Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Исторический, концептуальный и институциональный контекст российского направления во внешней политике ФРГ с. 18
1. Фундамент двусторонних отношений
2. Мультилатерализм немецкой внешней политики с. 21
3. Повышение роли ЕС и значение немецкой политики вовлечения с. 28
4. Место России в системе внешнеполитических приоритетов политических партий ФРГ с. 34
5. Роль институтов политической системы ФРГ в формировании политики в отношении России с. 41
Глава II. Основные направления сотрудничества в области внешней безопасности: позиция ФРГ с. 53
1. Европейская безопасность в постбиполярном мире: общие интересы России и ЕС
2. Экономическая и энергетическая взаимозависимость и безопасность с. 56
3. Экологическая безопасность с. 76
4. Противодействие новым угрозам: кризисное регулирование, борьба с терроризмом и пиратством с. 81
5. Контроль над вооружениями как важнейшее направление
Глава III. Препятствия и перспективы институционального оформления сотрудничества Германии и России в сфере безопасности с. 131
1. Правовые, институциональные и концептуальные проблемы общего пространства безопасности
2. Проблема идентичности России с. 138
3. Противоречия в сфере безопасности: фактор НАТО в отношениях России и ЕС с. 156
4. Пути к созданию общего пространства внешней безопасности России и ЕС с. 166
Заключение с. 187
Источники и литература
- Повышение роли ЕС и значение немецкой политики вовлечения
- Роль институтов политической системы ФРГ в формировании политики в отношении России
- Противодействие новым угрозам: кризисное регулирование, борьба с терроризмом и пиратством
- Противоречия в сфере безопасности: фактор НАТО в отношениях России и ЕС
Повышение роли ЕС и значение немецкой политики вовлечения
Германия, в отличие от России, исповедующей классический билатерализм в отношениях со своими международными партнерами, отдает предпочтение во внешней политике форматам многостороннего сотрудничества или мультилатерализму. РФ сложно и зачастую невыгодно выстраивать отношения по принципу мультилатерализма или встраиваться в уже существующие системы отношений. Формы же внешней активности Германии имеют инклюзивный характер. Они направлены на вовлечение ее партнеров в сотрудничество с международными организациями, куда входит Германия, или на взаимодействие с ними уже в рамках этих организаций. Основное значение для Германии имеет развитие и укрепление ЕС.
Германию отличает внимание к институционализации внешнеполитических связей, к участию в международных организациях, в первую очередь в НАТО, ЕС, ООН, ОБСЕ и других. Принципы немецкой внешней политики после Второй мировой войны - "never again, never alone" (никогда снова и никогда в одиночку). Это означает, что внешнеполитические задачи Германия будет решать только сообща с другими странами, в рамках каких-либо институтов, организаций, союзов, интегрированность внешней политики ФРГ в международные институты: ООН, НАТО, ЕС и др. Именно такой подход к внешней политике положен в основу немецкой концепции „Vernetzte Sicherheit" («сетевидная безопасность»).
До объединения Германии в 1990 г. внимание к международным организациям со стороны Федеративной Республики Германия объяснялся в посредством международных институтов. Такая институционализация или мультилатерализация немецкой внешней политики была нужна и ее партнерам по международным организациям. Не зря часто указывается на то, что «в число функций НАТО с самого начала входил «надзор» за ФРГ»40. Именно членство Западной Германии в европейской интеграции и в НАТО изначально создавало ее прочную привязку к сообществу западных демократий. После объединения 1990 г. Германия продолжала считать участие в многосторонних организациях основой своей внешней политики, но «ее мультилатерализм стал более инструментальным»41. То есть, членство в международных организациях в Германии стали рассматривать через призму повышения немецкого авторитета и влияния в международных делах. Это относится и к вопросу участия немецких вооруженных сил в операциях за пределами Германии.
Важнейшей международной организацией является Организация Объединенных Наций. ФРГ и ГДР были приняты в ООН в 1973 г. Для двух немецких государств это стало важным фактом общемирового признания. «Активная работа в рамках ООН... - базисная составляющая внешней политики Германии»42. Германия активно участвует в миротворческой и гуманитарной деятельности под эгидой ООН. Как контингента Организации Объединенных Наций немецкие вооруженные силы задействованы в операциях на Балканах, в Азии и в Африке. Германия является третьим донором ООН по величине членских взносов (8,7 %) после США (22 %) и Японии (19,5 %)43.
После объединения Германии ФРГ стала стремиться получить место постоянного члена Совета Безопасности ООН. Это желание мотивировалось тем, что вес объединенной Германии должен быть адекватно отражен и в ее статусе. По мнению не только ФРГ, но и Японии, Бразилии, Индии современная ООН отражает реалии окончания Второй мировой войны, а не XXI в., она также не полностью отвечает вызовам современности.
Сначала Германия хотела добиться места постоянного члена Совбеза для ЕС. Однако из этого ничего не вышло. С одной стороны, Франция и Великобритания не желали и не желают отдать свои места постоянных членов Совета Безопасности ООН в пользу Евросоюза. С другой стороны, вряд ли все страны Европейского союза могут быть едиными по некоторым вопросам, рассматриваемым в Совете Безопасности.
Только после этого руководство Германии сделало ставку на получение постоянного членства в Совбезе для ФРГ. «Для Берлина статус постоянного члена СБ ООН не формальность, а окончательное признание международным сообществом «нормального» характера объединенной Германии, завершение затянувшегося послевоенного периода и закрепление вхождения в число ведущих государств мира» .
Желание получить постоянное членство в Совете Безопасности объясняется также стремлением к усилению многосторонности этой зонтичной организации. Ведущий немецкий эксперт по ООН доктор К. Хюфнер считает, что «для правительства Шредера/Фишера должно было стать ясным, что без согласия постоянных членов ООН каждая попытка получить постоянное место в Совете Безопасности обречена на провал» 5. Если Россия действительно была готова поддержать стремление Германии, то надежда на поддержку США улетучились. Свою роль сыграла война в Ираке 2003 г. «Кризис в германо-американских отношениях, должен был Hrsg. Jager Т., Hose A., Oppermann K. Wiesbaden, VS Verlag, 2007. S. 497. также иметь последствия для немецкой заявки на постоянное место в Совбезе. В то время как еще в середине 1990-х гг. США высказывались за постоянное членство для Японии и Германии, то теперь США выступают только за преимущества для Японии, чья кандидатура, правда, отклоняется Китаем»46, - считает К. Хюфнер.
Сейчас этот вопрос не стоит на повестке дня, так как он не нашел горячей поддержки со стороны международных партнеров ФРГ. У всех активных действий, проводимых Германией в свете перспектив реформ Совета Безопасности, все же был минимальный результат: члены ООН стали рассматривать «вражеские статьи» (ст. 77 и 107)47 Устава ООН как устаревшие и более не действующие». Глава XII Устава ООН, в том числе и статья 77, предусматривает возможность включения территорий вражеских государств в систему опеки ООН , то есть, управления этими территориями извне, что нарушает принцип суверенитета государств. Согласно статье Устава ООН, Устав Организации Объединенных Наций рассматривает действия и решения государств, подписавших этот документ, в отношении противников во Второй мировой воине как имеющие юридическую силу .
Роль институтов политической системы ФРГ в формировании политики в отношении России
В политической культуре современной Германии доминирует осознание пагубности военного пути в решении глобальных и региональных проблем. Немецкие политики и общество отдают себе отчет, что применение силы в решении германского вопроса в эпоху «холодной войны», означало бы уничтожение страны. Это мнение укоренилось в ходе более чем сорокалетнего пребывания немецких государств на передовой линии глобального противостояния двух систем.
Окончание «холодной войны» и эпохи биполярности устранило главную опасность - возможность военного столкновения между Востоком и Западом и его перерастания в ядерную катастрофу. В основном документе оборонной политики ФРГ - Белой книге от 2006 г. по политике безопасности Германии и развитию бундесвера - декларируется: «Сегодня Германия живет в состоянии свободы, мира и безопасности» .
Усложнилось и диверсифицировалось само понятие европейской безопасности. Россия98 и ЕС99 (в том числе, Германия) на официальном уровне признают, что новые угрозы XXI века связаны, в первую очередь, с международным терроризмом, распространением оружия массового уничтожения (ОМУ), сохраняющимися этническими и религиозными конфликтами, наркотрафиком, незаконной миграцией, трансграничной преступностью и контрабандой оружия.
Условно в европейской безопасности можно выделить четыре основных аспекта. Во-первых, энергетическую безопасность (защищенность жизненно важных «энергетических интересов» Европы от внутренних и внешних угроз). Во-вторых, безопасность Европы от внутренних угроз (предупреждение и урегулирование конфликтов в Большой Европе, борьба с экстремизмом, организованной преступностью и т. д.). В третьих, безопасность от внешних угроз (противодействие распространению оружию массового уничтожения (ОМУ), международному терроризму, пиратству). И, в четвертых, - гуманитарную безопасность, включающая не только защиту прав человека, но и демографические проблемы, борьбу с эпидемиями и проблемы загрязнения окружающей среды. Из всех задач, стоящих перед Европейским союзом в области европейской и международной безопасности, предупреждение и урегулирование конфликтов как внутри Большой Европы, так и за ее пределами является важнейшей миссией ЕС .
В связи с этим главным общим интересом России и ЕС является стабильность в Большой Европе. Евросоюз заинтересован в стабильности на востоке и юге, Россия - на западе и юге от границ. Этой цели невозможно достичь без последовательного сотрудничества партнеров в деле предотвращении этнических и религиозных конфликтов и их урегулировании. А для этого нужно уточнение общего взгляда на истоки и виновников таких конфликтов и отказ от геополитического соперничества в регионе. Европейская безопасность не может быть замкнута или ограничена только лишь периметром Европейского союза и стран НАТО, в которую входит большинство стран ЕС. Это и постсоветское пространство, и так называемая Большая Европа. Новые внешние вызовы европейской безопасности ставят четкие императивы сотрудничества ЕС и НАТО с другими странами, расположенными в Европе и не входящими в эти организации, в первую очередь, с Россией. В коалиционном договоре партий ХДС, ХСС и СвДП 2009 г. это определено: «Мы рассматриваем Россию как важнейшего партнера в преодолении региональных и глобальных вызовов» . Эти вызовы ставят также задачу переосмысления Европейским союзом традиционного атлантизма, более гибкой политики для сотрудничества с Россией.
Наконец, в долгосрочной перспективе общий интерес России и ЕС имеет глобальное измерение. Евросоюз вполне соответствует глобальным стандартам по совокупной экономической мощи и населению, но все еще не имеет общей внешней политики, военной силы и энергетической безопасности. Его политическая активность пока направлена, в основном, на решение споров и проблем в выработке единого курса 27 стран-членов ЕС. Что касается России, то сохраняя статус «великой державы» в силу обладания ядерным оружием, большими энергоресурсами и размером территории, она существенно отстает от мировых лидеров по экономическому потенциалу. Экономические, военно-промышленные и научные потенциалы, геострагегические позиции и практический опыт вооруженных сил стран ЕС и России во многом взаимно дополняют друг друга. Избавившись от многих утративших актуальность взаимных опасений, они могли бы переключить свои огромные ресурсы на другие угрозы и вызовы безопасности. Вместе Россия и Европейский союз могут играть роль экономического и военно-политического центра глобального значения, сравнимого с США, Китаем и возможными новыми союзами государств .)
Западной и Южной Азии и АТР . Вместе ЕС и Россия способны избавиться от зависимости от других глобальных центров силы и различных рисков.
То, что Германия и Россия более не являются противниками и признают наличие общих угроз и интересов, является основным императивом сотрудничества. Европейская интеграция изначально предполагала построение единой Европы (политическую интеграцию), основанное на интеграции экономической. Экономические связи, общие хозяйственные интересы, взаимозависимость являются важным стимулом для развития политических отношений. «Экономические отношения между Германией и Россией... могут по 103 -г» праву считаться основой двусторонних отношении» . В качестве подтверждения этого в Германии часто называют развитие экономических отношений ФРГ и СССР в годы «холодной войны»: «Сделка газ - трубы», кредитование ФРГ Советского Союза и как следствие разрешение на немецкую эмиграцию из СССР. Такое положение дел сохраняется и сегодня. Как подчеркивает бывший председатель Восточного комитета немецкой экономики К. Мангольд: «Германо-российское экономическое 104 сотрудничество является основой процесса «взаимного открытия» .
Противодействие новым угрозам: кризисное регулирование, борьба с терроризмом и пиратством
Урегулирование кипрского конфликта связано с целым комплексом международных проблем. Его разрешение является важнейшим фактором безопасности и стабильного государственного развития такого государства-участника ЕС, как Республика Кипр. В кипрском конфликте сталкиваются интересы ЕС и НАТО, хотя позиция США и не противоречит позиции мирового сообщества. Германия, являясь участницей двух этих организаций, заинтересована в разрешении противоречий вокруг этого конфликта.
Германия, как и большинство стран мирового сообщества, и все страны ЕС, не признает Турецкую республику Северного Кипра (ТРСК), ее политика по вопросу Кипра находится в полном соответствии с политикой Евросоюза. ФРГ стала пятым государством, установившим в 1960 г. 252. дипломатические отношения с Республикой Кипр, когда та обрела суверенитет. 2 марта 2010 г. во время своего визита в Берлин министр иностранных дел Кипра М. Киприану заявил: «Германия как некогда разделенная страна должна играть важную роль в деле кипрского урегулирования» .
В рамках ООН и ЕС Германия всегда выступала за реинтеграцию на острове. По плану Аннана на Кипре должна быть создана бикоммунальная и бисоциальная федерация. Позиция ЕС заключается в том, что действие права Евросоюза в северной части острова откладывается до разрешения кипрского конфликта. Несмотря на усилия мирового сообщества, направленные на реинтеграцию Кипра, большинство греков-киприотов отклоняют идею федерации. Президент ТРСК Д. Эроглу выступает за решение конфликта путем создания двух государств.
По сравнению с 1990-ми годами политика Германии/ЕС в отношении урегулировании на Кипре изменилась. Если ранее страны ЕС вообще отклоняли любые возможности контактов с Северным Кипром и, по сути, стремились изолировать турецкую часть, то сейчас политика Европейского союза и его участников носит инклюзивный характер. В апреле 2003 г. на демаркационной линии острова произошло открытие нескольких пограничных переходов. В 2010 г. Евросоюз начал прямую торговлю с Северным Кипром, что, по мнению Брюсселя, должно сделать более слабый экономически Северный Кипр зависимым от Республики Кипр и ЕС в целом.
В ФРГ есть сторонники членства Турции в Европейском союзе (например, бывший федеральный канцлер Г. Шредер), которые считают, вступление Республики Кипр в ЕС в 2004 г. преждевременным в силу неразрешенности греко-турецкого конфликта (хотя такое мнение в Германии недостаточно популярно среди политиков и населения). Как известно, это совпадает с позицией Анкары, которая стремилась не допустить вступления Кипра в ЕС до разрешения конфликта. Вообще, кабинет Шредера - Фишера занимал более компромиссную позицию как по вопросу разрешения кипрского конфликта, так и по вопросу вступления Турции в ЕС. Бывший министр иностранных дел ФРГ Й. Фишер в интервью журналу „Der Spiegel" в 2000 г. заявил, что «решение (кипрского конфликта - Ф.Б.) должно осуществляться только с учетом мнения Р. Денкташа (тогдашнего президента ТРСК)». На современном этапе МИД Германии помимо отношений с Республикой Кипр осуществляет контакты с турецкой «народной группой» Кипра на политическом и культурном уровнях.
Несмотря на то, что разрешение конфликта на Кипре не является основным приоритетом ни немецкой, ни российской внешней политики, Германия и Россия имеют сходные позиции по этому вопросу. По официально не подтвержденной информации в 2008 г. Россия отклонила предложение Турции признать Турецкую республику Северного Кипра в обмен на признание Турцией независимости Абхазии и Южной Осетии. Надо сказать и о том, что фактор наличия людей солидарных с турецкой общиной Севера и Турцией есть и в России, и в Германии. Это требует от обоих государств осторожности в деле кипрского урегулирования. Нестабильность на острове может прямо или косвенно нанести урон ЕС и России.
Политическое руководство Германии понимает, что кризисное регулирование на пространстве СНГ возможно только при участии России -ключевого государства СНГ. В перечисленных выше регионах находятся
Разрешение приднестровского конфликта имеет решающее значение для перспектив евроинтеграции Молдавии. В этом особую заинтересованность проявляет Румыния, являющаяся членом Европейского союза. Молдавия и Украина, примыкающие к зоне конфликта, участвуют в программе Восточного партнерства Евросоюза. По всем вышеперечисленным причинам Германия заинтересована в ликвидации еще одной зоны нестабильности в Европе.
Именно на этом направлении Германия в последние годы проявляет большую активность. Мезебергская инициатива 2010 г. отдельное внимание уделяла Приднестровью. Встреча премьер-министра Молдавии В. Филата и тогдашнего президента Приднестровья И. Смирнова в сентябре 2011 г. прошла в немецком Бад Райхенхалле.
В какой-то мере такая активизация на приднестровском направлении со стороны ФРГ произошла из-за назначения министром иностранных дел Г. Вестервелле. Его партия (СвДП) всегда стремилась использовать механизм ОБСЕ в кризисном урегулировании в Европе. И именно ОБСЕ является участником процесса урегулирования в Приднестровье. Встреча В. Филата и И. Смирнова в Германии в 2011 г. проводилась при посредничестве председательствующего в ОБСЕ министра иностранных дел Литвы А. Ажубалиса и статс-секретаря немецкого МИД Э. Хабер. Она находится на дипломатической службе ФРГ с 1980-х гг. и специализируется на ОБСЕ, Восточной и Юго-Восточной Европе, а также Турции.
Противоречия в сфере безопасности: фактор НАТО в отношениях России и ЕС
Договорно-правовая база. Одной из главных проблем в создании общего пространства безопасности является отсутствие договорно-правовой и институциональной базы отношений России и Евросоюза, адекватной цели создания общего пространства внешней безопасности.
Истоки идеи общего пространства внешней безопасности, как и других «общих пространств» России и ЕС, можно отнести к первой половине 1990-х гг. Договор о партнерстве и сотрудничестве 1994 г., ратифицированный в 1997 г., содержит положение о проведении двух саммитов Россия - ЕС в год, это имеет прямое отношение к политическому диалогу и гармонизации подходов к актуальным международным событиям. В июне 1999 г. была опубликована общая стратегия ЕС в отношении России. Именно на ней, по мнению известного эксперта SWP X. Адомайта и профессора Р. Линднера из Восточного Комитета немецкой экономики, базируется идея создания общих пространств России и ЕС . В октябре того же года была выработана и издана стратегия России в отношении ЕС 2000 -2010. В 2000 г. была принята Совместная декларация об укреплении диалога и сотрудничества по политическим вопросам и вопросам безопасности в Европе, являющаяся основой дорожной карты по «общему пространству внешней безопасности России и ЕС». Наконец, взамен прежних концепций и институтов европейской безопасности на саммите России и ЕС в Санкт 273 Adomeit Н., Lindner R. "Die "Gemeinsamen Raume" Russlands und der EU. Wunschbild oder Wirklichkeit?" SWP-Studie. Berlin, November 2005. S. 7.
Петербурге в мае 2003 г. была сформулирована идея общего пространства внешней безопасности (наряду с тремя другими общими пространствами в сфере экономики, внутренней безопасности, науки и образования). Это решение вошло в политический словарь под названием Санкт-Петербургской инициативы275.
На саммите в Люксембурге в апреле 2004 г. Россия подтвердила свое согласие с пятым расширением Европейского союза. В декабре 2004 г. из-за событий, связанных с президентскими выборами на Украине, на саммите в Гааге не состоялось подписание документов по созданию «общих пространств». На московском саммите России и ЕС в мае 2005 г. начался процесс создания четырех «общих пространств» в рамках дорожных карт. На Лондонском саммите в октябре 2005 г. было выражено желание ускорить процесс формирования четырех «общих пространств» России и ЕС.
«Являясь теоретически в своей основе прорывной идеей, способной действительно придать отношениям России и ЕС стратегическую перспективу, Санкт-Петербургская инициатива практически сразу вызвала сомнения как в реалистичности планов создания общих пространств, так и в серьезности декларированных намерений сторон» . Поэтому важно осмыслить перспективы реализации этого большого замысла и его значение для двусторонних отношений России и Европейского союза.
Создание «общего пространства внешней безопасности России и ЕС» предусматривает партнерство сторон по пяти направлениям: (1) усиленный диалог по вопросам международных отношений и безопасности (усиление диалога по безопасности и правам человека; интенсификация военного сотрудничества и экспертного обмена); (2) борьба с терроризмом (согласование правовых вопросов; согласование финансирования антитеррористических мероприятий; регулярные консультации); (3) нераспространение ОМУ и его носителей, усиление экспортного контроля и разоружение (контроль соблюдений международных договоров; усиленное сотрудничество в формате G8; пересмотр положений Женевской конференции по разоружению); (4) сотрудничество в области кризисного регулирования (экспертный обмен; согласование правовых вопросов и вопросов финансирования; обмен информацией; поддержка контактов между военными и гражданскими миссиями); (5) сотрудничество в области гражданской защиты (обмен экспертами и наблюдателями; проведение учений по защите и ликвидации последствий катастроф; двусторонняя помощь в спасательных операциях в случаях аварий подводных лодок, кораблей и авиационных катастроф) .
Действие Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), истекавшего в 2007 г., было продлено до заключения нового соглашения. Два раза в год проводятся саммиты Россия - ЕС на высшем уровне. Тем не менее, затянувшийся процесс перехода к переговорам о новом соглашении на смену СПС, а потом и «замораживание» диалога после событий августа 2008 г. не позволили своевременно создать правовую базу общего пространства внешней безопасности. Подготовка нового базового соглашения между Россией и Евросоюзом затягивается, несмотря на оптимистичные прогнозы сторон.
Интересно, что уже в декабре 2004 г. тогда еще оппозиционная фракция ХДС/ХСС в бундестаге сделала запрос федеральному правительству под общим заголовком «Будущее так называемых четырех общих пространств ЕС и России» . (Позднее подобных запросов по линии бундестага не было.) Как следует из ответа правительства ФРГ, немецкая сторона осознает, что Санкт-Петербургская инициатива будет иметь завершенность только в случае ее полной реализации, то есть - создания всех четырех общих пространств280. Создание «общего пространства науки, образования и культуры» весьма интересно обеим сторонам и не вызывает серьезных разногласий. С другими пространствами дело обстоит несколько сложнее. Создается впечатление, что для ЕС интереснее всего создание общего экономического пространства России и ЕС, а для России - создание «общего пространства внутренней безопасности», если брать во внимание аспект безвизового сообщения, а не гармонизацию некоторых правовых норм и широкого обмена информацией, которую некоторые российские службы считают «внутренней».
