Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторический опыт зарождения и становления национальных округов на Крайнем Севере России (1929 - первая половина 1980-х гг.) 22-91
1. Национально-государственное строительство на Крайнем Севере России (1929 - первая половина 1930-х гг.) 22-51
2. Формирование и развитие национальных округов на Крайнем Севере России во второй половине 1930 - х- 1950-е годы. 51-72
3. Исторические процессы в национальных округах в начальный период промышленного освоения Севера. (1960 первая половина 1980-х гг.) 72-91
Глава II. Развитие автономных округов на Крайнем Севере России в период перестройкив СССР (1985 -1991 гг.) 92-133
1.Исторические процессы в автономных округах в начальный период перестройки (1985 -1990 гг.) 92-111
2. Автономные округа на Крайнем Севере России в системе национально-государственного устройства СССР - РСФСР (июнь 1990 - декабрь 1991 гг.) 112-133
Глава III. Исторические процессы развития автономных округов в постсоветский период (декабрь 1991 -1996 гг.) 134-181
1.Определение места автономных округов в системе национально-государственного устройства Российской Федерации (декабрь 1991 - декабрь 1993 гг.) 134-158
2. Исторический опыт становления автономных округов как самостоятельных субъектов Российской Федерации (декабрь 1993 1996 гг.) 158-181
Заключение 182-188
Список использованных источников и литературы 189-220
Приложения 221-232
- Национально-государственное строительство на Крайнем Севере России (1929 - первая половина 1930-х гг.)
- Исторические процессы в национальных округах в начальный период промышленного освоения Севера. (1960 первая половина 1980-х гг.)
- Автономные округа на Крайнем Севере России в системе национально-государственного устройства СССР - РСФСР (июнь 1990 - декабрь 1991 гг.)
- Исторический опыт становления автономных округов как самостоятельных субъектов Российской Федерации (декабрь 1993 1996 гг.)
Национально-государственное строительство на Крайнем Севере России (1929 - первая половина 1930-х гг.)
Одной из форм вовлечения северных территорий в национально-государственное строительство в Советской России явилось образование национальных округов. В 1920-е годы начинаются реформы административно-территориального устройства страны, некоторые принципы которого были заложены еще в законодательных актах XIX века - начале XX века.
Характерной особенностью Российской империи в начале XX века являлась неравномерность социально-экономического развития: часть ее народов была вовлечена в капиталистическое развитие, другие - лишь только втягивались в него, третьи - находились на стадии феодальных, четвертые -на стадии родоплеменных отношений. У большинства этносов Российской империи не было своей государственности, поэтому национальный вопрос находился в русле основных политических проблем царской, а в последующем и советской России. В Российской империи существовали несимметричные отношения центра и регионов: большая часть губерний имела жесткий административный статус, часть имела особое управление (Финляндия, Польша, Бухара). По-особому складывались отношения центра с Севером, где применялся принцип непрямого управления. Центральная власть до первой трети XIX века практически не вмешивалась в самоуправление северных народов. В 1822 году впервые была сделана попытка законодательно урегулировать социальную, политическую, экономическую жизнь малочисленных народов, в том числе самоедов Архангельской губернии. В мае 1835 года был опубликован «Устав об управлении самоедами, обитающими в Мезенском уезде». В пятом параграфе которого было записано, что «им (самоедам) назначается вся полоса земли в Мезенском уезде, ныне ими занимаемая и известная под именем Тиманской, Канинской и Большеземельской тундр».49 По Уставу ненцам были предоставлены некоторые права: запрет русским самовольно селиться на землях самоедов, свобода от рекрутства, управление в соответствии со своими законами и обычаями.
Первым общероссийским актом, зафиксировавшим статус народов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока, был «Устав об управлении инородцев», в последующем он трансформировался в «Положение об инородцах» (1892 г.), по которому северные народы разделялись на три разряда. «В первый разряд включаются оседлые, то есть живущие в городах и селениях; во второй - кочевые, занимающие определенные места по временам года переменяемые; в третий - бродячие или ловцы, переходящие с одного места на другое по рекам и урочищам».5
Суть политики царизма в отношении «инородцев» заключалась в предоставлении им возможности проживания в естественной для них среде и невмешательстве в условия их жизни и быта. Однако уже к началу XX века многие административные единицы, созданные некогда по родовому признаку, заменялись территориальными, что унифицировало систему управления. Так, коренное население европейской тундры и лесотундры было приписано к пяти ведомствам: канинские ненцы входили в Мезенское ведомство Архангельской губернии, тиманские - в Пешское Мезенского уезда, больше-земельские - в Пустозерское, Усть-Цилемское и Ижемское ведомства Печорского уезда. Для управления ими были созданы самоедские управы с самоедским старшиной во главе.51 Получалось, что власть над кочевым народом осуществлялась как уездными и волостными правлениями, так и родовыми общинами.
После прихода к власти большевиков в октябре 1917 года вопрос о государственном строительстве выдвинулся на первый план и решался советским правительством посредством выбора между унитаризмом и федерализмом. Заметим, что в дореволюционный период среди большевиков проблемы будущего государственного устройства России не раз являлись предметом дискуссий. В.И. Ленин, лидер большевиков, до Октябрьской революции 1917 года был противником федерации, считая,, что «не дело пролетариата проповедовать федерализм и национальную автономию», понимая федерацию как двусторонний договор, он признавал централизацию».52 Чуть позже, в статье «К вопросу о национальной политике» он отмечает, что «демократическое государство должно признать автономию разных областей, особенно областей и округов с разным национальным составом населения. Такая автономия нисколько не противоречит демократическому централизму».53 Бурное развитие событий в России в 1917 году заставило большевиков искать иные, переходные формы государственного устройства.
Первым документом большевиков, провозгласившим равенство и суверенность народов, их право на свободное самоопределение вплоть до отделения и создания самостоятельного государства, отмену национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений, свободное развитие национальных меньшинств, стала «Декларация прав народов России» (1917 год). III съезд Советов в январе 1918 года, приняв «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и «О федеральных учреждениях Российской республики», определил новую государственно-правовую форму России - федерация, которая была закреплена в Конституции, принятой V Всероссийским съездом Советов в июле 1918 года.
В начале 1920-х годов, наряду с РСФСР, существовало девять советских республик. Все большую роль в экономическом и военном сотрудничестве между республиками играла РСФСР, которой в 1922 году на Генуэзской конференции было поручено защищать интересы всех девяти советских республик. Это сближение было естественным проявлением инициативы снизу, которую надо было упорядочить сверху. Встал вопрос о структуре и формах взаимоотношений. Исходя из предложенных в то время образцов государственного устройства, Россия могла избрать один из следующих путей: а) создания союза в виде конфедерации; б) создания федерации равноправных республик; в) включения республик в состав РСФСР на правах автономии.
Идея конфедерации отпала практически сразу, так как в данном случае экономическое выживание республик становилось проблематичным: снятие с финансирования по бюджету РСФСР поставило бы республики на грань катастрофы и разорвало бы многовековые связи народов. Иной точки зрения придерживался В.И.Ленин, выдвинув идею союза республик - Союза ССР. Оставаясь сторонником централизации, желая «как можно более крупного государства, как можно более тесного союза..»,54 он принимал федерацию как вынужденную, временную уступку обстоятельствам, как форму «перехода к полному единству».55
Идея «автономизации», предложенная И.В. Сталиным, главой Нарком-наца, с 1922 года Генерального секретаря ЦК РКП(б), активно навязывалась республикам. Главным, с его точки зрения, в мотивах объединения должен быть не национальный, а экономический аспект: «...действительное объединение советских республик в одно хозяйственное целое».56
Вопрос отношения большевиков к формам государственного устройства, в том числе федерации, остается предметом современных научных дискуссий. Некоторые исследователи полагают, что федерация была вынужденной мерой и компромиссом в условиях стремительно происходившего распада государства, переходным этапом на пути к унитаризму. Другие авторы считают, что это было свидетельством растущего неверия большевиков в мировую революцию.57
Победила ленинская точка зрения, рассматривавшая федерацию как определенный этап генерального процесса создания единого государства. Программа большевиков по национальному вопросу привлекала внимание национальной интеллигенции, так как появилась возможность создания собственной государственности ранее угнетенных народов Российской империи, а также провозглашенное большевиками право наций на самоопределение, вплоть до отделения. Первый съезд Советов СССР, открывшийся 30 декабря 1922 года, утвердил Союзный договор и Декларацию об образовании СССР.58 Республики, введенные в ранг союзных, получили право на самоопределение, вплоть до отделения. Все это в определенной мере подтвердило готовность РКП(б) на практике придерживаться своей программы в национальном вопросе
Исторические процессы в национальных округах в начальный период промышленного освоения Севера. (1960 первая половина 1980-х гг.)
Более чем двадцатилетий период жизни советского общества: с 1964 по 1985 в исторической литературе конца 1980-х - начала 1990-х годов был назван «годами застоя». В отличие от многих регионов РСФСР для национальных округов, прежде всего, богатых сырьевыми ресурсами этот период был временем индустриального освоения. С периодом 1960-1980-х годов связано развитие нефтегазового комплекса, таких округов, как Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ненецкий. В 1930-1950-е годы в национальных округах происходила главным образом разведка и освоение месторождений, с 1960-х годов началась промышленная добыча нефти. Однако уровень и темпы экономического развития в национальных округах был разным. Наиболее активно эти процессы проходили в Тюменской области и были связаны с первоочередным освоением Западно-Сибирского нефтегазового комплекса. Так, если все капиталовложения, которые сделало государство в экономику округов принять за 100%, то более 69% было вложено в Ханты-Мансийский округ в восьмой пятилетке.179
Неравномерность промышленного освоения районов Крайнего Севера была связана с политикой государства, определившей концепцию размещения производственных отраслей в СССР. В резолюции XXI съезда КПСС по докладу «О контрольных цифрах развития народного хозяйства СССР на 1959 - 1965 гг.» указывалось, что при решении вопросов наращивания производственных мощностей следует отдавать предпочтение тем регионам, где вложенные средства могут дать наибольший эффект, где имеются наиболее благоприятные природные и экономические условия. Среди факторов, сдерживающих промышленное освоение природных богатств в Ненецком автономном округе, следует отметить неудовлетворительное состояние инфраструктуры. В докладе «Пути дальнейшего развития непроизводственной сферы районов проживания народностей Европейского Севера», подготовленном отделом демографии Института социологических исследований АН СССР в 1983 году, отмечалось, что районы Европейского Севера, за исключением Ненецкого автономного округа, наиболее выгодно отличаются от других регионов, например, азиатского по степени насыщенности транс портной сетью - железнодорожной, водной, автомобильной, авиационной.181 Действительно, в Ненецком автономном округе строительство дорог практически не велось, и в начале XXI века основным средством передвижения по отдаленным точкам округа остается воздушный, а в летний период добавляется водный транспорт. Так, например, по данным статистики в Ненецком округе в 1960-1970-е гг. было только 8 километров автомобильных дорог общего пользования, в 1980-м - 29 километров. Это во многом затрудняло связь с центральными регионами страны, приводило к удорожанию перевозимых грузов.
В Ненецком округе глубокое бурение было начато в 1960 году, а в 1966 году была получена первая нефть, в 1967 году - первый газ на Шапкинском газонефтяном месторождении. Активные работы по исследованию месторождений нефти и газа на территории Ненецкого округа начались после выхода Постановления ЦК КПСС и Совмина СССР № 277 от 16 апреля 1974 года «О мерах по усилению геологоразведочных работ и развитию нефтяной и газовой промышленности в северных районах Коми АССР и Ненецком национальном округе Архангельской области». За период с 1970 по 1975 годы было создано несколько нефтегазоразведочных экспедиций, которыми были открыты Лаявожское, Василковское, Ваневисское, Ярейюское газоконден-сатные и газоконденсатно-нефтяные месторождения.
Таким образом, процесс развертывания крупномасштабных геологоразведочных работ во второй половине 1960-х - 1980-х годов был характерен для всех богатых сырьевыми ресурсами округов Севера России, в том числе и Ненецкого округа. Одновременно развитие нефтегазоразведочных работ привело к столкновению промышленного освоения с национально-традиционным производством. Появляются новые поселки газовиков и нефтяников, нередко расположенных недалеко от национальных. Так в Ненецком округе в 1970-е годы на побережье Баренцева моря появился поселок Варандей. Постепенное расширение нефтегазовой отрасли и «наступление моря» привели к ликвидации старого Варандея и переселения жителей в другие населенные пункты Ненецкого округа, в том числе и Нарьян-Мар. Такое переселение привело к маргинализации части коренного населения. Кроме того, выделенное округом благоустроенное жилье для переселенцев нередко продавалось, особенно коренными жителями, за минимальную плату.
К началу 1990-х на Крайнем Севере России сократились оленьи пастбища: с 12,9 млн. га до 11,4 млн. га. В Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском округах было потеряно фактически 11 млн. га оленьих паст-бищ, в Ненецком округе потери были незначительными - с 16141,5 тыс. га до 12927,6 тыс. та. Поголовье оленей на Крайнем Севере, которое в 1965 году составляло 2,4 млн. голов, к 1989 уменьшилось до 1,8 млн. 184 Однако, в Ненецком округе поголовье не только не сократилось, но даже увеличилось: с 166295 голов в 1960 году до 184185 голов к концу 1980-х годов.185 Это во многом было связано с тем, что в 1960-1980-е годы в Ненецком округе активно проводились геологоразведочные работы, но до промышленного освоения нефти и газа дело не доходило, хотя Ненецкий округ, по оценкам специалистов, уже тогда занимал третье место по запасам углеводородного сырья после Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов. Развитость инфраструктуры в этих округах способствовала более дешевой добыче углеводородного сырья.
В процессе экономического развития возросла численность населения, изменилась этническая структура в национальных округах, в которых ускоренная ассимиляция привела к уменьшению процентного соотношения малочисленных народов Севера с остальным населением! Это хорошо видно из приведенной ниже таблицы. Особо резкое снижение произошло в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском округах, где процессы промышленного освоения начались с конца 1950-х годов.т
Изменился также и национальный состав в округах, в том числе и в Ненецком округе. Так, если в период своего становления в округах преобладала численность коренного населения над другими, то к концу 1970-х годов возросла доля русскоязычного населения.1 7
К концу 1950-х годов население национальных округов на Крайнем Севере России сложилось как интернациональное. Если сравнить национальный состав населения в Ненецком округе, то можно сделать вывод, что возросла доля не только русских, но и украинцев, белорусов и прочих на-циональностей. Необходимо отметить, что тенденции, обозначившиеся в изменении национального состава в округах в 1950-е годы, сохранялись и в 1970-е и в 1980-е годы, что можно проследить по данным Ненецкого округа.
С точки зрения диссертанта, можно выделить несколько причин изменения национального состава округов: 1) прирост населения, связанный с промышленным освоением Крайнего Севера, переездом в округа геологов и членов их семей из других регионов России и союзных республик, 2) в смешанных семьях все чаще брали себе не ненецкую национальность. Увеличение пришлого населения породило проблемы не только социально-экономического, экологического характера, но и этнического. Нередко происходило подавление одного образа жизни, мировоззрения другим, вследствие непонимания приезжими культурных особенностей малочисленных народов, а иногда и неуважительное отношение к представителям этого народа. Коренные народы постепенно переставали ощущать себя хозяевами на этой земле.
Автономные округа на Крайнем Севере России в системе национально-государственного устройства СССР - РСФСР (июнь 1990 - декабрь 1991 гг.)
С принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР начинается качественно новый этап в системе национально-государственного строительства в СССР. Вслед за Россией о своих государственных суверенитетах стали заявлять не только союзные, но и автономные республики. Этот процесс публицистами был назван «парадом суверенитетов», который начался 20 июля 1990 года с принятия Декларации о государственном суверенитете Северной Осетии и завершился 30 января 1991 года в Кабардино-Балкарии. Но в отличие от ситуации с бывшими союзными республиками, практически все автономные республики РСФСР, за исключением Татарстана и Чечено-Ингушской АССР, сохранили в своих декларациях положение о суверенитете в составе России. В то же время, анализ принятых деклараций показывает, что в некоторых из них провозглашались цели, которые можно было достичь лишь в результате полного разрыва государственных связей не только с Россией, но и Союзом ССР. Например, в Декларации Коми Республики (Ст. 3,9) было зафиксировано положение, согласно которому республика могла создать свою финансовую и кредитную систему, а также собственную таможенную службу и возможность выхода республики из России и даже из Союза ССР.259
С августа по октябрь 1990 года в процесс «парада суверенитетов» постепенно включились все остальные автономии: автономные области и автономные округа, которые приступили к обсуждению вопроса о повышении своего статуса, нередко до провозглашения себя республикой в составе РСФСР. В числе первых автономных округов на Крайнем Севере заявили об этом Чукотский, Ямало-Ненецкий и Корякский автономные округа. Осенью 1990 года вопрос о государственном суверенитете обозначился в автономных округах, в том числе в Ямало-Ненецком и Ненецком. События разворачивались достаточно быстро, сопровождаясь дискуссиями в окружной прессе, бурными обсуждениями на сессиях окружного Совета народных депутатов, на окружной партийной конференции, в ассоциациях малочисленных народов. Депутаты Ханты-Мансийского округа на сессии приняли решение о провозглашении автономной области. Депутаты Ненецкого округа считали, что необходимо урегулировать политическую обстановку в государстве, а затем принимать решения об объявлении себя областью или республикой. 16 октября 1990 года Ямало-Ненецкий окружной Совет народных депутатов принял решение о провозглашении Ямало-Ненецкой республики. Отстаивая такое решение, в прессе Ямала отмечалось, что этим ставится задача устранения многоступенчатого национально-государственного строения: автономный округ - область - республика - союзная республика - Союз. Двухпалатный парламент республики уравновесит интересы промышленников, прежде всего, нефтяников и коренных народов.
16 октября 1990 года Президиум Ненецкого окружного Совета народных депутатов направил телеграмму Председателю Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельцину. В своем обращении к российскому руководству депутаты выразили озабоченность складывающейся политической ситуацией в России, считая, что разработка новой Конституции РСФСР, при отсутствии разработанных и согласованных основных принципов федеративного устроиства, может привести к нежелательным последствиям как для целостности РСФСР, так и для каждого из автономных образований. Кроме того, руководство автономных округов было обеспокоено несогласованностью действий правительств СССР и РСФСР, что нередко выражалось в противоречивости принимаемых союзных и республиканских законов, так как в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете Российской Федерации предусматривалось верховенство законов РСФСР на всей ее территории и возможность приостановления действия союзных законов.
Заявление Б.Н. Ельцина, сделанное на Пленуме ЦК КПСС 9 октября 1990 года, о том, что если Союзное руководство не создаст единой программы развития реформирования страны с учетом интересов всех союзных республик, то Россия вынуждена будет осуществлять экономическую политику самостоятельно, еще раз указывало на конфронтацию руководства РСФСР и СССР. Поэтому обострившийся осенью 1990 года экономический кризис был следствием «войны законов».
В такой политической обстановке автономные округа, выражая озабоченность сложившейся экономической и политической ситуацией в стране, проблемами, возникающими на их территории, приходят к идее создания общественного органа для выработки стратегии развития округов. Кроме того, автономные округа были обеспокоены повышением статуса автономных республик до уровня союзных. Все это способствовало проведению 19 октября 1990 года в Москве собрания представителей автономных округов. Была принята резолюция, в которой говорилось о необходимости придания автономным округам статуса субъекта федерации с внесением соответствующего положения в Конституцию РСФСР. Особо отмечалось, что вопрос о нахождении или выходе из состава краев (областей) округов могли бы решать на сессиях Советов народных депутатов автономных образований в установ-ленном Конституцией и законодательством РСФСР порядке.
Политическое значение данного собрания достаточно велико. Это был первый форум представителей автономных округов, собравшихся для обсуждения проблем своих территорий. Представители собрания связывали повышение своего статуса, прежде всего, с экономической, финансовой составляющей, без которой невозможно было решить проблемы сохранения коренных малочисленных народов Крайнего Севера. Особое внимание представители округов уделили обсуждению статьи 20 Закона СССР «О собственности», согласно которой автономный округ мог осуществлять владение, пользование, распоряжение землей, ее недрами, водами, растительным и животным миром на своей территории в своих интересах и интересах России. На этом же собрании вновь прозвучало предложение собрать конференцию представителей автономных округов для обсуждения проблем российских автономий Крайнего Севера, был даже создан оргкомитет из 10 человек (по представителю от каждого автономного округа). Однако материалов о том, состоялась ли данная конференция, диссертантом не обнаружено. Вернувшись в округа, участники собрания активизировали обсуждение вопроса повышения статуса автономных округов.
26 октября 1990 года принимается решение о созыве внеочередной сессии Ненецкого окружного Совета. Объясняя необходимость внеочередного созыва сессии, заместитель председателя Ненецкого окружного Совета народных депутатов Ф.Филиппов отмечал, что Закон «Об автономных округах», принятый в 1980 году, устарел, а новый принять не было возможности, так как Федеративный договор, призванный определить полномочия самого российского государства в целом и автономий в частности, не был принят. Существовавшие тогда восемь вариантов Федеративного договора, которые предлагались для обсуждения, сильно различались. Кроме того, не все они рассматривали автономные округа как самостоятельные субъекты федерации. Округа могли остаться на уровне административных единиц края или области, какими они фактически и были к концу 1980-х годов. Поэтому Президиум Ненецкого окружного Совета вынес решение о созыве внеочередной сессии с повесткой дня «О статусе Ненецкого автономного округа и Федеративном договоре».263
На состоявшейся в ноябре 1990 года внеочередной сессии окружного Совета в ходе обсуждения доклада председателя Совета Л.И.Саблина развернулась острая дискуссия, в результате которой обозначились три возможных варианта повышения статуса округа: 1) добиваться повышения статуса автономного округа в границах Архангельской области; 2) создать автономную область; 3) стать автономной республикой. Были также предложения вообще снять этот вопрос с повестки дня и продолжить работу по укреплению связей с Архангельской областью.264
Исторический опыт становления автономных округов как самостоятельных субъектов Российской Федерации (декабрь 1993 1996 гг.)
12 декабря 1993 года состоялся референдум по новой Конституции и выборы в Федеральное Собрание Российской Федерации. Депутатом в Государственную Думу от Ненецкого округа был избран А.Н. Чилингаров - председатель ассоциации полярников, долгое время работавший в Ненецком округе. Он набрал 10184 голосов избирателей. В верхнюю палату Федерального Собрания - Совет Федерации в основном вошли представители национальной и региональной элиты: руководители органов исполнительной и законодательной власти по два человека от каждого субъекта Федерации. Предполагалось, что это будет орган власти, в равной мере выражающий интересы всех субъектов Федерации, вне зависимости от его статуса, размера территории, количества проживающего населения. Депутатами Совета Федерации от Ненецкого округа стали глава администрации - 10.В. Комаровский, набравший 9462 голоса избирателей, и Л.И. Саблин, бывший заместитель председателя Ненецкого окружного Совета народных депутатов, начальник Ненецкого регионального отдела Госкомсевера РФ, набравший 4348 голосов избирателей. Это создавало предпосылки перераспределения власти из Центра на места, так как руководители субъектов, в том числе и автономных округов, получили возможность влиять на принятие решений через Совет Федерации, который являлся верхней палатой нового российского парламента - Федерального Собрания.
12 декабря в ходе референдума была принята новая Конституция России, за принятие которой проголосовало 32,9 млн. человек или 54,8% Российских избирателей, принявших участие в голосовании373 и 32,3% от общего числа избирателей страны. В Ненецком автономном округе в референдуме приняло участие 58,95% избирателей, из них за Конституцию проголосовало 71,89% избирателей.377 Значительную поддержку новая Конституция получила на городских избирательных участках.
Конституция РФ, зафиксировав целостность и неприкосновенность территории России, равноправие всех ее субъектов, узаконила положение, согласно которому Российская Федерация строится как по национально-территориальному, так и но территориальному признаку (ст. 5). По Конституции Российской Федерации Архангельская область и Ненецкий автономный округ определялись как равноправные субъекты Федерации. В Конституции (ст. 65) перечислено десять автономных округов, которые условно можно разделить на две неравные группы, исходя из их правового положения: округа входящие и не входящие в состав края (области). Все они неод-нократно называются в числе равноправных субъектов Федерации, хотя в тексте Конституции Чукотский автономный округ никак не выделен. Тем самым подчеркивалось, что принципиальной разницы между этими группами автономных округов нет.
По Конституции 1993 года автономные округа обладают собственными территориями, изменение границ может быть осуществлено только с их согласия. Ст. 77 признает право автономных округов на самостоятельное установление системы органов государственной власти в соответствии с Конституцией и специальным федеральным законом, определяющим принципы организации представительных и исполнительных органов власти. Закон «Об автономных округах», принятый в 1980 году уже не соответствовал новым конституционным нормам. Выход округа из состава области (края ), согласно новой Конституции, становился изменением статуса автономного округа. Процедура изменения статуса субъекта не была разработана в тот период времени, поэтому и реализация права на выход округа из области (края) затруднялась.
Остался открытым вопрос, какие конкретные округа входят в конкретные области (края), так как указывалось, что отношения автономных округов, входящих в состав области (края), могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти области (края). Основной формой взаимоотношений становился договор, который автономный округ должен был заключить с областью (краем). Главным препятствием в вопросе заключения договоров, а тем более выхода автономных округов из состава областей, в которые они входят, был не столько историко-географический фактор, сколько экономический. Большинство округов, являясь богатыми сырьевыми регионами страны, для областей (краев) оставались своего рода «младшими братьями», а не равными субъектами. Автономные же округа стремились продемонстрировать свою самостоятельность и независимость, выйти из-под опеки областных властей.
По Конституции договор стал основной формой регулирования отношений не только между самими субъектами, но и между ними и Центром. Так, например, достаточно сложно складывались взаимоотношения России с республикой Татарстан, которая в 1993 году отказалась участвовать в выборах в Федеральное Собрание. Это вынудило Центр пойти на подписание выгодного для Татарстана договора, который вернул Татарстан в политико-правовое пространство России, но и создал новый опасный прецедент по пересмотру положений, касающихся равенства субъектов Федерации. В очередной раз часть субъектов получала больше прав и полномочий. Оставалось опасение, что это «может привести к цепной реакции» подписания двусторонних договоров центральной власти с субъектами Федерации и даже к развалу России.380
Российская Федерация начала складываться по принципу так называемой асимметричной системы, предполагавшей заключение договоров с каждым из субъектов. Такой выбор был сделан под нажимом политических обстоятельств и региональных национальных элит республик, что вело «не только к национальной, но и к социально-экономической асимметричности страны». Но это лишь на время отложило решение назревших конфликтов. Республики начали закреплять свое преимущество перед другими субъектами федерации в республиканских Конституциях. Например, в Конституции Республика Коми (ст. 1) при определении статуса республики было записано: «Республика Коми является демократическим правовым государством». Многие республики провозгласили верховенство законов республики на своей территории.383
Все это привело к тому, что в период 1993 - 1994 годов регионы неоднократно выражали свое недовольство политическими и экономическими привилегиями республик. Остро проявились противоречия и в автономных округах. Вопрос о непосредственном вхождении в РФ поднимают Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский округа Тюменской области и Ненецкий округ Архангельской области. Глава администрации Ненецкого автономного округа, Ю.В. Комаровский, 15 февраля 1994 года подписал Постановление,384 в соответствии с которым предлагалось «провести всенародное голосование в Ненецком автономном округе по вопросу о непосредственном вхождении Ненецкого автономного округа в состав Российской Федерации, назначив его одновременно с выборами в Собрание депутатов Ненецкого автономного округа на 20 марта 1994 года». В Архангельск была отправлена телеграмма о готовящемся референдуме. Глава Архангельской области П.Н. Балакшин немедленно отреагировал на это заявление, выразив свое несогласие. Он предложил: «не торопиться с проведением референдума, так как это будет являться одним из тех шагов, которые повлекут к разрушению единого экономического пространства, негативно повлияют на социальные и культурные связи».
5 марта в администрацию Ненецкого автономного округа поступила правительственная телеграмма, подписанная министром по делам национальностей и региональной политики СМ. Шахраем. В телеграмме указывалось, что решение о проведении референдума не имеет юридической силы, так как Конституция Российской Федерации запрещает изменение статуса субъекта в одностороннем порядке (Ст. 66, 67). 9 марта состоялись телефонные переговоры главы администрации Ненецкого округа Ю.В. Комаровского с председателем областного Собрания Н.И. Исаковым и главой администрации области П.Н. Балакшиным. Архангельские руководители заверили, что проект договора с округом «в ближайшие дни будет согласован и направлен в Нарьян-Мар». Это был долгожданный шаг со стороны руководства Архангельской области, которое так долго не приступало к рассмотрению Договора. Руководство же округа, начиная с 1992 года, неоднократно настаивало на подписании договора, отправляя письма и обращения в адрес администрации Архангельской области.
Объявление референдума явилось, в определенном смысле, крайней мерой давления округа на исполнительную власть области, на которую руководители области вынуждены были отреагировать. Пойти на референдум администрацию Ненецкого округа подтолкнула политика руководства области, тормозившего реализацию социальных программ в Ненецком округе. Так, например, подготовленный окружной администрацией проект Указа Президента «О мерах по государственной поддержке социально-экономического развития Ненецкого автономного округа», согласованный 15 министерствами и «дошедший» до приемной Президента так и не был подписан. Его отклонили, так как Архангельская область его не согласовала. Таким образом, это еще раз подтвердило то, что согласно Конституции статус округа был повышен, но успешное развитие округа оставалось проблематичным, вследствие, сохранившейся зависимости его от области.
