Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы концепции глобального управления 31
1.1. Международные организации и концепция глобального управления 31
1.2. «Хорошее управление» и проблема легитимности международных институтов 45
Глава 2. Международные финансовые институты на пространстве мировой политики 51
2.1. Механизмы принятия политических решений в международных финансовых институтах 57
2.2. Эволюция функций МВФ и Всемирного банка в мировой системе 73
Глава 3. Деятельность МВФ и Всемирного банка как акторов глобального управления 100
3.1. Обусловленность кредитования как фактор управления международных финансовых институтов развитием стран-заёмщиков 100
3.2. Деятельность МВФ по урегулированию кризисных явлений в мировой экономике 144
3.3. Перспективы реформирования международных финансовых институтов и новые акторы 158
Заключение 166
Список использованной литературы 171
- «Хорошее управление» и проблема легитимности международных институтов
- Эволюция функций МВФ и Всемирного банка в мировой системе
- Деятельность МВФ по урегулированию кризисных явлений в мировой экономике
- Перспективы реформирования международных финансовых институтов и новые акторы
«Хорошее управление» и проблема легитимности международных институтов
С другой стороны, в настоящее время консенсус относительно необходимости глобального управления и положительного характера глобализации отсутствует. Так, против деятельности международных финансовых институтов, в особенности МВФ, в различных странах выступают организации гражданского общества, полагающие, что деятельность Фонда разрушительно влияет на ситуацию в социальной сфере и подчиняет политику развивающихся стран западным интересам69. Подобная критика в адрес МВФ и Всемирного банка представлена как в работах публицистического характера, таких как книга Дж. Перкинса «Исповедь экономического убийцы»70, так и более аналитических трудах, таких как книга Р. Пита «Несвятая троица: МВФ, Всемирный банк и ВТО»71.
Весьма велики в современном мире и масштабы протестной активности в отношении деятельности бреттон-вудских институтов. Так, по данным совместного исследования Колумбийского университета и Фонда Фридриха Эберта, из 843 протестных акций, проведённых в мире в 2006-2013 гг., против МВФ были направлены 168 – около 20%. В отчёте указывается, что речь идёт не только о бедных странах: 25% протестов приходятся на страны с высокими доходами населения. Среди основных лозунгов демонстрантов – обвинение МВФ в преследовании интересов международных корпораций и финансового сектора72.
Институты и акторы
Так как тематика глобального управления весьма обширна, мы остановимся лишь на тех её аспектах, которые закладывают теоретическую основу для реализации задач настоящей работы, а именно на вопросе глобального управлении на основе международных организаций (институтов), каковыми являются Международный валютный фонд и Всемирный банк. В настоящей работе МВФ и Всемирный банк рассматриваются прежде всего через призму акторного подхода, т.е. как институты, самоадаптирующиеся к изменяющимся реалиям мировой политики и экономики, разрабатывающие новые механизмы влияния на окружающую среду. Акторный подход к анализу мировой политики (М.М. Лебедева, П.А. Цыганков) предполагает изучение акторов (в данном случае, международных финансовых институтов), которые обладают способностью «действовать и вносить своей деятельностью изменения в окружающую среду», а также, «несмотря на часто очень жесткие принуждения со стороны системы, располагают внутри нее полнотой свободы, которую они используют стратегическим образом во взаимодействии с другими»73. П.А. Цыганков определяет термин «международный актор» как «активный участник (коллективный или индивидуальный) МО и МП, обладающий возможностью – благодаря имеющимся в его распоряжении актуальным и потенциальным ресурсам и способности их эффективно использовать – самостоятельно, в соответствии с собственным пониманием своих интересов, принимать решения и реализовывать стратегию, оказывающую существенное и длительное влияние на международную систему, признаваемый в качестве такового другими участниками и принимаемый ими во внимание при принятии собственных решений»74.
Как показывает нижеприведенный анализ, за 70 лет своего существования бреттон-вудские институты действительно обрели собственную акторность, которая выражается в определенной степени автономности от государств-членов, специфической парадигме постановки и решения задач, особых формальных и неформальных практиках принятия решений и организационной культуре. В то же время, при изучении данных институтов невозможно обойти проблему «принципал-агент», так как она является ключевой для понимания механизмов принятия решений внутри этих организаций. Литература по этой тематике весьма обширна; отметим прежде всего работы Д. Хоукинса75 и Р. Стоуна76, автора теории неформального управления, согласно которой в любой международной организации существуют механизмы как формального, так и неформального управления, обеспечивающие баланс сил наиболее могущественных их участников и тех, что обладают наименьшим влиянием («структурной властью»).
В рамках акторного подхода возникают новые возможности для изучения отдельных аспектов деятельности международных организаций. Так, М. Барнетт и М. Финнемор в работах «Политика, власть и патологии международных организаций»77 и «Правила для мира»78 рассматривают международные организации как институты, вырабатывающие определенную степень автономности от своих создателей и создающие собственные нормативные установки, непосредственно влияющие на их деятельность. Т. Хейл и Д. Хелд отмечают, что особого внимания заслуживает институциональный дизайн международных организаций, так как именно он во многих случаях оказывает решающее влияние на результат их деятельности, и именно институциональные инновации служат одним из ключевых механизмов ответа на вызовы меняющегося мира79. Применительно к бреттон-вудским институтам это направление исследований породило множество интересных работ, о которых будет сказано ниже (см. главу 2), в том числе таких ярких авторов как Н. Вудс80 и М. Чвирот81.
Эволюция функций МВФ и Всемирного банка в мировой системе
Свою теорию неформального управления Р. Стоун выражает в виде набора систем уравнений, описывающих семь этапов – от создания организации до принятия лидером решения о вмешательстве в конкретном случае. Он справедливо отмечает, что в организациях, членами которых являются сразу несколько стран, обладающих значительной структурной властью, возрастает уровень издержек при оказании каждой из них неформального влияния. Как следствие, с одной стороны, большее значение в них приобретает формальное управление; с другой, снижается вклад каждой из стран в организацию128. Наиболее ярко выражено неформальное управление в организациях со значительными полномочиями.
Таким образом, благодаря своему неформальному влиянию в МВФ США (чья квота в Фонде составляет лишь 17%) получают возможность оказывать решающее влияние на принятие решений о предоставлении кредитов. Хотя некоторые исследователи придерживаются мнения, что подобным влиянием обладают все страны «G-7», представляется, что главенствующая роль здесь принадлежит именно США, за некоторыми исключениями, учитывающими политические отношения между государствами, являющимися членами МВФ, и странами-заемщиками. Так, Франция и Великобритания пользуются значительным влиянием при определении размера и условий выдачи кредитов своим бывшим африканским колониям.
Благодаря МВФ США способны в экстренных случаях оперативно мобилизовывать значительно большие средства, чем по линии USAID, и предоставлять их в виде кредитов дружественным странам (для поддержания стабильности их режимов) без необходимости согласования с Конгрессом, что является важным внешнеполитическим ресурсом влияния. «G-1», как обозначают США во многих международных финансовых институтах, имеет наилучший доступ к информации МВФ – в том числе благодаря расположению штаб-квартиры в Вашингтоне и регулярным консультациям с представителями американских ведомств129. В то же время, как справедливо отмечает автор, было бы неверно утверждать, что МВФ – лишь проводник американских интересов (в таком случае исчез бы стимул для прочих стран участвовать в нем).
Интерес для дальнейших исследований представляет проведенный Р. Стоуном анализ применения США механизмов неформального управления в зависимости от пяти переменных: 1) предоставление США помощи другим странам, 2) интересы американских банков, 3) интересы американского экспорта, 4) близость к позиции США при голосовании в ООН, 5) альянсы США130, учитывая наличие широкого спектра мнений о влиянии этих переменных на паттерны и специфику международного кредитования по линии МВФ и Всемирного банка в научной литературе. Следует подчеркнуть, что четвертая и пятая переменные непосредственно связаны с мировой политикой, что лишний раз свидетельствует о наличии политической составляющей в деятельности международных финансовых институтов и об их роли как акторов мировой политики.
Организационная структура МВФ также отражает описанный выше баланс сил и дает Фонду существенную автономию от большинства его членов. Такой автономией отличаются лишь те международные организации, члены которых достигли согласия по ключевым принципам, лежащим в их основе. В случае МВФ – это финансовая стабилизация, открытость рынков и проведение либеральных экономических реформ131. Благодаря этому консенсусу у большинства членов Фонда не возникает потребности вести мониторинг активности США в организации.
В то же время, процессуальная структура и практики Фонда позволяют минимизировать публичность вмешательства США на неформальной основе – и снижать его издержки. Р. Стоун справедливо делает акцент на трех из них. Во-первых, избежание голосования: члены Исполнительного совета МВФ с 1953 г. крайне редко просят вынести вопросы повестки дня на голосование. Фактически, сложилась традиция единогласно одобрять предложения менеджмента («решение согласно духу встречи»).
Во-вторых, доминирующая роль менеджмента (директора распорядителя и его заместителей). Ни один кредитный проект не выносится на рассмотрение Совета без одобрения директора распорядителя МВФ, который определяет повестку собрания и заранее высказывает свое мнение о ней. Совет не имеет права вносить изменения в кредитный проект. В реальности Совет неспособен сколько нибудь существенно контролировать деятельность Фонда. В-третьих, централизация информации: существенная информационная асимметрия среди стейкхолдеров и между стейкхолдерами и менеджментом
Деятельность МВФ по урегулированию кризисных явлений в мировой экономике
До конца 1980-х гг. эта страна придерживалась системы строгого экономического регулирования для поддержания промышленной автаркии; расходы на здравоохранение и образование были весьма высокими. Эффективность государственной политики в этих сферах подтверждалась, в том числе, тем фактом, что к 1980 г. детская смертность снизилась с прежних 100 чел. на 1000 выживших детей до 50 чел., продолжительность жизни возросла с 56 до 64 лет, а число детей, обучающихся в школах, удвоилось195. К 1990 г. промышленность обеспечивала до ВВП, но экспортные возможности были ограничены высокими пошлинами. В 1991 г. правительство Зимбабве посчитало, что прежняя экономическая политика не способствует росту и приняло решение о проведении программы по структурной перестройке экономки в сотрудничестве с МВФ и Всемирным банком в обмен на кредит в 484 млн. долл. В отличие от многих других стран, Зимбабве обратилось к глобальным финансовым институтам не в период кризиса,
External Evaluation of the ESAF. Report by a Group of Independent Experts, June 1998. P. 102. а в поиске путей ускорения роста экономики. Предложенная ими программа включала два ключевых аспекта – налоговая реформа и либерализация экономики. Первый заключался в существенном сокращении беспроцентных (не приносящих прибыли) расходов, которое в 1992-1995 гг. составило 15% ВВП196, в целях снижения дефицита, а также сокращении налоговых ставок. Второй аспект подразумевал отказ от протекционистких мер в отношении производственного сектора, дерегуляцию рынка рабочей силы, снижение минимальной оплаты труда, отмену гарантий трудоустройства. По мнению МВФ, неэластичность рынка труда сдерживала потенциал роста экономики и была одним из факторов, приводивших к налоговому дефициту. В число пунктов реформы также входила либерализация торговли и финансового рынка.
По мере реализации программы, выдержанной в духе «шоковой терапии», страна сталкивалась со все более серьезными проблемами, которые переросли в глубокий кризис. Налоговая реформа не привела к ожидаемым результатам: ВВП на душу населения в 1991-1996 гг. упал на 5,8%, падение ВВП в целом составило 1%, внутренние инвестиции упали на 9%, потребление на душу населения – на 37%. Сокращение производства на 14% вызвало массовую безработицу, которая увеличилась на 9%, при этом зарплаты в среднем снизились на 26%. Единственной отраслью, в которой наблюдался рост, стало сельское хозяйство: если за 1985-1991 гг. она выросла на 6,6%, то за 1991-1997 гг. на 10%197. Хотя субсидии и кредиты фермерам были урезаны, вырос экспорт табака, хлопка, цветов, сахара, и появились новые рабочие места – прежде всего за счет повышения цен производителей. В прочих секторах экономики последствия реформы были в большей степени негативными, и рост сельского хозяйства объясняется экспертами как в большей степени вынужденный, поскольку оно оставалось единственной сферой, где могли найти работу потерявшие ее в ходе массовых увольнений198.
Наиболее тяжело пострадала от реформы система здравоохранения и образования. В ключе резкого сокращения госрасходов было урезано их финансирование. Так, если в 1990 г. на медицину выделялось 3,1% ВВП (22 долл. на человека), то в 1996 г. эта цифра составила всего 2,1% ВВП (11 долл. на человека)199. Из бесплатной медицины ушло абсолютное большинство квалифицированных врачей, стала наблюдаться нехватка лекарств и оборудования, качество медицины упало, а стоимость платных услуг возросла с 1990 по 2000 г. на 2106,3% (при этом стоимость образования за тот же период увеличилась на 857,2%)200. Платная медицина оказалась доступна лишь немногим, а для получения к ней доступа абсолютному большинству населения пришлось отдавать значительную часть своего дохода. В результате детская смертность увеличилась в 4 раза с 1988 по 1994 гг., а число случаев заболевания туберкулезом с 1986 по 1995 г. – в 5 раз201. Серьезнейшей проблемой является рост ВИЧ-инфицированных (по некоторым оценкам – до четверти населения страны) – в условиях сокращения медицинского финансирования на их лечение просто нет средств, как и на качественную профилактику заболевания. Аналогичная ситуация сложилась в образовательной сфере: если в 1986 г. государство тратило на нее 6,29% ВВП, то к 1999 г. – только 4,82%, в реальном выражении падение составило с 37,83 долл. на человека до 30,44 долл., при этом только расходы на начальное образование за 1990-1994 гг
Перспективы реформирования международных финансовых институтов и новые акторы
Как показывает вышеприведённый анализ, Международный валютный фонд и Всемирный банк способны осуществлять самоадаптацию к меняющимся условиям, однако лишь в рамках уже действующей парадигмы регулирования, и вряд ли способны освоить принципиально новые для себя функции и выступить в качестве самостоятельного центра по разработке новых механизмов регулирования международной финансовой системы. Представляется, что мировому сообществу необходима реформа глобальных финансовых институтов, которая бы привела их в соответствие с качественными изменениями в мировой экономике и мировой политике. В роли наиболее вероятного разработчика подобной реформы выступает «Группа двадцати», обеспечивающая возможность учета достаточно широкого спектра интересов. Однако, как показывает практика, формат «двадцатки» имеет и ряд недостатков, которые могут снизить его эффективность. Ключевой проблемой являются значительные различия в интересах, ресурсном потенциале и готовности стран-членов нести ответственность за разработку новых механизмов глобального экономического регулирования и их применение на практике. Как показали саммиты «двадцатки», большинство ее участников не готовы поступиться собственными интересами и вкладывать значительные ресурсы в проекты, не связанные непосредственно с оптимизацией их собственных экономик .
Одной из главных проблем реформирования международных финансовых институтов остается тот факт, что пакет реформ Международного валютного фонда, принятый ещё на саммите «Большой двадцатки» в Сеуле в 2010 г., до сих пор блокируется в Конгрессе США Республиканской партией. Среди причин такой позиции можно выделить две. С одной стороны, если на данный момент квота США в МВФ составляет 17.6%, то после реформы она снизится лишь до 17.39% (весьма незначительно); таким образом, США оставят за собой право вето при обсуждении стратегических решений (т.к. их принятие требует 85% голосов стран-членов). При этом аналогичное влияние Европейского Союза после реформы снизится, поскольку он теряет свою квоту в 30%. Однако общее увеличение ресурсов Фонда до 739 млрд. долл. (т.е. с 238.4 млрд. SDR до 476.8 млрд. SDR) и увеличение квот развивающихся стран уже вызывает серьёзные опасения конгрессменов. Так, после реформы Китай займет третье место среди акционеров Фонда с квотой в 6.39%.
С другой стороны, нежелание республиканцев одобрить пакет реформ можно связать с тем, что он затронет интересы крупных финансовых групп, чьи интересы они лоббируют. Так, распространено мнение, что республиканцы в том числе связывают свою позицию относительно реформы МВФ с требованием принять законопроект, отменяющий ограничения, налагаемые Службой внутренних доходов США на политическую деятельность консервативных группировок, имеющих безналоговый статус276. Ярким примером в этом отношении может служить политическая борьба между республиканцами и демократами, предшествовавшая принятию Конгрессом США законопроекта «Об оказании финансовой поддержки Украины и введения санкций против России». Как отмечает А. Галстян277, в первоначальную редакцию подготовленной демократами и принятой 6 марта 2014 г. резолюции № 499 «Об оказании финансовой поддержки Украины», на которой основывался текст законопроекта, был внесён пункт о реформировании МВФ – увеличении уставного капитала МВФ на 60 млрд. долл. путём перевода этих средств из кризисного фонда в общий бюджет: это было ходом прореспубликанской лоббистской организации Koch Industries, Inc, ведущей борьбу против Б. Обамы и его реформы здравоохранения, которая идёт вразрез с бизнес-интересами семьи Коч, владеющей крупнейшей в США сетью частных медицинских клиник. 14 марта голосование по резолюции было отложено, так как республиканцы настояли на том, что вопрос о помощи Украине никак не связан с вопросом о реформе МВФ, а Б. Обаме был нанесён явный репутационный урон как лидеру большинства в Конгрессе, неспособному эффективно продвигать свою повестку дня.
Проблема затягивания реформы МВФ стала, пожалуй, центральной на встрече «Большой двадцатки» 12 апреля 2014 г. Так, в её ходе глава министерства финансов Бразилии Г. Мантега призвал остальных участников форума инициировать процесс реформы без учёта мнения Конгресса США. Он заявил, что затягивание реформы «держит МВФ в парализованном состоянии и не позволяет адекватно решать текущие задачи»278. Министр выдвинул весьма смелое для современного институционального дизайна международных финансовых институтов предложение об отмене привязки представительства страны-члена МВФ в Исполнительном совете организации к размеру её квоты, т.е. о переводе механизма представительства стран-членов из экономически детерминированной в политическую плоскость. Бразильский политик стал не единственным, выступившим с критикой США в части вопросов глобального управления. Так, министр финансов Австралии Джо Хоки заявил, что неспособность США довести до конца реформу квот «подрывает их глобальные позиции»279.
Министр финансов Сингапура Т. Шанмугаратнам, занимающий пост главы Международного валютного и финансового комитета МВФ, в свою очередь дал весьма важный комментарий касательно реформы: «МВФ – это организация, придерживающаяся принципа многосторонности, следующая концепции глобальных решений глобальных проблем. Если МВФ не будет реформирован и не получит необходимые ресурсы – постоянные ресурсы, а не временные – то результатом будет рост регионализма и двустороннего подхода к разрешению проблем. Мы окажемся в более раздробленном мире, который не будет более безопасным, и не будет лучше для кого-либо, в том числе для США»280. Таким образом, МВФ рассматривается как актор мировой политики, экономическими методами способствующий глобализации, унификации механизмов взаимодействия стран в неолиберальной парадигме.
