Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Бюджетная система Российской Федерации в современных условиях
1.1. Общая характеристика бюджетной системы федеративного государства 11
1.2. Диалектика развития межбюджетных отношений 28
1.3. Проблемы бюджетной политики и совершенствование межбюджетных отношений между Федерацией и субъектами федерации 37
Глава 2. Состояние межбюджетных отношений между региональными и местными бюджетами 56
2.1. Социально - экономическая характеристика региональных и местных бюджетов 56
2.2. Общие черты и отличия .межбюджетных отношений в Самарской и Оренбургской областях 75
Глава 3. Направления реформирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации 94
3.1. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетов как основа совершенствования межбюджетных отношений 94
3.2. Возможности построения межбюджетных отношений в условиях различной доходной базы регионов 109
3.3. Перспектива использования общих и особенных форм регулирования местных бюджетов в регионе 125
Заключение 139
Список использованной литературы 143
Приложения 162
- Общая характеристика бюджетной системы федеративного государства
- Социально - экономическая характеристика региональных и местных бюджетов
- Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетов как основа совершенствования межбюджетных отношений
Введение к работе
Актуальность темы. Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации, становление новой государственности на подлинно федеративных началах требует проведения адекватной финансово - бюджетной и налоговой политики. Это обуславливает необходимость существенного реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации, побуждает к разработке эффективной системы бюджетного федерализма, к решению таких проблем как разделение полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами власти, создание дееспособного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления.
Оптимизация межбюджетных отношений один из важнейших вопросов государственного строительства. Провозглашенные в Конституции РФ принципы федеративного устройства нашего государства потребовали коренного пересмотра межбюджетных отношений, которые начали формироваться по классической схеме бюджетного федерализма.
Исходным моментом такой переориентации стала выработка единых подходов в распределении ресурсов. На уровне федеральный центр - субъект федерации это выразилось в единых нормативах распределения регулирующих доходов и определении трансфертов, исходя из принятой системы показателей, характеризующих экономическое и социальное развитие регионов (на так называемой формализованной основе)
Несмотря на некоторый прогресс, достигнутый в последнее время в решении вышеперечисленных проблем, следует признать, что бюджеты различных уровней, включая федеральный, все еще не адаптированы к далеко идущим изменениям, ставшим результатом переустройства экономической и политической среды и процесса принятия решений, в рамках которых осуществляется разработка и исполнение бюджетов.
Важное место в системе экономических методов управления принадлежит местным бюджетам. Их содержание и роль изменяются по мере совершенствования вертикальной структуры органов власти, расширения полномочий органов местного самоуправления, а также других трансформаций в государственном и бюджетном устройстве страны.
Противоречия между возрастающими задачами местного самоуправления и ограниченными финансовыми возможностями для их практической реализации вызывают необходимость совершенствования и укрепления финансовой базы органов самоуправления на местах.
Вместе с тем неизбежна и обратная взаимосвязь: отсутствие реального финансового потенциала территорий, получение ресурсов для покрытия текущих расходов и развития в подавляющей части за счет субсидирования в различной форме должно находить отражение в объеме бюджетных правоотношений.
В условиях становления рыночных отношений требуется наделить органы местного самоуправления реальными финансовыми правами, и на этой ос
нове формировать адекватную им финансовую базу.
Исследованию проблем формирования и использования средств бюджетов различного уровня, их взаимодействия и роли в социально - экономическом развитии в разные периоды истории нашей страны, проблемам бюджетных отношений были посвящены труды многих отечественных ученых экономистов: Александрова A.M., Барчука В.В., Безобразова В., Боголепова М.И., Васильевой М.В., Вознесенского Э.А., Дьяченко В.П., Кулишера Н.М., Озерова И.Х., Твердохлебова В.Н., Ходоровича М.И., Шеховцова Г.К., Ширкевич Н.А. Различные аспекты новых подходов к формированию межбюджетных отношений нашли отражение в работах Врублевской О.В., Дробозиной Л.А., Игудина А.Г., Коломина Е.В., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Поляка Г.Б., Родионовой В.М., Романовского М.В., Солянниковой СП., Черника Д.Г., и др.
В основном названные и другие авторы обращались к вопросам межбюджетных отношений с позиций определения оптимальных форм и достаточных размеров финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации. В этом же направлении преимущественно рассматривались и проблемы местных бюджетов
В последние годы делается значительный акцент на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. Мировой и прежней отечественной практикой установлено, что за каждым уровнем власти должны закрепляться прежде всего те источники доходов, которые этим уровнем наиболее контролируемы, на которые этот уровень может оказывать наи большее влияние как в формировании налоговой базы, установлении ставок налога, так и в обеспечении повышения собираемости налогов.
Одной из основных причин хронической несбалансированности бюджетов субфедерального и местного уровня и одновременно главным препятствием на пути реформирования межбюджетных отношений выступают возложенные на эти бюджеты федеральным законодательством обязательства, не обеспеченные источниками финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»).
Эта проблема требует рассмотрения не столько с позиций достаточности финансирования из бюджетов соответствующего уровня, сколько с позиций правомерности «спускания» названных расходов на нижний уровень бюджетной системы страны.
Необходимость исследования комплексного подхода к проблемам межбюджетных отношений субъектов Федерации РФ и местных бюджетов предопределили выбор темы диссертационной работы. «Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются неупорядоченными и «непрозрачными» при весьма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления». [172]
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования является -обоснование направлений реформирования межбюджетных отношений на «субнациональном уровне» для придания им статуса, отвечающего в полной мере задаче построения федеративного государства и соответствующего транс
формации «бюджетной вертикали», выработка практических рекомендаций и предложений по этим вопросам. В диссертационной работе основное внимание уделено постановке и решению следующих взаимосвязанных задач:
- обобщение концептуальных взглядов на состояние и перспективу реформирования межбюджетных отношений, анализ современных концепций механизма бюджетного выравнивания;
- рассмотрение практики организации межбюджетных отношений в странах с федеративным устройством и диалектики межбюджетных отношений в СССР и России для выявления позитивного опыта и возможностей его использования в современных условиях;
- анализ процессов и результатов реформирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации;
- рассмотрение путей совершенствования межбюджетных отношений внутри региона, предпосылок и условий единообразного или дифференцированного их построения в различных регионах.
Методологической основой исследования послужили диалектический метод и системный анализ. Теоретической базой явились труды экономистов по проблемам, прямо или косвенно связанным с темой диссертации.
Объектом исследования являются межбюджетные отношения в Российской Федерации в целом, а также сравнительные особенности формирования местных бюджетов в Самарской и Оренбургской областях. Сравнение бюджетных процессов при различных экономических условиях областей позволило
выявить как общие, так и специфические проблемы, требующие решения.
Информационной базой исследования являются федеральные законодательные акты и постановления Правительства РФ; материалы Министерства финансов РФ, Росстата РФ, Всемирного банка, Международного валютного фонда, Управлений федерального казначейства по Самарской и Оренбургской областям, финансовых органов Самарской и Оренбургской областей, Научно -исследовательского финансового института Министерства финансов РФ.
Научная новизна исследования заключается в обосновании направлений реформирования существующего механизма межбюджетных отношений внутри регионов в целях обеспечения динамичного социально-экономического развития территорий:
обосновано, что реформирование механизма межбюджетных отношений внутри регионов должно исходить из необходимости достижения определенных стандартов в предоставлении государственных и муниципальных услуг населению на всей территории страны;
доказано, что главным инструментом обеспечения доходной базы местных бюджетов в современных условиях и на среднесрочную перспективу будет механизм бюджетного регулирования. Отказ от системы регулирования предполагает выравнивание уровней развития, создание прочной собственной доходной базы всех местных бюджетов, что для большинства наших регионов вопрос длительного времени;
показаны предпосылки постепенного перехода в долгосрочной перепек
тиве к принципу «один налог- один бюджет». Для этого предстоит менять как структуру налоговых доходов местных бюджетов, так и систему формирования самостоятельных местных бюджетов. Ныне реальной выступает в неблизкой перспективе реализация названного принципа только в отношении бюджетов районов и городов, но нереальной на уровне сельских и поселковых бюджетов (за единичным исключением);
предложено в систему критериев, обеспечивающих условия формирования муниципальных образований, как самостоятельных субъектов, имеющих собственный бюджет, включить показатель - «минимальный уровень обеспечения расходов собственными доходными источниками». Такой уровень следует устанавливать, по мнению диссертанта, как правило в размере 1/3 минимальных расходов бюджета. В тех муниципальных образованиях, где собственные доходы ниже такого минимального уровня, целесообразно переходить на режим сметного финансирования расходов;
утверждается, что система бюджетных отношений должна укреплять внутренние государственные взаимосвязи, единую бюджетную вертикаль, а не ослаблять их за счет создаваемых противоречий многочисленных муниципальных образований;
обоснована необходимость единой для всех регионов методики оценки налогового потенциала и интегральной оценки финансового положения муниципальных образований, в сочетании с дифференцированным подходом при бюджетном распределении налогов. Конкретные пределы территориальной
дифференциации нормативов отчислений в современных условиях неизбежно должны быть весьма значительны, но при этом следует обеспечить их временную стабильность.
Апробация результатов исследования и практическая значимость.
Результаты диссертационного исследования докладывались на научно -методической конференции молодых ученых «Инновации и традиции профессионального образования региона», используются в преподавании учебных дисциплин «Финансы», «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации», «Финансовое право» в Бузулукском финансово - экономическом колледже и других финансовых колледжах Министерства финансов Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы органами государственной власти при формировании бюджетов субъектов Федерации, при совершенствовании системы межбюджетных отношений Оренбургской области в 2001 году в свете «Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг».
Публикации. По теме диссертации опубликовано 3 работы объемом 2,0 печатных листа. Принято к изданию учебно-практическое пособие для студентов финансовых колледжей Министерства финансов РФ (объемом 6,5 п. л.).
Структура работы: Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, схем, таблиц и приложений.
Общая характеристика бюджетной системы федеративного государства
В обеспечении нормального функционирования любой экономической системы важная роль принадлежит государству. Государство на протяжении всей истории своего существования наряду с задачами поддержания порядка, законности, организации национальной обороны выполняло определенные функции в сфере экономики. Отношение к государственному вмешательству в рыночную экономику было различным на разных этапах ее становления и развития. Однако вне зависимости от господствующих экономических доктрин никто и никогда не снимал с правительств ответственность за экономическое положение страны. Почти все сходятся в понимании того, что невидимая рука рынка должна дополняться видимой рукой государства.
Экономическая роль государства в современных условиях заключается в реформировании отношений собственности и вертикали федеративного устройства, в осуществлении институциональных преобразований и достижении сбалансированности между экономической эффективностью и социальной справедливостью в обществе.
Экономическая роль и функции государства в совокупности определяют финансовую политику и финансовые методы регулирования социально-экономических процессов.
Государственная финансовая политика является элементом макроэкономической политики. В настоящее время государственная финансовая политика России направлена на преодоление финансово-экономического кризиса, стабилизацию социально-экономической ситуации в стране.
Бюджет является важнейшим инструментом осуществления экономической политики государства. С его помощью государственная власть, осуществляя перераспределение национального дохода, изменяет структуру общественного производства в соответствии с поставленными задачами, влияет на результаты хозяйствования, проводит социальные преобразования и т. д.
Организационной формой бюджета любой страны является бюджетная система. Ее построение обусловлено необходимостью обеспечения пропорций экономического развития, соблюдения принципа социальной справедливости на всей территории государства, достижения достаточной гибкости, маневренности и эффективности использования бюджетных ресурсов. Наличие в ней регионального и местного уровней, как неотъемлемых элементов финансового воздействия, отражает объективно существующую потребность регулирования социально-экономических процессов в масштабах отдельных административных образований.
Основы нынешней бюджетной системы сложились еще в 30-е годы и отвечали характеру и методам административно - распределительной системы управления народным хозяйством страны. Принцип единства, демократического централизма и соответствующей национальной политики обусловили следующие ее характерные черты:
- концентрация значительной доли финансовых ресурсов в центральном бюджете;
- разделение всех бюджетных источников на закрепленные за соответствующим звеном бюджетной системы и регулирующие, по которым нормативы отчислений устанавливались вышестоящим органом власти и ежегодно пересматривались;
- широкие масштабы перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетов;
- формирование территориальных бюджетов на основе расходов, что снижало заинтересованность территориальных органов власти в мобилизации собственных ресурсов;
- «индивидуальный» подход при выделении финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
В состав государственного бюджета (до 1991 г.) входили союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и местные бюджеты. Причем, каждый бюджет нижестоящего уровня включался в бюджет вышестоящего уровня.
Социально - экономическая характеристика региональных и местных бюджетов
Одной из важнейших составных частей государственных финансов являются финансы субъектов Российской Федерации. Функционирование и развитие финансов субъектов Российской Федерации основывается на концепции региональной экономической политики.
Основными целями региональной финансовой политики являются:
- обеспечение основ бюджетно-налогового федерализма в РФ, основанного на едином экономическом пространстве;
- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты;
- выравнивание условий социально-экономического и финансового развития регионов;
- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
С усилением ориентации на микроэкономические принципы хозяйствования и активным внедрением рыночных механизмов роль органов власти и управления на местах заметно возрастает. В качестве предметов ведения местных органов власти можно выделить: управление региональной и муниципальной собственностью, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство, транспорт, связь, социально-культурное обслуживание, социальную защиту населения, охрану прав и свобод граждан.
Расширение прав и обязанностей местных органов власти, прежде всего в социально-культурном развитии, требует адекватного укрепления их финансовой базы.
Региональные бюджеты - главная финансовая база региональных органов власти, составная часть региональных финансов.
Они представляют собой систему финансовых отношений между органами власти на местах и субъектами хозяйствования по поводу перераспределения национального дохода в процессе образования основного, в рамках данной территории, государственного фонда денежных средств и его использования для удовлетворения объективно существующих территориальных общественных потребностей.
Через систему региональных бюджетов устанавливается связь между юридическими и физическими лицами, между государственной, акционерной, частной и другими формами собственности в результате изъятия доходов и их перераспределения. Бюджеты территорий служат центром, соединяющим всех участников воспроизводственного процесса на всех его стадиях, что повышает их роль в интеграции усилий, способствующих количественному и качественному влиянию на решение социально-экономических проблем на местах.
Современное содержание бюджетных отношений на уровне региона характеризуется следующими основными чертами: доминирующей ролью регулирующих доходов в структуре поступлений местных бюджетов, опережающим ростом расходов по сравнению с темпами роста закрепленных доходов, хронической дефицитностью, множественностью форм межбюджетного распределения финансовых ресурсов и субъективизмом. Практика регулирования нижестоящих бюджетов путем централизованно устанавливаемых нормативов отчислений от регулирующих доходов и в других формах свидетельствует о том, что из-за высокой доли централизации доходов местные органы власти не заинтересованы в сборе федеральных налогов и доходов. Складывается положение, когда они получают дотации и субвенции на покрытие своих расходов независимо от поступлений доходов в федеральный бюджет.
Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетов как основа совершенствования межбюджетных отношений
В конце 90-х годов Россия вступила в тяжелую фазу своей постсоветской кризисной эволюции. Специфика этой фазы состоит в соединении прежних негативных тенденций производственного спада, финансовой напряженности и социального расслоения - с кризисом постреформационного компонента общественных отношений, то есть всего того, что привнесено в них осуществленными «реформами». Сложившиеся федеративные отношения, чрезвычайное разнообразие стартовых условий и конкретных обстоятельств в разных регионах и многие другие реальности стали основанием для перехода к осмысленной государственной политике регионального опосредованного реформирования.
Необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ.
Предлагается повысить финансовую самостоятельность бюджетов субъектов РФ. Должна возрасти роль и ответственность региональных бюджетов по финансированию комплекса расходов, связанных с профессионально-техническим обучением, проведением землеустроительных и природоохранных работ и мероприятий с одновременным отстранением федерального бюджета от финансирования не свойственных ему функций. При этом безусловным должен быть принцип возмещения субъектам РФ расходов и выпадающих доходов, вызываемых принятием решений на федеральном уровне.
Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет. Очевидна необходимость стимулирования в этом вопросе и регионов-доноров.
Следует исключить практику многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъекта РФ. Вся поддержка по текущим бюджетным расходам должна осуществляться только через Фонд финансовой поддержки регионов по единой методике. В федеральном бюджете следует предусматривать капитальные субвенции, определяемые по единой формуле, направляемые на развитие инфраструктуры субъектов Федерации.
Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации всегда были одной из важнейших и сложнейших составляющих налоговой политики государства, тем более -государства федерального. Согласно Конституции федеральный центр устанавливает общие принципы налогообложения и принимает решения по федеральным налогам. При этом достаточно широкими остаются права как субъектов Федерации, так и органов местного самоуправления. Баланс между тремя регулирующими уровнями устанавливался путем проб и ошибок.
В начале первой налоговой реформы в России в 1991 г. перечень действующих налогов и распределение их по уровням управления были установлены в законе «Об основах налоговой системы». Практически все существенные налоги были отнесены к федеральному уровню, а распределение средств между федеральным и региональными бюджетами составляло примерно два к одному. Это было обусловлено стремлением центра сконцентрировать ресурсы для проведения достаточно жестких экономических реформ. Но модель, допустимая для сравнительно короткого периода, очень быстро изжила себя. Основные ресурсы консолидированного бюджета концентрировались в руках федерального правительства. Их распределение стало ахиллесовой пятой действующей системы.
