Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Глобализация энергетических отношений и трансформация энергетической безопасности 14
1.1. Глобализация и взаимозависимость в контексте энергетической политики 14
1.2. Энергетическая безопасность в условиях глобализации 19
1.3. Признаки и механизм глобализации энергетических отношений: «сланцевая революция» и сближение региональных рынков сжиженного природного газа 28
ГЛАВА 2. Газовая политика европейского союза: основные направления и проблемы 47
2.1. Физическая и ценовая доступность природного газа в Европейском Союзе 47
2.2. Регулятивный аспект энергетической и газовой политик Европейского Союза 53
2.3. Газовая политика в контексте охраны окружающей среды 61
ГЛАВА 3. Трансформация газовой политики европейского союза в контексте глобализации 69
3.1. Физическая доступность природного газа в Европейском Союзе в условиях глобализации энергетических отношений: перспективы европейской «сланцевой революции» 69
3.2. Сжиженный природный газ как новый источник импортного природного газа: пример Балтийского региона 78
3.3. Влияние глобализации энергетических отношений на экологическую составляющую газовой политики Европейского Союза 102
Заключение 116
Список источников и литературыq
- Энергетическая безопасность в условиях глобализации
- Признаки и механизм глобализации энергетических отношений: «сланцевая революция» и сближение региональных рынков сжиженного природного газа
- Регулятивный аспект энергетической и газовой политик Европейского Союза
- Сжиженный природный газ как новый источник импортного природного газа: пример Балтийского региона
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена следующими факторами:
В настоящее время мы наблюдаем самые значительные изменения в мировой энергетике со времени энергетических кризисов 1970-х годов. Данные изменения, выраженные глобализацией энергетических отношений, за неполное десятилетие опровергли все предыдущие прогнозы относительно дальнейшей роли энергических ресурсов в международных отношениях и динамики взаимодействия традиционных экспортеров и импортеров сырья. Глобализация энергетических отношений уже полностью изменила энергетическую политику и условия обеспечения энергетической безопасности США, другие страны и регионы сделали повторение американского опыта одним из приоритетов своих внутренних и внешних политик.
Европейский Союз – основной конкурент США на мировой арене и главный торговый партнер России. Стремительное истощение собственных энергетических ресурсов Европейского Союза в ближайшее десятилетие грозит необходимостью значительно увеличить объем их импорта, даже в условиях отсутствия экономического роста. Энергетическая политика Европейского Союза, находящаяся на стыке национальных и наднациональных, а также различных горизонтальных политик – одна из самых противоречивых, особенно во внешнем измерении. В то же время, эффективная энергетическая политика является залогом международной конкурентоспособности – как в экономическом, так и в политическом аспектах.
Европейский Союз уже воспользовался косвенными эффектами глобализации энергетических отношений, значительно улучшив свою переговорную силу в отношениях с традиционными экспортерами природного газа, что позволило ему добиться с их стороны уступок, особенно важных в условиях экономического кризиса. Но пассивные эффекты глобализации энергетических отношений на этом исчерпаны, и Европейский Союз должен сделать следующий шаг – активно включиться в данный процесс. Газовая политика Европейского Союза в условиях глобализации энергетических отношений может стать единственным возможным путем достижения общих целей энергетической политики Союза, учитывая приоритет ее природоохранного компонента.
Природный газ, «золотой век» которого провозгласило Международное энергетическое агентство – является самым эффективным и, в то же время, обеспечивающим минимальные эмиссии вредных веществ и парниковых газов ископаемым топливом. Возможность гибко регулировать мощность электростанций на природном газе делает их оптимальным выбором в энергосистемах, использующих большое число возобновляющих источников энергии, которым присуща переменная мощность. Сочетание этих качеств делает природный газ идеальным «промежуточным» топливом на пути к безэмиссионной энергетике как в развитых, так и в развивающихся странах.
И доступ к глобальному рынку сжиженного природного газа, и возможное повторение американского опыта «сланцевой революции» – то есть, в совокупности, глобализация энергетических отношений, могут стать для Европейского Союза факторами, которые будут способствовать преодолению внутренних противоречий энергетической политики в целом и газовой – в частности, а также станут причиной конвергенции национальных энергетических политик и интеграции в сфере внешней энергетической политики. Для Европейского Союза это может стать одним из новых факторов развития и дальнейшего углубления политической и экономической интеграции.
Степень научной разработанности проблемы.
В исследовании энергетической политики можно выделить несколько ключевых блоков. Учитывая многогранность энергетической политики, совсем немного исследований было посвящено ее комплексному анализу: можно отметить работы Д. Дэвиса, Б. Шаффер, важнейшую работу Х. Матлари, посвященную энергетической политике Европейского Союза, труд С. З. Жизнина по энергетической дипломатии. Энергетическая политика Европейского Союза, в том числе через призму его отношений с главным поставщиком энергетических ресурсов – Россией, рассматривалась в работах А. В. Белого, Н. Ю. Кавешникова, А. А. Конопляника, Т. А. Романовой, С. Л. Ткаченко. Исследование британской энергетической политики Д. Хельмом – один из лучших образцов анализа энергетической политики на национальном уровне. Правовые и регулятивные аспекты европейской энергетической политики на национальных и наднациональном уровне были раскрыты в масштабных трудах П. Кэмерона и М. Роггенкамп (ред.).
Исследованию таких новых явлений как глобализация рынков сжиженного природного газа и распространение «сланцевой революции» посвящено еще совсем немного значительных работ. Из таких следует выделить исследования перспектив «сланцевой революции» в Европе Ф. Жени из Оксфордского института энергетических исследований и П. Стивенса из Чэтхем-Хауза. Исследование Тиндал-центра университета Манчестера раскрывает природоохранные аспекты «сланцевой революции», а доклад Польского института международных отношений – перспективы наднационального регулирования добычи природного газа из нетрадиционных источников. В 2012 Европейская Комиссия опубликовала четыре исследования на тему добычи природного газа из нетрадиционных источников: первое оценивало необходимость реформирования процедур лицензирования и разрешения добычи, второе – возможные последствия добычи для энергетических рынков, еще два – потенциальное влияние добычи на окружающую среду, в части потепления климата и других природоохранных аспектов.
Особенности функционирования рынков сжиженного природного газа описываются в книге М. Тусиани, процесс их глобализации – в работах К. Ван дер Линде, Ж. де Йонга, Т. Сменка, А. Корелье, К. Теньеса, влияние глобализации рынков природного газа на энергетическую безопасность Европейского Союза – в одном из последних докладов в рамках программы по исследованию газовой политики Оксфордского института энергетических исследований, выполненного Г. Роджерсом. Принципы системного анализа политических систем, выступающего инструментом для анализа влияния глобализации на европейскую политику, раскрываются в работах Д. Истона. Масштабы и скорость глобализации энергетических отношений в контексте газовой политики можно оценить, сравнив современные исследования с анализом и прогнозами первой половины и середины 2000-х годов – таких ведущих экспертов в области энергетической и газовой политики как Д. Ергина, К. Ван дер Линде и Дж. Стерна.
Значительное число исследований посвящено определению и операционализации понятия энергетической безопасности – и большая их часть, появившаяся во второй половине 2000-х годов, делали попытку объединить в рамках одной модели разные понятия энергетической безопасности – ее экономическое, политическое, природоохранное, военное и другие измерения. Среди наиболее известных авторов, работавших в данном направлении, можно назвать Б. Совакула, А. Черпа, Л. Честер, К. Паскуаль и Дж. Элкинд. Другая часть исследователей работали в более традиционном, реалистическом измерении энергетической безопасности, связанной с безопасностью поставок: Я. Калици и Д. Голдвин, Г. Коэн, Ф. Йоуц, П. Лоунгани, Дж. Стерн, М. Шиперс, А. Зееберегс, Й. де Йонг и Х. Матерс. В этой же традиции в коллективной монографии под редакцией Д. Морана и Дж. Рассела рассматривается проблема милитаризации энергетической безопасности. Исследованиям энергетической безопасности в условиях глобализации посвящены труды Дж. Ная и Ж. Сапира. В России попытка системного анализа энергетической безопасности была предпринята в работе В. В. Бушуева, Н. И. Воропая, А. М. Мастепанова, Ю. К. Шафраника. Помимо этого, исследованиями энергетической безопасности занимались А. В. Белый, Н. Ю. Кавешников, А.А. Кокошин, Н.В. Миронов.
Объектом исследования является Европейский Союз в условиях глобализации энергетических отношений.
Предметом исследования является трансформация газовой политики Европейского Союза под влиянием глобализации энергетических отношений.
Цель диссертационного исследования: раскрыть особенности участия Европейского Союза в глобализации энергетических отношений, возможности и направления трансформации газовой политики Европейского Союза в условиях данного процесса.
Для достижения поставленной цели диссертационного исследования необходимо выполнить следующие задачи:
продемонстрировать взаимосвязь «сланцевой революции» и размытия границ региональных рынков природного газа в рамках единого процесса глобализации энергетических отношений;
показать эволюцию понятия энергетической безопасности и основных задач энергетической политики – как политики обеспечения энергетической безопасности в условиях глобализации энергетических отношений и трансформации возникающих угроз;
выявить особенности газовой политики Европейского Союза, закономерности ее эволюции, основные элементы, место в общем контексте энергетической политики;
проанализировать воздействие глобализации энергетических отношений на основные составляющие газовой политики Европейского Союза: обеспечение безопасности поставок энергетического сырья, минимизация затрат на энергетическое сырье и снижение влияния на окружающую среду в процессе потребления сырья;
выявить позиции стран-членов Европейского Союза и его наднациональных институтов относительно адаптации газовой политики Европейского союза к условиям глобализации энергетических отношений;
спрогнозировать пределы и направления трансформации газовой политики Европейского Союза под влиянием глобализации энергетических отношений.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 2006 по 2012 год, с момента начала «сланцевой революции» в США, положившей начало глобализации энергетических отношений до настоящего времени. В диссертации дается среднесрочный прогноз развития газовой политики Европейского Союза под влиянием глобализации энергетических отношений.
Источниковую базу исследования составили ключевые декларации и договоры, оформившие процесс европейской интеграции, директивы, регламенты и другие документы Европейской Комиссии, резолюции Европарламента, решения Совета Европейского Союза, материалы слушаний по вопросам газовой политики в Европарламенте, доклады Международного энергетического агентства, статистические базы данных Евростата, Бюро энергетической информации департамента энергетики США, компании «BP», сообщения отраслевых СМИ.
Методология работы основана на использовании общенаучных методов: анализа и синтеза, индукции и дедукции. Для облегчения выполнения поставленной аналитической цели используется системный подход анализа политики по Д. Инстону. В данном случае глобализация энергетических отношений меняет среду, в которой находится газовая политика Европейского Союза, вызывая, в свою очередь, изменения в данной политике. В работе используется расширенное определение энергетической безопасности (сопоставимое с синтезированным подходом Б. Совакула), энергетическая политика, соответственно, описывается как политика обеспечения энергетической безопасности. Для подробного анализа влияния глобализации энергетических отношений на газовую политику Европейского Союза используется кейс Балтийского региона.
Научная новизна исследования определяется следующим:
- диссертант анализирует малоизученный в науке процесс глобализации энергетических отношений, объединяя в нем «сланцевую революцию» в США и попытки ее репликации на других континентах и объединение рынков сжиженного природного газа;
- устанавливается взаимосвязь между изменением среды в виде глобализации энергетических отношений и внутренней динамикой развития газовой политики Европейского Союза;
- газовая политика Европейского Союза анализируется в контексте эволюции понятия энергетической безопасности, доказывается необходимость расширенной трактовки последней в условиях глобализации энергетических отношений;
- глобализация энергетических отношений рассматривается с точки зрения политической науки, а не как сугубо экономический процесс либерализации и трансформации рынков;
Положения, выносимые на защиту:
распространение «сланцевой революции» и глобализацию рынков природного газа необходимо рассматривать как составные части одного процесса – глобализации энергетических отношений;
задачи газовой политики в условиях глобализации энергетических отношений следует определять через призму обеспечения энергетической безопасности в ее широком определении, включающем измерения физической, ценовой доступности природного газа, воздействия энергетических систем на окружающей среду, инфраструктурные и регулятивные аспекты безопасности – а не только проблему обеспечения стабильных поставок;
глобализация энергетических отношений создает для стран Европейского Союза новые возможности для решения проблем энергетической безопасности и значительно снижает асимметрию взаимозависимости в отношениях со странами-экспортерами;
глобализация энергетических отношений обеспечивает благоприятную среду для развития газовой политики в рамках либеральной парадигмы энергетической политики;
глобализация энергетических отношений уменьшает возможности стран-членов Европейского Союза осуществлять независимую национальную энергетическую политику;
в условиях появления новых вызовов энергетической безопасности и новых принципов ее обеспечения, а также на фоне возникающих между странами-членами Европейского Союза противоречий относительно направлений газовой политики, усиливаются позиции Европейской Комиссии, которая может использовать глобализацию энергетических отношений для успешного завершения реформ газовой и, в целом, энергетической политики Европейского Союза;
Научная и практическая значимость работы.
Научная значимость работы состоит в том, что впервые, в рамках глобализации энергетических отношений, показана неразрывность двух ключевых процессов в мировой энергетической политике, «сланцевой революции» и объединения региональных рынков сжиженного природного газа. Показана эволюция понятия энергетической безопасности в сторону максимально широкого толкования и трансграничности. Продемонстрирована комплексная взаимосвязь газовой политики Европейского Союза с внешней средой в виде сложной системы государственных и негосударственных акторов энергетической политики, а также разнообразных режимов их отношений.
Научная значимость также обусловлена выводами автора относительно будущего вектора развития газовой политики Европейского Союза в контексте как завершения формирования общего энергетического рынка, так и появления единой внешней энергетической политики.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования достигнутых результатов и прогнозов для стратегического планирования российской энергетической политики. Изменения в газовой политике Европейского Союза – основного зарубежного потребителя природного газа будут определять дальнейший вектор российского экспорта природного газа. Понимание процессов глобализации энергетических отношений необходимо и для укрепления переговорной позиции относительно условий поставок российского газа за рубеж и применяемых механизмов ценообразования. Именно негибкость российской позиции в переговорах с европейскими потребителями, вызванная неверной оценкой динамики глобализации энергетических отношений, привела к уменьшению доли российского газа на европейском рынке в последние годы.
Структура работы обусловлена целями и задачами работы и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и источников, а также приложений.
Энергетическая безопасность в условиях глобализации
В системе мировой политики , газовая политика Европейского Союза осуществляется в сложной среде, образуемой странами-экспортерами природного газа, странами-импортерами, странами-транзитерами, международными режимами торговли и инвестиций в газовой сфере, транснациональными частными и национальными крупными энергетическими корпорациями. Основным процессом, который в последнее десятилетие активно менял данную среду, является глобализация энергетических отношений. Ее значение можно понять на простом примере: если в 1990е годы новость о росте собственного потребления природного газа в Индонезии ничего не значила бы для европейских стран, то в последние несколько лет даже такой отдаленный процесс запускает цепочку событий, которые необходимо учитывать в стратегических решениях, принимаемых Европейским Союзом и его странами-членами относительно собственной энергетической безопасности.
Глобализация энергетических отношений является сочетанием процессов интернационализации и универсализации - в общем определении глобализации, данным Я. Шольте . Под глобализацией как интернационализацией подразумевается особенно интенсивный рост взаимозависимости и объема транзакций между странами, под глобализацией как универсализацией - дисперсия объектов и явлений в обществах по всему миру46. Глобализация как либерализация - еще одно определение Шольте - в понимании снятия барьеров на пути перемещения ресурсов между странами, в рамках неолиберальной концепции, неактуальна для анализа энергетической политики, так как энергетические ресурсы в нормальных условиях не встречают на своем пути торговые барьеры со стороны государств-импортеров. В то же время неолиберальный подход к организации национальной экономики оказывается ключевым элементом универсализации, которая заключается в повсеместном осуществлении однонаправленных реформ энергетической отрасли развитых и развивающихся стран мира и конвергенции подходов к обеспечению энергетической безопасности.
Рассматривая глобализацию энергетической отрасли в контексте универсализации, невозможно игнорировать роль энергетических компаний и рынков. Первые выступают полноценными акторами в современной системе международных энергетических отношений, вместе с государствами — и, вследствие политизации энергетических отношений оказываются тесно с ними взаимосвязаны в качестве и инструментов политики, и объектов ее влияния47. Энергетическая политика второй половины XX века характеризовалась постепенным усилением государственных энергетических компаний стран-экспортеров энергетического сырья и всеобъемлющим ростом степени пересечения интересов государств и энергетического бизнеса, данный тренд продолжился и в начале XXI века .
Глобализация как интернационализация тесно связана с другим ключевым понятием - взаимозависимостью в определении Дж. Ная и Роберта Кеохейна. Симметрия или асимметрия взаимозависимости будет определять чувствительность и уязвимость государств к изменению status quo, вызванного действиями другого государства. При этом уязвимость подразумевает меру негативных последствий изменения ситуации при задействованных государством контрмерах, в то время как чувствительность обозначает меру незащищенной реакции49. Именно меньшая уязвимость в асимметричных отношениях взаимозависимости будет определять степень энергетической безопасности (в понимании безопасности поставок), причем как страны-импортера, так и страны-экспортера или страны-транзитера. Глобализация энергетических отношений, как будет показано в данной работе, резко снижает риски асимметрии для государств-импортеров энергетических ресурсов, и выигрыш тем больше, чем раньше у конкретного государства получится адаптировать свою газовую политику к новым условиям. Государства-экспортеры также могут снизить для себя асимметрию взаимозависимости с импортерами, но в долгосрочной перспективе совокупность «сланцевой революции» и глобализации рынков природного газа сделают энергетические отношения асимметричными в пользу именно стран-импортеров. Дж. Най в статье 2012 года показал, что подобный процесс, но в нефтяной политике, происходит в отношениях США и Саудовской Аравии; в газовой политике наибольший эффект глобализация энергетических отношений окажет, таким образом, на отношения Европейского Союза и России .
Ключевая роль концепции асимметричной взаимозависимости становится тем более очевидной для исследования газовой политики, если рассмотреть траектории глобализации энергетических отношений -уникальные для каждого из основных энергетических ресурсов: нефти, природного газа, угля и урана. Уголь как самый значительный ресурс по величине запасов и наиболее распространенный на территории земли традиционно считается «местным топливом», несмотря на развитую международную торговлю — которая, однако, возникает исключительно вследствие действия рыночных механизмов, в попытке получить более дешевые ресурсы. Например, параллельно со снижением доли России на европейском газовом рынке, существенно растет доля России на европейском угольном рынке — но это не вызывает каких-либо политических дискуссий.
Нефть и уран распределены на планете неравномерно, что сделало их одними из важнейших товаров в международной торговле и, одновременно, источником международных конфликтов. История глобализации нефтяных рынков и появления современного режима международной торговли нефтью зачастую используется для прогнозов дальнейшей траектории глобализации рынков природного газа — и возникновения аналогичного международного режима торговли. До 1970-х годов международный рынок нефти — за пределами социалистического блока - контролировался крупными частными компаниями - «supermajors» в современном определении. США как крупнейший потребитель нефти продвигали наиболее либеральный режим функционирования международного рынка в стремлении обеспечить себя максимально дешевыми энергетическими ресурсами; обеспечение безопасности поставок было полностью отдано на откуп рынку и рыночным силам. В то же время, внутренняя энергетическая политика США включала в себя набор популистских мер, сдерживавших цены на энергию и, тем самым, уничтожавших стимулы к ее сбережению. Сочетание веры в либеральную политику в международном контексте и недостаток веры в нее на национальном уровне составляли, по мнению Дж. Ная, одну из главных ошибок энергетической политики США 1970-х годов51.
Непродуманная внешняя энергетическая политика США привела к кардинальному изменению режима международной торговли нефтью в 1970 51 Nye, J. Energy Nightmares // Foreign Policy. N40. 1980. P. 135. е годы. Ресурсный национализм, появившийся на фоне несправедливого распределения природной ренты в мировом масштабе, стал причиной появления новых игроков - государственных энергетических компаний стран-экспортеров, увеличения роли государств в определении цены и маршрутов поставок и создания ОПЕК, призванной поддерживать «справедливые цены» на нефть. Другой причиной нарушения видимой симметрии в международных энергетических отношениях стало разъединение понятий энергетической и военной безопасности - аспект, который долгое время игнорировался в современной внешней энергетической политике Европейского Союза. В то же время, разнообразие акторов как со стороны потребителей, так и со стороны поставщиков нефти, а также несостоятельность ОПЕК в качестве классического картеля определили низкий уровень двусторонних асимметрий зависимости в современном международном режиме торговли нефтью.
Признаки и механизм глобализации энергетических отношений: «сланцевая революция» и сближение региональных рынков сжиженного природного газа
Газовая политика Европейского союза - это обособленный раздел его энергетической политики, возможность выделения которой продиктована особенностями природного газа в сравнении с другими видами ископаемого топлива. Основные принципы, тем не менее, газовая политика разделяет с общей энергетической политике, поэтому для последующего анализа необходимо рассмотреть эволюцию последней и обозначить ее современные цели, которые отражаются и в газовой политике. Анализ эволюции энергетической политики необходим и по той причине, что современная энергетическая политика Европейского Союза строится, во многом, на отрицании традиционной парадигмы энергетической политики, сложившейся после Второй мировой войны .
Первые попытки выработать единую европейскую энергетическую политику были сделаны еще в 1950-е годы и провалились точно так же как и попытки интеграции в другом ключевом измерении безопасности 1 ID военном . Энергетическая безопасность по своей важности соответствовала военной безопасности, и национальные государства не хотели передавать полномочия в данной сфере наднациональным институтам — это противоречило традиционной парадигме, предполагавшей государственное управление энергетическими системами. Энергетика стала одной из важнейших тем Мессинской декларации 1955 года119, которая явилась катализатором движения к созданию ЕЭС, но в Римских договорах 1957 года энергетическая политика была обойдена стороной, за исключением специфической области атомной энергетики.
Необходимость либеральных реформ и интеграции энергетических политик декларировались еще до мирового энергетического кризиса 1973-74 гг. в первом документе о направлениях энергетической политики Сообщества 1968 г. - это было связано с укреплением позиций стран ЕЭС на международных рынках, ожесточавшейся конкуренцией с США и Японией и стремлением повысить конкурентоспособность собственной продукции - уже тогда произошло небольшое расширение определения энергетической безопасности. Мировой энергетический кризис 1973-74 гг. дал странам ЕЭС шанс приблизиться к формированию единой энергетической политики, но национальные интересы оказались слишком разрозненными, а наднациональные европейские институты — слишком слабыми, поэтому ответ на кризис был сформулирован в только рамках ОЭСР и созданного в ее рамках Международного энергетического агентства — и ответ был скорее техническим, чем политическим.
Возвращение к идеям 1968 года произошло только после изменения институционального баланса в Сообществах, связанного с принятием в 1986 году Единого европейского акта, и параллельно с очередной волной интереса к либеральным реформам, которые пропагандировались со стороны ОЭСР и нашли свое практическое воплощение в Великобритании - с оговоркой, что на начальном этапе, на протяжении всех 1980-х правительство ограничилось приватизацией в энергетической отрасли, либерализация электроэнергетики началась в 1989 году, а либерализация газовой отрасли была начата ненамного раньше старта аналогичной наднациональной политики на уровне Европейского Союза - в 1995 году. До конца 1980-х годов существование естественных монополий в энергетической отрасли воспринималось как должное даже консерваторами, а отсылки к приватизации энергетической отрасли отсутствовали в манифесте М. Тэтчер 1979 года .
В развитие либеральных идей, в конце 1980-х годов главным инструментом осуществления внутренней энергетической политики ЕЭС становится наднациональное антимонопольное законодательство123, которое должно было обеспечить создание единого рынка энергии ЕЭС. Только в 1991 году, после соответствующего решения Европейского Суда, стало возможным применение в отношении энергетических компаний антитрестового законодательства ЕЭС
Основной задачей внешнего измерения энергетической политики в тот период было не допустить нестабильности в поставках энергетического сырья из претерпевшего трансформации восточного блока, прежде всего СССР — эту задачу должен был обеспечить внешний инструмент — многосторонний процесс Энергетической Хартии. Тогда же, параллельно, стало увеличиваться значение и третьего, в классификации С. Андерсона, измерения энергетической политики — экологического1 : в 1987 году Сообщества получили возможность принимать решения в области энергоэффективности, а также учитывать природоохранный контекст при принятии решений по любым направлениям политики . Данные процессы заложили основу для энергетической политики Европейского Союза, сформулированной в середине 1990-х годов.
Но с конца 1980-х годов приоритетным направлением энергетической политики для стран ЕЭС/Европейского Союза стала именно либерализация -в попытке повысить конкурентоспособность европейской энергетики и, вместе с тем, европейской экономики. Необходимо принимать во внимания условия, в которых формировалась либеральная парадигма энергетической политики — избыток дешевых энергетических ресурсов на мировом рынке снижал внимание государств к долгосрочным задачам развития инфраструктуры и обеспечения стабильности энергетических систем, в том числе стабильности импортных поставок сырья .
В Маастрихтском договоре 1992 энергетике был посвящен последний, двадцатый, пункт в списке полномочий Европейской Комиссии по созданию общего рынка и экономического и валютного союза, и она упоминалась в нем наравне с гражданской обороной и туризмом . Маастрихтский договор сопровождался декларацией относительно данного пункта, которая содержала обязательство Европейской Комиссии подготовить доклад о дальнейшем развитии данных политик. Помимо этого, в Маастрихтском договоре появился раздел, посвященный Трансъевропейским сетям, в том числе энергетическим - он дополнял соответствующий пункт третьей статьи договора, перечислявшей полномочия Европейской Комиссии. В соответствии со статьями данного раздела,
Регулятивный аспект энергетической и газовой политик Европейского Союза
Причем данная координация подразумевает не только техническое и экономическое объединение рынков - цель, преследуемую третьим энергетическим пакетом законодательства Европейского Союза, но и координацию на уровне организации национальных энергетических систем — выбора вариантов энергетического микса, совместного использования энергетических мощностей и возможностей хранения энергии. Как подчеркнул в своем выступлении осенью 2012 года на конференции, посвященной плану объединения энергосистем Балтийского региона, Еврокомиссар по энергетике Г. Эттингер, в европейской энергетической политике оптимальные решения не равны сумме максимально выгодных решений для отдельных стран .
Страны Балтии сознательно передали полномочия выбора оптимальной для всего региона модели импорта энергетического сырья Европейской Комиссии — это очень серьезная и показательная уступка суверенитета в области внешнеполитических решений. Революционность данного решения сглаживается только параллельным стремлением к осуществлению независимых проектов по строительству регазификационных терминалов. В то же время, выбранная гибкая модель плавающего терминала может также быть использована для нужд всего региона: возможность использовать плавающий терминал в Риге позволит связать с мировым рынком СПГ Инчукалнское ПХГ, что, скорее всего, не даст какого-либо экономического выигрыша, но будет важным символическим шагом и серьезным аргументом в переговорах всех балтийских стран с Россией относительно условий будущих поставок природного газа в регион. Даже если предположить, что страны Балтии смогут в среднесрочной перспективе полностью заместить объемы природного газа, поставляемые из России, сжиженным природным газом - то Россию все равно нельзя будет признать проигравшей стороной. Во-первых, объемы поставок в восточный Балтийский регион незначительны и могут быть компенсированы на других рынках. Во-вторых, такой сценарий снимет с повестки дня вопрос об «энергетическом оружии» и «энергетическом империализме» России - и переведет энергетический диалог с Европейским Союзом в прагматическое коммерческое русло (еще один возможный эффект - создание благоприятных условий для реформы газовой отрасли внутри России). «Энергетическое оружие», которым обладает Россия, можно сравнить с ядерным — по той причине, что в последние годы оно превратилось исключительно в оружие сдерживания и «последней надежды». Без непоправимых для имиджа, экономики и политики России последствий его применение в отношение стран-членов Европейского Союза невозможно, но его наличие дает дополнительные аргументы странам, которые выбирают недружественную для России политику.
Помимо влияния на консолидацию внешней энергетической политики глобализация энергетических отношений, как мы можем наблюдать, оказывает непосредственное позитивное воздействие на темны осуществления неолиберальных реформ в рамках третьего энергетического пакета. Во-первых, доступ к новым источникам природного газа и разрушение монополии единственного поставщика позволяет избежать применения исключения, позволяющего тормозить темпы либерализации. Во-вторых, для получения сжиженного природного газа по наиболее выгодным ценам требуется более объемный и ликвидный рынок, который и возникает в результате либеральных реформ. В-третьих, пример Литвы показывает, что если процесс либерализации запускается в одной части региона, то это оказывает сильнейшее давление на соседний страны, связанные с первой в исторически тесную энергетическую систему.
Если анализировать структуру потребления первичных источников энергии Польши, то становится очевидно, что природный газ не играет в ней существенной роли — на его долю приходится 13% потребления, на долю импортного природного газа - всего около 9%, но его поставки либо осуществляются Россией, либо зависят от нее - например, в случае с среднеазиатским газом . В классическом понимании энергетической безопасности с позиций реализма, Польша — одна из самых успешных стран Европейского Союза в плане обеспечения энергетической безопасности, за счет энергетического сектора, ориентированного на обширные местные ресурсы: совокупный показатель зависимости от импортных поставок энергетических ресурсов у Польши — четвертый с конца в Европейском союзе — 25,5%, что лишь немногим больше, чем у Чехии (25,1%) и Великобритании (20,1%) . Но если принимать во внимание экологическое и техническое измерения энергетической безопасности, то угольная энергетика Польши окажется одной из самых неэффективных в Европе. Энергетическая система Польши по определению несовместима с экологически-ориентированной энергетической политикой Европейского Союза: даже с учетом всех уступок, которые страна получила у Европейской Комиссии, она будет нести потери в системе торговли квотами на выбросы двуокиси углерода196. Природный газ будет играть значительную роль в модернизации энергетической системы Польше - и тогда страна столкнется с проблемой диверсификации поставок для обеспечения их стабильности и экономической эффективности.
Сжиженный природный газ как новый источник импортного природного газа: пример Балтийского региона
За изменением угроз энергетической безопасности следует изменение принципов энергетической политики в общем и газовой политики — в частности. Новая энергетическая политика вынуждена объединять в себе ранее противоречившие друг другу цели обеспечения непрерывности поставок, конкурентоспособности и минимального воздействия энергетической системы на окружающую среду. Европейский Союз в конце первого десятилетия XXI века сделал выбор в пользу объединения всех данных задач вокруг третьего измерения энергетической политики -природоохранного. Это стало одним из ключевых факторов интенсификации газовой политики, так как природный газ — естественный кандидат на роль «промежуточного топлива» на пути к безэмиссионной энергетической системе.
Процессы, вызвавшие глобализацию энергетических отношений, продолжают развиваться. «Сланцевая революция» как компонент универсализации, активно экспортируется США - в соответствии прогрессивным пониманием энергетической безопасности как глобального блага. Одновременно, США работают над включением энергетической безопасности в повестку дня НАТО и ведут активные двусторонние диалоги со своими основными экономическими и политическими партерами, в том числе Европейским Союзом и Китаем - для скорейшего их включения в процесс глобализации энергетических отношений. В условиях глобализации не имеет большого значения, где опыт североамериканской «сланцевой революции» будет повторен быстрее. У Китая шансы на это гораздо выше, чем у Европейского Союза.
И если Китаю новые энергетические ресурсы необходимы для дальнейшего роста экономики, Европейский Союз в ближайшие несколько лет столкнется с выбытием значительного объема собственных месторождений: Великобритании собственного газа при текущих темпах добычи осталось не более чем на пять лет. Поэтому даже при негативном сценарии экономического развития Европейского Союза, ему придется искать новые источники энергии - либо местные, либо импортные. Принимая во внимание невозможность быстрой репликации опыта «сланцевой революции» в Европе в необходимых масштабах, это означает неизбежный рост объемов импортируемого природного газа.
В таких условиях важнейшим фактором обеспечения энергетической безопасности (в ее простейшем понимании) становится степень диверсификации поставок. Анализ диверсификации поставок природного газа с помощью индекса Херфиндаля-Хиршмана доказывает улучшение энергетической безопасности при доступе к рынкам СПГ - даже в их недоразвитом виде, который мало чем по сути отличается от режима трубопроводных поставок. Более глубокий анализ, который учитывает направление глобализации энергетических отношений (например, эволюцию контрактной системы и системы ценообразования в поставках СПГ), покажет еще большее значение включения Европейского Союза в данный процесс.
В расширенном понимании энергетической безопасности активное включение в процесс глобализации энергетических отношений чрезвычайно важно для Европейского Союза с позиций обеспечения конкурентоспособности с США и Китаем, а также достижения амбициозных целей в политике охраны окружающей среды. Разрыв в стоимости природного газа для промышленных предприятий в США и Европейском Союзе составил в первом квартале 2012 года около 400%. И, несмотря на то, что ценность многих проектов как по импорту СПГ, так и по добыче «сланцевого газа» в краткосрочной перспективе является исключительно политической, если не символической — их наличие обеспечит в скором будущем Европейскому Союзу лучшие позиции в переговорах с традиционными поставщиками природного газа.
Самый значительный эффект глобализация энергетических отношений должна оказать на Восточную и Центральную Европу и, особенно, на регион Балтийского моря. Это связано и с монополистской ролью России в обеспечении энергетической безопасности стран данного региона, и с относительно небольшим объемом газового рынка. Страны данного региона проявляют также наибольшую в Европе политическую волю ко включению в процесс глобализации энергетических отношений и активно сотрудничают с США в данном направлении. Балтийский регион представляет собой модель, по процессам в которой можно прогнозировать дальнейшую эволюцию газовой политики всего Европейского Союза.
И если Швеция - это пример адаптации технологий и проектов небольшого масштаба, то страны Балтии и Польша — полноценный полигон политической борьбы, которая возникает в результате глобализации энергетических отношений. На их примере видно как государства-члены Европейского Союза готовы уступать часть своего внешнеполитического суверенитета ради обеспечения энергетической безопасности — под влиянием глобализации энергетических отношений ускоряется имплементация третьего энергетического пакета Европейского союза и приближается появление единого газового рынка. В целом, более дешевые и доступные объемы природного газа по сравнению с серединой 2000-х годов, а также стремительно развивающаяся инфраструктура поддерживают наднациональную политику Европейского Союза именно в рамках либеральной парадигмы, с поправкой на приоритет природоохранных задач.
Масштаб трансформаций газовой политики Европейского Союза, вызванных глобализацией энергетических отношений, может быть уменьшен двумя факторами. Во-первых, экономическим фактором: европейский «сланцевый газ» по прогнозам будет стоить столько же как и газ из будущих российских арктических СПГ-проектов, а спот-цены на СПГ снова приблизились к ценам на трубопроводный газ из-за роста спроса в Азии.
Активная адаптация к глобализации энергетических отношений не сможет быстро окупиться, а для получения некоторых косвенных выгод (как, например, скидки на трубопроводный газ в 2010-2012 годах) достаточно консолидированной позиции в рамках Европейского Союза без реальных рычагов влияния. Существенный выигрыш уже в краткосрочном периоде могут получить только те страны, у которых истекает срок долгосрочных контрактов на поставку газа и которые могут использовать новые ресурсы для укрепления своих позиций в новых переговорных процессах.
Второй фактор — незавершенность дискуссии об экологических последствиях добычи природного газа из нетрадиционных источников, несмотря на множество исследований. И научное сообщество, и страны-члены Европейского Союза остаются крайне поляризованными по данному вопросу. В то время как Польша видит в «сланцевом газе» панацею энергетической безопасности, Франция запрещает его добычу. Европейский Парламент в один день принимает две резолюции, которые практически полностью противоречат друг другу по духу. В таких условиях определяющей становится роль Европейской Комиссии, бездействие которой в данной ситуации можно воспринимать как активную позицию, призванную не мешать включению стран-членов Европейского Союза в глобализацию энергетических отношений и, вероятно, как подготовку к «перетеканию» интеграции газовой и энергетической политики в ближайшем будущем на новый, более глубокий уровень.
