Становление и развитие жилищно-коммунального хозяйства на Дальнем Востоке России (Вторая половина XIX-начало XX вв.) Ярославцева Татьяна Александровна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Становление и формирование жилищно-коммунального хозяйства на Дальнем Востоке России

1.1. Специфика становления жилищного и коммунального хозяйства на российском Дальнем Востоке 27

1.2. Формирование жилищно-коммунального хозяйства в Приамурском крае 45

1.3. Организационно-правовые основы хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере 63

Глава 2. Эволюция форм, методов и основных направлений хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере Приамурского края

2.1. Развитие форм хозяйствования 110

2.2. Эволюция методов хозяйствования 129

2.3. Основные направления хозяйствования в жилищно-коммунальном секторе городского общественного управления 154

Заключение 206

Библиографический список использованной литературы 210

Приложения 227

Словарь - глоссарий 243

Список сокращений 260

• Специфика становления жилищного и коммунального хозяйства на российском Дальнем Востоке
• Формирование жилищно-коммунального хозяйства в Приамурском крае
• Развитие форм хозяйствования

Введение к работе

Актуальность темы. Процессы социально-экономических и политических преобразований в Российской Федерации обнажили серьезные проблемы в жизни общества, потребовали модернизации всех сфер жизнедеятельности людей. Одной из первостепенных была названа жилищно-коммунальная. Это вызвано острым кризисом в отрасли жилищно-коммунального хозяйства. Проблемы современного российского Дальнего Востока связаны, прежде всего, с неэффективностью системы управления в отрасли, отсутствием последовательных и скоординированных на федеральном и региональном уровнях мер по созданию и реализации новой модели экономических взаимоотношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Утвержденная Указом Президента РФ от 28.04.1997 г. № 425 «Концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства»1 была направлена на развитие методов экономического стимулирования всех форм хозяйствования в этой важной сфере. Однако шесть лет, прошедшие с момента подписания этого документа показали, что найти методы регулирования сложных процессов не удается. Отраслевая система управления к реформированию оказалась не готова. Более того, в ходе проведения реформы выявилась как ее теоретическая не разработанность, так и отсутствие научного обоснования положительного эффекта с учетом региональных особенностей.

Кризисное положение отрасли жилищно-коммунального хозяйства негативно отражается на населении дальневосточного региона России. Вызванное кризисом ухудшение социально-бытовых, жилищных условий повлияло на миграцию населения, массовый отток которого с Дальнего Востока создает дефицит рабочей силы и демографический дисбаланс с Китаем, что выдвигает проблему хозяйственного развития дальневосточного региона Российской Федерации на особое положение. Важным условием успешного экономического развития и дальнейшего хозяйственного освоения российского Дальнего Востока становится реформа отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

Выработка новых подходов к системе управления жилищно-коммунальным хозяйством является приоритетным направлением в государственной политике современного периода. В силу этого, изучение исторического опыта функционирования системы хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере Дальнего Востока России до февраля 1917 г. является особенно актуальным. В историческом развитии России накоплен положительный опыт хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере, в том числе на региональном уровне. Исторический опыт функционирования жилищно-коммунального хозяйства дальневосточного региона России во второй половине XIX - начале XX вв. представляет особый интерес в наши дни.

В настоящее время правительством РФ, краевыми и областными администрациями дальневосточного региона предпринимаются попытки, направленные на реформирование отрасли. Наведению порядка в жилищно-коммунальном хозяйстве в предстоящие 2003-2005 гг., в целях улучшения качества жилищно-коммунальных услуг, а также повышения надежности их предоставления и обеспечения доступности для населения 2 придается большое значение. В средствах массовой информации ведутся многочисленные дискуссии по проблеме реформирования, поиска вывода отрасли из кризиса. Однако при этом исторический опыт функционирования жилищного и коммунального хозяйства на Дальнем Востоке рассматривается односторонне, как бытовые условия населения. Поэтому актуальность избранной темы исследования определяется и необходимостью объективного освещения процесса становления и развития жилищно-коммунального хозяйства как системы хозяйствования.

Анализ этого процесса на конкретном историческом материале его положительных и негативных сторон наиболее актуален. Проведенное исследование системы хозяйствования по обеспечению жизнеустройства и жизнедеятельности переселенцев на дальневосточных территориях России в обозначенный период подтверждает, что она во многом сопоставима с современным жилищно-коммунальным хозяйством. При всех различиях во времени прослеживается общность условий и задач. Во-первых, в исследуемый период и на рубеже XX - XXI вв. признавалась важность жилищно у коммунального хозяйства для стратегического развития страны. Во-вторых, целью государственной политики остается закрепление населения на Дальнем Востоке России, снижение темпов его миграции с отдаленных окраин. В-третьих, современный российский дальневосточный регион с его пограничным положением продолжает оставаться зоной повышенного внимания государства в связи с проблемой демографического дисбаланса с Китаем.

Потребность в изучении данной проблемы определяется также необходимостью переосмысления того, что жилищно-коммунальное хозяйство русского Дальнего Востока второй половины XIX - начала XX вв. рассматривалось только как условие для быта населения. В связи с этим слабо освещалась законодательная политика центральных и местных властей по отношению к деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе органов общественного городского управления, различных ведомств, в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В силу этого изучение жилищно-коммунального хозяйства также является актуальным.

Таким образом, комплексный исторический анализ становления, формирования и функционирования жилищно-коммунального хозяйства в истории Российского государства имеет не только научное, но и практическое

Ф) значение, что непременно обогатит современную науку и практику хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере. Он позволит использовать накопленный предыдущими поколениями опыт и вывести научное обоснование терминов «жилищно-коммунальное хозяйство», «жилищно-коммунальная сфера». Недостаточная научная разработанность проблемы, наличие ряда пробелов в системе историко-правовых знаний, а также необходимость изучения вопросов теории и практики функционирования жилищно- коммунального хозяйства на региональном уровне явились определяющими факторами, обусловившими актуальность и выбор темы исследования.

Степень изученности темы. В историографии изучения процесса становления и развития жилищного и коммунального хозяйства можно выделить три периода, вызвавшие интерес исследователей к данной теме: первый период - конец XVII - начало XX вв. (дореволюционный); второй период -1920-е гг. - первая половина 1990-х гг. (советский); третий период начинается со второй половины 1990-х гг. (современный) до настоящего времени.

Для первого периода характерно отсутствие специальных исторических исследований по проблеме. Однако в сочинениях князя Н.М. Карамзина (1766-1826) «История государства Российского», упоминается о казенных людях, которых называли «жильцы» и их «расквартировании». В трудах СМ. Соловьева (1820-1879) отражены складывавшаяся система управления хозяйством в государственных целях и вопросы «местных нужд». Труды И.Е. Забелина (1820 -1908) посвящены исследованию быта населения. Сочинения В.О. Ключевского (1841 - 1911), посвященные истории государства преимущественно второй половины XIX - начала XX вв., дают возможность ознакомиться с решением вопросов по обеспечению жильем военных \ Исторические сочинения помогли осмыслить логику принимаемых правительством Российской империи решений и политику государства в жилищно-коммунальной сфере.

Основные понятия жилищно-коммунального хозяйства вошли в официальный оборот с конца XVII в. Определение понятий «благочиние», «жилища рабочих», «жилищный вопрос», «благоустройство», «безопасность», «квартирное довольствие», «квартирное расположение», «квартирный налог» и другие, имевшие прямое отношение к жилищно-коммунальному сектору, можно найти в трудах ВГ Троцкого, СИ Южанова, В Л Даля, Ю.С. Гамбарова4, хотя термин «жилищно-коммунальное хозяйство» ими не использовался.

Во второй половине XIX в. основные суждения исследователей этой проблематики сводились к констатации повсеместного дефицита жилья, его чрезмерной дороговизны. Авторы уделяли особое внимание отсутствию благоустройства улиц, обеспечению противопожарной и санитарной безопасности, то есть «благочинию» в городах. Отмечалось, что у определенных слоев населения имелась «жилищная нужда», которая представляла собой «жилищное бедствие» для городских населенных пунктов. Подобные точки зрения нашли отражение в публикациях: Альбрехкта, Бинштока, Н. Зибер, Д. Илимского, А.Н. Куломзина, М.И. Покровской, В.В. Святловского, А. Соломка, Л. Федорович, А. Абрагамсона, М. Загряцкова, А. Максимова, Е. Орлова, ЯМ. Покровской, Е. Тарасова и других авторов 5. Они выделяли жилищные проблемы «рабочего люда», «квартирный» кризис в городах европейской части страны и за рубежом, но не затрагивали положение дел на русском Дальнем Востоке. Судьба окраин России почти не привлекала внимания историков.

Среди авторов записок и публицистических выступлений, затрагивавших дальневосточный регион, были люди, профессионально связанные с ним: чиновники, путешественники, многие из которых посещали его в служебных целях. В поле их зрения были факторы экономической жизни, а «жилищный вопрос» рассматривался в совокупности проблем, относящихся к неудовлетворительным условиям жизни отдельных групп населения. Поражение в русско-японской войне заставило правительство России и общественность страны обратить серьезное внимание на нужды региона, вникнуть в вопросы быта переселенцев с целью закрепления их на Дальнем Востоке. Одной из сложных проблем, связанных с обеспечением условий жизнеустройства заселенцев стал вопрос жилищного строительства. Массовое переселение вызывало быстрый рост населения, за которым не успевало строительство жилья. В условиях отсутствия путей сообщения, неразвитости промышленности решить проблему своевременного и качественного строительства жилья было затруднительно. Эти вопросы поднимались в вышедших в свет книгах и публикациях П.Ф. Унтербергера, Н.Л. Гондатти, Н.В. Слюнина, A.M. Бодиско 6.

На хозяйственное освоение Дальнего Востока оказывал влияние иностранный капитал. Развитие свободной торговли в регионе приветствовалось правительством, так как это ускоряло процесс заселения Приамурья и Приморья. Полемика по вопросу о «порто-франко» - праве свободной торговли в русских портах Тихого океана велась с конца XIX в. Обосновывалась необходимость использования иностранного капитала и отстаивание привилегий свободной торговли дальневосточными предпринимателями, что отразилось в литературе и периодической печати изучаемого периода. Изучение промышленного развития дальневосточных окраин и участию в этом процессе иностранного капитала посвящены работы Л.Л. Тове, Д.В. Иванова, М.Н. Соболева, К.Н. Тульчинско-го, А.Н. Митинского, П.Ф. Унтербергера, B.C. Зив 7. Авторы отмечали положительную роль иностранного капитала в развитии дальневосточных окраин, но вопросы его влияния на жилищно-коммунальное хозяйство не исследовались.

В целом в дореволюционных изданиях комплексного исторического осмысление изучаемой нами проблемы не состоялось. Тем не менее, большой заслугой авторов различных публикаций явилось накопление разнообразного фактического материала по многим важным аспектам жилищно-коммунального хозяйства, что послужило началом для дальнейшего исследования темы.

Во втором периоде (советский) процесс становления, формирования и функционирования системы хозяйствования становится одним из направлений научных исследований. В публикациях 1920 - 1930-х годов прослеживается стремление ряда авторов выявить проблемы в жилищном строительстве на основе обобщения фактического материала. Такую работу проделали П. Васильев, В. Галузин, Л. Горский, М. Кейлин, П. Кожанный, Б. Кривицкий, А. Белобородое, М. Петров, Н. Авинов, В. Королев, М. Соломонов, М. Царев, Р. Эйхе, И.В. Вартанов, С. Калинин, М. Кац, М. Когановский и другие 8. Примечательно, что в 1928 г. впервые был издан «Указатель книг и статей по жилищному вопросу» (М., 1928), который содержал перечень из 407 научно-публицистических работ, опубликованных с 1875 по 1927 гг. На начальном этапе советской исторической науки жилищная проблема исследовалась в основном на материалах центральных регионов страны. Главное внимание исследователей Дальнего Востока было сосредоточено на изучении истории заселения и освоения дальневосточных окраин, состоянии экономики, революционного

прошлого, где вопросы жилищно-коммунального хозяйства рассматривались поверхностно, в основном как предпосылки к волнениям и забастовкам.

В большинстве публикаций 1920-х - начала 1930-х годов нашли отражение процессы муниципализации жилищного фонда, жилищного кризиса и пути выхода из него, однако, работ, посвященных изучаемой нами проблеме, в фондах Российской государственной библиотеки не зарегистрировано. С 1930-х гг. по конец 1950-х гг., в период создания и развития советской административно-командной системы, в отечественной историографии, оказавшейся под прессом культа личности, прочно утвердился тезис о том, что жилищная политика, направленная на обеспечение жильем нуждавшихся граждан, самая эффективная, что не способствовало глубокому изучению проблемы. Характерной чертой этого периода стало введение в оборот массы новых источников, касающихся жилищного строительства. Работ, посвященных жилищно-коммунальному хозяйству на Дальнем Востоке второй половины XIX - начала XX вв. не появилось. В этом периоде впервые стал использоваться термин «жилищно-коммунальное хозяйство», хотя определение, раскрывающее его содержание, оставалось несформулированным.

Советская дальневосточная историография более позднего периода представлена целым рядом монографий и публикаций. В конце 1950-х годов вышли книги посвященные истории региона. В 1960 г. - 1980-е годы появились работы, которые позволили существенно детализировать научные представления об основных направлениях, особенностях и темпах развития дальневосточной экономики в дооктябрьский период, охарактеризовать структуру местного хозяйства. Например, в работе В.М. Кабузана «Как заселялся Дальний Восток» нашли отражение события XIX - начала XX вв., связанные с этапами заселения Дальнего Востока. Авторы научных трудов А.И. Алексеев, Б.Н. Морозов, А.И. Крушанов, Н.И. Рябов, М.Г. Штейн 9 раскрыли в своих работах проблемы развития различных отраслей промышленности и сельского хозяйства отдельных районов дальневосточного края. В 1990 г. коллектив авторов10 издал монографию «История Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма», в которой были освещены социальные проблемы региона. В целом в большинстве публикаций 50-х гг. - начала 90-х гг. отражались жилищно-бытовые условия населения, роль партийных органов в проведении жилищной политики, развитие жилищно-коммунальной индустрии советского периода. Процесс же функционирования жилищно-коммунального хозяйства как одного из факторов освоения Дальнего Востока России не изучался. Переход к более объективному изучению системы хозяйствования в обозначенной сфере наметился в третьем периоде - со второй половины 90-х гг. XX в. Научные труды В.А. Александрова, Н.И. Дубининой, Т.Я. Иконниковой, Л.И. Галлямовой, А.В. Алепко, Н.П. Крадина, Л.А Вострикова, Е.Л. Беспрозванных, А.В. Милежик, А.Л. Анисимова, О.И. Сергеева, Н.П. Матвеева, A.M. Жукова, М.В. Кротовой и других авторов " отражают решение вопросов по жизнеустройству переселенцев на российском Дальнем Востоке, организацию условий их жизни и быта, формирование системы административно - территориального управления во второй половине XIX -начале XX вв. В работах отмечалось, что взаимоотношения центральных и местных органов управления носили характер не только подчинения но и экономического партнерства, что позволяло решать многие вопросы благоустройства и обеспечения необходимых для жизни переселенцев условий. В коллективной монографии О.И. Сергеева, СИ. Лазарева, Г.Я. Тригуб12 отражены некоторые направления деятельности органов местного самоуправления на Дальнем Востоке России: водоснабжения, освещения, отопления, санитарной и противопожарной безопасности. Однако в указанных научных работ не анализируется в целом жилищно-коммунальное хозяйство, не исследуются формы и методы, обеспечивающие жизнеустройство и жизнедеятельность населения российских дальневосточных окраин. Показывая деятельность органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере, авторы не дают определений терминов «жилищно-коммунальное хозяйство», «жилищно-коммунальная сфера», не раскрывают их содержания.

Кризисное состояние современной отрасли жилищно-коммунального хозяйства заставило правительство обратить серьезное внимание на государственное управление в жилищно-коммунальной сфере. Был взят курс на его реформирование. Ряд исследователей приступили к изучению отечественного опыта хозяйствования в данной сфере и системы управления в ней. В работах Т.М. Говоренковой, Г.А. Бурдыгина, М. Назаренко, Н.Н. Рогожиной и других авторов13 характеризуется жилищная политика конца XIX - начала XX вв., отображается история развития водопроводно - канализационного хозяйства, коммунальной энергетики, анализируется опыт зарубежных стран в области государственной финансовой поддержки граждан с низкими доходами. Т.А. Ярославцевой14 исследуются проблемы реформирования жилищно-коммунального хозяйства, отечественный опыт становления и функционирования его на Дальнем Востоке России. Авторы работ отмечали отрицательные стороны в деятельности современных государственных структур, в результате которых наступил кризис в отрасли, и свидетельствовали о позитивной роли правительства Российской империи в решении вопросов обеспечения жизнеустройства и жизнедеятельности населения. Анализировали основные функции систем хозяйствования и практику их реализации в разные исторические периоды развития жилищно-коммунального хозяйства.

Таким образом, проведенный анализ литературы по обозначенной проблеме показал, что целенаправленного комплексного исследования жилищно-коммунального хозяйства как системы хозяйствования на Дальнем Востоке России во второй половине XIX - начале XX вв. до 1998 г. не проводилось. Процесс освоения русского Дальнего Востока отражался в научных трудах ряда авторов с позиций экономики, безопасности и промышленного развития территорий, социальных проблем населения. Несмотря на применение терминов «жилищно-коммунальное хозяйство», «жилищно-коммунальная сфера» в официальных документах правительства, в служебных документах ведомств, в средствах массовой информации научного определения их не сформулировано. Все это требовало дальнейшей разработки проблемы.

Зарубежную историографию исследуемой проблемы можно разделить на два периода: дореволюционный (1850-е гг. XIX в. - 1917 г.) и послереволюционный (1920-е гг. - 2001 г.).

В дореволюционный период работы английских и американских авторов, посвященные исследуемой проблеме отражали обоснование необходимости англо-американского экономического проникновения в дальневосточный регион. Эти вопросы нашли отражение в книгах и публикациях В. Адамса, У. Гриффиса, Т.Ф. Милларда, Д. Керзона, Г. Нордмана, Р. Гендри и других авторов13. Большинство авторов ссылались при этом на то, что богатство и предприимчивость США и Великобритании способствует развитию стран Дальнего Востока, для которых экономические связи с «передовыми» странами имеют жизненно важное значение.

В немецкой историографии проблем иностранного капитала на русском Дальнем Востоке коснулся М. Шлессингер. Он отмечал активное проникновение японского рыбопромышленного капитала в тихоокеанские воды России16.

Японские издания второй половины XIX в., в условиях нарастания националистических тенденций в стране, активно обосновывали необходимость проникновения японского капитала на приграничные с ней российские территории - о. Сахалин и полуостров Камчатка. Авторы публикаций Хираока Дзитаро, Утида Рёхэй и трактат М. Сэцурей отражали эту точку зрения17.

В работах зарубежных авторов показана значительная роль иностранного капитала в экономике Дальнего Востока России, однако вопросы использования его в жилищно-коммунальном хозяйстве не исследовались. Анализ работ данного периода показал, что специальных исследований по изучаемой проблеме выполнено не было, тем не менее публицистические материалы, изданные в 1850-1917 гг., послужили основой для более поздних работ.

Историография послереволюционного периода (1917-2001 гг.) в основном представлена американскими и английскими авторами. Американский историк К. Бусс доказывал, что экономическая политика западных стран пошла на пользу народам дальневосточного региона, ускорив их

приобщение к благам европейской культуры и техники18. Исследователь Р. Хэйлбронер также утверждал, что американский капитал принес на русский Дальний Восток блага западной цивилизации, такие как здравоохранение, транспорт, связь и другие19.

В начале 1960-х гг. работы, посвященные дальневосточному региону, были представлены американскими историками С. Палмер, М. Лазерзон и другим авторами20, которые отражали развитие промышленности Приамурского края при участии американского капитала. По мнению М. Лазерзона, из-за неэффективности чрезмерного бюрократического формализма, медлительности и коррупции административного аппарата Приамурского генерал-губернаторства, российско-американские экономические отношения с 1877 г. стали ослабевать и американский капитал «не пошел» в промышленность края, хотя участие его в возведении объектов жилищного назначения для иностранных предпринимателей продолжалось.

В начале 70-х гг. в научных трудах авторов Ф. Фонер, Дж. Комбс, У. Помрой и У. Ульямс21 отмечалось, что в последнее предреволюционное десятилетие иностранный капитал стал играть незначительную роль по сравнению с первыми годами освоения Дальнего Востока. Дж. Маккей сделал вывод о положительной роли инвестиций в промышленность русского Дальнего Востока, которые вызвали рост российского предпринимательства, в частности это отразилось на сибирских и дальневосточных приисках, оснащаемых техническими нововведениями зарубежных стран22. Известный американский исследователь истории русского Дальнего Востока Д. Стефан в своих книгах, изданных в 1970-х гг., показал процесс экономического проникновения иностранных предпринимателей на русский Дальний Восток, приведя факты из японских и других зарубежных источников23. В монографии «Российский Дальний Восток. История» он называл Приамурье во второй половине XIX - начале XX вв. «международным торговым центром». Один из первых американских историков коснулся отдельных вопросов торгово-промышленной деятельности американца И. Эмери, шотландца Г. Денби, немцев Г. Кунста, Г. Альберста и А. Дат тана, швейцарца Ю. Бриннера, сыгравших значительную роль в возведении объектов жилищно-коммунального хозяйства. Китайцам и корейцам Д. Стефан отвел первостепенную роль в формировании местного рынка рабочих рук24.

В немецкой историографии второго периода наиболее известны работы Э. Амбургера и Б. Бонвеча. Э. Амбургер подробно рассмотрел историю торговой фирмы «Кунст и Альберст», отмечая при этом, что она являлась «регулирующим фактором в экономической жизни русского Дальнего Востока»25. Немецкий историк Б. Бонвеч отмечал, что в золотопромышленности Восточной Сибири английские инвестиции играли решающую роль. Он отводил главную роль английскому капиталу в акционерном обществе «Лена Голдфилс»26.

Анализ зарубежной историографии показал, что в научных трудах зарубежных авторов хорошо отражена роль иностранного капитала в промышленном освоении Дальнего Востока. Однако вопросы участия иностранных предпринимателей в жизнеустройстве населения Дальнего Востока отражались поверхностно, что также делает необходимым дальнейшую разработку изучаемой проблемы.

В работах С. Меррил, К. Темкин, М. Луджин, К. Пардо, Д. Кастильо и Д. Левайда, Д. Дуглас и Р. Нея-Стоун27 освещаются пути решения жилищных проблем населения в США, Дании, Финляндии, Норвегии, Исландии, Швеции, Чили, Мексике, Индии, Южной Африке с конца 1990-х гг. по 2001 г. Проведенный анализ исследований названных авторов позволил выявить типичность методов решения жилищных проблем как для перечисленных стран, так и Российской империи в разный период развития жилищно-коммунального хозяйства.

В целом, анализ отечественной и зарубежной историографии позволяет сделать вывод о том, что история жилищно-коммунального хозяйства на российском Дальнем Востоке изучена неравномерно, фрагментарно и не в полном объеме. Вне поля исследования оказались вопросы: правового регулирования отношений в жилищно-коммунальной сфере; участия иностранного капитала в жилищно-коммунальном хозяйстве; формирования жилищно-коммунального хозяйства как системы жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения Дальнего Востока во второй половине XIX - начале XX вв.; функционирования жилищного и коммунального хозяйства как одного из факторов освоения дальневосточных территорий. Осталось не сформулированным определение «жилищно-коммунальное хозяйство», хотя термин «ЖКХ» широко используется в официальных документах государственных органов власти и местного самоуправления, средствах массовой информации, публикациях, выступлениях государственных и муниципальных служащих, деятелей науки, культуры и других лиц. Все это подтверждает необходимость дальнейшей разработки исследуемой проблемы.

Объектом исследования является жилищно-коммунальное хозяйство России второй половины XIX - начала XX вв. Термин «жилищно-коммунальное хозяйство» широко применяется в официальных документах современного периода. Исходя из функционального назначения, составляющих его компонентов и их определений (жилище, жилищный фонд, коммунальное хозяйство, городское хозяйство, управление хозяйством, хозяйствование и другие)28 мы обозначили его и будем рассматривать как: систему хозяйствования, направленную на строительство и реконструкцию жилищ, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, в которой государственное регулирование является инструментом для координации методов хозяйствования с целью обеспечения жизнеустройства и жизнедеятельности людей29.

Неизменность функционального назначения и основных компонентов жилищно-коммунального хозяйства в трех исторических периодах его развития позволяет использовать данный термин в настоящем исследовании.

Предметом исследования является процесс становления и развития жилищно-коммунального хозяйства на Дальнем Востоке России во второй половине XIX - начале XX вв. как один из факторов освоения Приамурского края.

Цель исследования заключается в том, чтобы дать целостную картину системы хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере Дальнего Востока России, проанализировать и обобщить опыт становления и формирования

жилищно-коммунального хозяйства, раскрыть специфику функционирования его в Приамурском крае. Исходя из цели исследования определены следующие задачи:

- выявить специфику становления жилищного и коммунального хозяйства

в Приамурском крае;

- раскрыть организационно-правовые основы формирования жилищно коммунального хозяйства;

- проанализировать и дать оценку основным формам и методам системы

хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере;

- вычленить основные направления деятельности органов общественного

городского управления по вопросам жизнеустройства и обеспечения

условий благоустройства населения.

Хронологические рамки исследования охватывают вторую половину XIX - начала XX вв. (с 1861 по февраль 1917 г.), что позволяет отследить динамику жилищно-коммунального хозяйства на дальневосточной территории России. Начальный период обусловлен заселением русского Дальнего Востока и изданием нормативного акта от 27 апреля 1861 г. «Правила для поселения русских и иностранцев в Амурской и Приморской областях Восточной Сибири». Завершающий период исследования связан с февральской революцией 1917 г. и новым этапом в развитии системы хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере.

Географические рамки. Пространственное поле рассматриваемой проблемы соответствует территории, обозначенной ныне в исторической литературе понятием «Дальний Восток» (в административных границах современных Приморского и Хабаровского краев, Еврейской автономной, Амурской, Камчатской, Магаданской и Сахалинской областей).

Камчатская и Магаданская области в данной работе детально не исследуются из-за специфичности развития территорий: малочисленность населения и неразвитость инженерной инфрастуктуры, отдаленность от органов центрального управления и отсутствия местных структур системы управления во второй половине XIX - начала XX вв.

Методологической основой диссертации стали наиболее общие методологические принципы историзма, объективности и научности. Для расширения эвристических возможностей использованы методологические подходы различных теоретических концепций социальной истории.

Важным методологическим принципом формационной теории является признание объективной обусловленности сущностных характеристик и связей предмета исследования. Автор старался придерживаться принципа научной нейтральности. Принцип историзма позволил рассмотреть развитие Приамурского края в теснейшей связи с экономическими, политическими, социальными, культурными и научными предпосылками, сложившимися в дальневосточном регионе в изучаемом периоде и теми ценностными ориентациями в обществе, которые определили понимание важности жилищно-коммунального хозяйства. Учет исторической обстановки избавил от идеализации процесса построения первых государственных служб, характерных для жилищно-коммунального хозяйства. Исследование процесса формирования системы хозяйствования в конкретных исторических условиях обеспечило автору возможность создать реальную картину становления и функционирования органов управления в жилищно-коммунальной сфере Дальнего Востока.

Принцип объективности позволил выявить процессы, происходившие в жилищно-коммунальном хозяйстве под влиянием различных факторов. С позиций объективности рассмотрена деятельность учреждений, обеспечивающих условия для жизнеустройства переселенцев.

Использование таких частных методов, как: сравнительный, проблемно-хронологический, статистический, системно-функциональный, ретроспективный способствовало изучению процессов функционирования хозяйствующих субъектов в жилищно-коммунальной сфере с разных сторон, в динамике, с выходом на обобщение как регионального, так и общегосударственного уровня. Историко-системный метод позволил проанализировать становление и развитие

системы хозяйствования на Дальнем Востоке России как одного из факторов освоения Приамурского края и выявить закономерности, специфику, а также качественные изменения в характеристике объектов хозяйства. Историко - юридический анализ в исследовании помог проследить все изменения в нормативно-правовом поле, выявить организационно-правовые основы формировавшейся системы хозяйствования. Перечисленные методы способствовали всестороннему освещению процесса формирования жилищно-коммунального хозяйства.

Источниковая база. Комплексная разработка и освещение процесса становления и развития жилищно-коммунального хозяйства как одного из факторов освоения дальневосточных территорий требует большой поисковой работы. При проведении настоящего диссертационного исследования были привлечены самые разнотипные и разнородные источники, поскольку для решения основных задач необходимо было выявить сопоставимые данные за обширный хронологический период. Большим препятствием служило отсутствие текущей статистики как общей, так и ведомственной. В целом, в основу исследования положены наиболее емкие и ценные по количеству и качеству содержащейся информации источники: отчеты различных должностных лиц и ведомств, материалы различных переписей и обследований.

Губернаторские отчеты составлялись ежегодно, имели комплексный характер, что позволило проследить динамику многих процессов жилищно-коммунального хозяйства. В них детально фиксировались все более или менее значительные факты и события социальной и хозяйственной жизни края (демографические изменения, динамика основных отраслей экономики, дорожное дело и т. д.), причем многие из приводимых в них сведений в общероссийские и отраслевые ежегодники не попадали. Наиболее полно губернаторские отчеты представлены в фондах Российского государственного исторического архива (ф. 1263 - Комитет Министров, ф. 1276 - Совет Министров, ф. 1282 - Канцелярия министра внутренних дел, ф. 1284 -Департамент общих дел при МВД), а часть из них опубликована.

Не менее ценный источник представляют собой «Обзоры» областей, основанные на сведениях, собранных и обобщенных местными статистическими комитетами. Они являются однотипными изданиями, данные которых использовались для составления ежегодных отчетов губернаторов, справочников (общего и ведомственного характера) и других статистических изданий. Большинство «Обзоров» и подготовленных к ним материалов сохранились в перечисленных выше фондах, а так как с конца 1880-х гг. «Обзоры» стали постоянно публиковаться, то многие из них можно обнаружить в фондах библиотек.

Разнообразные сведения об истории промышленности, транспорта содержатся в фондах РГИА (ф. 37 - Горный департамент, ф. 712 - горное отделение Главного управления Восточной Сибири) и Российского государственного исторического архива Дальнего Востока (более десятка фондов). С организацией в 1898 г. в Приамурском генерал-губернаторстве Управления государственных имуществ, осуществляющего надзор за лесными и водными богатствами края, стали составляться ежегодные отчеты о лесном хозяйстве, которые сохранились в архивах (РГИА ДВ, ф. 1193 - Управление государственных имуществ и др.). Переписка управления содержит сведения о действовавших предприятиях, условиях труда и жизни переселенцев.

Источниковой основой для анализа стала отчетная документация предприятий в архивах: РГИА, ф. 23 - Министерство торговли и промышленности; РГА ВМФ, ф. 967 - Владивостокский морской порт; РГИА ДВ, ф. 1 - Приморское областное управление; ф. 702 - Канцелярия Приамурского генерал-губернатора; ф. 704 - Канцелярия военного губернатора Приморской области. Важное значение для изучения проблемы имеют материалы отчетов городских дум и управ (РГИА ДВ, ф. 28; ГАХК, инв. №333 - Известия Хабаровского городского общественного самоуправления; ГААО, ф. 63-И).

Следующую группу источников составляют материалы переписей и обследований, которые проводились с разными целями и программами. Информация в них представляет собой своеобразный срез различных сфер хозяйствования, экономики региона за разные годы, что дает возможность проследить динамику некоторых процессов в жилищно-коммунальной сфере: Материалы Всеобщей переписи населения Российской империи 28. 01.1897 г.; Всесоюзной переписи населения 17.12.1926 г. и Приполярной переписи 1926 1927 гг.; РГИА ДВ, ф. 702; РГИА ф. 391 - (Переселенческое управление).

Ценным источником, содержащим разнообразные сведения о переселенцах, следовавших на Дальний Восток, являются материалы Иркутской регистрации, а также отчеты местных справочных бюро по рабочему вопросу, храня щиеся в архивных фондах (РГИА, ф. 391; РГИА ДВ, ф. 73 - Приморское спра вочное бюро по рабочему вопросу). Источником являются труды III и IV Хабаровских съездов, а также материалы дальневосточных выставок.

Особую группу составляют документы юридического характера: законодательные акты правительства, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи (ПСЗРИ): - собр. 2-е. Т. 4, 16-17,19-20, 23-24, 28 . 29,31, 33, 35-36, 38-39, 44, 49, 52, 53; собр. 3-е. Т. 4; Своде законов Российской империи (СЗРИ): - Т. 10-13, Т. 15; Сборнике распоряжений Правительства Российской империи (СРПРИ); Уложении о наказаниях (1845 г.), в редакциях 1857, 1866 и 1885 гг.; Уголовном уложении 1903, 1913 гг.; Уставе благочиния 1872 г.; Уставе строительном (1900 г.), в редакциях 1906, 1908, 1909 и 1910 гг.; Уставе путей сообщения (1875 г.), в редакциях 1906, 1908, 1909 и 1910гг.; Уставе об общественном призрении 1913 г.; Уставе торговом 1870 г.; Уставе ремесленном • 1879 г.; Уставе фабричном 1879 г.; Уставе промышленности 1892 г.; Горном уставе 1893 г.; Городовом положении (1870 г.), в редакциях 1892, 1913 гг.

Важным источником являются всевозможные подзаконные акты, указы, правила, циркуляры и кроме того, административно - распорядительные материалы местного происхождения (сборники обязательных постановлений «о местных нуждах»; Сборник законов и распоряжений Главного штаба и других правительственных учреждений, которым необходимо было иметь в виду #• военному и гражданскому начальству, а также и казармовладельцам при заключении контрактов на наем войсковых помещений; Сборник распоряжений и указаний, которым надлежало руководствоваться при постройке казарм хозяйственным способом по приказу военного ведомства за 1887 г.; Сборник циркуляров, изданный по государственному контролю за 1884-1889 гг.; Смета военного министерства на 1915 г. и др.). Данная группа источников позволила проследить государственную политику и деятельность правительства в жилищно-коммунальной сфере на русском Дальнем Востоке.

Отдельную группу источников представляют материалы периодической печати. Так, например, «Приамурские ведомости», являясь структурным подразделением канцелярии генерал-губернатора, доводили до «всеобщего сведения» населения обо всех значимых делах в крае. Публикации официальных документов, отзывов населения на решения властей и общественности способствовали созданию хронологии жилищно-коммунального хозяйства в Приамурском крае. Материалы прессы послужили вторичным источником для оценки эффективности системы хозяйствования.

В исследовании использованы мемуары и эпистолярные источники второй половины XLX- начала XX вв., которые помогли воссоздать атмосферу того времени, понять поступки и действия отдельных личностей в обществе.

В целом, изученный автором архивный материал в совокупности с опубликованными источниками вполне достаточен для освещения исследуемой проблемы, выявления закономерностей, тенденций и условий становления, формирования и функционирования жилищно-коммунального хозяйства Дальнего Востока России и раскрытия его влияния на освоение Приамурского края. Комплекс источников составил более 100 единиц.

Научная новизна диссертации обусловлена постановкой проблемы исследования. Впервые на материалах дальневосточного региона проведено комплексное исследование основных аспектов процесса становления, формирования и функционирования жилищно-коммунального хозяйства как системы хозяйствования в Приамурском крае во второй половине XIX - начале XX вв.

На основе применения общепринятой в отечественной историографии методики показана эволюция форм и методов хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере, а также роль данного хозяйства в регионе и его влияние на освоение края. В научный оборот введены новые данные о становлении и формировании жилищно-коммунального хозяйства. Выявлена специфика формирования и функционирования жилищного, коммунального, общественного (городского) хозяйства. Установлены основные направления деятельности органов государственного и общественного управления, дана оценка эффективности мероприятий по обеспечению жизнеустройства и жизнедеятельности переселенцев. Сформулированы определения «жилищно-коммунальное хозяйство», «жилищно-коммунальная сфера».

Научно-практическое значение работы заключается в том, что воссоздание исторического прошлого жилищно-коммунального хозяйства позволяет глубже понять многие особенности общественно-политического, демографического, экономического развития дальневосточного региона, конкретную ситуацию, сложившуюся в Приамурском крае в изучаемый период. Основные положения и выводы могут быть применены для дальнейшей разработки современной концепции реформирования отрасли жилищно-коммунального хозяйства с целью развития дальневосточного региона России. Фактические данные, содержащиеся в диссертации позволят оказать необходимую методологическую помощь педагогам учебных заведений, а также студентам при проведении ими исследований по данной тематике. Материалы исследования будут способствовать практической деятельности музеев, архивов для разработки и создания музейных экспозиций. Выводы и предложения открывают возможность лучше изучить процесс хозяйствования и управления для ведомств, самостоятельно занимающихся исследованием истории жилищно-коммунального хозяйства. Статистические и исторические данные диссертации могут быть использованы при подготовке общероссийской хронологии событий в развитии жилищного и коммунального хозяйства на территории государства и в его отдельных регионах.

Таким образом, основные положения и выводы исследования могут быть использованы в преподавательской работе при разработке курсов отечественная история «История Дальнего Востока», составлении спецкурсов на факультетах истории, управления, экономики и права, а также текущей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования нашла отражение в докладах и выступлениях на конференциях, семинарах: «Актуальные вопросы ЖКХ» (Хабаровск, 1999, 2000, 2001); Всероссийской научно-практической конференции «Бизнес - инкубирование и приоритеты муниципальной политики» (Москва, 2003). Основные положения, выводы и отдельные сюжеты диссертации были опубликованы в Бюллетене администрации Хабаровского края (Хабаровск, 1996 г.), научно - публицистическом журнале «Власть и управление на Востоке России» (Хабаровск, 1998-2003 гг.), материалах научных чтений «Вторые научные архивные чтения имени В.И. Чернышевой, посвященные 80-летию архивной службы Хабаровского края» (Хабаровск, 2003 г.), материалах межрегиональной научно-практической конференции «Интеллектуальный потенциал вузов - на развитие Дальневосточного региона России» (Хабаровск, 2003 г.)30.

Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования.

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка использованной литературы, приложений, в том числе словаря-глоссария. В основу структуры диссертации был положен проблемно-хронологический принцип, внутри глав делается горизонтальный срез по различным аспектам проблемы.

Специфика становления жилищного и коммунального хозяйства на российском Дальнем Востоке

Специфика колонизации дальневосточных территорий проявилась в том, что первоначально Дальний Восток заселялся в основном военным контингентом, что наложило отпечаток на характеристику объектов жилищно-коммунального хозяйства. Начавшийся процесс освоения отдаленной территории страны сыграл свою роль в становлении жилищного и коммунального хозяйства. Первые населенные пункты возникали там, где требовалась защита территории страны от иностранных государств. Их приграничный характер диктовал свои требования к категории заселенцев. Это были военные и казаки. Этим объясняется тот факт, что первоначально объекты жилищно-коммунального хозяйства носили характер казенной надобности.

У истоков формирования жилищного хозяйства на Дальнем Востоке (кроме местного населения) стояли его первооткрыватели: И.Ю. Москвитин, В.Д. Поярков, Е.П. Хабаров, Д.И. Зиновьев, О. Степанов, Л.Б. Толбузин, И. Квашин, СИ. Дежнев, С. Крашенинников и другие. И.Ю. Москвитину обязан своим появлением г. Охотск (1639 г.). Амурская экспедиция Г.И. Невельского утвердила позиции России в Приамурье и на Сахалине. В результате появилось описание этих мест, была составлена первая карта Приамурья и уточнена карта Татарского пролива. Места, где первооткрыватели делали остановку на зиму (строили зимовья), позднее стали опорными военными пунктами1. Так, старейший из городов Приамурья, Николаевск имел назначение военного поста, а с апреля 1855 г., по прибытию военной эскадры, он приобрел значение военного порта. В последствие в низовьях Амура, среди непроходимых болот, возник русский город, который застраивался бараками для военных и частными домами. Городу - порту придавалось большое значение. Губернатор Восточной Сибири Н.Н. Муравьев считал, что «по стратегическим и политическим соображениям, на многолетних наблюдениях основанных, мы должны твердо основаться и утвердиться в окрестностях Николаевского поста».

Освоение Приамурского края шло не только по приграничной части его территории. В конце мая 1858 г. 13-й линейный батальон под командованием Я.В. Дьяченко основал военный пост Хабаровка. Пост имел большие перспективы превращения в узел пересечения речных и иных путей сообщения. В связи с особым местоположением Усть-Зейской станицы, находившейся при впадении реки Зеи в Амур, и названной в связи с возведением Храма во имя Благовещания Пресвятой Богородицы, «Благовещенскою станициею», было решено на ее месте учредить город3. С 21 мая 1858 г. город носит имя Благовещенск. В 1860 г. основан военный пост «Владей-Востоком», который в 1875 г. получил статус города с населением более тысячи человек. В устье Амура был заложен город Софийск служивший центром округа Приморской области до 1880 г. Схожая судьба и у других городов русского Дальнего Востока.

В первые годы становления постов в качестве населенных пунктов, процессом жизнеустройства переселенцев в них (строительством домов, поддержанием порядка, вырубкой леса на хозяйственные нужды), руководили командиры военных подразделений. Так, например, в Хабаровке - Я.В. Дьяченко, в Николаевске - B.C. Завойко и другие.

Таким образом, политика государства по освоению и закреплению за Россией дальневосточных территорий оказала значительное влияние на формирование жилищного и коммунального хозяйства. Вслед за «пытливыми» людьми, вольными казаками, на новые земли шли правительственные войска и приказные люди, представлявшие здесь государственную власть. В местах их размещения возникали населенные пункты со всей инфраструктурой, что позволяло закрепиться другим категориям переселенцев на окраинах России.

Формирование жилищно-коммунального хозяйства в Приамурском крае

Жилищно-коммунальное хозяйство складывалось и развивалось одновременно с заселением слаборазвитых, отдаленных дальневосточных территорий России. Формирование хозяйства происходило при постоянной потребности в нем у местного и переселенческого населения54. Абрахам Маслоу считал, что удовлетворение низших уровней потребностей, находящихся в фундаменте жизненных процессов, определенным образом детерминирует активизацию потребностей высшего уровня - социальных55. Его теория находит подтверждение в жизни населения на Дальнем Востоке. Так, на отдаленных окраинах России физиологические потребности человека были основными, главная из которых - наличие жилья.

Нужда в жилье была вызвана массовым переселением людей на необжитую территорию. Хозяйство создавалось одновременно с заселением края разными группами населения, отсюда многообразие его форм собственности, видов целевого назначения. Система хозяйствования влияла на категорию хозяйства в зависимости от качества, количества, сроков пользования. Согласно Правилам 1861 г., переселенцам на Дальний Восток ежегодно определяли «где и какое именно пространство земли» отводить из казенных земель56. Организация земельных отводов для переселенцев требовала выполнения предварительных работ по топографическим съемкам (ст. 65)57. Данные работы выполнялись межевыми партиями, специально создававшимися для этих целей из специалистов межевых контор58. Из отчетов Приамурского генерал-губернатора Н.И. Гродекова усматривается, что за 1899 - 1900 гг. образовано 95 переселенческих участков с общей площадью в 519113 десятин, 4 запасных - 20267 десятин и 41 хуторный - 2967 десятин. Исследовано до 170037 десятин. Из 24 образованных в 1899 г. участков - 117645 десятин только 4 степного характера, 6 - полулесного, остальные - лесные. Н.И. Гродековым отмечалось, что к 1900 г. большая часть из них уже была заселена59.

Об отводе земельных участков для переселенцев докладывалось общественности на Хабаровских съездах. Так, материалы IV-ro Хабаровского съезда содержат сведения о том, что для ожидаемого переселенческого движения в край, «до нескольких десятков тыс. душ ежегодно в Хабаровский уезд и Севе-ро-Уссурийский край», подготовлено с 1903 г. 100000 десятин. В них же отмечалось, что в городе Хабаровске из 57 участков площадью 380000 десятин, 43 участка - 290000 десятин уже занято (1903 г.). На съезде М.К. Кокшаров (заведующий работами по отводу земель переселенцам) указывал на необходимость заселения в первую очередь окрестностей Хабаровска вдоль колесной дороги от Хабаровска до города Благовещенска60. Информацию о принятых решениях еже годно публиковали для «общего сведения»61. Например, в октябре 1906 г. газета «Приамурские ведомости» извещала переселенцев, что «в Амурской области 22400 свободных душевых долей, а в Приморской приблизительно 15000»62.

Наделение вновь прибывших переселенцев земельными участками осуществлялось в добровольном порядке. Переселенцы имели право ходатайствовать о предоставлении им земли в пользование или отказаться от уже выделенного участка. Согласно Правилам 1861 г., «участки отводили желающим без всякого затруднения по их собственному избранию, отдавая всегда преимущества тому, кто первый изъявил желание приобрести участок в пользование или в собственность»63.

Развитие форм хозяйствования

В основе любой формы хозяйствования лежат экономические процессы. Определенная часть или сектор национального хозяйства страны принадлежала и управлялась частными гражданами индивидуально, либо коллективно, в то время как другая его часть принадлежала и управлялась учрежденными правительством или местными органами власти организациями. Субъекты хозяйственной деятельности функционировали в общественном и частном секторе национального хозяйства1. К основным формам организации ведения хозяйства в жилищно- коммунальной сфере Приамурского края относились индивидуальная, коллективная, государственная и общественная (городская).

Субъекты хозяйствования подразделялись на две группы: физические и юридические лица2. Индивидуальная форма хозяйствования3 применялась для ведения домашнего хозяйства. Право на эту форму хозяйствования возникало с момента регистрации нотариусом свидетельства на собственность недвижимого имущества (земля, дом)4. Ответственность собственника за личное хозяйство5 влияла на выбор методов управления им, призванных обеспечить сохранность, Ф долголетие и целевое использование. Содержание, ремонт всех построек велись за счет домовладельца и по его выбору хозяйственным или подрядным способами. Качество построек зависело только от состоятельности домовладельца. Примером может служить каменное строительство, которое вели купцы, сооружавшие на собственные средства здания любого назначения: для своих нужд, для сдачи в аренду, благотворительное пользование. Это были особняки в два и три этажа из кирпича Функции заказчика по проектированию и строительству индивидуальных жилых домов были возложены на собственника будущего здания. При этом строительство указанных домов осуществлялось строго в соответствии с технической документацией на земельных участках, предусмотренных проектом планировки и застройки населенного пункта. Разработку проектно-сметной документации на строительство домов индивидуальной собственности осуществляли государственные организации. Специальных организаций для выполнения данной работы на Дальнем Востоке не создавали, поэтому было разрешено принимать заказы на изготовление необходимой документации от переселенцев строительному отделению губернского правления. В связи с этим правительством разъяснялось, что «отделения исполняют только казенные строительные работы, исполнение же всех остальных, как то: производимых на средства частные, общественные, сословные, городов, губернских сборов и приказов Общественного Призрения, до обязанностей строительных отделений не относится и может быть поручаемо техническим членам этих отделений лишь по исключению в порядке, указанном в примеч. к п. 2 ст. 10 Уст. стр. Т. XII, ч. I Свод зак. по прод. 1876 года». Размер оплаты был установлен «4 % отчислений по всем казенным постройкам за любую работу»7. Оплата проектно-изыскательских работ и затрат по строительству частных домов осуществлялось за счет будущего домовладельца.

Строительство индивидуальных жилых домов осуществлялось, как правило, подрядным способом, но могло производиться и хозяйственным. Технический надзор над строительством при подрядном способе осуществлялся в порядке, установленном для жилищного строительства. Приемку в эксплуатацию жилого дома вела комиссия, которая с участием собственника оформляла акт. В комиссию обязательно входил архитектор, что подтверждает сообщение Хабаровского городского головы И.И. Еремееева в канцелярию Приамурского генерал-губернатора (пост, от 24.06.1911 г. № 3195): «На отношение от 21.06.1911 г. № 6852 имею честь сообщить, что в комиссию по осмотру построек частных зданий в г. Хабаровске назначены: член управы А.Я. Дементьев и городской архитектор В.В. Поляков»8.