Электронная библиотека диссертаций и авторефератов России
dslib.net
Библиотека диссертаций
Навигация
Каталог диссертаций России
Англоязычные диссертации
Диссертации бесплатно
Предстоящие защиты
Рецензии на автореферат
Отчисления авторам
Мой кабинет
Заказы: забрать, оплатить
Мой личный счет
Мой профиль
Мой авторский профиль
Подписки на рассылки



расширенный поиск

Эволюция местных органов государственной власти в России : 1917 - 1929 гг. Тропов, Игорь Анатольевич

Диссертация, - 480 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Автореферат - бесплатно, доставка 10 минут, круглосуточно, без выходных и праздников

Тропов, Игорь Анатольевич. Эволюция местных органов государственной власти в России : 1917 - 1929 гг. : диссертация ... доктора исторических наук : 07.00.02 / Тропов Игорь Анатольевич; [Место защиты: Рос. гос. пед. ун-т им. А.И. Герцена].- Санкт-Петербург, 2012.- 679 с.: ил. РГБ ОД, 71 13-7/63

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Тема диссертационного исследования является составной частью динамично развивающегося в современной отечественной и западной исторической науке направления - «регионологии». Суть этого подхода состоит в преодолении устоявшегося взгляда «сверху» на историю государства и всех его составляющих структур, когда региональные процессы выступают лишь как отзвук происходящих на макроуровне изменений. Сторонники нового научного направления понимают «общегосударственное» как многократно опосредованный результат сложных (явных и латентных, формальных и неформальных, стихийных и направляемых и т.п.) взаимодействий различных «пространств» (ниже- и вышестоящих органов, отдельной личности, социальной группы и др.), следствием чего становится формирование общего «политического пространства». Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, той ролью, которую местные органы государственной власти играли в политической системе («политическом пространстве») России в 1917-1920-е гг., активно участвуя не только в реализации различных направлений внутренней политики государства, но и во многом влияя на эту политику. Системный подход к исследованию процессов эволюции органов местной власти позволяет глубже понять основные тенденции и сущностные черты развития российской государственности в переходный период ее истории.

Особую актуальность изучению эволюции местных органов власти в России в 1917-1920-е гг. придает также то, что в данный период закладывались основы новой государственности. Особенности процесса становления, функционирования и изменения системы местных органов власти в указанный период оказали огромное влияние на всю систему управления в СССР и в последующие десятилетия.

Кроме того, актуальность исследования обусловлена современными политическими реалиями России, связанными с поиском оптимального распределения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ. Анализ эволюции местных органов власти в 1917-1920-х гг. является одним из важных условий формирования научного, свободного от политической ангажированности подхода к активно дискутируемому в современной России вопросу о направленности реформ в сфере государственного управления, в том числе, во взаимоотношениях «центр-регион».

Объектом исследования является система местных органов государственной власти областного, губернского, уездного, волостного и сельского уровней, функционировавших в России в годы революции, гражданской войны и новой экономической политики.

Предметом исследования выступает эволюция системы местных органов государственной власти на протяжении 1917-1920-х гг., понимаемая как совокупность изменений в организационном строении и деятельности различных структур областной, губернской, уездной, волостной и сельской власти, а также трансформаций в их взаимодействиях и взаимоотношениях.

Целью диссертационной работы является решение важной научной проблемы, которая заключается в комплексном исследовании основных тенденций и особенностей эволюции местных органов государственной власти в России в 1917-1929 гг.

Реализация поставленной цели предполагает постановку следующих научных задач исследования:

  1. составить периодизацию эволюции местных органов государственной власти в 1917-1929 гг.;

  2. выяснить состояние и перспективы реорганизации царских органов местного административного управления (институт губернаторства, органы общей полиции, участковые земские начальники) в условиях Февральской революции 1917 г.;

  3. изучить особенности организационного устройства и политического взаимодействия местных органов правительственной власти (комиссаров), общественно-административной власти (общественных исполнительных комитетов, земств, городских дум, земельных и продовольственных комитетов) и общественных органов (советов) в период нахождения у власти Временного правительства;

  4. оценить эффективность деятельности и состояние местных органов власти в России к осени 1917 г.;

  5. рассмотреть особенности земско-советского сотрудничества после прихода к власти большевиков и охарактеризовать причины ликвидации органов местного самоуправления в 1918 г.;

  6. изучить особенности процесса формирования и деятельности органов советского, чрезвычайного (ревкомы и комбеды) и партийного управления в годы гражданской войны и «военного коммунизма»;

  7. рассмотреть конфликтные пространства взаимодействия местных и центральных органов власти;

  8. выявить степень влияния органов РКП(б) на создание и деятельность советов в 1918-1920 гг.;

  9. оценить степень унификации и централизации советского и партийного аппаратов в условиях гражданской войны и «военного коммунизма»;

  10. проанализировать происходившие изменения в структуре и деятельности органов советского и партийного управления в годы новой экономической политики 20-х гг.: цели и результаты политики «оживления» советов в середине 1920-х гг., результаты проводившейся в 1920-е гг. политики «районирования», принципы и характер

взаимодействия и взаимоотношений советских и партийных органов, а также традиционных сельских сходов к концу 1920-х гг. Хронологические рамки определяются целью, объектом и предметом исследования и охватывают 1917-1929 гг.

Первая веха связана с началом масштабных перемен в центре и на местах в результате победы восстания в Петрограде и падения монархии в России (конец февраля - начало марта 1917 г.). Революция привела к ликвидации царского аппарата местного управления и положила начало формированию в губерниях, уездах и волостях новых государственных, общественных и общественно-государственных органов. Дальнейшие события представляли собой сложный комплекс взаимодействий между этими органами власти, между ними и местным населением, а также между местными и высшими органами государственной власти. Верхней границей определен 1929 г., ставший во многом рубежной вехой в эволюции российской государственности. К этому времени завершились процессы унификации и бюрократизации системы местных органов государственной власти, сформировалась сравнительно устойчивая система взаимоотношений между партией, советами, а в сельской местности и крестьянскими сходами, а также взаимоотношения данной системы организации местной власти с политическим центром. Это совпало по времени с завершением в 1929 г. реформы административно-территориального устройства страны, упразднившей её деление на губернии, уезды и волости.

Территориальные рамки исследования очерчены границами РСФСР, существовавшими в рассматриваемый период. Эволюция местных органов государственной власти рассматривается на уровне губерний, уездов и волостей с таким расчетом, чтобы в пространстве исследования были представлены все основные регионы России. За пределами исследования остаются национальные образования на территории РСФСР (Башкирия, Чувашия и др.), имевшие специфические особенности организации государственного управления.

Методология и методы исследования тесным образом связаны с объектом и предметом, целями и задачами исследования. В основу диссертационного исследования положены принципы историзма, научной объективности и системного структурно-функционального анализа.

Принцип историзма позволяет рассматривать явления и процессы в контексте их пространственно-временной обусловленности, в тесной взаимосвязи с другими, влияющими на них и обуславливающими их формы, содержание и сущность социально-экономическими, политическими и культурными явлениями и процессами.

Принцип научной объективности обеспечивает возможность беспристрастного, лишенного вненаучных наслоений, рассмотрения предмета исследования. Данный принцип подразумевает также анализ всей совокупности исторических фактов в их противоречивой взаимосвязи и взаимодействии, что выступает в качестве непременного условия последующего формулирования суждений о рассматриваемых проблемах и формирования оценок исторических событий и явлений.

Системный подход предполагает исследование местных органов государственной власти как сложной системы, выполняющей определенные социально значимые функции и состоящей из нескольких подсистем. Данный подход позволяет рассматривать местные органы власти как противоречивое единство определенным образом взаимодействующих элементов, либо обеспечивающих устойчивость и функциональность, либо ведущих к дезорганизации системы. Местные органы, в свою очередь, являются элементом (подсистемой) в более крупной системе общегосударственных органов власти и управления. Происходящие на местном уровне изменения влияют на систему (государство) в целом, но и глобальные трансформации системы государственной власти и управления неизбежно отражаются на устройстве и функционировании отдельных ее (местных) элементов. Органы государственной власти различного уровня тесно взаимодействуют не только между собой и с вышестоящими инстанциями, но и с другими системами - социальными, экономическими и др.

Таким образом, в рамках используемой нами теоретической конструкции эволюция местных органов государственной власти предстает как часть глобальной трансформации сложных систем, осуществляемой в процессе взаимодействий («переплетений» и «отторжений») между различными структурными элементами этих систем.

Для понимания специфики эволюции местных органов государственной власти, как системы, важное теоретико-методологическое значение имеет модель структурно-функционального анализа, нашедшая отражение в трудах некоторых зарубежных (Т. Парсонс, Н. Смелзер) и отечественных (С.В. Любичанковский ) ученых.

Структурно-функциональный подход предполагает рассмотрение стремящейся к устойчивости системы как совокупности функционально взаимосвязанных элементов. Совокупность относительно устойчивых стандартизированных отношений между элементами выражается понятием «структура», последствия этих взаимодействий - понятием «функция».

Применительно к исследуемой нами проблеме можно сказать, что четкая внутренняя организация системы местных органов власти, обеспечение рационального взаимодействия между ними и соответствие каждого из них своему функциональному назначению обеспечивает устойчивое состояние системы в целом и ее эффективное функционирование.

Устойчивость системы не отрицает происходящих в ней изменений. Одно из таких изменений (структурную дифференциацию) проанализировал Н. Смелзер, рассматривавший ее, как процесс разделения одной «социальной роли или организации» на две и более, которые являются структурно различными, но «в совокупности являются функциональным эквивалентом» первой, структурно единой роли или организации. Смелзер подчеркивал, что дифференциация позволяет функционировать новым образованиям «более эффективно в новых исторических условиях».

Наряду с этим проявляется и иная тенденция, которую можно назвать структурной интеграцией. Последняя тесно связана с общими процессами эволюции системы, в ходе которых может обнаруживаться ее малоэффективное функционирование, или дисфункция. Системной реакцией на такое положение вещей будет нарушение системой функционального предназначения подсистем, иными словами - стремление возложить выполнение определенных значимых функций не на один элемент (подсистему), а сразу на несколько. Подобное решение ведет не только к дублированию функций различными элементами системы, но и благоприятствует их структурному сближению, унификации, «сращиванию».

Опираясь на указанные выше методологические принципы, учитывая специфику объекта и предмета исследования, цели и задач исследования, был выработан научный подход, который можно определить, как структурно- функциональный анализ эволюции местных (региональных) систем власти и управления. Особенность данного подхода заключается в характеристике структуры и повседневной управленческой деятельности местных органов власти не только как производной от распоряжений вышестоящей власти, но и как относительно автономной системы, стремящейся к обеспечению «устойчивости» и «развития».

Для достижения поставленных в диссертации целей и решения сформулированных задач в рамках определенного выше авторского научного подхода использовались различные методы научного исследования:

  1. исторической реконструкции, применявшийся для воссоздания сравнительно целостной картины управленческой деятельности правительственных комиссаров, советских, партийных и иных местных органов власти в 1917 - 1920-х гг.;

  2. локализации, предполагающий исследование местной специфики относительно общих, т.е. происходивших на всей территории России, исторических явлений и процессов в сфере государственного управления.

  3. сравнительного анализа (компаративный), применявшийся для выявления общих черт и особенностей организационной структуры и деятельности органов государственной власти, как в разных местностях, так и на различных уровнях ее функционирования;

  4. типологизации, позволивший выделить и охарактеризовать различные виды органов местной власти, а также определить виды взаимодействий между ними в период 1917 - 1920-х гг.;

  5. казуальный, нацеленный на выявление и рассмотрение редких, нетипичных явлений, способных при определенных обстоятельствах стать основой тех или иных изменений в системе местных органов государственной власти;

  6. методы количественного и качественного социологического анализа, создающие благоприятные возможности для обобщенного использования обнаруженных в архивных фондах анкет, опросных бланков и т.п. документов, характеризующих устройство и деятельность органов власти на местах (количественный социологический метод), а также позволившие нетрадиционно для используемых в исторической науке методик отнестись к высказываемым представителями властных структур суждениям и оценкам не просто как к субъективно выраженной информации, а как к «экспертному мнению» (качественный социологический метод);

  7. исторической индукции, позволивший на основе всей совокупности собранных и проанализированных фактов сделать ряд сравнительно широких обобщений.

На защиту выносятся следующие основные положения:

    1. Эволюция системы местных органов государственной власти России в 1917-1920-х гг. была вызвана совокупностью идеологических, внутриполитических и социально-экономических причин. При этом двумя решающими факторами трансформации данной системы стали: во-первых, ее стремление к внутренней самоорганизации под воздействием конфликтного, взаимоблокирующего характера взаимодействия ее структурных элементов (советов, земств, партийных комитетов, ревкомов и др.) и, во-вторых, целенаправленная деятельность высших органов государства по упорядочиванию (разблокированию) системы местной власти с целью наиболее полной реализации возлагаемых на нее задач.

    2. Разрушение под воздействием революционного движения и формальное упразднение Временным правительством царского аппарата управления весной 1917 г. привело к формированию новой системы местной власти. Она представляла собой сложное сочетание правительственных (комиссары ВКГД и Временного правительства), общественных (общественные исполнительные комитеты, советы) и общественно-административных (земства, городские думы, земельные и продовольственные комитеты) органов. Временное правительство пошло по пути постепенного законодательного оформления внутреннего устройства и функций административных и общественно-административных органов, оставив неурегулированным положение весьма влиятельных среди местного населения общественных исполнительных комитетов и советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. При этом законотворческая деятельность Временного правительства в вопросах функционирования правительственных комиссаров и демократизированных земско-городских органов запаздывала по сравнению с общественной революционной законотворческой инициативой. Тем самым в стране создавалась система местных органов власти, не имевшая легитимной и достаточной для своего устойчивого функционирования законодательной регламентации.

    3. Особенность функционирования системы местной власти в 1917 г. состояла во взаимоблокирующем характере взаимодействия отдельных ее элементов (органов власти), что вело к нарастанию конфликтов: а) между различными органами местной власти, б) между органами высшей и местной власти, в) между органами местной власти и местным населением. Взаимоблокирующий характер связей внутри системы местных органов власти приводил к общему снижению эффективности ее деятельности, способствуя вместе с тем вызреванию нового общероссийского политического кризиса и активизации борьбы за переустройство системы государственного управления в России.

    4. Упразднение всех звеньев системы местной власти, кроме советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, после прихода к власти большевиков, не привело к преодолению кризисного состояния данной системы. Новая система советской власти в конце 1917-1920 гг. отличалась большим разнообразием внутреннего устройства, социального состава и функций. Местные советы несвоевременно и не в полной мере выполняли распоряжения вышестоящих властей, не пользовались авторитетом местного населения, иногда насильственно разгонялись им, а в целом ряде случаев открыто противодействовали декретам и постановлениям высших и центральных органов большевистской партии и государства, особенно в вопросах продовольственной политики и мобилизаций в Красную армию. Это означает, что формально провозглашенные в октябре 1917 г. полновластными органами на местах, советы, в действительности, не были «нижним этажом» государственной власти и не являлись надежной основой для решения выдвигаемых большевиками задач в различных сферах общественной и государственной жизни.

    5. Слабость местных советов центральные и региональные власти пытались компенсировать, делая ставку на чрезвычайные и неконституционные органы: ревкомы были нацелены на решение военно- политических задач, комбеды были призваны содействовать реализации проводимых Наркомпродом административно-хозяйственных мероприятий в продовольственной сфере. Несмотря на то, что в ряде случаев чрезвычайным органам удавалось подавлять мятежи, с оружием в руках принуждать крестьян к сдаче хлеба и т.п., в большинстве своем их деятельность имела негативные последствия. Чрезвычайные органы не только не укрепляли большевистский режим, но, напротив, разрушали его и без того слабые организационные основы (например, путем произвольно накладываемых «контрибуций», разгона «кулацких» советов, вмешательством ревкомов в работу предприятий, профсоюзов и пр.), а также способствовали росту в обществе антибольшевистских настроений и выступлений.

    6. Сделав ставку на советы и закрепив их ведущую роль в Конституции РСФСР 1918 г., большевики уже не могли отбросить советскую конструкцию так легко, как они отказались, например, от «буржуазных» земств или от «чрезвычайных» комитетов. Единственно возможным для них вариантом было выстраивание новой - партийной - вертикали власти, осуществлявшей контроль над местными советами. В годы гражданской войны и «военного коммунизма» (1918-1920 гг.) наметилась унификация структуры губкомов, более четко были определены основные направления деятельности партийного аппарата, функции основных отделов, закреплена ведущая роль организационно-инструкторского отдела в структуре губкома. Вместе с тем, вопросы о взаимоотношении партии и советов оставались не решенными, что было связано как с особенностями начального этапа выстраивания системы партийного управления, так и с чрезвычайными условиями гражданской войны и интервенции. Такая ситуация показывает, что к началу 20-х гг. модель унифицированной и централизованной системы партийной власти была далека от своего завершения, большевикам не удалось в полной мере приблизиться к осуществлению политического контроля над местными советами. Это позволяет говорить о состоянии структурной несогласованности и низкой эффективности управленческой деятельности системы местных органов власти в России 1918-1920 гг.

    7. В 20-е гг. наиболее значительной попыткой руководства СССР реорганизовать систему местных органов государственной власти была кампания по «оживлению» советов (1924-1925 гг.). Она была нацелена на укрепление их роли, как органов власти трудящихся, превращение их в стабильно функционирующие институты управления с расширенными административно-хозяйственными полномочиями. «Оживление» советов не принесло ощутимых результатов для правящей партии. Значительная часть населения оставалась пассивной в ходе выборов, доля коммунистов в местных советских органах оставалась невысокой; при этом, всё же, увеличилось число заявлений с просьбами от «лишенцев» о восстановлении в избирательных правах, усилились протесты против навязываемых «сверху» кандидатов, а в случае сохранения такой практики население попросту отказывалось от участия в голосовании.

    8. Высшее партийно-государственное руководство СССР в 20-е гг. все шире использовало административные меры воздействия на советы и партийные комитеты, во-первых, для упорядочивания их взаимодействия друг с другом и, во-вторых, в целях усиления общеполитического контроля над их деятельностью. Важнейшими элементами такого регулирования со стороны политического «центра» являлись: становление номенклатурного принципа назначения и перемещения руководящих управленческих кадров, «чистки» партийно-государственного аппарата, а также формирование в процессе «районирования» территории РСФСР такого административно- территориального устройства, которое было призвано обеспечить директивно-распорядительную деятельность высших руководящих органов через унифицированный, централизованный и подконтрольный сталинскому большинству в Политбюро аппарат местных органов государственной власти.

    9. На «низовом» (сельском) уровне властные полномочия распределялись между сельскими советами, партийными ячейками и традиционными сельскими сходами при доминирующей роли последних в решении различных вопросов местной жизни (благоустройство, культурно- просветительные мероприятия и др.);

    10. Система местных органов государственной власти в процессе своей эволюции в 1917-1929 гг. прошла следующие этапы. Первый этап: весна - осень 1917 г. - становление новых органов власти после падения монархии, определение структуры, функций и взаимоотношений между ними, постепенное нарастание взаимоблокирующего характера взаимодействия элементов системы местных органов власти. Второй этап: осень 1917 - весна 1918 г. - упразднение большинства органов власти Временного правительства, переходный период существования и функционирования земско-советской системы управления, завершившийся ликвидацией органов земского и городского самоуправления. Третий этап: 1918-1920 гг. - формируется сложная, внутренне противоречивая система местных органов власти, особенность которой состояла в том, что советы и альтернативные им органы власти (ревкомы, комбеды и партийные органы) находились в состоянии структурной несогласованности и «параллелизма» управленческой деятельности, усиленной чрезвычайными условиями гражданской войны, интервенции и «военного коммунизма». Четвертый этап: 1921-1925 гг. - попытка создания устойчивых и эффективно действовавших советов, выполнявших значительную часть административно-хозяйственных функций при идейно-политическом контроле со стороны РКП(б). Пятый этап: вторая половина 1920-х гг. - завершение в процессе «районирования» формирования унифицированной и жестко централизованной системы партийных органов, подчинивших своему влиянию местные советы, формирование унифицированной, взаимодополняющей системы местных органов партийно-государственной власти на уровне краев, областей, округов и районов, складывание специфической (общинно-советско-партийной) системы управления в сельской местности.

    Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что представленная работа является первым в отечественной и зарубежной историографии комплексным исследованием крупной и значимой научной проблемы - процесса эволюции местных органов государственной власти в России 1917-1920-х гг., рассматриваемого в единстве различных уровней местной власти, всех его организационных структур и имевшихся между ними взаимодействий. В таком ключе история эволюции местных органов власти впервые исследуется в качестве самостоятельной научной проблемы.

    Отходя от сложившейся в историографии традиции рассмотрения взаимоотношений различных органов власти и управления в дихотомии «господства» (или «управления») и «подчинения» (или «исполнения»), в работе, используя потенциал структурно-функционального анализа, акцентируется внимание на наличии более сложных взаимодействий. При этом была предпринята попытка уточнить и расширить используемый в исторических исследованиях терминологический аппарат, - впервые в исследовании, посвященном истории формирования и деятельности органов власти на местах в России 1917-1920-х гг., предложено характеризовать особенности этих взаимоотношений и их эволюцию в терминах «взаимоблокирующего» и «взаимодополняющего» функционирования. В настоящем диссертационном исследовании впервые в научный оборот введен обширный комплекс неопубликованных ранее исторических источников, в том числе, архивных. Исследование создает научно-теоретические, концептуальные предпосылки для дальнейших научных разработок различных аспектов, вопросов и проблем истории местной власти в России, особенностей ее конструирования и функционирования.

    Теоретическая значимость исследования состоит в возможности использовать его положения, конкретное содержание и основные выводы для характеристики специфики преобразования политической системы России в условиях таких масштабных трансформаций, как революция, гражданская война и новая экономическая политика. Исследование способствует развитию теории революционных и постреволюционных преобразований и теории антикризисного государственного управления. Теоретическая значимость диссертации состоит также в обосновании и в использовании возможностей парадигмы системного структурно-функционального анализа при исследовании эволюции местных органов государственной власти на конкретно-историческом материале из истории России 1917-1920-х гг.

    Практическая значимость диссертации состоит в возможности использовать сформулированные в ней положения при написании обобщающих работ по истории России 1917-1920-х гг., при подготовке научных работ по региональной истории страны, в историко-правовых исследованиях, посвященных проблемам истории государства и права в рассматриваемый период, а также в процессе преподавания курса истории России ХХ в., при подготовке спецкурсов и семинаров по историческим, краеведческим и историко-правовым дисциплинам. Выводы диссертации могут быть использованы органами государственной власти при подготовке проектов модернизации системы местного управления в современной России.

    Апробация результатов исследования. Основное содержание диссертации и главные ее выводы были изложены в докладах и сообщениях на международных, всероссийских, межвузовских научных конференциях и семинарах: «Социальные конфликты в истории России» (Омск, 2004), «Х Царскосельские чтения» (С.-Петербург, г. Пушкин, 2006); «Х Вишняковские чтения. Стратегия и тактика вузовской науки в регионе» (Бокситогорск, 2007), «Частное и общественное: границы, наполнение, политики интерпретации в прошлом и настоящем» (Ярославль, 2011), «Модернизация в России: экономика, политика, культура» (СПб., г. Пушкин, 2008 - 2011 гг.), «Столица и провинции: взаимоотношения центра и регионов в истории России» (СПб., г. Пушкин, 2009, 2010 гг.), «Герценовские чтения» за 2004 и 2005 гг. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры русской истории РГПУ им. А.И. Герцена, где получила положительную оценку.

    Материалы диссертации отражены в четырех монографиях (из них одна - коллективная) и 54 других научных публикациях, в том числе одна - в зарубежном научном журнале. Общий объем всех публикаций - 79,5 п.л.

    Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения (с. 4-31), четырех глав (с. 32-610), заключения (с. 611-623), приложений (с. 624-642) и списка использованных источников и литературы (с.643-679).

    Похожие диссертации на Эволюция местных органов государственной власти в России : 1917 - 1929 гг.