемая продолжительность жизни при рождении мужчин существенно превышает 70 лет, женщин - выше 80 лет [299; 300, с. 28-31]. В России такого демографического резерва нет: продолжительность жизни составляет для мужчин 63 года (в 24 республиках составляет от 46- 55) [301, с. 85-81; 302, с. 54], для женщин- 74 года [303, с. 127-131].
Даже при наличии объективных демографических, макроэкономических условий и развитых социально-трудовых отношений данная реформа осуществляется предельно осторожно и сопровождается серьезными социальными протестами (стоит вспомнить пример Франции). При этом ни в одной из зарубежных стран эта реформа не рассматривается как инструмент финансовой стабилизации пенсионной системы. Главные аргументы в пользу данной реформы: а) успешный опыт развитых стран (Франция, США и др.); б) дефицит рабочей силы в стране; в) наличие тендерных проблем.
Концепция реформирования пенсионной системы РФ и пути ее практической реализации
Изменение подхода к определению уровня жизни и прожиточного минимума. Как отмечалось, ПМП не позволяет удовлетворить даже самые минимальные, базовые потребности пенсионера. Их следует заложить в таком объеме, чтобы пусть на минимальном, но на реальном уровне можно было удовлетворить эти потребности пенсионера. Именно такой бюджет и должен быть обеспечен соответствующими доходами.
Исходя из п. 7 Конституции РФ, ПМ надо рассчитывать не как «продуктовый набор», без которого не выжить, а как гарантированный социальный стандарт потребления. Таким стандартом, по нашему мнению, может быть забытый ныне, но существующий в российском законодательстве минимальный потребительский бюджет (МПБ). В этом случае ПМ при самом элементарном уточнении должен быть повышен на 15%. И число бедных пенсионеров должно реально увеличиться на миллион человек против публикаций Росстата. МПБ был обозначен в 1992 г. в Указе Б.Ельцина о минимальных потребительских бюджетах в РФ.
Правительство РФ планирует довести минимальный размер пенсии до 2,5 ПМП к 2016 г. В свою очередь, даже по грубым расчетам, МПБ пенсионера к 2020 г. должен составлять 2,8 нынешнего ПМ - это и есть будущая минимальная пенсия, при которой средняя пенсия по старости исходя из действующего соотношения 4,5 ПМ.
Даже неспециалисты в области расчета ПМП, делая грубые расчеты, отмечают, что ПМП надо поднять хотя бы на 15-20% [174, с. 173].
С выводами исследования Всероссийского центра уровня жизни (ВЦУЖ), целью которого было обоснование социально приемлемого потребительского бюджета пенсионера, нельзя не согласиться. Доходы пенсионера должны обеспечивать потребление на уровне социально приемлемой потребительской корзины, а также обеспечить сбережения. На основе этого была сделана соответствующая денежная оценка расходов для поддержания здоровья [314, с. 171-173]. Оказалось, что в процентах от стоимости непродовольственной корзины расходы на группу «лекарственные препараты, предметы личной гигиены и санитарии» составят не 11%, как в ПМ, а 40%, в т. ч. непосредственно лекарственная группа выросла до 30% непродовольственной корзины.
При обосновании расходов на сбережения были также учтены расходы на поддержание здоровья: непредвиденные расходы на дорогие обследования, операции, которые могут быть сделаны только за деньги, и т. д. Пенсионер должен иметь возможность откладывать часть доходов таким образом, чтобы сумма сбережений постоянно поддерживалась. Ежемесячно она должна составлять - 1200 руб. (данные за 2010 г.). Корзина социально приемлемого потребительского бюджета пенсионера составила 89%, а сбережения - 11%. Стоит отметить, что российский пенсионер потребляет в 1,5- 2 раза меньшую долю товаров и услуг, чем европейские пенсионеры [315, с. 170].
В целом расчетный социально приемлемый потребительский бюджет получился примерно в 2,4 раза «дороже» бюджета ПМП. И хотя Правительство РФ ставит задачу достигнуть этого уровня пенсионного обеспечения в 2020 г., расчеты свидетельствуют о том, что это увеличение должно быть реализовано уже сегодня. Все доходы пенсионеров должны обеспечивать потребление не менее чем в 2,5 раза большее, чем заложено в ПМП. Иначе говоря, по состоянию на 2012 г. социально приемлемый потребительский бюджет пенсионера должен был составлять не менее 13 300 руб. в месяц, а не 5370 руб. Только 2-3-кратное превышение средней пенсии над восстановительным потребительским бюджетом будет свидетельствовать о «создании условий, обеспечивающих достойную жизнь» пенсионерам.
Противодействия сокрытию зарплаты и доходов физических лиц.
Анализ опыта развитых стран (Великобритания, США, Франция) [316, с. 32-34; 317, с. 73-76; 318, с. 142-144; 319, с. 143-145; 320, с. 57-59] позволяет сделать вывод о том, что механизм контроля за соответствием расходов уровню декларируемых доходов является эффективным инструментом в борьбе с уклонением от уплаты налогов. В России же, несмотря на массовое уклонение от уплаты налогов, развитие теневой экономики, коррупции, такой вид контроля не используется. В 1999-2002 гг. в России была сделана попытка ввести подобную систему [322, 323, 324], однако в силу ее несовершенства она была отменена в 2003 г.
Ни в направлениях налоговой политики на 2009-2014 гг., ни в Концепции социально-экономического развития до 2020 г., ни в законах вопросы введения контроля за соответствием расходов физических лиц уровню их доходов не упоминаются. Однако даже несовершенное законодательство о такой системе позволило получить 10,5 млн руб. в 2002 г., что в 4 раза больше чем в 2000 г. Для введения в действие указанной системы контроля необходимо решение множества организационных, институциональных, правовых проблем: 1) проведение налоговой амнистии [325-333]; 2) разработка нормативно-правовой базы, необходимой для функционирования системы указанного государственного контроля; 3) разработка механизма учета, регистрации и оценки имуществ; 4) восстановление налога на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения и его дальнейшее усовершенствование; 5) создание органов, осуществляющих контроль физических лиц, имеющих высокие или сомнительные доходы, сбор информации о налогоплательщиках;
