Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Политическая и социально-экономическая обусловленность реорганизации НКВД РСФСР в условиях выхода из гражданской войны 24-73
Глава 2. Изменения организационной структуры и компетенции Наркомата внутренних дел РСФСР 74-122
Глава 3. Специфика деятельности органов внутренних дел и их эволюция в системе местных органов исполнительной власти ... 123-174
Заключение 175-183
Список источников и литературы 184-2
- Политическая и социально-экономическая обусловленность реорганизации НКВД РСФСР в условиях выхода из гражданской войны
- Изменения организационной структуры и компетенции Наркомата внутренних дел РСФСР
- Специфика деятельности органов внутренних дел и их эволюция в системе местных органов исполнительной власти
Политическая и социально-экономическая обусловленность реорганизации НКВД РСФСР в условиях выхода из гражданской войны
В этой связи следует напомнить, что корни процесса становления советских органов внутренних дел уходят в Февральскую революцию. После свержения самодержавия царская полиция была ликвидирована. Юридическим закреплением процесса ликвидации стали постановления Временного правительства от 6 и 10 марта 1917 г. о ликвидации корпуса жандармов и об упразднении Департамента полиции. Была провозглашена замена полиции «народной милицией». Правовая основа организации и деятельности милиции определялась в постановлениях Временного Правительства «Об утверждении милиции» и о «Временном положении о милиции», изданных 17 апреля 1917 года. После Октябрьской революции вместе с ликвидацией Временного правительства были ликвидированы и его органы на местах, а центральные органы милиции прекратили свое существование 2 декабря 1917 года. На местах все зависело от воли новых «хозяев жизни». Во многих городах и районах милиция Временного Правительства распускалась, в других же — осуществлялась ее реорганизация.
В данной ситуации правовым основанием организации советской милиции стало постановление НКВД «О рабочей милиции» изданное 28 октября (10 ноября) 1917 г. Предусматривалось, что функции милиции переходили к вооруженному народу, соответственно формирование рабочей милиции происходило, как правило, на основе добровольности, и лишь в отдельных случаях формирование происходило на основе повинности вводимой Советами. В силу того, что формирования рабочей милиции не имели постоянного штата, они в то время носили характер массовых самодеятельных организаций.
Однако реальное положение дел показало нежизнеспособность подобного подхода к организации милиции, и довольно скоро милиция стала формироваться на профессиональной основе.58 Уже в марте 1918 г. был поставлен вопрос об организации советской милиции на штатных началах. 10 мая 1918г. коллегия НКВД приняла следующее распоряжение: «Милиция существует как постоянный штат лиц, исполняющих специальные обязанности, организация милиции должна осуществляться независимо от Красной Армии, функции их должны быть строго разграничены» (однако, как будет показано, процесс окончательного разделения функций милиции и армии занял весьма длительный период и завершился в основном лишь во второй половине 1920-х гг.).
Тем не менее, 21 октября 1918 г. НКВД и НКЮ утвердили Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции.59 Она стала основным силовым инструментом НКВД, занимавшегося решением широкого круга задач организации местной жизни. В этом документе устанавливались организационно-правовые формы милиции для всей Российской Федерации. Центральным органом советской милиции стало Главное управление милиции. Основные звенья аппарата милиции составляли губернские и уездные управления. Крупные города могли иметь свою городскую организацию милиции, но с особого разрешения НКВД. Низовое звено аппарата — участок во главе с участковым начальником, которому подчинялись старшие милиционеры и милиционеры. Здесь еще сохранялась добровольность поступления на службу в милицию, но только, но на срок не менее 6 месяцев. Были предусмотрены также повышенные меры наказания сотрудникам милиции, а также выборы руководящего состава.
В дальнейшем совершенствование организационно-структурных основ НКВД, в том числе и советской милиции, продолжалось. В частности, 3 апреля 1919 г. СНК РСФСР издал декрет «О советской рабоче-крестьянской милиции», по которому сотрудники милиции не подлежали призыву в Красною Армию, оставались на своих местах и считались прикомандированными к управлениям исполкомов Советов. В то же время, на НКВД возлагалась обязанность держать в действующей армии 1/3 милиционеров и 1/5 командного состава милиции. В милиции вводилась военная дисциплина и обязательное обучение военному делу. Части милиции, находящиеся в районах боевых действий, по согласованию реввоенсоветов армий и фронтов с местными Советами, могли привлекаться к обучению в боевых действиях, при этом они переходили в подчинение к армейским военачальникам. Согласно декрету была произведена перестройка органов милиции согласно воинским уставам, на основе которых позже появились свои милицейские уставы. 10 июня 1920 г. ВЦИК утвердил предложенное СНК Положение о рабоче-крестьянской милиции,61 с изданием которого в основном завершился период организационного становления советской милиции.
Изменения организационной структуры и компетенции Наркомата внутренних дел РСФСР
В ходе общей дискуссии о судьбе НКВД много внимания было уделено коммунальному хозяйству. Необходимо более подробно остановиться на данной проблеме, так как она еще не получила должного освещения в научных исследованиях, посвященных истории органов внутренних дел. Как уже отмечалось, во время работы III сессии ВЦИК X созыва (ноябрь 1923 г.) был заслушан проект Т.Сапронова о необходимости упразднения НКВД РСФСР, а вместе с ним и Главного Управления Коммунального хозяйства. В проекте, в частности, отмечалось: «Что же касается коммунального дела, то управления таковым из центра не требуется, а требуется некоторое плановое руководство, которое можно передать Госплану в существующую там Строительную Секцию». Наряду с реформой центральных органов коммунального хозяйства проект предлагал реорганизовать и местные органы, объединив их с органами ВСНХ.
Ответом на этот проект стала статья М. Петрова, опубликованная в журнале «Коммунальное хозяйство». В ней автор, соглашаясь с необходимостью реорганизации управления коммунальным хозяйством, отмечал, что решение подобного вопроса требует серьезного обсуждения. По мнению М.Петрова в коммунальном хозяйстве неблагополучно все, начиная от названия и кончая раздробленностью его между несколькими ведомствами. «...Коммунальным хозяйством стали называть не хозяйство коммуны вообще, т.е. хозяйство местное, а только часть его - коммунальное благоустройство и строительное дело». Это смешение понятий и помешало правильно организовать работу. Поэтому, прежде чем реорганизовывать Наркомат, необходимо четко определиться с тем, чем ведает ГУКХ НКВД. По мнению автора, в результате ликвидации НКВД и его ГУКХ будут ликвидированы два направления деятельности, от которых государство отказаться ни при каких условиях не может: «1) Объединение и регулирование всего местного бюджета, а следовательно, местного хозяйства, и 2) объединение и руководство строительством и благоустройством населенных мест».151
Проект Сапронова предлагал передать эту работу в Строительную секцию Госплана. По мнению М.Петрова, это невозможно, т.к. Госплан не административный орган, не Наркомат, а комиссия при Совете Труда и Обороны для планирования производства, именно плановое руководство строительством и благоустройством являлось задачей Госплана. Следовательно, ликвидация НКВД приведет к тому, что из ведения центральной власти будут изъяты: местный бюджет и строительство населенных пунктов. Считая такую реорганизацию коммунального хозяйства неверной, автор предложил создать два государственных центра: во-первых, по объединению местных финансов и местного хозяйства; во-вторых, по регулированию строительства и благоустройства населенных мест. На роль центра, регулирующего местные финансы, могли бы претендовать четыре ведомства: самостоятельный Наркомат, Госплан, Народный комиссариат финансов НКФ) (и такой проект в тот момент существовал) и НКВД. Сокращение государственного аппарата РСФСР заставило отказаться от идеи самостоятельного наркомата, а с ликвидацией НКВД, по мнению М.Петрова, целесообразно это руководство передать в НКФ. Для создания центра, регулирующего строительство и благоустройство населенных пунктов, могли быть использованы аппараты: ВСНХ, Госплана, Народный Комиссариат здравоохранения, НКВД или создан самостоятельный
наркомат. Однако, создание самостоятельного наркомата невозможно по финансовым соображениям. Госплан не является административным органом и выполнять данные функции не может, что же касается НКВД, то автор считал, что «если бы даже НКВД остался, то и тогда являлось бы совершенно необходимым изъять из его ведения вопросы строительства и благоустройства, как чуждые его основным задачам охраны государственного порядка». Поэтому данные функции следовало бы передать или ВСНХ, или Наркомздраву, «т.к., по задачам своим, строительное законодательство главным образом имеет целью создание для населения здоровых и гигиенических условий существования».152
В защиту проекта Сапронова на страницах журнала «Власть Советов» выступил Кадин. Он поставил под сомнение необходимость вообще иметь в центре орган, руководящий коммунальным хозяйством на местах и наделенный административно исполнительными функциями. Ссылаясь на выступления представителей ряда губисполкомов, автор доказывал, что местное коммунальное хозяйство развивалось совершенно самостоятельно, за счет местного бюджета. Руководство со стороны ГУКХ НКВД на практике выражалось в направлении на места огромного количества декретов и рекомендаций и очень редких денежных дотаций. Поэтому, по мнению Кадина, вполне правильно ставится вопрос о замене центрального административно-исполнительного руководства коммунальным хозяйством руководством чисто планового характера. Такое руководство могла бы осуществлять особая комиссия при ВСНХ или Госплане, состоявшая всего из нескольких работников
Специфика деятельности органов внутренних дел и их эволюция в системе местных органов исполнительной власти
Предлагалось в городах с населением более 50 000 человек выделить городские коммунальные отделы на правах самостоятельных отделов по согласованию с Народным Комиссариатом внутренних дел.
Данное постановление ВЦИК явилось весьма значительным шагом на пути укрепления и развития коммунального хозяйства как единого целого.
Во исполнение этого решения III сессии ВЦИК IX созыва ГУКХ НКВД разработало и представило на рассмотрение высших законодательных учреждений ряд проектов декретов. Предварительно все законопроекты согласовывались с особой Комиссией ВЦИК под председательством Т. Сапронова.
В результате в 1922-1923 г.г. были приняты:
1) Декрет СНК от 11 октября 1922 года «Об учреждении ломбардов», который в целях предоставления городскому населению потребительского кредита наделял Горсоветы правом организовывать при Коммунотделах ломбарды с участием частного капитала. Типовой устав коммунальных ломбардов был утвержден НКФ и НКВД 11 ноября 1922 года."
2)Декрет ВЦИК и СНК от 31 августа 1922 года «О передаче дорог местного транспорта и переправ (лодочных и паромных) в ведение коммунальных отделов». На основании этого декрета все дорожное дело губерний и уездов, за исключением дорог государственного значения, передавалось в ведение Коммунальных отделов. В их же ведение переходил из Центрального Управления местного транспорта НКПС весь транспорт местного значения со всем инвентарем, автомобилями и гужевыми средствами.
3)Постановление СТО от 30 июня 1922 года, которым передавался ряд электростанции из ведения совнархозов в Коммунотделы.243
4)Декрет ВЦИК и СНК «О кредитных операциях местных Советов», принятый 25 января 1923 года, предоставлял право губернским и уездным исполкомам, а также Горсоветам заключать долгосрочные и краткосрочные займы, не исключая и облигационных, с разрешения НКФ и НКВД. Своевременная уплата сумм и процентов по займу обеспечивалась всеми местными доходами и капиталами.
В июле 1923 года коллегией НКВД было утверждено Положение «О Главном управлении коммунального хозяйства». Круг ведения ГУКХ был расширен. Оставаясь управлением НКВД, ГУКХ получило финансовую и организационную самостоятельность, ему предоставлялось право непосредственного обращения в высшие законодательные и административные учреждения РСФСР. Заведующий ГУКХ являлся членом коллегии НКВД и назначался СНК РСФСР. 45
Расширение полномочий коммунальных органов привело к тому, что на состоявшемся 21-26 марта 1923 года 1У Всероссийском съезде Заведующих Коммунальными отделами246 вновь был поставлен на повестку дня вопрос о необходимости создания самостоятельного центрального органа, руководящего коммунальным хозяйством.
Во вступительном слове Заведующий ГУКХ НКВД РСФСР Земблюхтер выделил организационный вопрос как вопрос особой важности, подлежащий всестороннему обсуждению. Основные прения по вопросу развернулись вокруг проблемы создания горкоммунотделов, однако не последнее место в обсуждении было отведено созданию самостоятельного центрального ведомства по руководству коммунальным хозяйством. Это предложение прозвучало в выступлении заведующего Саратовским губернским отделом коммунального хозяйства Т. Мальте." Обосновывая предложение, выступающие в прениях отмечали: формализм в руководстве коммунальным хозяйством со стороны НКВД РСФСР; слабое знание руководством НКВД опыта деятельности губернских коммунальных отделов; неопределенность организационного построения коммунальных органов и т.д.
Согласившись с тем, что в работе наркомата присутствует ряд недостатков, заместитель наркома внутренних дел А. Белобородое отметил, что недостаточно четкое организационное построение аппарата присуще не только ГУКХ НКВД. Это общее для всего Советского аппарата явление, «повсюду происходящая бесконечная реорганизация, особенно в хозяйственных органах, болезненно бьет по качеству работы и центральны и местных органов». В связи с этим он считал нецелесообразным проведение новой реорганизации.
Заместителю наркома, видимо, удалось убедить делегатов съезда не вносить в резолюцию предложение о необходимости создания самостоятельного, независимого от ЬЖВД РСФСР, органа, управляющего коммунальным хозяйством.
Несмотря на принятое совещанием наркомов внутренних дел решение о нецелесообразности ликвидации Народных Комиссариатов внутренних дел и передачи функций руководства коммунальным хозяйством в другие ведомства, в ряде регионов РСФСР (в Горской, Бурят-Монгольской, Крымской автономных республиках) на некоторое время были упразднены местные ЬЖВД. Функции управления коммунальным хозяйством были переданы в ведение окружных исполкомов и городских Советов, и фактически не были объединены в едином руководящем центре. Отсутствие такого центра, заменяющего собой Управление коммунальным хозяйством, вредно отразилось на состоянии коммунального хозяйства автономных республик и в последующем явилось одним из важнейших оснований для ОЛЯ восстановления НКВД." Однако необходимость изменения существующей системы управления коммунальным хозяйством была ясна для большинства работников советского аппарата.
Реорганизация центрального аппарата эвакуации населения вынужденной мерой государства в условиях голода 1921 года. Она привела к значительному сокращению числа учреждений Центроэвака (было ликвидировано 9 отделов, 2 комитета, 2 комиссии). Одновременно с этим проведенная реорганизация значительно улучшила работу органов и учреждений Центроэвака, что дало возможность успешно разрешить возникшую проблему голода.
