Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. СТРУКТУРА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ЮЖНОМ УРАЛЕ В КОНЦЕ XIX —НАЧАЛЕ XX ВВ 26
1.1. Законодательные основы деятельности губернских администраций в дореволюционной России 26
1.2. Органы управления на Южном Урале, их состав и структурно-функциональные связи 43
1.3. Взаимодействие местных администраций региона с центральной властью :... 82
ГЛАВА 2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГУБЕРНСКИХ АДМИНИСТРАЦИЙ НА ЮЖНОМ УРАЛЕ В 1881—1917 ГГ 104
2.1. Южный Урал как объект административно-территориального управления 104.
2.2. Основные направления деятельности губернских администраций и их результативность 124
2.3. Стиль и методы руководства губернских администраций региона 142
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 162
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ИСПОЛЬЗОВАННОЙ
ЛИТЕРАТУРЫ 166
ПРИЛОЖЕНИЯ 183
- Законодательные основы деятельности губернских администраций в дореволюционной России
- Органы управления на Южном Урале, их состав и структурно-функциональные связи
- Южный Урал как объект административно-территориального управления
Введение к работе
В современных условиях Россия переживает один из сложнейших периодов собственной истории, связанный с переоценкой ценностей, отказом от тоталитарной системы управления, структурной перестройкой последней, попытками реформирования органов местного управления. В связи с этим особый интерес вызывают вопросы истории и деятельности существовавших в дореволюционной России административных органов. Особенно пристальное внимание уделяется в наше время системе управления страной в конце XIX — начале XX вв. Структура управления Российской империей никогда не представлялась возможной на основе какой-либо единой, раз и навсегда избранной модели. Прежде всего это относилось к системе местного управления. А потому правительство пыталось использовать самые разнообразные подходы для взаимодействия центра с местными администрациями, повышения эффективности работы последних.
В современной исторической литературе этой теме пока что уделено недостаточно внимания. Автор диссертации может опираться лишь на небольшой круг работ, посвященных, как правило, исследованию деятельности административных органов на территории отдельных регионов России,
В представленном исследовании мы попытались дать характеристику и оценку деятельности административных органов управления на территории конкретного региона в 1881—1917 гг. И это не случайно, поскольку данные органы на местах были и остаются в наше время основой всей системы управления в стране. Они играют весомую роль в решении экономических, социальных, а нередко и политических проблем в рамках отдельных административно-территориальных единиц.
В изучаемый период Южный Урал был одним из крупнейших регио-
нов Российской империи. Здесь, как и в других частях страны, проявлялась жесткая монополия центра в определении форм и методов управления. Кроме того, на территории Южного Урала не были доведены до своего логического завершения буржуазные реформы 60—70-х годов XIX в.
До настоящего времени не было ни одного специального исследования, в котором бы рассматривались проблемы функционирования органов административно-территориального управления на Южном Урале в конце XIX — начале XX вв. На наш взгляд, осмысление вопросов, связанных со структурой, функционированием и результатами деятельности местных органов управления, позволяет дать верные оценки особенностям политического развития России в изучаемую эпоху.
Практическая значимость работы, на наш взгляд, и в том, что тема исследования прямо связана с современными процессами в России. Совершенно очевидно, что та система управления, которая существовала в стране в конце XIX — начале XX вв., в настоящее время обращает на себя более пристальное внимание, чем раньше. Сегодня политическая система государства полностью перестроена, появились новые органы власти, идут споры о возможности возрождения действовавших в дореволюционной России политических институтов. Во многом все, что происходит теперь в стране, крайне схоже с событиями конца XIX — начала XX вв. На исходе нынешнего столетия мы являемся свидетелями попыток ослабить центральную власть и усилить властные возможности регионов. Сегодня, как правило, даже руководителей регионов принято на старый манер называть «губернаторами».
Продолжающееся реформирование органов административного управления в современной России должно основываться во многом на имеющемся историческом опыте, учитывать как положительные, так и негативные моменты, которые имели место в стране на рубеже XIX—XX
вв. Анализ данной проблемы позволяет показать особенности управления на региональном уровне на примере деятельности административных органов Оренбургской и Уфимской губерний в указанный период. Важно также понимание проводившейся правительством политики в отношении губернских властей.
Учитывая значимость поставленных проблем, мы считаем необходимым охарактеризовать не только структуру, но и деятельность органов административно-территориального управления на Южном Урале в конце XIX — начале XX вв.
ХРОНОЛОГИЧЕСКИЕ РАМКИ исследования охватывают период с 1881 г. до 1917 г. Это время, когда монархические институты в России вступили в полосу кризиса, завершившегося их ликвидацией. В стране продолжались процессы капитализации экономики и общества, начатые буржуазными реформами 60—70-х годов XIX в. В политическом плане это было время социальных взрывов, когда Россия пережила три революции, изменившие в конечном итоге ход ее исторического развития.
Для Южного Урала начальная дата исследования, т.е. 1881 год, особенно важна, так как в этом году было упразднено Оренбургское военное генерал-губернаторство. С отменой военного управления краем вся полнота власти перешла в руки оренбургского и уфимского гражданских губернаторов. В итоге во взаимоотношениях между центральными и местными органами власти было устранено промежуточное звено, представленное генерал-губернатором и его канцелярией, а в Оренбургской и Уфимской губерниях утвердилась система управления, однотипная большинству губерний Российской империи. Конечной датой исследования обозначен февраль-март 1917 г., когда в результате Февральской революции прекратили свою деятельность губернаторы и значительная часть административных органов, существовавших в монархической России.
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ РАМКИ исследования охватывают Южный Урал, который в изучаемый период представляли в административном отношении Оренбургская и Уфимская губернии. Первая включала в себя пять уездов: Оренбургский, Орский, Верхнеуральский, Троицкий, Челябинский. В Уфимскую губернию входили Уфимский, Белебеевский, Бир-ский, Златоустовский, Мензелинский и Стерлитамакский уезды.
На рубеже XIX — XX вв. Южный Урал был одним из крупных регионов Российской империи, отличался своеобразным сословно-классо-вым составом населения, его разнорелигиозностью и многонационально-стью. Это был район, где находилось Оренбургское казачье войско — одно из крупнейших в России, что также наложило своеобразный отпечаток на систему управления краем.
ИСТОРИОГРАФИЯ ТЕМЫ. Первые работы, посвященные вопросам деятельности административных органов России, отдельные их характеристики появились в отечественной исторической литературе еще в середине XIX в., когда сложилась так называемая «государственная школа». Представители данного направления в исторической науке Б. Н. Чичерин, С. М. Соловьев, А. Д. Градовский и другие использовали идеализированный подход в изучении роли государства и его учреждений. Он заключался в преувеличении роли государства в историческом процессе, возвеличивании значимости этого политического института в обществе.
В то же время в трудах перечисленных выше исследователей наметилась попытка несколько разнообразить характеристику местных административных органов. В частности, рассмотреть отдельные их функции, проследить соподчиненность органов государственного управления и др.
А. Д. Градовский в целом ряде своих исследований затрагивал вопросы истории государственных учреждений, правовую сферу их деятельности, а также проблемы, связанные с генерал-губернаторской властью. Однако этот автор рассматривал лишь историко-правовые аспекты
деятельности административных органов.1 По аналогичному пути пошли такие исследователи, как Н. П. Загоскин, В. В. Ивановский, В. Н. Латкин.2
Во второй половине XIX в. отдельные историки (В. М. Гессен, И. А. Блинов) попытались рассмотреть деятельность некоторых ведомств и государственных учреждений.3 Но уже в то время в условиях жестких цензурных ограничений было запрещено изучать вопросы деятельности полиции, губернских администраций и т.д. Им пришлось фактически ограничить свои исследования лишь судебными органами, поскольку подавляющее большинство архивных фондов административных и карательных учреждений оказались недоступными для исследователей. И. А. Блинов, кроме того, остановился на изучении историко-правового аспекта института губернаторской власти.
Одним из первых исследований, прямо посвященных изучаемой нами проблеме, была книга П. Н. Подлигайлова «Местное управление в России», вышедшая в середине 80-х годов XIX в. В ней автор подчеркивал, что существующая система местного управления находится «в самом ненормальном положении, отличается полным неустройством». Он также останавливался на деятельности известной «Кахановской комиссии».4 В целом работа достаточно далека от официальных подходов к теме и со-
1 Градовский А. Д. Начало русского государственного права. Изд.
1-е. СПб., 1875; Его же. Системы местного управления на западе Европы
и в России. СПб., 1878.
2 Загоскин Н. П. Наука истории русского права. Ее вспомогательные
источники и литература. Казань, 1891; Ивановский В. В. Администра
тивное устройство наших окраин. Казань, 1891; Латкин В. Н. Учебник
истории русского права периода империи (18 и 19 столетий). СПб., 1909.
3 Гессен В. М. Губернатор как орган надзора. СПб., 1912; Его же.
Вопросы местного управления. СПб., 1904; Его же. Полицейская рефор
ма в трудах комиссии статс-секретаря Каханова. СПб., 1905; Блинов
И. А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905.
4 Поддигайлов П. Н. Местное управление в России. СПб., 1884.
С. 189.
держит ряд критических замечаний относительно деятельности административных органов империи. Исследование П. Н. Подлигайлова явилось одной из немногих дореволюционных работ, выполненных в объективистском духе.
Схожей с ней является и книга К. Ф. Головина «Наше местное управление и местное представительство», где автор также стоит на позициях критики существовавшего положения дел на уровне губернской власти. В частности, он негативно оценивает деятельность губернских правлений, называя их «бесполезным орудием губернаторской власти», а также подробно анализирует роль и место отдельных губернских присутствий. Главный вывод исследователя: существующая административная система слишком громоздка и «неповоротлива».1
В те же 80—90-е годы выходят в свет работы П. Л. Корфа, Ф. Н. Панова, В. В. Ивановского, К. Ф. Головина.2 Их исследования носят ярко выраженный монархический характер. А если и есть попытки обосновать необходимость каких-либо преобразований, то делается это крайне осторожно, в «рамках дозволенного». Особое внимание авторы уделяли перечню местных административных органов и, отчасти, их функциям.
Детально на деятельности губернаторов и губернских правлений останавливался О. Эйхельман. Он подчеркивал, что местное управление необходимо, «оно нужно везде», так как органы местной власти являются посредниками между народом и центральной властью. Губернатора исследователь называл «хозяином и начальником» губернии. Но одновре-
1 Головин К. Ф. Наше местное управление и местное представитель
ство. СПб., 1884. С. 123.
2 Корф П. Л. Ближайшие нужды местного управления. СПб., 1888;
Панов Ф. Н. Местное управление. СПб., 1886; Ивановский В. В. Админи
стративное устройство наших окраин. Казань, 1891; Головин К. Ф. Указ.
соч.
менно дополнял, что он «лишь исполнитель и оберегатель законов и законного порядка».1
На рубеже XIX — XX вв. вопросам структуры и деятельности административных органов на местах были посвящены исследования И. П. Белоконского, И. А. Блинова, Б. А. Топиро, И. Ачадова. Ими рассматривались новые аспекты данной темы.
Так, И. П. Белоконский приводит примерный список учреждений и существующих в них штатных должностей, характеризует структуру губернского правления с указанием жалованья чиновников.2
И. Ачадов подчеркивал, что местные власти контролируют не только работу непосредственно подчиненных им административных органов, но и общественные органы выборной власти в лице земств и городских дум. Исследователь указывал, что именно губернаторы решали вопросы о возможности допуска «к занятиям всех служащих в земствах и городских управлениях».3
И. А. Блинов, главным образом, останавливался на истории формирования губернских администраций. В своей работе «Губернаторы. Историк о-юридический очерк» (СПб., 1905) он, в частности, указывал, что к тому времени губернаторы председательствовали в восьми различных административно-территориальных органах, а часть своих полномочий вынуждены были передавать вице-губернаторам. Также И. А. Блинов охарактеризовал деятельность губернских правлений, их численный состав и роль в них губернатора. На наш взгляд, данное исследование но-
1 Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управле
ния в России и Устава о службе по определению от Правительства. Киев,
1890. С. 24—36.
2 Белоконский И. П. Родина-мать. Губернские, уездные и волостные
учреждения Российского государства. СПб., 1901.
3 Ачадов И. Государственная власть и местное (городское и земское)
самоуправление. М., 1907. С. 64—65.
сит ярко выраженный проправительственный характер.1 Этот же автор в другой работе рассматривал особенности взаимоотношений центральных органов власти с местными, останавливаясь на сложностях, которые возникали в процессе этого взаимодействия.2
В 1914 г. увидела свет книга Б. А. Топиро «Администрация и управление», в которой автор отчасти затронул вопросы государственного управления в Оренбургской и Уфимской губерниях, подчеркивая, что губернаторы изначально были поставлены в неравные условия, так как «есть губернии, где насчитывается всего шесть уездов (Уфа, Херсон) и даже менее (в Оренбургской — 5, в Эстляндской — 4)», а есть те, «в состав которых входит по 15 уездов (Черниговская, Полтавская, Курская)». Из всего этого делался вывод, что «если в одной губернии можно уделять служебной работе 10 часов в сутки, то в другой необходимо посвящать ей 20 часов», а потому требуется «справедливая» оплата труда.3
В период первой мировой и гражданской войн в России новых исследований по изучаемой теме не появилось.
В советской историографии вопросы истории государственных органов управления изучались недостаточно интенсивно. Причем подобная тенденция сохранялась на протяжении нескольких десятилетий. Отдельные исследования, появившиеся в разные годы, не меняли общей картины слабой изученности темы.
Одной из немногих работ раннего периода советской историографии является книга А. Н. Колесникова «Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве» (Иркутск, 1921). Главный недостаток этого исследования заключался в попытке автора
1 Блинов И. А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб.,
1905.
2 Его же. Отношение Сената к местным учреждениям в XIX в. СПб.,
1911.
3 Топиро Б. А. Администрация и управление. Кишинев, 1914.
проводить исторические аналогии, занимая откровенно антимонархическую и антибуржуазную позицию, отрицая всю государственную модель дореволюционной России, в том числе и на уровне местных органов власти.1
В 30—40-х годах нынешнего столетия вопросы о структуре и деятельности административно-территориальных органов Российской империи в исторической науке не рассматривались. Интерес к этим проблемам возник только в 50-е годы. Это было связано с началом деятельности таких авторитетных ученых, как Н. П. Ерошкин и П. А. Зайончковский.2
Несомненным достоинством их работ является то, что в них впервые была предпринята попытка проанализировать вопросы, связанные с деятельностью административных органов.
Так, П. А. Зайончковский в своих монографиях приводит обширный материал по истории государственных учреждений в пореформенное время, а также на рубеже XIX — XX вв. Н. П. Ерошкин подробно останавливается на проблемах структуры государственного аппарата, раскрывая такое понятие, как «государственная власть».3
Однако оба автора основное внимание акцентировали на структуре административных органов. Фактически вне поля зрения остались вопросы, связанные с динамикой изменений, происходивших внутри них на
! Колесников А. Н. Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве. Иркутск, 1921.
2 Зайончковский П. А. Отмена крепостного права в России. М., 1968;
Его же. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970; Его
же. Кризис самодержавия на рубеже 1870—1880 гг. М., 1964; Его же.
Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1979;
Ерошкин Н. П. История государственных учреждений России до Вели
кой Октябрьской социалистической революции. М., 1957; Его же. Очерки
истории государственных учреждений дореволюционной России. М.,
1960; Его же. Государственные учреждения России в пореформенный пе
риод (1861—1904гг.). М., 1958.
3 Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволю
ционной России. М., 1983. С. 4—5.
протяжении всех лет существования, формами и методами работы губернских администраций и т.д.
Есть, на наш взгляд, в выводах этих исследователей и некоторые спорные утверждения. К примеру, мы не можем согласиться с мнением П. А. Зайончковского о том, что «подбор кандидатов на пост губернатора определялся целым рядом соображений, далеких от оценки деловых качеств. Среди них преобладали люди, не имевшие специального образования и подготовки».1 По крайней мере, к подавляющему большинству оренбургских и уфимских губернаторов, действовавших в 1881—1917 гг., подобный вывод не применим. П. А. Зайончковский считает, что наибольшее влияние на усиление административной власти оказал Закон от 14 августа 1881 г, «О мерах по сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия». Но, на наш взгляд, этот закон следует рассматривать как ответную меру императора Александра III на убийство своего отца, а реальное его применение на Южном Урале было значительно уже тех возможностей, которые он предоставлял губернаторам.
В 70—80-х годах в поле зрения исследователей оказываются органы государственной власти в отдельных районах Российской империи. В 1975 г. П. И. Калмыковым была защищена кандидатская диссертация «Система административно-политического управления в Кабарде и Балкарии во второй половине XIX — начале XX вв.». Автор посвятил свое исследование в основном вопросам, связанным с системой управления на территории Кабарды и Балкарии, уделив особое внимание деятельности судебных органов и полицейской администрации. В частности, исследователь останавливается на характеристике структуры управления данной территории, начиная от системы сельского
1 Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1979. С. 210.
правления и завершая окружными и участковыми органами управления.1
В 1986 г. увидела свет книга Л. Л. Лариной «Административно-территориальное устройство и население Приамурского края в период империализма (1900—1913)».2 Главными направлениями исследования являются вопросы, связанные с народонаселением отдельных регионов Российской империи. В этой связи характеризуется сама система управления, в том числе на примере деятельности местных административно-территориальных органов. Автор прослеживает динамику развития Приамурского края в начале XX века, останавливаясь подробно на роли местных администраций в решении ряда вопросов.
В 1989 г. Б. М. Абдрахманова защитила кандидатскую диссертацию по теме «Органы государственной власти и управления в Казахстане (20-е годы — конец XIX в.)».3 В исследовании затрагиваются вопросы о взаимоотношениях русского государства с Казахстаном, о реорганизации системы управления в Казахстане и начальном этапе деятельности административных учреждений.
В постсоветский период в связи с реорганизацией старых и формированием новых институтов власти возрос интерес к данной теме. В частности, появляются монографии М. М. Шумилова «Губернская администрация и органы центрального управления России во второй половине XIX в.» и «Местное управление и центральная власть в России в 50-х — начале 80-х гг. XIX в.».
1 Калмыков П. И. Система административно-политического управ
ления в Кабарде и Балкарии во второй половине XIX — начале XX вв.:
Дис. ... канд. ист. наук. Нальчик, 1975.
2 Ларина Л. Л. Административно-территориальное устройство и на
селение Приамурского края в период империализма (1900—1913). Влади
восток, 1986.
3 Абдрахманова Б. М. Органы государственной власти и управления в
Казахстане (20-е годы — конец XIX в.): Дис.... канд. ист. наук. М., 1989.
В 1992 г. им же защищена докторская диссертация, посвященная деятельности органов местного управления.1 М. М. Шумилов детально рассматривает вопросы, связанные с материальным обеспечением губернаторов, условиями их жизни, взаимоотношениями с центральной властью. Исследователь делает вывод, что не все существовавшие во второй половине XIX в. местные органы власти можно считать административными, поскольку, например, «из всех органов Министерства финансов только казенные палаты и подчиненные им казначейства законодательство относило к разряду административных учреждений».2
Одновременно автор подчеркивает значимость буржуазных реформ в плане ограничения власти губернаторов на местах и разделения функций административных и судебных органов. С середины 60-х годов XIX в. начинается процесс постепенного переподчинения местных административных органов. В итоге некоторые из них уходят из под губернаторской опеки и начинают непосредственно подчиняться министерствам (к примеру, суды — Министерству юстиции). Более того, М. М. Шумилов указывает, что на рубеже 60—70-х годов XIX в. впервые начинаются открытые конфликты между губернаторами и местным чиновничеством. Исследователь также останавливается на деятельности Особой комиссии под председательством статс-секретаря М. С. Каханова, образованной в 1881 г., которая выступила за вывод губернаторов из подчинения МВД.
Однако работа имеет, на наш взгляд, и некоторые недостатки. Это, в первую очередь, увлечение вопросами деятельности губернаторов, которых автор постоянно называет «хозяевами» губерний. Недостаточно
1 Шумилов М. М. Губернская администрация и органы центрально
го управления России во второй половине XIX в.». М., 1988; Его же. Ме
стное управление и центральная власть в России в 50-х — начале 80-х гг.
XIX в. Новгород, 1991.
2 Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в Рос
сии в 50-х — начале 80-х гг. XIX в. Новгород, 1991. С. 111.
представлены функциональные связи между различными структурными звеньями на уровне губернских администраций, взаимоотношения губернских и центральных органов власти.
О возросшем интересе к изучаемой нами проблеме говорит тот факт, что в 90-х годах нашего столетия целый ряд авторов посвятил свои статьи данной теме. К примеру, Д. В. Гаврилов в статье «Губернское управление в дореволюционной России» подробно останавливается на функциях губернаторов-«хозяев губерний», дает характеристику взаимоотношений центра и регионов, особо подчеркивая значимость сильной административной власти на местах.1
Свидетельством растущего интереса исследователей к изучаемой теме является появление отдельных исторических сборников: «Имперский строй в региональном измерении (XIX — начало XX вв.)», «От абсолютизма к демократии: политическая жизнь капиталистической России (1861—1917)» и «Проблемы социально-политической истории Урала в XIX — конце XX вв.».2 В них отчетливо проявились новые подходы, идет поиск ответов на непростые вопросы, связанные с особенностями деятельности местных администраций в дореволюционной России. В частности, в сборнике «Проблемы социально-политической истории Урала в XIX — конце XX вв.» в обширных хронологических рамках прослеживались изменения в социальной структуре, политической жизни Урала и на этом фоне рассматривались отдельные аспекты деятельности здесь органов административно-территориального управления.
Важно то, что постоянно расширяется круг авторов, занимающихся
1 Гаврилов Д. В. Губернское управление в дореволюционной Рос
сии // Архивы Урала. 1995. № 2.
2 Имперский строй в региональном измерении (XIX — начало XX
вв.) / Под ред. П. И. Савельева. М., 1997; От абсолютизма к демократии:
политическая жизнь капиталистической России (1861—1917). Екатерин
бург, 1997; Проблемы социально-политической истории Урала в XIX —
конце XX вв. Челябинск, 1991.
этой проблемой. Так, в 1997 г. В, Е. Зубовым была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук на тему «Административный аппарат Западной Сибири конца XVIII — первой половины XIX вв.». В исследовании детально рассматриваются принципы формирования и комплектации аппарата управления в Западной Сибири, его взаимоотношения с центром и т.д.1
Деятельности карательных органов на Южном Урале в начале XX в. посвящено диссертационное исследование С. В. Джунджузова (1998).2
В 1999 г. М. Б. Авериным защищена кандидатская диссертация на тему «Государственное управление национальными окраинами Российской империи с середины 60-х годов XIX века до 1914 года (на примере Великого княжества Финляндского и Царства Польского)». В исследовании рассмотрены проблемы взаимодействия государственных учреждений национальных окраин в пореформенное время, а также развитие административного аппарата на этих территориях до 1914 г.3
Н. Л. Семенова в своей диссертации рассматривает вопрос о военном управлении Оренбургским краем в конце XVIII — первой половине XIX вв. (2000).4
Таким образом, вопросы, связанные с историей формирования и деятельности местных административно-территориальных органов
1 Зубов В. Е. Административный аппарат Западной Сибири конца XVIII — первой половины XIX вв.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Новосибирск, 1997.
2Джунджузов С. В. Деятельность карательных органов на Южном Урале в период первой российской революции: Автореф. дис. ... канд. ист. наук, Оренбург, 1998.
3 Аверин М. Б. Государственное управление национальными окраи
нами Российской империи с середины 60-х годов XIX века до 1914 года
(на примере Великого княжества Финляндского и Царства Польского):
Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Пенза, 1999.
4 Семенова Н. Л. Военное управление Оренбургским краем в конце
XVIII — первой половине XIX вв.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук.
Оренбург, 2000.
управления, лишь в последнее время привлекли пристальное внимание исследователей. Однако специальные работы были посвящены либо самой общей характеристике деятельности администрации на местах (М. М. Шумилов, Л. Л. Ларина), либо анализу ее деятельности в отдельных районах бывшей Российской империи.
Структура и деятельность административно-территориальных органов в Оренбургской губернии не стала предметом специального исследования. Поэтому в процессе работы нам приходилось опираться в основном на архивные материалы и использовать сведения, содержащиеся в работах, посвященных истории Оренбургского края. В частности, к числу таких работ можно отнести книгу П. Н. Столпянского «Город Оренбург», в которой дана характеристика отдельных проблем взаимоотношения губернской администрации с органами городского самоуправления. Это позволяет рассмотреть особенности влияния различных слоев населения на местную власть и их опосредованное участие в управлении губернией.1
Вопрос о социальном составе населения Оренбургского края в изучаемый период вызывает особый интерес, поскольку позволяет достаточно определенно судить о влиянии тех или иных групп на развитие социально-экономической и общественной жизни региона, оценить характер и масштабы их взаимодействия с системой местного государственного управления.
Л. И. Футорянский в своих исследованиях большое внимание уделяет казачеству как одной из наиболее прочных опор местной администрации.2 А в книге «История Оренбуржья» он же касается вопросов о влиянии февральских событий 1917 г. на Оренбуржье, подчеркивая, что прежняя власть во главе с губернатором М. С. Тюлиным, имея в подчи-
1 Столпянский П. Н. Город Оренбург. Оренбург, 1908.
2 футорянский Л. И. Казачество России на рубеже веков. Оренбург,
1998.
нении значительную воинскую силу в лице казаков, оказывала жесткое противодействие революции.1
Что касается Уфимской губернии, то специальных исследований по проблемам деятельности органов административно-территориального управления на ее территории до последнего времени не было. Лишь в «Очерках по истории Башкирской АССР» кратко характеризуются проблемы, связанные с отдельными моментами деятельности местных органов власти.2 Поэтому особый интерес вызывает кандидатская диссертация Р. И. Хафизовой «Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX — начале XX вв.», где рассматриваются проблемы административного деления Уфимской губернии в обозначенный период и система соподчинения управленческих структур на примере отдельно взятой губернии. Исследователь затрагивает вопросы деятельности местной администрации с момента разделения Уфимской и Оренбургской губерний в 1865 г. до 1917 г. Большое место в отведено органам самоуправления как проводникам правительственной политики на местах.
В перечисленных исследованиях отсутствует ряд важных, на наш взгляд, моментов. Так, объектом настоящего исследования стал весь Южный Урал, что позволило провести сравнительную характеристику деятельности органов административно-территориального управления в каждой из южноуральских губерний и их взаимосвязи с центром. Детально охарактеризованы структура и направления деятельности присутствий, комитетов, комиссий, а также жандармских и полицейских органов.
Важным кажется и то, что период 1881—1917 гг. позволяет показать особенности управления обеими губерниями после отмены военного генерал-губернаторства. Наконец, представлены результаты деятельности, а
1 История Оренбуржья / Под ред. Л. И. Футорянского. Оренбург,
1996.
2 Очерки по истории Башкирской АССР. Уфа, 1959.
также стиль и методы работы административных органов в указанном регионе.
Ряд современных историков и краеведов в той или иной мере касался проблем, связанных с политическим и социальным развитием Южного Урала на рубеже XIX — XX вв. В частности, вопросам борьбы губернских администраций с революционным движением начала XX в. посвящена статья челябинского исследователя И. В. Нарского.1
Событиям первой русской революции большое внимание уделяет Д. А. Сафонов.2 Им рассматриваются мероприятия губернских властей в связи с революцией 1905—1907 гг., ее влияние на политическую ситуацию в крае. Одной из последних работ Д. А, Сафонова является учебное пособие «Губернское жандармское управление», где автор подробно останавливается на структуре, формах и методах работы Оренбургского губернского жандармского управления.3
Ряд вопросов взаимодействия уездных и губернских властей в Оренбургской и Уфимской губерниях, характеристика управления в городах Башкирии, их символика представлены В. П. Ардашевым в книге «Живая память».4
Ю. С. Зобов, рассматривая в своих статьях развитие Оренбургской губернии в последней четверти XIX— начале XX вв., показывает, что, несмотря на сложности того периода, губернские власти постоянно проявляли заботу о прошлом и настоящем губернии. Так, в декабре 1887 г. по инициативе губернатора Н. А. Маслаковца была создана
1 Нарский И. В. Парадокс авторитарной повседневности: взаимоот
ношения леворадикальной оппозиции и власти в России начала XX века
на локальном уровне (по уральским материалам) // Исторические науки.
Вестник ЧГПИ. 1995. №1.
2 Сафонов Д. А. Пробуждение. Революция 1905—1907 гг. и Орен
буржье. Оренбург, 1996.
3 Сафонов Д. А. Губернское жандармское управление. Уфа, 1998.
4 Живая память: Краеведческий сборник. Уфа, 1997.
Оренбургская ученая архивная комиссия, просуществовавшая вплоть до 1918 г.1
Своеобразной системе управления, сложившейся к середине XIX в. на территории Уфимской губернии, посвящены исследования А. 3. Ас-фандиярова. А социально-экономическое развитие Уфимской губернии на рубеже XIX — XX вв. подробно рассмотрено Р. 3. Мударисовым.2
Схожие проблемы рассматриваются Ю. П. Злобиным. В частности, он характеризует экономическое положение Оренбургской губернии в начале XX в., сословно-классовый состав ее населения, отдельные моменты карательной деятельности местной администрации, ее безуспешные попытки противодействовать событиям Февральской революции 1917 г. и формирование новых органов власти в Оренбуржье весной 1917 года.3
Однако до сих пор совершенно не изученным остается вопрос о состоянии и динамике развития местных органов государственного управления на территории Южного Урала в указанный период. Отсутствует характеристика их структуры, методов и форм деятельности, взаимоотношений друг с другом и центральной властью. В то же время продолжающиеся в России реформы, особенно реформирование органов административного управления, должны основываться на имеющемся историческом опыте, учитывать позитивные моменты и просчеты, имевшие место в стране на рубеже XIX — XX вв. Поэтому мы считаем необходимым восполнить этот пробел и остановиться на проблемах, которые по той или иной причине исследователями пока что не затрагивались.
ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. Главная цель представленной работы заключается в комплексном исследовании истории и дея-
1 История Оренбуржья / Под ред. Л. И. Футорянского. Оренбург, 1996.
2 История Башкортостана с древнейших времен до 60-х годов XIX в.
Уфа, 1997.
3 Оренбург. Челябинск, 1993; История Оренбуржья / Под ред. Л. И.
Футорянского. Оренбург, 1996.
тельности органов регионального управления, их структуры, функций, основных направлений, форм и методов работы в 1881—-1917 гг.
ОБЪЕКТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ являются существовавшие в указанный период на территории Южного Урала административные органы, чиновничество, в них служившее, и, прежде всего, губернская администрация во главе с губернатором.
В рамках темы автор поставил перед собой следующие исследовательские ЗАДАЧИ:
рассмотреть особенности правовой базы, на которой основывалась деятельность местных административных органов;
показать политику центральных властей в отношении местной администрации;
охарактеризовать роль органов административно-территориального управления в качестве проводников политики правительства на местах;
определить динамику развития и основные функции местных органов власти;
рассмотреть численность и состав чиновничества, его материальное положение;
дать характеристику основным формам и методам руководства губернских администраций и оценить результативность их деятельности.
Исследование других вопросов занимает в работе подчиненное, вспомогательное положение.
ИСТОЧНИКОВУЮ БАЗУ ИССЛЕДОВАНИЯ составили материалы архивов:
Российского Государственного исторического архива (РГИА);
Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ);
Отдела письменных источников Государственного Исторического музея (ОПИ ГИМ);
Центрального Государственного архива Республики Башкортостан (ЦГИА РБ);
Государственного архива Оренбургской области (ГАОО);
Государственного архива Челябинской области (ГАЧО).
Всего было использовано 28 фондов названных архивов: Ф. 1148 — Общее собрание Госсовета; Ф. 1155 — Кодификационный отдел Госсовета; Ф. 1182 — Канцелярия Министра внутренних дел (РГИА); Ф. И-9 — Уфимское Губернское правление; Ф. И-10 — Уфимское по крестьянским делам присутствие (ЦГИА РБ); Ф. 10 — Канцелярия Оренбургского губернатора; Ф. 11 — Оренбургское Губернское правление (ГАОО); Ф. И-3 — Челябинская городская управа (ГАЧО) и др.
Основными видами источников являлись Всеподданнейшие отчеты губернаторов, приложения к ним, называемые «Обзорами губернии», а также делопроизводственная документация. Губернаторские отчеты ежегодно составлялись и направлялись в столицу губернаторами. В них руководители администраций обозначали главные проблемы, решавшиеся на губернском уровне, вносили предложения по собственному видению и решению тех или иных вопросов, приводили статистические данные за отчетный период по отдельным отраслям экономики, народонаселению и т.д. Важность этих документов в том, что отчеты дают возможность почерпнуть самые разнообразные сведения о практической деятельности губернских администраций и проследить реакцию высших властных структур на ее результаты.
Другим важным источником явилась делопроизводственная документация правительственных, губернских и уездных административных учреждений (распоряжения, рапорта, отчеты, циркуляры, письма, протоколы и т.д.). Этот обширный массив источников, в большинстве своем неопубликованных, позволил определить реальную картину взаимодействия властных структур разных уровней, основные формы и методы ру-
ководства губернских администраций, степень их оперативности в разрешении возникающих проблем и многое другое.
Особое место среди источников того периода занимают законодательные акты, сосредоточенные в «Полных собраниях законов Российской империи» (ПСЗРИ), «Сводах законов Российской империи» (СЗРИ), «Собраниях узаконений и распоряжений» и др. Они дают возможность рассмотреть функции, штат, структуру, устройство административных учреждений в губерниях в изучаемый период.
Важными источниками послужили данные официальной статистики, опубликованные или отложившиеся в архивных фондах. Это материалы переписей населения, статистические обзоры и очерки, сборники статистических сведений и др. Они позволили, используя возможности статистического метода исследования, описать управленческие объекты на территории Южного Урала, более отчетливо показать направления и результаты деятельности губернских администраций.
Обширный материал по структуре органов управления, количеству чиновников, их материальному положению и т.п. содержат такие справочные издания, как «Адрес-календари», «Памятные книжки», «Календари и справочные книжки» по каждой из изучаемых губерний.
Местная печать, использованная в нашей работе, представлена, в основном, газетами «Оренбургские губернские ведомости», «Оренбургский листок» и др. В них содержится достаточно разнообразный материал о деятельности местных администраций. В частности, «Губернские ведомости» интересны тем, что здесь на первых полосах печатались официальные документы, распоряжения, постановления, сведения о перемещениях чиновников, т.е. все, что непосредственно имеет отношение к нашей теме.
Однако все эти источники составляют лишь документальную основу для научного поиска, так как заключают в себе конкретно-исторический материал, а объективного анализа событий, как правило, не содержат.
ОСНОВОЙ МЕТОДОЛОГИИ ИССЛЕДОВАНИЯ явился принцип историзма, использованы проблемно-исторический, статистический, хронологический, структурно-логический и сравнительно-исторический методы, а также принцип исторического моделирования. Выводы строятся на критико-аналитическом подходе. Все это позволяет рассматривать деятельность административно-территориальных органов управления во взаимосвязи с внутренней политикой правительства в интересующий автора период.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА работы заключается в том, что впервые используется комплексный подход к деятельности административных органов на территории Южного Урала на рубеже XIX — XX вв. Исследование основывается на изучении новых источников, введении в научный оборот значительной части не использованных прежде документов и архивных данных.
Рассматриваемая тема не являлась до настоящего времени предметом специального исследования в указанных временных и территориальных рамках. Впервые осуществлена попытка показать деятельность местных органов власти как целостной управленческой структуры с учетом ее количественного и качественного состава, представить особенности системы подбора кадров чиновников, решавших управленческие задачи, результаты деятельности.
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ. Положения и выводы исследования могут быть использованы при написании обобщающих работ по истории административных учреждений монархической России, при подготовке спецкурсов и спецсеминаров по историко-правовым дисциплинам.
Важно и то, что вопросы, решаемые в диссертации, имеют прямую связь с современностью, так как сейчас Россия переживает фактически второе рождение, когда принципиальные изменения происходят не только в экономике, но и в политической и правовой жизни общества. В со-
временную эпоху от характера взаимоотношений и согласованности действий центральных и местных органов, от умения тех и других оперативно реагировать на возникающие проблемы зависит экономическая и политическая стабильность в России.
СТРУКТУРА диссертация. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Законодательные основы деятельности губернских администраций в дореволюционной России
Реформы 60—70-х годов XIX в. отчетливо свидетельствовали о начале совершенствования аппарата государственного управления России в направлении его приспособления к новым общественным отношениям. Начав с реформирования отдельных звеньев государственной машины, правительство не сумело довести эту работу до логического завершения. 1 марта 1881 г. был убит Александр II, и с этого момента, по эмоциональному определению В. И. Ленина, крепостники «переходят к разнузданной, невероятно бессмысленной и зверской реакции...».1
Александр III, сменивший отца, встал на путь реакции, о чем свидетельствовали уже первые его шаги. 29 апреля 1881 г. был опубликован Манифест, который провозглашал незыблемость самодержавия и установление режима политической реакции.2 Практическая деятельность нового правительства вылилась в 80—90-е годы XIX века в серию контрреформ.
В изучаемый период в России сохранялось старое административно-территориальное деление. К концу XIX века в стране было 78 губерний, 19 областей, 2 самостоятельных округа и один отдел — Сахалинский.3 Одновременно во второй половине XIX в. и в начале XX в. продолжился процесс ликвидации института военных генерал-губернаторов, начатый правительством Александра II. Их количество сократилось к началу XX века до 10.1
1 августа 1881 г. уфимским губернатором было получено письмо из столицы, в котором сообщалось:
«По личному Его Императорского Величества Высочайшему Указу, данному Правительствующему Сенату в Петергофе, в 11 день июля 1881 года, за Собственноручным Его Величества Подписанием, в котором изображено: «Признав нужным упразднить должность Оренбургского генерал-губернатора, Повелеваем:
1. Управление в губерниях Уфимской и Оренбургской и в областях Тургайской и Уральской установить на правилах Общего Губернского Учреждения и особых, изданных для сих губерний и областей, местных узаконений и законоположений, а относительно Тургайской и Уральской областей, сверх сего, Временного Положения об управлении в областях Уральской и Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской 21 октября 1868 года.
2. Распределение присвоенных общими и местными законоположениями Генерал-губернатору прав между Губернаторами Уфимской и Оренбургской губерний и Военными Губернаторами Тургайской и Уральской областей, с одной стороны, и подлежащими Министерствами, с другой, предоставить Министрам по принадлежности.
3. Действия Канцелярии, при генерал-губернаторах состоящей, прекратить, передав 1 сентября текущего года находящиеся в производстве оной дела по Уфимской и Оренбургской губерниям по принадлежности Канцелярии Губернаторов, дела по Тургайской и Уральской областям — в их областные правления, а дела общие по Оренбургскому краю — в МВД.
Органы управления на Южном Урале, их состав и структурно-функциональные связи
В последней четверти XIX в. в стране уже существовала оформленная структура органов административно-территориального управления, являвшихся проводниками правительственной политики на местах. Она выглядела следующим образом:
- губернатор;
- губернское правление;
-губернское по крестьянским делам присутствие (1881—1889); губернское присутствие (1889—1917);
-губернское по городским делам присутствие (1870—-1892), губернское по земским делам присутствие (1892—1917);
- губернское по воинской повинности присутствие (1874—1917);
- губернское податное присутствие (1885—1917);
- казенная палата;
- губернский распорядительный комитет (1876—1917);
- управление государственных имуществ;
- губернская земская управа;
- губернский лесоохранительный комитет (1888—1917);
- комиссия народного продовольствия;
- приказы общественного призрения.1
В результате упразднения Оренбургского генерал-губернаторства и образования на Южном Урале двух полностью самостоятельных административно-территориальных единиц при оренбургском и уфимском губернаторах был сформирован свой собственный чиновничий аппарат. Однако, оформившись в начале 80-х годов XIX в., он в течение последующих лет подвергался определенным изменениям в связи с осуществлявшейся реорганизацией органов управления на местах. Исходным моментом формирования нового административного аппарата на Южном Урале стал 1881 г. До этого времени Оренбургской и Уфимской губерниями управлял генерал-губернатор, в подчинении которого находились гражданские губернаторы, имевшие резиденции в Оренбурге и Уфе.1 Такой порядок управления возник еще в 1865 г., когда произошло разделение Оренбургской губернии на Уфимскую и Оренбургскую.2
Особое место в иерархии административных органов на уровне губерний занимало губернское правление. Это был коллегиальный исполнительный орган, существовавший в России с 1845 г.3 Его функции определялись следующим образом: «Губернское правление управляет делами общественного благоустройства, охраняет права личности и собственности, общую безопасность, тишину и спокойствие, управляет делами относительно народного здравия, оспопрививания, пресечения скотских падежей, продовольствия, хозяйства и промышленности, содействует всем другим управлениям в исполнении законов и понуждает подчиненные ему места к исполнению их обязанностей».4 После разделения Оренбургской и Уфимской губерний в 1865 г. в каждой из них было учреждено свое губернское правление.5
Южный Урал как объект административно-территориального управления
В конце XIX — начале XX вв. Южный Урал, территорию которого составляли Оренбургская и Уфимская губернии, продолжал оставаться районом, игравшим заметную роль в экономической и политической жизни России. Особенности исторического развития и ряд других факторов обусловили своеобразие социальной структуры, экономической и национальной жизни изучаемого региона.
Удаленность от границ, обширность территории, малая плотность населения при быстром росте его численности, многонациональность состава всех сословий, наличие в крае большого количества регулярных и казачьих войск, незначительный удельный вес помещичьего землевладения, малочисленность дворянского сословия и ряд других специфических черт отразились на состоянии народного хозяйства края, а также определили особенности административного управления на Южном Урале.
В начале 80-х годов XIX в. площадь Оренбургской губернии составляла приблизительно 168154 кв. версты. На этой территории, согласно сведениям, собранным в 1879 г., проживало 1044913 чел. Главную массу коренных жителей составляло сельское население, численность которого достигала 90%.
Территория Уфимской губернии в тот же период времени простиралась на площади 104596 кв. верст, т.е. была меньше Оренбургской на 63558 кв. верст.2 В то же время в ней проживало 728245 чел. больше, чем в Оренбургской губернии.1 Таким образом, и плотность населения в Уфимской губернии была в два с лишним раза выше, чем в Оренбургской. В первой она составляла 16,9 чел. на кв. версту, а во второй — 6,2 чел. на кв. версту.2 Оренбургская губерния по площади входила тогда в число пяти крупнейших губерний Российской империи3 (см. Приложение 5). Уфимская губерния находилась на десятом месте по площади среди пятидесяти российских губерний.4
Оренбургская губерния состояла из пяти уездов: Оренбургского, Верхнеуральского, Орского, Троицкого, Челябинского. Уфимская — из шести: Уфимского, Белебеевского, Бирского, Златоустовского, Мензе-линского и Стерлитамакского. А, Е. Рябченко, рассматривая вопросы административного деления России, подчеркивал, что Уфимская губерния вместе с Вятской и Пермской относилась к числу Приуральских, а Оренбургская, Самарская и Астраханская — к Юго-Восточным губерниям страны.5 Однако, в отличие от центральных губерний, в изучаемых нами Оренбургской и Уфимской губерниях уездов было мало, несмотря на обширные площади. Например, существовали губернии, в состав которых входило 13 (Московская, Владимирская) и даже 15 (Черниговская, Полтавская, Курская) уездов.6 Насколько обширными были уезды в обеих губерниях, видно из приведенной ниже таблицы 6.
