Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административная реформа в Российской Федерации (2000 - 2008 гг.) 18
1.1. Социально - экономические и политические предпосылки реформы 18
1.2. Содержание, функции, перспективы 50
Глава 2. История формирования государственной службы Российской Федерации (2000 - 2004 гг.) 68
2.1. Профессиональная служебная деятельность 68
2.2. Основные задачи процесса реформирования 102
Глава 3. Историческая эволюция государственной службы России (2005 - 2008 гг.) 122
3.1. Совершенствование государственной службы Российской Федерации 122
3.2. Эффективнось государственной службы России 164
Заключение 194
Список источников и литературы 204
- Социально - экономические и политические предпосылки реформы
- Содержание, функции, перспективы
- Основные задачи процесса реформирования
- Эффективнось государственной службы России
Введение к работе
Тема «История формирования и совершенствования государственной службы России (2000 – 2008 гг.)» является актуальной в исторической науке. Актуальность темы диссертационной работы. Роль государственной службы в жизни общества и в новых социально – экономических условиях возрастает, когда возникает необходимость успешного взаимодействия государственной власти и граждан. Определяется необходимостью эффективного функционирования и развития Российского государства. Согласно ст. 1 Конституции Российской Федерации «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Эффективность государства зависит от государственной власти в той степени, в которой государственный аппарат отвечает историческим традициям и тенденциям общественного развития. Формирование нового Российского государства вызвало к жизни принципиально новые явления связанные со следующими факторами: модернизация российского государственного аппарата является необходимым условием успешных преобразований в политической и социально – экономической сферах общества; государственная служба в современной России в начале XXI в. находилась в состоянии кризиса. Функции существующего бюрократического аппарата слабо приспособлены к решению стратегических задач модернизации общества и государства; в условиях становления новых властных отношений в Российской Федерации государственная бюрократия выполняет политические функции и является мощным политико – административным институтом. В восприятии значительной части российского общества термины «чиновничество», «бюрократия» несут сугубо негативный оттенок. Требуется объективный научный анализ деятельности российского чиновничества в ходе проводимой реформы государственной службы; для успешной реализации государственного курса на модернизацию требуется всестороннее изучение и обобщение исторического опыта, накопленного отечественной государственной службой в предшествующие периоды; практика государственного строительства выдвигает требование единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к ее организации. Государство обязано соблюдать приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие и признание; исходя из конституционных требований, государственная власть обеспечивает равный доступ граждан к государственной службе и т. д.
Проведение исследования исторического развития государственной службы в рамках административной реформы России объясняется необходимостью установления причинных связей между происходящими реформами и теми последствиями, которые уже оказали или окажут влияние на права и свободы граждан, их благосостояние.
Период 2000 – 2008 гг. в истории Российского государства и общества был призван направить усилия власти на реализацию реформы государственной службы Российской Федерации с учетом негативных тенденций предшествовавшего периода. Актуальные в современных условиях задачи строительства и укрепления нового, дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти требуют серьезного научного осмысления новых условий и способов ее функционирования. Важность проводимого исследования определяется еще и необходимостью всестороннего научного анализа исторического опыта реформирования государственной службы на разных этапах исторической эволюции Российского государства с учетом позитивных и негативных его последствий.
Таким образом, вышеизложенное позволяет сделать вывод об актуальности темы диссертационной работы для исторической науки.
Степень научной разработанности темы. Реформа государственной службы Российской Федерации в период 2000 – 2008 годов еще не стала предметом специального монографического, либо диссертационного исторического исследования. На современном этапе проблему изучают преимущественно правоведы и специалисты в области государственного управления.
Среди них выделим работы известного отечественного ученого Г. В. Атаманчука, исследующего различные аспекты государственной службы Российской Федерации. В монографии «Сущность государственной службы: история, теория, законы, практика» автор раскрыл историю формирования российской государственной службы с эпохи Петра I, принявшего Табель о рангах – своеобразную программу государственной службы России, действующую в Российском государстве в течение почти 200 лет. Кроме того, в монографии с точки зрения юридической науки изложены проблемы совершенствования российской госслужбы на современном этапе.
Обращают на себя внимание труды воронежского правоведа Ю. Н. Старилова, посвященные содержанию и совершенствованию российской государственной службы в 1990–х годах.
К проблемам государственной службы обращается и российский правовед В. Е. Чиркин. Автор касается интересующих нас проблем в системе государственного и муниципального управления.
Следует упомянуть исследование В. Д. Граждана о государственной службе как специфической деятельности. Данные труды не исчерпывают всего многообразия проблем отечественной государственной службы, но они положили начало научному осмыслению формирования государственной службы в постсоветской России.
Проблема совершенствования и регулирования государственной службы является комплексной, что предопределило обращение к широкому кругу исторической, политологической и социологической литературы, а также к литературе по теории государства и права, конституционному, административному праву, связанной с объектом и предметом диссертационной работы.
Существенный вклад в разработку исследуемых в диссертации проблем, кроме вышеназванных, внесли такие известные ученые, как А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, А. Е. Лунев, А. Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов, Ю. А. Тихомиров, заложившие теоретические основы понимания места и роли института государственной службы в системе административного права.
Среди исследований исторического характера отметим монографию В. В. Согрина. Хотя автор не ставил специальной задачи раскрыть содержание эволюции государственной службы Российской Федерации в 1990–е годы, эти проблемы получили частичное освещение при анализе социально – политических процессов, происходивших в стране на рубеже XX – XXI веков. В монографии «Политическая история современной России : 1985 – 2001 : от Горбачева до Путина» В. В. Согрин указывал: «…в современной российской истории наличествуют объективные факторы, которые в значительной степени определяют выбор людьми общественно –политических целей, способов их достижения и результаты их действий». Монография В. В. Согрина охватывает период до 2001 г.
Необходимо также выделить диссертации в области изучения проблем государственной службы России И. А. Смагиной, О. Е. Падалкиной, Л. Е. Вахнина, Е. В. Ксенофонтовой, К. Л. Ахмадова, В. Н. Шевченко, И. Е. Матосовой и др.
Обзор имеющейся отечественной научной литературы по истории государственной службы в Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы. В исторической науке только начинается осмысление проблемы формирования и функционирования российской госслужбы в период 2000 – 2008 годов. В связи с развитием государства, общества, административной системы возникает необходимость в исследовании истории эволюции государственной службы России в современный период (2000 – 2008 гг.). Анализ литературы свидетельствует о недостаточной разработанности исследуемой темы в отечественной исторической науке. Состояние изученности проблемы в сочетании с ее актуальностью предопределило необходимость настоящего диссертационного исследования.
Изучение степени научной разработанности темы позволило сформулировать цель и задачи диссертации.
Цель исследования – анализ истории формирования, функционирования и перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации в рамках проводимой административной реформы в период 2000 – 2008 годов.
Исходя из поставленной цели в ходе данного исследования ставились и решались следующие задачи:
- изучить историю эволюции государственной службы Российской Федерации в рамках административной реформы в период 2000 – 2008 гг., показать конкретную деятельность государственной службы России на федеральном уровне;
- определить исторические предпосылки, характер и основные проблемы становления политико – административной системы в России;
- проанализировать ход проведения реформы отечественной государственной службы, подвести промежуточные итоги и наметить пути и перспективы дальнейшего реформирования института государственного управления;
- раскрыть некоторые проблемы и противоречия, возникающие в ходе реформирования государственной службы, препятствующие повышению эффективности государственного управления;
- систематизировать в свете современных требований основные направления по борьбе с коррупцией в системе государственной службы и государственного управления;
- выработать практические рекомендации в оптимизация численности федеральных государственных служащих; улучшение качественного состава федеральных государственных служащих; усиление борьбы с коррупцией в государственном аппарате; повышение престижа федеральной государственной службы и авторитета федеральных государственных служащих; укрепление служебной дисциплины в государственном аппарате.
Объектом исследования выступает государственная служба в системе административной реформы России (2000 – 2008 гг.).
Предметом исследования является историческая эволюция государственной службы Российской Федерации, формирование и совершенствование в период 2000 – 2008 гг.
Источниковая база. Источниковую базу диссертационного исследования составили разнообразные источники, которые можно разделить на группы в зависимости от их характера, степени отображения исследовательского материала.
Первую группу источников составили нормативные правовые документы. Особую роль играют Конституция (Основной Закон) Российской Федерации и комментарии к Конституции Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации многие нормы имеют прямую административно – правовую направленность: конституционные нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. 22, 24 – 25, 27, 30 – 35); определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. 77, 110 – 117). В данную группу источников включаются федеральные законы Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года № 119 – ФЗ (утратил силу), «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58 – ФЗ, «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79 – ФЗ. Указанные законодательные акты позволяют формировать правовую базу, на которой строится научное исследование различных сторон, аспектов государственной службы России на современном этапе.
Вторую группу источников представляют указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. указом Президента Российской Федерации от 15 августа 2001г. № Пр – 1496). Принципиальное значение имеют указы Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000г.; «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000г.; «О государственном совете Российской Федерации» от 1 сентября 2000г. и др. Следует указать также на утверждаемые им положения о федеральных органах исполнительной власти (например, о Министерстве обороны Российской Федерации, Министерстве юстиции Российской Федерации и др.). Источниками являются и указы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. К числу источников данной группы относятся также нормативные постановления Правительства Российской Федерации (ст.115 Конституции Российской Федерации). Примером может служить постановление «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации» от 9 декабря 1999г. Правительство Российской Федерации утверждает различного рода положения, например, Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе от 31 декабря 1999г.; Положение о Федеральной инспекции труда от 28 января 2000г.; Положение о Российском агентстве по системам управления от 23 декабря 1999г. и т. д.. Источниками могут быть также нормативные постановления правительств субъектов Российской Федерации, например, Закон «О государственной гражданской службе Москвы» от 26 января 2005 г. № 3., Закон «О государственной гражданской службе Орловской области» от 8 февраля 2005 г. № 487 – ОЗ, Закон Ленинградской области «О правовом регулировании государственной гражданской службы Ленинградской области» от 25 февраля. 2005 г. №11 – ОЗ. В них содержится анализ существующей социально – экономической и политической ситуации на момент проведения реформы, конкретные предложения по улучшению положения в стране, т. е. с четом программных установок по совершенствованию всех сфер жизнедеятельности государства и общества.
Третья группа источников включает речи, статьи, выступления государственных лидеров Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления, включая реформу госслужбы. Особое значение имеют послания Президента Российской Федерации, адресованные Федеральному Собранию Российской Федерации.
Четвертую группу источников составляют архивные документы Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Государственного архива Воронежской области (ГАВО), позволяющих исследовать динамику госслужбы в системе административной реформы, более детально проанализировать совершенствование отдельных структурных подразделений госслужбы на федеральном и региональном уровнях, а также материалы текущих архивов.
Пятую группу источников представляют данные социологических исследований, дающих возможность проследить динамику трансформации социальных и политических ценностей российского общества в период реформы государственной службы.
В шестую группу источников входят материалы периодической печати – газеты «Известия», «Российская газета», «Парламентская газета», «Аргументы и факты», «Литературная газета», «Труд», «Новая газета», «Курская правда», «Комсомольская правда», «Коммерсант Черноземье», «Коммуна» и др., позволяющие проследить процессы развития государственной службы как на федеральном так и на региональном уровнях. В диссертации использовались как центральные, так и местные периодические издания – областные, городские газеты, в которых рассматривались различные аспекты формирования государственной службы. Используя материалы периодической печати различной политической направленности, соискатель стремился показать разнообразные подходы к исследуемой проблеме.
Седьмую группу источников составляют справочно – статистические материалы – энциклопедии, словари, справочники, статсборники. Они существенно дополняют теоретические схемы конкретными данными, позволяющими проследить историю подготовки и совершенствования государственной службы в системе административной реформы России.
Избранная в качестве исследования тема в достаточной степени обеспечена разнообразными источниками, позволившими провести ее разносторонний научный анализ, осветить различные аспекты темы, сделать обобщения и выводы.
Методологическую основу диссертационной работы составили современные методы познания и научного исследования. Диалектический метод, позволивший комплексно исследовать реформу государственной службы в рамках административной реформы и феномен государственной власти переход от одного качественного состояния в другое, в процессе реформирования. Данный метод позволил наиболее полно применить такие методы исторического познания, как объективизм и историзм. Использовались сравнительно – исторический и структурно системный методы.
Хронологические рамки диссертации охватывают период с 2000 по 2008 гг., т. е. период, когда в России был избран новый президент (март 2000 г. В. В. Путин, март 2004 г. переизбран на второй срок) и предпринята попытка корректировки прежнего политического курса. В это время происходили изменения в структуре государственной власти на федеральном уровне. Назрела необходимость проведения административной реформы в России.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в осмыслении и анализе сложных противоречивых процессов исторической эволюции государственной службы Российской Федерации в период 2000 – 2008 гг., когда набирали силу сформировавшиеся в предшествующий период государственные институты. Это одно из первых в отечественной исторической науке исследований, посвященных истории эволюции государственной службы России в период 2000 – 2008 гг. Проблемы государственной службы включают в себя правовые, организационные, политические, социальные, психологические и другие аспекты и поэтому изучаются историческими, юридическими, социологическими, политическими, управленческими, психологическими и другими науками. Из этого следует, что анализ различных аспектов государственной службы проводится в рамках отдельных наук, состоит в комплексности постановки и решения проблемы формирования и совершенствования государственной службы России 2000 – 2008 гг. Именно этот период с точки зрения российской истории позволяет проанализировать особенности становления политико – административной системы в Российской Федерации в период 2000 – 2008 годов, связанной как с управленческими традициями, так и с уровнем политико – правовой культуры нашей страны. К этим особенностям относятся: высокая степень взаимопроникновения госслужбы и политики; растущая «функционеризация» политики и политизация госслужбы; устойчивость традиций клиентелизма (отношений политической и личной преданности и покровительства между вышестоящими и нижестоящими); высокая политическая роль элитных административных подразделений и их прямое участие в формировании институтов государственной власти и государственной политики; высокая степень закрытости госслужбы.
В диссертации проведен анализ современного состояния административной реформы Российской Федерации с учетом развития и функционирования на федеральном уровне, новых тенденций эволюции государственной службы в период 2000 – 2008 гг. До настоящего исследования системных научных разработок истории формирования и совершенствования государственной службы как комплексного явления в исторической науке не проводилось.
Положения, выносимые на защиту:
- начиная с 2000 г. реформа государственной службы Российской Федерации приобрела более динамичный и целостный характер в связи с приходом новых политических лидеров страны и началом нового этапа в истории Российского государства;
- исторический подход к изучению государственной службы раскрывает взаимозависимость государственной службы и политической власти;
- в начале XXI в. возрастает роль государственной службы и институт госслужбы выступает в качестве влиятельного политического фактора;
- в историческом анализе важным является определение отношений и связей между структурными элементами системы государственного аппарата;
- реформирование государственной службы становится приоритетным направлением государственной политики, что позволяет привести систему госслужбы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми историческими условиями, сформировать систему управления государственной службы и улучшить качество услуг.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что ее содержание может способствовать дальнейшему совершенствованию государственной службы России.
Теоретические положения диссертации могут быть использованы при написании учебной литературы по Отечественной истории, истории и теории государственного управления, государства и права, в научно –исследовательской работе, в ходе анализа актуальных проблем подготовки и совершенствования государственной службы, в учебном процессе по специализированным курсам, посвященным истории формирования государственной службы. Предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы в нормотворческой деятельности законодательных органов государственной власти Российской Федерации. Рекомендации, связанные с практикой применения положений о государственной службе могут иметь значение для дальнейшего совершенствования законодательства в данных областях служебной деятельности. В научно – исследовательской сфере основные положения и выводы диссертационной работы могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем истории изучения государственной службы в Российской Федерации.
Апробация работы. Автор имеет 14 опубликованных работ общим объемом 4,8 п. л. Основные положения диссертации излагались в выступлениях и докладах на международных, всероссийских, межвузовских научных конференциях в Воронеже, Рязани, Москве, Санкт–Петербурге.
Социально - экономические и политические предпосылки реформы
На современном этапе формирования и развития Российского государства актуальными являются вопросы связанные с подготовкой и проведением реформ, а в частности, административной реформы в России. Основной задачей административной реформы является многоуровневая задача преодоления коррупции в системе государственного управления; повышение эффективности деятельности государственной службы всех уровней и подразделений, работы министерств, ведомств, других органов государственного управления; сокращение кадров (государственных служащих, «чиновников»); усиление начал дисциплинированности, порядка, законности и ответственности в практике государственного аппарата; повышение «привлекательности» государственной деятельности; искоренение бюрократизма. Решение этих и многих других задач всех административных реформ, по замыслу реформаторов, должно было не только улучшить практическую деятельность по государственному управлению, но и усилить само государство. Практически все реформаторы желали видеть Российское государство сильным, могучим, эффективным . В современных условиях к данным характеристикам добавились правовые, социальные .
Сила и дееспособность государства в экономическом и социально — политическом плане в значительной степени определяется и зависит от действенности функционирования аппарата управления, т. е. от государственной службы. Сила государства - в силе института государственной службы, т.е. в правоохранительной силе этого государства, централизации и «вертикали», или в потенциале созданных демократических институтов и устоев, сложившихся традиций подчинения закону, а также уважения прав, свобод, достоинства человека и гражданина.
На разных исторических этапах развития государства его сила проявлялась по-разному. Когда-то в качестве важнейших выступали правоохранительные функции государства; в каких-то условиях повышается значимость демократических ценностей; некоторые этапы государственной жизни требуют известной «перестройки» и «ускорения развития», в то время как в определенный момент времени необходимо усиление централизации, а порой и «милитаризации». Самое главное, чтобы предпринимаемые меры и устанавливаемые приоритеты в государственной политике и административно — правовом строительстве отвечали бы публичным интересам, интересам большинства населения, чтобы перемены способствовали повышению благополучия и безопасности общества, чтобы большинство всего гражданского общества разделяло «мировоззрение» правителей и лидеров политико — правовых преобразований. При этом важнейшим условием должна стать реальная практика проведения реформ и результаты преобразований, хотя бы первичные, промежуточные, но очевидно - положительные. В таких условиях всякая реформа будет поддержана обществом. А поддержка со стороны общества - важнейшее условие любого преобразования, если оно рассчитано на успех. По проблемам подготовки и реализации административной реформы в Российской Федерации существует обширная научная литература1. Целью административной реформы, как полагают ученые, является формирование «более компактного, но сильного, эффективного государственного аппарата»2.
В связи с постановкой проблемы возникает целый ряд теоретических и практических вопросов, требующих анализа и разъяснения. Одним из главных является следующий: может ли сильное государство быть (оставаться) правовым и что включается в содержание понятия «сильное государство»? М. Афанасьев пишет: «Сильное государство, которое управляется авторитарными методами и предельно стесняет общество. Но если вдуматься, такой порядок подразумевает как раз слабость государства - этой невыносимой слабостью он пропитан и одухотворен»"5. А может быть, только сильное государство можно считать в полном смысле слова правовым? По мнению ученых, «административная реформа в основном мотивирована общим ощущением несоответствия того, как функционирует власть, тому, что естественным образом происходит в стране... Порядок, царящий в обществе и самом государстве, несомненно, будет признавать само население, а государство будет считать правовым.
В связи с постановкой проблемы разработки и осуществления административной реформы важное значение приобретает вопрос о ее исторических предпосылках . Административная реформа, как и другие российские реформы, вызревала не на голом месте, а имела предпосылки различного характера.
В начале 1990-х годов перед российским обществом выдвигались следующие стратегические задачи, доставшиеся стране от предшествующих исторических эпох, прежде всего от эпохи «перестройки» второй половины 1980-х годов, и определившие содержание, характер и тенденции отечественного реформирования, в частности, административной реформы. К этим задачам относились переход от плановой экономики к рыночной, трансформация тоталитарной политической системы в демократическую, переход от имперской политики к национальному государству.
Содержание, функции, перспективы
Административная реформа представляет собой спланированное и детально регламентированное в соответствующих нормативных правовых актах изменение условий и порядка функционирования государственной администрации (или всей публичной власти).
Обратимся к новейшим юридическим справочно — энциклопедическим изданиям. Так, Большая юридическая энциклопедия вообще не содержит определения «административная реформа», ограничившись категорией «административное право». Административное право трактуется как «отрасль правовой системы Российской Федерации, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти»1.
Не содержится данная категория и в других справочно - энциклопедических юридических изданиях, что, по нашему мнению, неправомерно. Административная реформа идет в России полным ходом, а юридическая наука по-прежнему ее не замечает. Возможно, данное обстоятельство породило определенные трудности в ходе практической реализации административной реформы в начале XXI века.
Административная реформа в ходе реализации затронула лишь внешние характеристики публичной власти: была создана новая система и структура органов федеральной исполнительной власти; изменилось законодательство о государственной службе; приняты новые положения об органах федеральной исполнительной власти. В указанных нормативных правовых актах устанавливались требования, правила и порядки деятельности этих органов и их должностных лиц. Однако оставались неизменными, а часто и вообще нерегламентированными, условия деятельности органов государственной власти и государственных служащих. С практической точки зрения, даже устанавливаемые (причем весьма детально) процедуры деятельности государственных служащих на практике не соблюдались. В чем же тогда должно заключаться содержание административной реформы? С нашей точки зрения, сущностью административной реформы должно стать коренное изменение законодательства о государственной службе, в котором институт ответственности государственных служащих являлся бы главнейшим и решающим в определении их правового статуса.
На это обстоятельство совершенно точно указал Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в интервью «Новой газете»: «...Нужно стремиться к тому, чтобы государственная машина работала в режиме разумного автоматизма»1.
Если административная реформа заканчивается лишь теоретической констатацией создания новой модели системы органов исполнительной власти, то можно, с нашей точки зрения, сразу же сделать вывод об отсутствии позитивных результатов такого реформирования. Можно лишь вспомнить многочисленные структурные изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, проводимых в России на протяжении последних лет . Они, как теперь понятно, не привели к серьезным достижениям. Наоборот, коррупция и непрофессионализм публичных служащих усиливались, принимались непонятные и некачественные законы и нормативные акты, которые регламентировали деятельность государственного аппарата. Поэтому Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 16 мая 2004 г. отметил: «Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников,1 в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей»1.
Административная реформа — политический шаг, направленный на коренные изменения в административной сфере с целью укрепления и совершенствования организации и функционирования публичного управления, обеспечения эффективности и режима законности деятельности государственных и муниципальных служащих, улучшения административных процедур и повышения правового качества административной практики.
Особенно интерес к административной реформе возрос в период переизбрания В. В. Путина на второй президентский срок в 2004 году, когда Президент Российской Федерации уже определил для своей команды стратегические направления государственной политики, среди которых административная реформа рассматривалась как одна из ведущих задач, стоявший перед главой государства.
Публичный интерес к реформе был подогрет тем, что она приобрела определенный историческо — политический оттенок, поскольку в качестве главной причины отставки правительства Михаила Касьянова аналитики называли именно задержку с ее проведением, а также предложенные правительством способы ее реализации. Стремительные и масштабные; изменения в политической, экономической и социальной сферах жизни России и других государств диктуют новые требования к административной реформе. Без этого трудно решать практические задачи совершенствования государственного управления.
Федеральные органы государственной власти в течение почти шести месяцев (с марта по сентябрь 2004 г.)-не могли в полной мере решать элементарные задачи и осуществлять свои функции, ибо ссылались на то, что они находятся «в стадии реформирования». С нашей точки зрения, в обществе и государстве нужно создать необходимую «атмосферу» планируемой административной реформы. Комиссия по проведению административной реформы должна регулярно предоставлять доклады общественности и высшим государственным органам страны о направлениях, этапах и промежуточных итогах административной реформы.
Основные задачи процесса реформирования
Начало реформирования государственной службы Российской Федерации в 2003 — 2004 годах и перевод теоретических посылок в практическую законодательную и организационно — политическую плоскость вызвали к жизни осмысление на уровне государственной власти и государственного управления основные стратегические направления и актуальные проблемы реформы. Самой сложной из стратегических задач государственного управления является перевод теоретических программн и положений в сферу практической их реализации, когда субъекту управления приходится приводить в движение массу разнородных и многоуровневых субъектов социального действия, отлаживать механизм взаимоотношений между ними, осуществлять повседневный контроль, предвидеть возможные социальные и иные последствия.
В Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 изложены принципы построения и функционирования системы государственной службы, которые могут в то же время рассматриваться в качестве ведущих направлений реформирования государственной службы Российской Федерации в исследуемый период. Это - федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Рассмотрим некоторые направления и задачи реформирования государственной службы Российской Федерации, которые представляются наиболее актуальными, исходя из политической значимости этих задач для общества и государства.
Среди актуальных проблем реформирования государственной службы в период 2000 — 2004 годов следует отметить прежде всего совершенствование законодательной базы реформы. Анализируя законодательную базу, приходится признать, что в законодательстве произошло серьезное изменение, к сожалению, не в лучшую сторону подхода к вопросу обеспечения стабильности аппарата управления. Если в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» среди принципов, на которых основана государственная служба, устанавливался принцип «стабильности кадров государственных служащих в государственных органах», то в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» уже содержится такой принцип, как «стабильность гражданской службы». При этом данный принцип, к сожалению, перестал быть общим принципом государственной службы, а стал сугубо видовым, установленным только лишь для государственной гражданской службы.
Приходится констатировать, что среди основных, т.е. общих для всех видов государственной службы, принципов построения и функционирования системы государственной службы, перечисленных в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», принципа стабильности кадров, к сожалению, нет. После вступления в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» наметившиеся ранее зачатки, позволявшие реально воплотить в жизнь принцип стабильности кадров, по сути дела, оказались сведены на нет. Прежде всего речь идет о содержащейся в ст. 16 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» норме, обязывающей при ликвидации государственного органа или сокращении его штата в случае невозможности предоставления государственному служащему работы в том же государственном органе предлагать другую должность государственной службы в другом государственном органе с учетом его профессии и занимаемой ранее должности. Правда, на практике указанная норма чаще всего не исполнялась в силу того, что юридически не был регламентирован механизм ее реализации (например, отсутствовали сводные данные о вакансиях, имеющихся в государственных органах).
В этой связи Верховный Суд Российской Федерации в постановлении своего Пленума от 21 ноября 2000 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации»1 разъяснил, что под предложением вакантной должности понимается исходящее от уполномоченного должностного лица кадровой службы государственного органа предложение о назначении на государственную должность государственной службы, в том числе нижестоящую, обязанности по которой государственный служащий может выполнять с учетом его профессии, квалификации и ранее занимаемой должности. О предложении вакантной должности должен составляться акт (справка). Верховный Суд Российской Федерации специально отмечал, что его копия должна исследоваться судом при рассмотрении данной категории дел.
Эффективнось государственной службы России
По мере становления системы государственной службы Российской Федерации перед ней выдвигались качественно новые задачи и ставились новые требования. Среди них по параметрам качественного измерения госслужбы одно из ведущих мест занимала эффективность деятельности государственных служащих всех уровней.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 года В. В. Путин особо подчеркнул необходимость претворить в жизнь меры по развитию государства. «... В течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных и общественных институтов»1. Среди стратегических задач Президент Российской Федерации назвал формирование эффективного государства .
Эффективность государственной службы целиком и полностью зависит от кадровой политики государства, принципов подбора и расстановки кадров в системе государственной службы. В течение исследуемого периода бюрократия заняла ведущие позиции в системе государственной власти и управления, более того, она оформила слияние с близкими ей бизнес - структурами, упрочив свое положение не только в политической, но и экономической сферах. Например, в муниципальных выборах 2003 г., г. Курск получила свое продолжение тенденция избирателей отдавать предпочтение выдвиженцам властных структур, но и одновременно с этим наметилось положительное восприятие участия в местных выборах представителей бизнес — элиты. Несмотря на то, что в г. Курске бесспорным лидером предвыборной гонки оказался кандидат, которого поддерживали федеральные и областные власти, действующий местный политик, генерал - майор ФСБ В. П. Суржиков, набравший 41,74% голосов, яркая выборная кампания двух известных в городе предпринимателей В. П. Лосева и В. Н. Карамышева имела большой положительный отклик у молодежи, позволила, по данным избирательной комиссии г. Курска, получить данным кандидатам в ходе голосования 9020 и 8696 голосов соответственно . Таким образом, победителями выборных кампаний в органы власти в регионе стали кандидаты, обладающие яркими личностными характеристиками, а также те, кто получил реальную поддержку вышестоящих органов государственной власти.
В справочной социально — экономической литературе под эффективностью понимается «способность приносить эффект, оказывать действие» . Однако данное определение носит слишком абстрактный характер и не отражает специфики феномена применительно к различным сферам деятельности. Эффективность общественного производства в том же издании рассматривается как «экономическая категория, характеризующая результативность производства в сопоставлении с производственными ресурсами и общественными потребностями» . В экономической литературе приводится определение эффективности труда как важнейшего экономического показателя, характеризующего результаты трудовой деятельности людей, выражающиеся в достижении наибольшего эффекта при минимальных затратах труда . В энциклопедическом словаре «Экономика» В. Г. Золотарева, кроме экономической эффективности выделяется социальная эффективность — улучшение условий труда сохранность окружающей среды и здоровья человека и др . Определение иного рода дано в Новой экономической энциклопедии Е. Е. Румянцевой, где социальная эффективность понимается как «сравнение затрат на проведение социальных мероприятий при реализации инвестиционного проекта или программы... и возможно ущерба в случае игнорирования данных мероприятий...» . Данное определение, на наш взгляд, слишком односторонне и не отражает сущности феномена социальной эффективности.
