Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историография и источники 7 - 100
1.1 Дореволюционная историография 7-18
1.2 Ранняя советская историография (20-е - 50-е годы).. 18 - 21
1.3 Советская историография 60-х- начала 90-х гг ..21 - 37
1.4 Постсоветская историография 37-48
1.5 Зарубежная историография 48 -60
1.6 Источники 61 - 100
Глава 2. Законодательная власть и земство. 1864— 1890... 101 - 282
2.1 Положение о земских учреждениях 1 января 1864 г. и законодательная повседневность 101-189
2.2 Земство в глазах императоров 189 -226
2.3 Земские ходатайства. Положения Комитета
министров по отклоненным земским ходатайствам.226 - 282
Глава 3. Высшая судебная власть и земство. 1864 — 1890..283 - 394
3.1 Сенат как верховный суд по административным делам: состав, функции и организация делопроизводства. ... 283 - 306
3.2 Решения Первого департамента и Первого общего собрания Сената по земским делам 306 -330
3.3 Сенатские ревизии земских учреждений 330 - 394
Глава 4. Местная администрация и земство. 1864 - 1890..395 - 474
4.1 Контроль губернаторов над земскими учреждениями. Органы самоуправления и местные власти в уезде...395 -434
4.2 Мнения губернаторов о земских учреждениях 434-451
4.3 Изменение системы земско-губернаторских взаимоотношений по Положению 12 июня 18900 г.. 451 -474
Заключение 475 -480
Приложения 481 -487
Источники и литература 488 - 519
- Дореволюционная историография
- Положение о земских учреждениях 1 января 1864 г. и законодательная повседневность
- Сенат как верховный суд по административным делам: состав, функции и организация делопроизводства.
Введение к работе
Необходимость создания унифицированной и научно обоснованной системы местного самоуправления в современной России понимается как государственной властью, так и большей частью нашего общества. Правовая неопределенность провоцирует столкновения центральных властей с местными, областных дум с главами администраций, мэров с губернаторами и с городскими собраниями депутатов и так далее, что приводило в 90-е гг. XX века или к общему коллапсу в этих взаимоотношениях или к победе одной из сторон, которая без серьезного противовеса буквально позволяла «победителю» творить произвол. Слабее всего в этих условиях оказались защищенными права личности, которые и составляют основу гражданского общества и правового государства. Сегодня Государственная Дума решит без должного юридического и экономического обоснования, что на местах должно оставаться не более 25% всех поступающих налоговых средств, и местные власти никак не смогут этому препятствовать. Завтра любой «уездный город N» объявит себя республикой, и правительству, действуя в рамках существующего законодательства, будет сложно пресечь эти претензии.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 ", принятый в августе 1995 г., мягко говоря, был недостаточно проработан. Большинство его положений получили крайне декларативный характер и весьма широко интерпретировались на местах. "Поэтому деформация идей ФЗМСУ на региональном уровне является не столько победой регионального авторитаризма, сколько поражением слабой науки",2 - пришел к выводу японский исследователь К. Мацузато.
Уже в ближайшие годы потребовался пересмотр этого закона, наполнение его конкретным содержанием. Восемь раз в него вносились существенные поправки (дополнения и изменения), пока правительство и Государственная Дума не убедились в необходимости принятия принципиально нового закона. С 2001 г. началось активное обсуждение новой реформы местного самоуправления. 11 июня 2003 г. закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» одобрен Государственной Думой во втором чтении3. В соответствии с пунктом 5 статьи 84 «органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований приступают к исполнению
своих полномочий ... не ранее 1 января 2005 г.». По мнению депутатов, убедивших большинство Государственной Думы определить именно этот срок, закон должен пройти дополнительную экспертизу и проработку4.
Историческая наука может помочь современной власти в разработке законодательства о местном самоуправлении. Опыт Запада, как показывают неудачные попытки социально-экономических реформ в современной России, не вполне применим на "ментальном поле" постсоветского общества. Хотя в сознании жителей России постепенно преодолеваются стереотипы, созданные коммунистической пропагандой, однако русский (российский, постсоветский) менталитет и без идеологических догм сохраняет и, вероятно, еще долгое время будет сохранять свою значительную специфику. Поэтому опыт предков, даже осуществленный в далеком прошлом, в иных цивилизационных условиях, действительно оказывается не менее значимым для сегодняшних реформ в России, чем современный, обоснованный успешной практикой пример преуспевающих, "образцовых" стран западной демократии. В определенной мере это мнение можно отнести и к опыту земских и городских органов самоуправления дореволюционной России.
Характер взаимоотношений земств с государственной властью и населением в раннекапиталистической России определялся целым рядом факторов. Некоторые из этих факторов оказываются специфической традицией и просматриваются как в прошлом, так и в современности, например: мелочная регламентация законодательства; неточность юридических формулировок, вызывающая целую систему "разъяснений", "толкований" и прецедентов со стороны центра; суровость законодательных норм и хроническое неисполнение их населением; априори недоверчивое, подозрительное отношение граждан (подданных) к любым формам власти и управления, к действиям правительства; рост налогооблагаемой базы и налогов вообще, несмотря на постоянную недоимочность большинства населения; упорная борьба регионов с центром за власть и финансы; складывание системы дотационной зависимости регионов от центра; провозглашение невыполнимых, но имеющих социальный эффект целей и установок; дефицит "идеального типа" веберовского (М. Weber) бюрократа и отсюда гипертрофированное значение личностных качеств местного администратора и некоторые другие. Именно историки должны систематизировать и рационально осмыслить эти своеобразные факторы, чтобы стандартные составляющие и специфика
будущей системы местного самоуправления в России способствовали, а не препятствовали продвижению страны по пути прогресса5.
Научная актуальность работы обусловлена слабой изученностью темы. Представления многих ученых и политиков о характере взаимоотношений земских учреждений с органами государственной власти и управления до сих пор строятся в значительной мере на либеральных «мифах», советских идеологических стереотипах, но только не на реальном осознании действительной ситуации. Обоснование научного значения данного исследования можно будет понять из историографического очерка.
Существует и этический аспект актуальности земской проблематики. Непосредственно к земской деятельности в качестве активных деятелей на протяжении сорока трех лет были привлечены, при самых скромных подсчетах, не менее ста пятидесяти тысяч гласных, чиновников земских управ и наемных служащих. Объектом их повседневной деятельности являлись широкие слои местного населения. Земская работа для них была источником заработка и профессиональной самореализации, она также понималась и как служение «малой родине», подвижничество. Благородные порывы приводили молодежь из обеспеченных семей на мало оплачиваемые должности сельских учителей, заставляли некоторых председателей управ отказываться от трехлетнего жалования, а земских гласных, получивших от дворянских собраний командировочные, жертвовать эти немалые деньги на увеличение тиража стенограмм заседаний земских собраний для популяризации земской деятельности. Серьезного исследователя, несомненно, тронут множество других, быть может, наивных, но часто сделанных с чистой душой поступков многочисленных «романтиков» земской идеи.
Советская ортодоксальная историография вслед за В.И. Лениным или высмеивала этих «лудильщиков умывальников» или предъявляла к ним такого рода завышенные претензии, что до последнего времени земских деятелей трудно оправдать перед потомками. Заметим, что большинство земцев попало в жернова гражданской войны, часть вынужденно покинула родину. И популярные, особенно у региональных исследователей, размышления о том, что земские деятели чего-то «не понимали», «боялись» правительства и врали о своей «надклассовой» деятельности, неуместны вообще, если они не подкреплены серьезным изучением соответствующего материала. Давайте будем осторожны в критических оценках давно ушедших от нас людей, даже если «мертвые сраму не имут».
См. критику этого закона в сборнике: «Третье звено государственного строительства России. Подготовка и реализация Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. /Под ред. проф. К. Мацузато/. Sapporo: "Slavic Research Center, Hokkaido University", 1998 (на рус. языке).
2 Мацузато К. Введение //Третье звено ... СП.
3 Третье чтение планируется провести в сентябре 2003 г. Обсуждение законопроекта в
Государственной Думе, его экспертные оценки см.: Местное самоуправление. Газета о местном
самоуправлении в России. Издатель: «Институт муниципального управления». Изд. два раза в
месяц.
4 Местное самоуправление. 2003. № 12. С 1 - 14.
5 Автор оставляет за скобками дискуссии о понимании термина «прогресс» и о применимости его
составляющих к реалиям сегодняшней России по той причине, что данное исследование не
претендует на философское или теоретико-правовое понимание и знание исследуемой проблемы.
Дореволюционная историография
Земская тема оказалась одной из самых популярных в дореволюционной российской историографии и публицистике XIX -начала XX вв. Дореволюционная библиография насчитывала более пяти тысяч газетных заметок и статей, научных исследований, специально посвященных земским органам самоуправления1. Такая актуальность объяснялась рядом причин. Во-первых, земское самоуправление в жизни большинства населения достаточно быстро заняло значительное место. Все сословные группы провинции участвовали в выборах гласных земских собраний и платили значительный земский сбор, который превосходил прямой государственный налог в несколько раз. Местное население являлось объектом или активным участником осуществления широких земских программ по развитию местного хозяйства и социальной сферы, оно на себе ощущало результаты земской деятельности.
Во-вторых, земство было молодым, быстроразвивающимся, в чем-то претенциозным органом, который не успел закоснеть в шаблонах, стандартах и традициях, поэтому ежедневно привлекал к себе внимание широкой публики. В-третьих, интерес к этим хозяйственно-экономическим органам самоуправления постоянно подогревался особой политической ситуацией в России. Земские учреждения функционировали в условиях монархического режима, параллельно с государственной бюрократической машиной. Поэтому прогрессивное общество смотрело на земства как на определенную альтернативу режиму, как на источник парламентаризма, да и сами земцы неоднократно давали повод к таким воззрениям. Низкий уровень гласности и политических свобод в стране вынуждали провинциальные земские учреждения становиться центрами не только нарастающей либеральной оппозиции, но и питомниками народнического движения. Да и в целом, объективные условия развития капитализма в стране способствовали укреплению земства, повышению его авторитета именно как структурного элемента гражданского общества и правового государства.
Прогрессивное общество встретило новые органы в целом благосклонно. Либерал К.Д. Кавелин, например, писал: «Мы находим новые земские учреждения в своем роде образцовыми»2. Известный земский деятель и теоретик самоуправления Л.И. Васильчиков полагал: «Нигде нет такого широкого самоуправления, как в России»3. Даже известный критик земских учреждений, казанский профессор права В.В.
Ивановский соглашался с ними: «Земское самоуправление впервые организовалось в сравнительно совершенной форме» . Современный историограф земства В.А. Горнов был поражен такими оценками. По его мнению, «игнорируя антиземскую направленность указов 1865 - 1867 гг., Васильчиков делает парадоксальный вывод»5.
Создаваемые впервые в истории России6 выборные всесословные органы самоуправления, согласно Положению 1864 г., получили весьма широкие права и полномочия по управлению местным хозяйством губерний и уездов. Местной бюрократии пришлось в значительной степени поступиться частью своей компетенции в пользу общественных учреждений. Известные дореволюционные правоведы и историки оставили нам весьма солидные научные исследования по теории управления и самоуправления и постановке этого самоуправления в различных странах, главным образом, в Западной Европе и США. Компаративистские исследования показали, что порядок формирования депутатского корпуса (земские гласные) в дореволюционной России был менее демократичен, чем в большинстве западноевропейских стран. Но, с другой стороны, по широте компетенции и степени независимости от администрации земские учреждения не уступали, а в чем-то и превосходили многие западноевропейские аналоги7.
Эти ученые, прежде всего, обратили внимание на статус земских учреждений. Большинство их работ носило теоретический и историко сравнительный характер. Авторы стремились определить оптимальную структуру органов самоуправления, обозначить пределы их власти и компетенции, предложить варианты взаимоотношений самоуправления и государственных структур. Современные исследователи проанализировали их взгляды исходя из принятых в мировой науке общественной и государственной теорий самоуправления (В.В. Гармиза, Н.П. Зырянов, Л.Е. Лаптева, О.Н. Богатырева и другие)8. Кратко говоря, сущность принципиального разногласия заключалась в следующем. Сторонники общественной теории местного самоуправления противопоставляли интересы государства и местности. Они отделяли административное управление хозяйством от политической формы правления. По их мнению, органы государственного управления и местного самоуправления имели разные функции, поэтому должны были сосуществовать параллельно и независимо друг от друга. Напротив, сторонники государственной теории считали органы местного самоуправления фундаментом общего государственного устройства, поэтому выступали за включение земств в систему государственных учреждений. В сущности, все эти ученые проявили себя сторонниками земства и выступали за существенное расширение их полномочий. Таким образом, проблема "Земство и государственная власть" сразу же была поставлена в общественной мысли в разряд наиболее значимЕ,іх и не теряла своей актуальности вплоть до революции.
Положение о земских учреждениях 1 января 1864 г. и законодательная повседневность
Земская реформа в дореволюционной России создавала органы самоуправления на уровне губерний и уездов для заведования местными хозяйственными и социальными вопросами. Эти дела передавались из рук государственных чиновников выборным представителям (гласным) от дворянства, имущих групп городского населения и крестьян. Введение самоуправления - это очередной прогрессивный этап развития государства, когда модернизация осуществляется через децентрализацию и повышение самостоятельности территорий. Государство делегирует, доверяет часть своих функций местному населению. Экономическая эффективность и социальная значимость такого шага доказывались опытом Запада.
Действительно, органы самоуправления уже функционировали в большинстве стран Западной Европы, и эти успехи были очевидны. Поэтому разработчики их российского аналога обращались и к опыту этих стран1. Князь А.И. Васильчиков даже написал объемное трехтомное исследование по этому поводу2. При всей специфичности земских учреждений, которую любят подчеркивать исследователи, принципы организации местного самоуправления в России значительно не отступали от общеевропейских моделей.
Опыт Запада всегда пристально рассматривался отечественными законодателями и в дальнейшем. Например, Кахановская комиссия провела грандиозную работу по подготовке реформы местного управления. Были запрошены мнения всех земских собраний и управ, губернаторов, проанализированы земские ходатайства за прошедшие 18 лет (1865 - 1883), проведены сенатские ревизии пяти земских губерний. Поступившие в МВД материалы были опубликованы в 19 объемных томах . Так вот, 9 томов этого свода составляли исследования о положении органов самоуправления в европейских странах. Вопрос о том, насколько учитывался этот опыт, несомненно, требует серЕ езного осмысления. Но считать земские учреждения образца 1864 г., при всей их специфичности, каким-то особым продуктом, в корне отличным от европейских моделей, нельзя. Их специфика больше определялась историческими условиями появления (сразу же после отмены крепостного права) и существования (при самодержавном режиме).
Государство, несомненно, не могло оставить хозяйственные проблемы, обозначившиеся после реформы 1861 г., на произвол судьбы. Однако оно не отдало местное хозяйство в руки чиновничества, ни в руки одного дворянства, а попыталось привлечь к участию в этих делах все сословия. "Отечественные записки", кстати, увидели в этом "верное средство сближения и слияния сословий"4.
Положение о земских учреждениях, высочайше утвержденное 1 января 1864 г., достаточно подробно охарактеризовано исследователями. В полное собрание законов российской империи оно вошло под № 40457 (том 39, отделение первое). Сенат опубликовал это положение 8 января и, таким образом, оно стало законом5. Этот закон помещен в качестве приложения к совместной монографии Л.Е. Лаптевой и А.Ю. Шутова . В данном исследовании подробный анализ статей положения дается на примерах конкретных ситуаций, законодательной корректировки этого документа на протяжении 1864 - 1890 гг., при разборе споров губернаторов с земскими деятелями при трактовке земского положения, обсуждения этих споров департаментах Сената и так далее.
Поэтому остановимся кратко лишь на его фундаментальных чертах. Всего положение состоит из 120 статей. На фоне законодательных актов такого плана и масштаба земское положение выглядит слишком кратким. С другой стороны, это создавало удобства для тех, кому по долгу службы приходилось постоянно к нему обращаться.
В статье 1 указывалось, что земские учреждения создаются для заведования делами, «относящимся к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии». Таким образом, сразу же подчеркивался местный и хозяйственный характер деятельности этих учреждений. В статье 2 перечислялись конкретные направления земской деятельности в слабой логической последовательности и уже с одним противоречием. Пункт 7 предоставлял земствам «участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах». Термин «преимущественно в хозяйственном отношении» уже для того времени был юридически неопределенным, малограмотным. По некоторым делам закон требовал от земства управления и заведования, по другим только участия и содействия. В отношении местной торговли и промЕ 1шленности закон предоставлял земству «попечение о развитии».
Выборы в распорядительный орган земства - земские собрания проводились по трем куриям. Первая землевладельческая курия формировалась из обладателей определенного имущественного ценза в уездах, главным образом, землевладельческого. Естественно, что большинство ее составляли помещики. Мелкопоместным владельцам предоставлялась возможность получения звания гласного через двухстепенную систему выборов. Вторая курия являлась городской. Ее избиратели были владельцами торговых свидетельств и патентов или обладали недвижимым имуществом в уездных городах. Большинство неимущего и малоимущего населения городов было, таким образом, лишено избирательного права.
Сенат как верховный суд по административным делам: состав, функции и организация делопроизводства
В этой части исследования предпринимается попытка охарактеризовать Сенат, главным образом его Первый (административный департамент), как ведомство, государственное учреждение и проследить его деятельность в отношении земских органов. Анализируются состав и функции Сената, организация делопроизводства канцелярий и департаментов, частично, взаимоотношения этого учреждения с другими государственными структурами. Рассматриваются решения Сената по земско-губернаторским спорам, дается оценка законности и качеству этих решений. Прослеживается ход сенаторских ревизий, главным образом, земских учреждений. Анализируются наблюдения и выводы, к которым пришли ревизоры.
Данная проблема имеет не только чисто научную, но и современную политическую актуальность. До сих пор в сегодняшней России не создана система специальных административных судов, подобно тем, которые давно функционируют в Европе. Обращение к отечественному опыту организации административной юстиции, несомненно, поможет современным законодателям создать более детализированное и действенное законодательство для разрешения административных споров государственных учреждений, органов самоуправления, исполнительной власти и частных лиц между собой.
Положение о земских учреждениях 1864 г. не проводило четкой границы между компетенцией земских и коронных органов, что априори провоцировало негативные осложнения при административно-хозяйственном размежевании. Управляющий Вторым отделением императорской канцелярии М.А. Корф, активный участник разработки земской реформы1, писал в 1863 г.: "Таким образом, от взгляда Сената на предмет, от юриспруденции, которой он станет держаться, будет зависеть весь характер, и можно даже сказать, вся будущая судьба нашего местного самоуправления".2 Роль Сената в земской жизни усиливалась еще и тем обстоятельством, что в сравнении с рядом западных стран, в России до 1890 г. не существовало местной апелляционной инстанции (губернского административного суда). Таким образом, от позиции Сената во многом зависело - укрепится ли земство как орган самоуправления или станет придатком местной власти.
Рассмотрим, какого рода дела попадали в Сенат. Положение 1864 г. обязывало губернаторов следить за законностью деятельности земских учреждений. В упрощенном виде схема губернаторского надзора выглядела так.3 В случае несогласия губернатора с постановлением земского собрания, он в течение семи дней со дня получения текста постановления вносил протест в земскую управу, которая докладывала существо протеста собранию. Если собрание отказывало губернатору в удовлетворении протеста, последний апеллировал к Первому департаменту Сената.4 "При этом нельзя не заметить, - писал И.А. Блинов, - что вторичное рассмотрение дела губернатором было весьма полезным правилом, дававшим возможность взвесить все обстоятельства, сделать взаимные уступки и прийти к желанному соглашению, другим словом, оно служило делу создания гармонии в отношениях между двумя элементами провинции-общественным и правительственным".5
Кроме того, необходимо иметь в виду, что большинство земских постановлений получали одобрение губернаторов и, таким образом, вступали в законную силу. Во-вторых, значительная часть земско-губернаторских споров разрешалась компромиссами на местах. Поэтому до Сената доходили в основном наиболее острые, принципиальные споры, в которых ни одна из сторон не хотела уступать. Причины этой неуступчивости, как правило, определялись серьезностью оспариваемого вопроса. С другой стороны, многие земские дела попадали в Сенат из-за туманности, размытости или противоречивости законодательных норм вообще. Поэтому нередко сенаторам приходилось рассматривать много мелких, непринципиальных споров, где иногда интрига и сам факт противодействия были важнее существа спора.
В первой половине XIX века авторитет Сената неуклонно падал. И.А. Блинов писал: «Не только министры и генерал-губернаторы, но и губернские правления с губернаторами во главе и даже палаты мало стеснялись указов Сената и нередко не обращали никакого внимания на его разъяснения и подтверждения»6. С.К. Гогель пришел к самому пессимистическому выводу: «Казалось, и в самом деле, Сенат превратился в исторический памятник»7. Сенатор К.Н. Лебедев писал в феврале 1864 г.: «В Москве есть и Сенат, конечно умирающий; но Сенат этот не только не фрондирует по-прежнему, он, чувствуя приближение конца, ничего не делает»
