Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. РОССИЯ В УСЛОВИЯХ ВЫРАБОТКИ КОНЦЕПЦИИ БЕЗОПАСНОСТИ И НАЧАЛА ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ 37
1. Становление концепции безопасности в России в период 1994 - 2004 гг .38
2. Государственная политика в сфере обороноспособности России 61
3. Кризис на Кавказе. Угрозы внутреннего диспаритета силы 88
ГЛАВА II. ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ОБОРОНОСПОСОБНОСТИ РОССИИ 106
1. Концепция внешней политики России и законодательный процесс в сфере безопасности и обороноспособности 107
2. Федеральное Собрание: законотворческая деятельность по безопасности и обороноспособности 131
3. Механизмы реализации законотворческой деятельности по безопасности и
обороноспособности в Совете Федерации 160
Заключение 183
Список источников и литературы 189
- Становление концепции безопасности в России в период 1994 - 2004 гг
- Концепция внешней политики России и законодательный процесс в сфере безопасности и обороноспособности
- Федеральное Собрание: законотворческая деятельность по безопасности и обороноспособности
Введение к работе
Проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности и обороноспособности России тесно связаны со спецификой российской государственности и уходят историческими корнями в глубину веков. В становлении институтов законодательной власти в решении этих проблем на современном этапе развития российской государственности особенное место занимает, на наш взгляд, период недавней истории с 1994 до 2004 гг. Исследование этого времени представляется весьма важным при осмыслении первого исторического опыта законодательной деятельности в сфере проведении исторического, социально-политического и политического анализа факторов и угроз безопасности России. Формирование доктрины безопасности и её отражение в общественном мнении стремились к чёткости позиций, которых и потребовал ещё отстоящий на четыре года кризис на Кавказе и стратегия национальной безопасности, которую коротко обосновал и выразил Президент Д.А.Медведев в своём первом Послании Федеральному собранию: «Наш народ духовно и нравственно богат, нам есть чем гордиться и есть, что любить, что отстаивать и что защищать. Есть к чему стремиться. Поэтому мы не отступим на Кавказе. Поэтому мы преодолеем последствия мирового экономического кризиса и выйдем из него еще более сильными.
Ценности эти хорошо известны. Справедливость, понимаемая как политическое равноправие. Как честность судов, ответственность руководителей, реализуемая, как социальные гарантии, требующая преодоления бедности, коррупции, добивающаяся достойного места для каждого человека в обществе, и для всей российской нации в системе международных отношений. Это свобода, личная, индивидуальная, свобода предпринимательства, слова, вероисповедания, выбора места жительства и
рода занятий. И свобода общая национальная, самостоятельность и независимость российского государства. Жизнь человека, его благосостояние и достоинство. Межнациональный мир, единство разнообразных культур. Защита малых народов. И признание независимости народов Южной Осетии и Абхазии - пример такой защиты. Семейные традиции, любовь и верность, защита о старших и младших. Патриотизм. В любых обстоятельствах - вера в Россию, глубокая привязанность к родному краю, к нашей великой культуре»'.
В течение всего своего существования человечество стояло перед проблемой выживания, обеспечения своей безопасности. Безопасность выступала, и будет выступать основной доминантой мирового политического развития таких социальных агентов исторического процесса, как страны и народы. Государства всегда стремились обеспечить свою безопасность, как приоритетный интерес. Динамика политических отношений связана с борьбой за жизненное пространство и безопасность государств и сопровождалась вооруженными конфликтами, насилием. Безопасность в сфере внешней политики всегда ассоциировалась с экспансией, борьбой за пространство, обосновывая этим сохранение безопасности нации. Еще Ф.Ратцель писал: «Государство нуждается в земле, чтобы жить»". В современных условиях этот мотив становится важным фактором политического процесса. В рассматриваемый период Россия оказалась в сложном процессе глобальных и внутренних преобразований, потребовавших существенное изменение институциональных механизмов обеспечения обороноспособности и безопасности в целом. Необходимые преобразование законодательных механизмов, правового обеспечения и исполнительного соответствия потребовали оперативного формирования новых
1 «Российская газета» - Неделя № 4787 от б ноября 2008 г.
2 Ратцель Ф. Народоведение. - Т. 1. - М.: 1993. - С. 3.
целей и задач Федерального собрания. Это стало периодом выработки новой концепции, нового осмысления этих системных понятий. Разрушение системы безопасности Советского Союза, попытки практической реализации либеральных ценностей, стабилизировавшихся в западной культуре, определили непростую атмосферу формирования новой оборонной доктрины и государственного аппарата, предназначенного для её реализации.
Актуальность исследования. Переход к рыночной экономике в исследуемый период демонстрирует активную динамику всех социальных процессов, исчезновение прежних устойчивых связей и появление новых, даже возможность существования которых прежде не рассматривалась. Основная роль в законодательной деятельности в сфере безопасности и обороноспособности играет российский двухпалатный парламент. Становление и развитие роли Совета Федерации Федерального Собрания в формировании законодательной базы безопасности и обороноспособности заслуживает отдельного рассмотрения, так как специфика Верхней палаты парламента, и именно её качественный состав и функции существенно отличаются от аналогичных характеристик Нижней палаты. Президент В.В. Путин: «Мы перестали уделять должное внимание вопросам обороны и безопасности, позволили коррупции поразить судебную и правоохранительную сферы.... Мы обязаны создать гораздо более эффективную систему безопасности,' потребовать от наших правоохранительных органов действий, которые были бы адекватны уровню и размаху появившихся новых угроз»1.
Процесс законотворчества инициируется, по преимуществу, представителями Нижней палаты, там же происходит наиболее широкие об-
Путин В.В. Обращение Президента Путина к гражданам России. 4 сентября 2004 года, Москва, Кремль.
суждения будущих законов, лоббирование и коррекции законопроектов в идее обсуждения и принятия поправок. Верхняя палата выступает больше в качестве стабилизирующего органа, «причем Совет Федерации как палата, представляющая интересы регионов в законодательном процессе, в большей степени обращает внимание на соблюдение баланса интересов федерального центра и субъектов Федерации»1. Представителями Верхней палаты являются, по большей части, люди, находящиеся на государственной службе или находившиеся на ответственных государственных постах - в отличие от представителей Нижней палаты. Это не может не предопределять разный состав интересов и мотиваций членов разных палат Парламента в процессе законотворческой деятельности. Совету Федерации объективно более присущи державные интересы, интересы системы государственного управления, тогда как в интересах и мотивах представителей Государственной Думы объективно должны присутствовать в большей степени интересы населения. Осмысление роли законодательной творческой деятельности представляется автору наиболее актуальным.
Взаимодействие и баланс этих интересов палат необходимо отражался на законодательном процессе в области безопасности и обороноспособности в исследуемый период. Безопасность и обороноспособность обязаны поддерживать готовность государства ответить вызовам, которые так или иначе угрожают независимости государства2. Одновременно, конец исследуемого периода совпадает с концом первого срока Президента В.В.Путина, что предполагает некое подведение итогов, предвыборные напряжения институтов власти и возрастание количества оценоч-
1 Миронов СМ. Интервью газете «Щит и меч» // «Щит и меч» - 2007. - №17/1081
Проблемы управления государственной собственностью в оборонно-промышленном комплексе // Доклад Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания., Аналитический вестник № 23 (275), 2005.
ных высказываний политических деятелей. Рассматриваемый период специфичен тем, что одновременно с общественно-политическими дискуссиями в нашей стране в эти годы (1994 - 2004 гг.) шла выработка официальной государственной концепции безопасности. В результате этой работы вслед за неправительственными концепциями появились и официальные документы, в которых разрабатывались вопросы стратегии России после окончания «холодной войны».
Объектом исследования является Совет Федерации Федерального Собрания, в период 1994-2004 гг.
Предмет исследования - законодательная деятельность Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам безопасности и обороноспособности.
Хронологические рамки исследования. Особое значение рассматриваемого в исследовании периода состоит в том, что верхняя хронологическая граница совпадает с завершением первого срока президента В.В.Путина. Страна и её законодательные институты в этот период уже начинали выходить из состояния глубокой структурной трансформации, некоторые аспекты которой точнее определяются термином кризис. Исследуемый период 1994-2004 гг. является качественно новым этапом законотворчества хотя бы потому, что включает смену команд двух Президентов, у которых в принципах строительства государственных институтов имелись существенные отличия - это период смены двух политических эпох в становлении российской государственности. Кроме того, политическая и экономическая ситуации в стране в этот период закономерно склонялись к стабильному характеру течения основных процессов, и, соответственно, законодательные задачи Совета Федерации приобретали иной контекст и иную специфику целей.
Цель исследования - комплексно проанализировать исторические условия формирования факторов угроз безопасности страны и становление законодательного обеспечения обороноспособности и безопасности страны в целом в рамках исследуемого периода. Достижение этой цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
Анализ литературы и характеристика источников по вопросам обороноспособности и безопасности;
Раскрытие современного представления о системе понятий национальной, региональной и международной безопасности, роль Совета Федерации в составе участников процесса формирования безопасности и обороноспособности;
Исследование основных тенденций современного исторического процесса в его аспектах, связанных с цивилизационными противостояниями и проистекающими из них угрозами для России;
Раскрытие доминирующего влияния идеологии развития государственной власти как фактора современного политического процесса обеспечения безопасности; определение основных современных детерминант развития государственных институтов безопасности и его законодательного обеспечения;
Исследование специфики вызовов системе безопасности России в исследуемый период на примере внешних (НАТО в Югосла-вии) и внутренних (кризис на Кавказе) угроз;
Оценка динамики событий в происходящих процессах фундаментальной перестройки политической картины мира и соотношение этой динамики с задачами и возможностями законодательного процесса и Совета Федерации как его участника по вопросам обороноспособности и безопасности России в исследуемый период;
Исследование законодательной деятельности Совета Федерации по вопросам угроз национальной безопасности России, имеющим в качестве причин активность внешних недружественных сил и нарушения баланса сил внутренних угроз.
Таким образом, в задачу нашей работы входит анализ существующей ситуации как по факторам, определяющим угрозы национальной безопасности, правовые основы и правовую ситуацию в законодательном поле проблем обороноспособности, так и по возможностям законодательной власти в лице Совета Федерации, в её теоретико-методологической и функциональной принадлежности.
Методологической основой исследования является совокупность принципов историзма, научной объективности, логического анализа и методов: сравнительно-исторического, системно-структурного.
Сравнительно-исторический метод подразумевает рассмотрение феномена законотворческой деятельности в области обороноспособности, как в отношении его структурных внутренних связей, так и в отношении внешних связей со схожими и родственными образованиями.
Системно-структурный метод в нашем исследовании понимается как такой подход к изучению исторического развития, при котором принимается во внимание совокупность всех цивилизационых составляющих (религии, идеологии государства, его законодательства и правовой культуры) в их взаимодействии, что позволяет уйти от абсолютизации роли какой-либо одной стороны этого процесса.
Принцип исторического подхода предусматривает исследование причин явления, факторов его формирования и динамики развития, его взаимодействия с другими явлениями и процессами идеологической, правовой и социально-политической жизни. Предмет исследования носит
историко-социальный характер, поэтому автор применяет методы социального оценивания и анализа социальных процессов, что позволяет приблизить и преобразовать научную новизну в выводы и рекомендации практического характера.
Исходя из гипотезы, что безопасность и обороноспособность формируются и функционируют как системное образование, автор считает необходимым применение методов системного анализа.
Степень изученности темы. Анализ деятельности законодательной системы предполагает рассмотрение государства в качестве живого организма, преследующего, в первую очередь, цели выживания. Государство способно выполнять функцию целостности общества лишь при том условии, что оно, будучи «уполномочено» обществом на эту роль в историческом процессе своего формирования, становится самодовлеющим социальным феноменом, существующим для самого себя, а не для чего-то другого, - становится субъектом истории, использующим общество как сферу и орудие своего собственного бытия. Оно должно, прежде всего, позаботиться о себе, чтобы позаботиться должным образом о том, органом чего оно является. Оно живет за счет того множества людей, которое организуется им или с его участием в целостное общество. Функция государства как органа целостности общества детализируется и развивается в сложную систему задач: охрана целостности, установление правового порядка, охрана этого порядка, защита общества от внешних угроз и т.д. Среди этих задач государства оказывается также и забота о частных интересах каких-то определенных категорий, слоев, классов и групп населения, а также примирение вражды между ними.1.
1 Зиновьев А.А. На пути к сверхобществу. // М.: ЗАО Изд-во Центрполиграф, 2000.
11 Безопасность и обороноспособность есть качества, которые непосредственно связаны с осуществлением функций государства, которые в Энциклопедическом словаре определены как «...основные направления внутренней и внешней деятельности государства, обусловленные его сущностью и задачами развития общества. Общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности органов власти, в которых выражается целевая нагрузка государственной власти и с которыми напрямую связан предоставляемый органам власти объём государственно-властных полномочий. Функции отражают содержание деятельности государственной власти»1. Под внешними функциями будем понимать «...специфику деятельности государства в межгосударственных отношениях. Важнейшие среди них - функция обороны страны от опасности внешнего нападения и функция обеспечения мира и международной безопасности»".
Обсуждая проблему опасности и безопасности в ее различных аспектах, необходимо учитывать одно из положений «философии жизни», получившей заметное развитие в конце XIX - начале XX вв. Суть одного из положений этой философии в том, что человек обречён на опасности, ибо жизнь опасна во всех своих проявлениях. Тот, кто хотел бы обеспечить ее полную безопасность, просто не должен был родиться. Более того, опасность является не только неустранимым, но и необходимым фактором эволюции всего живого, прогресса общественной жизни. Она требует активного и творческого отношения к окружающей природной и социальной среде, противодействия, поиска соответствующих мер и механизмов.
Функции государства// Государственная служба. Энциклопедический словарь. - М., - Издательство РАГС, 2008 - С. 401.
Статья Функции государства // Государственная служба. Энциклопедический словарь. - М., - Издательство РАГС, 2008 - С. 402.
Жизнь полна опасностей, и все же род человеческий продолжает существовать, умножаться, добиваться все новых успехов на путях исторического прогресса. Происходит это потому, что человек способен, хотя и не сразу, и не легко, осознать степень опасностей, возникающих и помимо его воли и сотворенных им самим. Он способен выработать и принять меры, чтобы уменьшить или устранить одни опасности и более или менее надежно защититься от других.
Повышение безопасности человеческого бытия - дело, в первую очередь, практическое. Оно требует опыта, здравого смысла, интуиции, а также определенных материальных средств, целенаправленных действий со стороны каждого человека и всего общества, со стороны государства и некоторых специально созданных для этого общественных структур, государственных органов. Вместе с тем, обширная практика в этой области нуждается в теоретическом осознании, т.е. в развитии соответствующей отрасли научных знаний.
Многообразие областей, в которых возникают опасности, существенные различия в причинах, которые их порождают, и в самом характере их проявления вызывают необходимость очень разных по своему содержанию специальных исследований, позволяющих вырабатывать соответствующие меры безопасности. Мировая история и практика показывают, что некоторые из этих исследований имеют многовековую историю, другие были начаты в XVIII-XIX вв., третьи - в XX в. и главным образом в его второй половине.
Так, в частности, в глубокой древности понимание безопасности человеком не выходило за рамки обыденного представления и трактовалось
им как отсутствие для него опасности или зла. В таком житейском значении термин «безопасность» употреблялся, например, Платоном1.
В то же время в средние века, согласно Роберу", под безопасностью уже понимали спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности. Однако в этом значении данный термин не вошел прочно в лексику народов Европы и до XVII в. использовался редко.
Широкое же распространение в научных и политических кругах западноевропейских государств понятие «безопасность» приобретает благодаря философским концепциям Т. Гоббса, Д. Локка, Ж.Ж. Руссо, Б. Спинозы и других мыслителей XVII-XVIII вв, означая состояние, ситуацию спокойствия, появляющуюся в результате отсутствия реальной опасности (как физической, так и моральной).
Именно в этот период учеными предпринимались первые попытки теоретической разработки этого понятия. Наиболее интересной представ-ляется версия, предложенная Иозефом Зонненфельсом, который считал, что «безопасность — это такое состояние, при котором никому нечего опасаться»3. Для конкретного человека такое положение означало частную, личную безопасность, а состояние государства, при котором нечего опасаться, составляло общественную безопасность.
По мере развития понятийного аппарата теории безопасности совершенствуется и содержание наук, занимающихся проблемой обеспечения безопасности, как человека, так и общества и государства. Например,
1 Платон. Диалоги. Государство.// Общ. Ред. А.Ф. Лосева. Т.З, М., «Мысль», 1999.
2 Иванова Е.П. Французские лингвистические словари: (к эволюции фр. языкознания
XX в.) // Единство и многообразие романского мира. - СПб., 1999. - С. 19-22.
Sonnenfels J. Grundsatze der Polizei, Handlung und Finanzwissenschaft.//1.—III. Wien 1765. (7-ое изд. 1804 г.).
одной из самых древних наук, исследующих опасности, грозящие здоровью человека, и вырабатывающих меры борьбы с его болезнями, является медицина. Этому служат все ее разделы, а такие, как санитария, гигиена, фармакология, иммунология и т.п. фактически выступают как своеобразные теории медико-биологической безопасности.
В то же время в связи с дальнейшим расширением природохозяйст-венной деятельности человека, с необходимостью более точного предвидения природных катаклизмов и уменьшения, возникающих при этом опасностей получили развитие сейсмология и вулканология, метеорология, океанология, а затем и радиология, теория радиационной безопасности и ряд других аналогичных наук. В последние годы все большее внимание уделяется экологии, которая выявляет опасности, проистекающие из все более интенсивного воздействия общества на природу. При этом вырабатываются и специальные рекомендации по обеспечению экологической безопасности государства.
Например, в ст. 42 Конституции Российской Федерации записано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением1.
При таком теоретическом подходе в условиях постоянного присутствия каких-либо опасностей, исходящих от других личностей, иностранных государств или стихийных сил природы, безопасность выступает в качестве целевой установки, определяющей всю деятельность государства. «Безопасность собственная есть высший закон в политике...», — пи-
Конституция Российской Федерации. Официальное издание. Издательство «Юридическая литература» Администрация Президента Российской Федерации, 1997.
сал Н. Карамзин1. Это выражение уже можно считать почти стратегией или концепцией.
Эволюцию исследований вопроса безопасности как проблемы стратегии и политики государства можно найти в трудах российских исследователей: С.М.Соловьева - «Император Александр I. Политика, дипломатия», «Восточный вопрос», «История падения Польши» и в других его трудах2, Н.С. Трубецкого3, П.Н. Савицкого4, Г.В. Вернадского5, Н.Я. Данилевского6, И.А. Ильина7, Л.Н. Гумилева8. В абсолютном большинстве перечисленных работ безопасность как ведущая проблема современности рассматривается через призму насилия, силового компонента ее обеспечения. Как правило, безопасность в исследованиях изначально детерминировалась через насилие. Отличающиеся причинные выводы по поводу истории военной политики и источников обороноспособности России делал С.М.Соловьев. Анализируя мотивы военных действий Александра I, он относил их к оборонной, защитной идее: «Народ, чуждый завоевательных стремлений по природе и по отсутствию побуждений искать чужого хлеба; страна, по своей чрезвычайной обширности довлеющая сама
1 Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. М.: Наука, 1991. Примечания Ю.С.Пивоварова.- Стр. 54.
Соловьев СМ. Восточный вопрос/ СМ. Соловьев Сочинения, кн. XVII, М. Мысль, 1996.; Соловьев СМ. Император Александр I. Политика, дипломатия./ СМ. Соловьев Сочинения, кн. XVII, М. Мысль, 1996.; Соловьев СМ. История падения Польши./ СМ. Соловьев Сочинения, кн. XVI, М. Мысль, 1996.; Соловьев СМ. Начала русской земли./ СМ. Соловьев Сочинения, кн. XVII, М. Мысль, 1996.
Трубецкой Н.С. Европа и человечество. София, 1920.
4 Савицкий П.Н. Континент Евразия., М.: Аграф, 1997.
5 Вернадский Г. В. История России: Киевская Русь (пер. с англ. Беренштейна Е.П.,
Губмана Б.Л., Строгановой О.В.). Тверь: Леан М: Аграф, 1996.
6 Данилевский Н.Я. Горе победителям. // М.: Алир, 1998.; Данилевский Н.Я. Россия и
Европа // Издательство «Глаголь», издательство С.-Петербургского университета.,
С-П6Д995.
7 Ильин И.А. О грядущей России. — М.: Воениздат, 1993.
8 Гумилев Л.Н. Ритмы Евразии. // М.: ЭКОПРОС, 1993.
16 себе, - не могли явиться с завоевательными стремлениями; они высказались в защите народов от насилий сильного. Этот характер России выразился в XVIII-м веке в Семилетней войне; в ХІХ-м - в более обширных размерах в борьбе Александра с Наполеоном. Народное слово было сказано, задача народной деятельности уяснена»1. Описанная ситуация вызывает невольную ассоциацию по существу с событиями и действиями России по защите Южной Осетии от агрессии Грузии в августе 2008 года. Подобная общественная позиция в отношении целей военной стратегии может являться основой и для формулирования военной доктрины России и для основной идеи стратегии национальной безопасности, оформляемой законодательной деятельностью.
В методологическом плане проблемы силы, насилия, безопасности, их диалектической взаимосвязи рассматривались Н.И. Косолаповым". Философию ненасилия и будущее цивилизации разрабатывали Н. Моисеев3, В.А.Степин4 и другие. Проблемы демократии и демократизации, войны и мира можно найти в работах Ю.П. Давыдова5. К проблеме безопасности обращается не раз рубрика «Геополитика и безопасность», существующая 10 лет в журнале «Военная мысль». Вопросы силовых
Соловьев СМ. Император Александр I. Политика, дипломатия./ СМ. Соловьев Сочинения, кн. XVII, М. Мысль, 1996 - с.703.
" Косолапое Н.И. Сила, насилие, безопасность: современная диалектика взаимосвязей //МЭМО, 1992, №11.
Моисеев Н.Н. Современный антропогенез, цивилизационные разломы. Эколого-политологический анализ.// Вопросы философии 1995 № 1, стр. 3-30
4 Стёпин В.А. Философия ненасилия и будущее цивилизации // Свободная мысль.,
1991., №2. ,С 61-62
5 Давыдов Ю.П, Кремешок В.А, Уткин А.И. и др.; Отв. ред. В.А. Кременюк; Россия и
США после «холодной войны» //РАН. Ин-т США и Канады. - М.: Наука, 1999.
структур в обеспечении безопасности при переходе к культуре мира исследует В. Серебрянников1.
Однако в этих работах не рассматривается безопасность как проблема современной цивилизации и сама стратегия безопасности государства в обновленном мире не исследуется с цивилизационных позиций. Рассматриваемый период, характерный своей динамикой пути проб и ошибок, не анализируется с указанных позиций2.
В российской научной литературе термин «государственная безопасность» появился в работах ученых лишь в XIX в. Так, в частности, профессор Е.И. Тарасов разделил опасность на общую и частную . Однако такое различие не заключает столь резкого обособляющего признака, на основании которого можно было бы правильно разграничить и сгруппировать меры борьбы с обоими этими видами опасности. Так, например, измена угрожает всей государственной безопасности, но она в то же время угрожает и безопасности частной; класс воров и мошенников посягает на имущество единичных лиц, но развитие этого явления угрожает и всему государству. То же следует сказать и относительно различия между опасностью общей и местной. Так, например, относительно эпидемий и эпизоотии, хотя бы и местных, нередко принимаются меры не только местные, но и общегосударственные и даже международные. В этот период понятие «государственная безопасность» по своему содержанию совпадало с такими понятиями, как «безопасность Российской империи»,
Серебрянников В.В. Армии в меняющемся мире // Свободная мысль. 1998., №2.; Серебрянников В.В. Социология войны. М.: Научный мир. 1997. С. 226-281.
" Зимонин В.П. Приоритеты российской безопасности: евразийское измерение - комплексный подход // Геомилитаризм. Геополитика. Безопасность.. М.: Кучково поле, 2003.-с. 43
Тарасов Е.И. Декабрист Николай Иванович Тургенев в Александровскую эпоху. Очерк по истории либерального движения.// М., Время., 1923
«безопасность царской России», «безопасность государства» и др. В России как до, так и после революции, в силу особенностей исторического развития общества и власти, термин «государственная безопасность» понимался гораздо шире - как безопасность общества».
Во времена СССР термин «государственная безопасность» был введен в нашей стране в 1934 г. при образовании в составе НКВД Главного управления государственной безопасности, которому были переданы функции ОГПУ при ликвидации последнего. Термин «государственная безопасность» отражал официальную точку зрения военно-политического руководства страны о приоритете интересов государства диктатуры пролетариата перед интересами общества в целом и интересами личности («общество для государства»). А в 1936 г. термин «государственная безопасность» уже был официально включен в текст Конституции СССР (пункт «и» статьи 14 главы 2) и начал употребляться в документах и актах органов советского государства, в советской правовой литературе. На протяжении длительного времени этим термином в нашей стране пользовались без какого-либо разъяснения его значения. И только в 50-е годы в юридической и специальной литературе можно отметить попытки глубоко проанализировать указанную проблему.
Сфера безопасности всегда была важнейшим направлением внимания и деятельности нашего государства. При этом не только в политическом и практическом плане, но и в теоретическом отношении. Сами же представления о безопасности носили весьма ограниченный характер. Главным объектом политики безопасности подразумевалась безопасность государства, под которой на практике, в конечном счете, подразумевалась безопасность политического режима и господствующего положения
Конституция СССР 1936 г. / История Советской Конституции в документах. - М., 1957. Конституция Российской Федерации, М., «Юридическая литература», 1997.
высшей партийной государственной номенклатуры. В общественном сознании России в период 1989-1993 гг. сложилось отношение к государственной безопасности как к чему-то такому, что противостоит обществу, человеку, личности, и от чего необходимо отказаться, если стремиться к демократическому развитию страны. Подобный подход отчетливо проявился в годы перестройки, когда в стране развернулась широкая критика органов государственной безопасности, которая подчас сопровождалась их дискредитацией. Это, в свою очередь, позже привело к недооценке роли институтов государственной безопасности в деятельности законодательных органов тогдашней России, а именно Съезда народных депутатов и Верховного Совета. При этом постепенно стал развиваться и другой процесс - переосмысление самой природы безопасности и практической политики в этой сфере.
Этот процесс развивался и в самом государственном аппарате, в том числе в органах, ответственных за обеспечение безопасности. Но особенно важно, что он шел и за их пределами. Это выразилось в возникновении целого ряда общественных организаций и независимых научно-исследовательских центров, специализирующихся на проблемах безопасности. Их состав рекрутировался из .научных работников — специалистов по проблемам военной политики, международных отношений, криминологии, бывших сотрудников правоохранительных органов, военных. Таким образом, стал формироваться пусть еще узкий круг неправительственных организаций, готовых разрабатывать проблемы безопасности независимо от государства.
Если проследить историю раскрытия содержания понятия «государственная безопасность» в научных и государственных документах за период с начала 50-х до конца 80-х г.г., то можно сделать вывод о существовании в СССР нескольких подходов к определению этого понятия.
Часть авторов рассматривает государственную безопасность как состояние прочности и незыблемости государственного и общественного строя государства, нерушимости его территориальной целостности и независимости в определении внешней и внутренней политики.1
Есть авторы, которые рассматривают государственную безопасность в качестве состояния защищенности от подрывной деятельности противника". При этом государственная безопасность СССР в их понимании есть защищенность основ общественного и государственного строя советского государства от посягательств со стороны враждебных социалистическому строю сил, осуществляющих подрывную деятельность, сводя это понятие к военной безопасности, что, на наш взгляд, является чрезмерным ограничением общности исследуемого понятия3.
Можно отметить представителей, которые раскрывают понятие государственной безопасности через систему общественных отношений, обеспечивающих независимость государственного и общественного строя4.
Кроме того, во времена СССР в науке сложилось мнение, что государственная безопасность - не что иное, как способность советского государства противостоять враждебным силам и защищать интересы наро-
Манилов В.Л. Национальная безопасность: ценности, интересы и цели // Военная мысль. № 6. 1995.; Золотарёв В. А. Военная безопасность Государства Российского. // М., Кучково поле 2001; Зимонин В.П. Приоритеты российской безопасности: евразийское измерение - комплексный подход // Геомилитаризм. Геополитика. Безопасность.. М.: Кучково поле, 2003.
2 КочуковА. Ален Даллес - Война после войны. // Красная звезда., 28 октября 2004
3 Лабуш Н. С. Силовой механизм государства и обеспечение национально безопасно-
сти // Геополитика, М.: 2004
4 Цыганков I7.A. Безопасность: кооперативная или корпоративная.// Полис., 2000.,
№3; Флоренский П. Предполагаемое государственное устройство в будущем./ Свя
щенник Павел Флоренский. Соч. в 4-х томах. Т.2, М. «Мысль», 1996; Прнгожин
А.И. Организации: системы и люди. М. 1983.
да. Безопасность советского государства, по их мнению, есть состояние, которое характеризуется способностью государства противостоять посягающим на него враждебным силам и защищать интересы трудящихся или всего общества (в условиях общенародного государства).
В Большой советской энциклопедии термин «государственная безопасность» трактуется как совокупность мер по защите существующего государственного и общественного строя, территориальной неприкосновенности и независимости государства от подрывной деятельности разведывательных и иных специальных служб враждебных государств, а также от противников существующего строя внутри страны1. В большом юридическом словаре говорится: «Государственная безопасность - в СССР система мероприятий, направленных на охрану политической и экономической основ Советского социалистического государства и его государственных границ»". А в Кратком политическом словаре 1987 г. издания этот термин вообще отсутствует3.
В современных отечественных исследованиях проблем безопасности, так же как и на Западе, наметилась тенденция отхода от концепции «государственной (национальной) безопасности» и переноса центра тяжести на глобальный уровень решения проблем всего человечества в рамках международных систем безопасности4: «Современное понятие безопасности отражает: объективный процесс интеграции государств и народов в жизненно важных сферах общественной жизни, усиление их
1 Статья Государственная безопасность.// БСЭ. - М., 1974. - 3-е изд. - Т.5. - С.345.
2 Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М., 2001.
3 Краткий политический словарь / М. Политиздат 1978г.
4 Згшонин В.П. Приоритеты российской безопасности: евразийское измерение - ком
плексный подход // Геомилитаризм. Геополитика. Безопасность.. М.: Кучково поле,
2003. - с. 51-52.; Степан В. Философия ненасилия и будущее цивилизации // Сво
бодная мысль., 1991., №2., С. 61-62.; Панарин А.С. Россия в Евразии: геополити
ческие вызовы и цивилизационные ответы. // Институт философии АН, М., 1995.
взаимосвязи и взаимозависимости, процесс формирования единого взаимообусловленного мира, усиление значения и роли международных правовых норм и правил поведения субъектов мирового сообщества на всех уровнях» . Как и на Западе, в отечественной науке налицо проблемы с неопределенностью понятия «безопасность». Термин «безопасность» в научной литературе весьма многозначен, до сих пор не выработано четкого и строго определения этого понятия. Иногда безопасность рассматривается как цель, в других случаях как концепция, в-третьих, как научная программа или научная дисциплина. До сего времени не существует целостной концепции безопасности: понятия «личная безопасность», «национальная безопасность», «военная безопасность», «международная безопасность» и «глобальная безопасность» имеют дело с различным набором проблем и исходят из различных исторических и философских контекстов.
Всё больше входит в употребление термин «национальный интерес»: «...Н.и. складывается на основе национальных ценностей, учитывает образ жизни, менталитет и устремления народа, особенности социально-экономического и политического устройства страны, её мощь и возможности, геополитическое и геостратегическое положения. Основной формой выражения И.н. выступает государственная политика, цели и конкретные задачи которой вырабатывают и осуществляют соответствующие органы государственной власти с привлечением неправительственных организаций и институтов гражданского общества» ". Произошедшие глубокие изменения политической и экономической ситуации в стране и мире в конце 80-х годов, прекращение противостояния между Востоком и
Золотарёв В. А. Военная безопасность Государства Российского. // М., Кучково поле 2001.-с. 8.
Статья Интерес национальный// Государственная служба. Энциклопедический словарь. - М., - Издательство РАГС, 2008 - С. 129.
Западом потребовали серьезного пересмотра существующей концепции национального интереса и обеспечения безопасности нашего государства. Это обстоятельство привело к тому, что примерно с 1990 г. исследование проблем безопасности выходит за рамки закрытых учреждений бывшего СССР. Так в мае 1990 г. по инициативе группы Комитета Верховного Совета СССР по науке, народному образованию, культуре и воспитанию под руководством академика Ю. Рыжова сделана первая попытка разработки концепции безопасности нашей страны с учетом новой политической ситуации. В апреле 1990 г. организован Фонд национальной и международной безопасности (президент Л. Шершнев), принимающий активное участие в разработке теоретических и научно-практических проблем безопасности. Начала работу секция «Геополитика и безопасность» Академии естественных наук (председатель секции В. Пирумов), на базе которой впоследствии был создан Центр исследований геополитики и безопасности АЕН РФ, а принятый в 1992 г. Закон Российской Федерации «О безопасности» способствовал проявлению более широкого интереса политических, научных и общественных кругов нашей страны к этой проблеме.
В этот же период Институтом социально-политических исследований (директор - академик Г. Осипов) на основе результатов исследований, проведенных в 1991-1993 гг, разработана и представлена на всеобщее обсуждение новая парадигма безопасности страны, а при Отделении философии, социологии, психологии и права РАН создан Центр социальных исследований безопасности России во главе с Р.Яновским. При этом в качестве позитивной программы движения новой мыслящей оппозиционной общественности предлагался проект национальной доктрины, разработанный С.Кургиняном. В 1994 г. был опубликован проект концепции обеспечения национальной безопасности, подготовленный группой А.
Подберезкина (впоследствии председатель Центрального Совета Движения «Духовное наследие»).
В результате анализа литературы по проблемам безопасности, а также по ее правовым аспектам, опубликованной за последние года, можно сделать вывод, что границы понимания безопасности учеными нашей страны в сравнении с предыдущими разработками в этой области существенно расширились. Так, если ранее безопасность, за редким исключением рассматривалась только применительно к государству, затем и к обществу, то сегодня чаще всего безопасность рассматривается в отношении триединства - личности, общества, государства. Хотелось бы обратить внимание на то, что данная триада для России не нова, мы встречаем ее в работах профессора Андриевского, которые были опубликованы в конце XIX в.: «Как для отдельного гражданина, так и для целого общества и государства, могут существовать опасности от таких деяний и учреждений, кои сами по себе в высшей степени важны и необходимы, как самостоятельные условия для безопасности и благосостояния граждан. Развитие таковых условий не только желательно, но на государстве лежит обязанность оказывать всевозможное содействие их развитию и распространению; но вместе с тем на государстве лежит и обязанность предупреждать опасности, которые могут от таких учреждений или деяний явиться для отдельного лица, для целого общества и государства» '. При этом, как видим, акценты делаются не на сами субъекты и объекты, а на их жизненно важные интересы, в чем несомненно, проявляется влияние западных научных подходов в этой области.
Официальный подход властей к проблемам безопасности России был представлен в Послании Президента России Федеральному Собра-
См. Андриевский И.Е. Реформа исполнительной полиции в России // Сборник государственных знаний. СПб, 1878. Т. 5.
нию Российской Федерации «О национальной безопасности» (июль 1996 г.) и, наконец, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации в декабре 1997 г. и затем уточненной в 2000 г.1 Появление этих государственных нормативно-правовых документов знаменует завершение важного этапа в формировании и развитии теории и политики безопасности в России. Их содержание позволяет судить о характере официальной политики безопасности с точки зрения условий для развития гражданского общества в России.
В этих правовых документах общество признается самостоятельным объектом безопасности, равноценным компонентом триады, составляющей национальную безопасность (наряду с государством и личностью), определяются интересы общества в области безопасности, характеризуются угрозы этим интересам и намечаются способы противодействия им, утверждается идея взаимосвязи и взаимозависимости безопасности государства и общества и, соответственно, предполагается взаимодействие государства и общества в сфере безопасности.
Выявление факторов угроз безопасности России, способов противодействия им, готовности к этому институтов государства - исследование, которое вынуждено опираться на идеологическую цель развития страны, так как именно угрозы достижения этой цели, и будут интерпретированы как угрозы безопасности. Субъектами, формирующими идеологическую цель, могут быть: общественное мнение, государственные структуры (такое уже случалось), отдельные группы влиятельных лиц (конспирологи-
Концепция национальной безопасности Российской Федерации / (утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24). Российская газета 15 февраля 2000.
ческая интерпретация). Окончательная иерархия интересов субъекта и, соответственно, того, что понимается им как угроза его интересам, предопределит и иерархию факторов угроз и средств противодействия им, их спектр и мощность. Преобладающие в настоящий момент интересы наиболее влиятельных и многочисленных групп населения лежат на дороге между выживанием и стяжательством любой ценой. Такое преобладание не содержит в себе конструктивного начала для строительства и развития государства и общества, но оно есть факт.
В свою очередь, конституционно-правовое обеспечение законотворчества в сфере обороноспособности, безопасности и военной реформы в Российской Федерации - это совокупность конституционно-правовых мер, необходимых для совершенствования воинской обязанности и военной службы, социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, финансирования обороны страны, разработки и поставки вооружений, военной и специальной техники, тылового обеспечения войск, оборонно-промышленного комплекса и международного военно-технического сотрудничества.
В связи с этим основные меры по совершенствованию правового обеспечения военной реформы сводятся к следующему. Необходима четкая, подробная законодательная регламентация механизмов принятия решения о применении Вооруженных Сил и других войск в самых различных условиях. В приоритетном порядке целесообразно принятие федерального конституционного закона о военном положении. В итоге должна быть создана не только основательная база для обороны страны, но и база для проведения военной реформы как важнейшего средства совершенствования военной организации Российской Федерации.
Изложенные подходы к определению целей, принципов, основных направлений и этапов конституционно-правового обеспечения военной
реформы подлежат реализации в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов военного управления. По мнению автора, они также должны учитываться другими государственными органами Российской Федерации при разработке аналогичных по назначению актов и организации взаимодействия с органами военного управления по вопросам нормативно-правового обеспечения в области безопасности и обороноспособности.
К нашему сожалению, неполнота, противоречивость и неопределенность, которые часто сопутствуют конституционно-правовому обеспечению военной реформы, во многом объясняются отсутствием необходимой научно-исследовательской базы. До настоящего времени в Российской Федерации нет ни одного академического либо отраслевого научного подразделения, которое бы фундаментально занималось военно-правовой проблематикой, отсутствует единое организационное руководство проводимыми исследованиями в соответствии с потребностями практики военного законодательства и правоприменения. Ясно, что устойчивость и полнота конституционно-правового обеспечения военных преобразований возможны лишь при условии, если этот процесс будет осуществляться на серьезной научно-исследовательской базе1.
В связи с этим назрела острая необходимость организации и осуществления фундаментальных исследований и в области конституционно-правового обеспечения военного строительства, как неотъемлемой компоненты комплексной системы обороноспособности государства. Прежде всего, это связано со следующим.
Информационно-аналитическое обеспечение законодательной деятельности: проблемы и опыт (в помощь информационно-аналитическим службам субъектов Российской Федерации). // Доклад Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания., Аналитический вестник № 2 (158), 2002.
Действующая в настоящее время концепция военного законодательства сложилась главным образом в советское время. Она в основном отвечала потребностям военного строительства того времени и отражала заниженное представление о ценности конституционно-правового обеспечения военного дела (военной реформы). Поворот к новым приоритетам, лежащий в основе современного военного строительства, обязывает внести коррективы в понимание конституционного права и военно-правовой науки. Отечественная история в военной сфере не обязана замыкаться только на военной проблематике, она может включать исследования правовых аспектов всего круга оборонных вопросов. Ее предметом вполне могут стать вопросы правового обеспечения оборонной деятельности государства. Такое комплексирование предмета исследования позволит системно решать и собственно военные задачи (например, комплектование войск, предупреждение преступлений и т. п.).
В этой связи отдельные правоведы предлагают ввести самостоятельный институт военно-юридических исследований. Так, по мнению профессора А.А. Тер-Акопова1, выполняемые таким институтом функции могли бы быть следующими:
проведение социальных исследований в области правового обеспечения оборонного, в том числе военного, строительства России в целях своевременного выявления и изучения факторов, нуждающихся в правовом регулировании;
изучение действующей правовой системы и правоприменительной деятельности, а также применения в стране оборонно-
Тер-Акопов А.А. Юридическая безопасность человека в России :Угрозы и вызовы в сфере юриспруденции. / Международный независимый эколого-политологический университет., Науч. ред. А. А. Тер-Акопов. -науч. изд. -М.:Изд-во МНЭПУ,2001. (Научные труды МНЭПУ; Выпуск 7.).
го законодательства с целью выявления и устранения пробелов и недостатков;
подготовка законопроектов по вопросам, имеющим военное значение;
изучение причин и разработка мер по предупреждению преступности в области оборонного и военного строительства и др.
Эффективность военной реформы зависит от полноты разрабатываемой системы норм, регламентирующих современные военные преобразования в Российской Федерации. Среди первоочередных задач здесь следовало бы назвать проблему правового обеспечения безопасности военнослужащих. Речь идет о том, чтобы военнослужащие по возможности не становились жертвами «дедовщины», аварий военной техники (атомоход «Курск»), некачественной и неграмотно эксплуатируемой техники; чтобы в Вооруженных Силах полностью заработали конституционные нормы, защищающие честь и достоинство личности; чтобы право стало не на словах, а на деле основой воинских отношений.
Таким образом, в перспективе следует ожидать формирование целых блоков нормативных правовых актов, отражающих военное страхование, военно-юридический аудит, мониторинг военной деятельности и др. Военная реформа может быть определена как процесс развёртывания в полном объеме юридического механизма регулирования военно-служебных отношений, формирование правовой культуры военнослужащих и т.п.
Совершенствование военного законодательства России осуществляется в целях проведения военной реформы в соответствии с закрепленными в Конституции Российской Федерации принципами демократического правового государства, реализации положений военной доктрины и
основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации.
Опыт последних лет показывает, что совершенствование военного законодательства, регулирующего вопросы военной реформы, продолжается. Здесь важнейшее место занимают законы так называемого «военного пакета». Однако часть положений этих законов не действует из-за отсутствия механизма их реализации и источников финансирования. Прежде всего, это касается Закона о статусе военнослужащих. Так, в ряде силовых министерств был разработан и принят к действию план мероприятий по выполнению указанного закона. Динамика международной, внутриполитической жизни, военные реформы, происходящие в России, постоянно выдвигают перед обществом новые задачи, решение которых требует изменение и дополнение существующего законодательства.
Таким образом, анализ научной разработки темы исследования показывает, что эта проблема в имеющейся литературе отражена, но фрагментарно, без исследования связей с законодательным процессом. За исключением отдельных аспектов, она еще не была предметом специального рассмотрения как идеологическая основа стратегии, и поэтому нуждается в углубленном исследовании. Особенно актуальным этот анализ является с точки зрения российской истории и культуры, особенностей этнографической психологии в условиях взаимодействия многих народов, объединённых в одном государстве.
Научная новизна работы заключается, прежде всего, в самой постановке и формулировке проблемы исследования и именно - в рассматриваемый период: 1994 - 2004 гг., годы переосмысления и становления новых государственных институтов безопасности и законодательной регламентации процессов, связанных с развитием обороноспособности страны, а таких исследований в рамках этого периода нет. Документальные мате-
риалы по проблеме ещё не отложились в архивах в полном объёме и не всегда доступны исследователям. С этой целью автором был систематизирован доступный материал Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и выполнены необходимые расчёты, что позволило сформировать авторское понимание проблемы безопасности и обороноспособности как системного явления.
В содержательном аспекте научная новизна исследования заключается в следующем:
определена особая роль законодательной власти в решении стратегических задач системы национальной безопасности в части формирования правового поля регламентации действий государственных институтов в сфере обороноспособности России;
определена сущность безопасности и обороноспособности как системного образования, обеспечиваемого доминирующими факторами современного политического процесса;
раскрыта динамика формирования и становления институтов безопасности в соответствии с национальными интересами России;
рассмотрены два комплекса событий одного исторического периода: война в Чечне и бомбардировка Югославии силами НАТО, которые и определены как своевременно основные события, наиболее полно отражающие факторы внутреннего и внешнего вызова основам обороноспособности и безопасности России исследуемого периода;
раскрыта роль единства государственной идеологии как важнейшей системообразующей компоненты обороноспособности и безопасности страны;
На защиту выносятся следующие основные положения:
Исследования проблем безопасности и её законодательной базы в рассматриваемый период не велись систематически или велись формально и фрагментарно;
Национальная безопасность и её законодательная база должна быть тесно связана с региональной и международной безопасностью - они существуют во взаимозависимости и должны регламентироваться специфической законодательной базой;
События этого периода, происходившие на Балканах и на Кавказе предопределили характер и направление законодательной деятельности по вопросам безопасности и обороноспособности;
Специфика законодательной деятельности Верхней палаты связана с её балансирующей законодательный радикализм ролью, связанной с личными качествами её представителей, мотивированных государственнической идеологией по преимуществу;
Существенными и взаимосвязанными угрозами безопасности России являются отсутствие единой идеологии общества как мобилизационного фактора и неадекватные способности государственных структур безопасности современной динамике исторического процесса.
Источниковая база исследования. Использованные автором источники можно условно сгруппировать следующим образом:
1. Нормативные правовые акты.
К этой группе источников относятся государственные нормативные документы, формирующие правовой базис законотворческой деятельности по вопросам безопасности и обороноспособности. Это документы уровня Конституции разных годов принятия (1925, 1936, 1977, 1993 гг.) и близкие по правовому статусу к ним, такие как Концепция национальной безопасности, Военная доктрина Российской федерации и т.п.
2. Документы и материалы государственных и обществен
ных организаций.
В качестве источников для анализа формирования общественного и международного мнения по вопросам безопасности государства автор использовал документы и публикуемые материалы, выпускаемые государственными и общественными организациями и их представителями1.
3. Аналитические материалы Аналитического и Организаци-
онного управлений Совета Федерации Федерального Со
брания.
Аналитическое управление Совета Федерации Федерального Собрания готовило и выпускало регулярные отчёты3 по прохождению процесса и результатам законодательной деятельности Верхней палаты. В этих от-
О национальной безопасности. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Независимая газета. 1996. С. 7. Дипломатический вестник. 1996. № 7.; Планы стабилизации Кавказа. Запад и российские интересы.// Доклады Института Европы №74.- М.: Экслибрис-Пресс, 2001.-С.96-129.; Программа действий в области культуры мира (Принята 53-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН 10 ноября 1998 года). // М.: МИК, 1998.; Преамбула Устава ООН. // Нью-Йорк, 1994. - С. 7-8.
" Коношенко В.А., Попов В.Г. Аналитика и статистика осенняя сессия 1999 года // По материалам Организационного управления Аппарата Совета Федерации.
Доклады Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания., Выпуски № № 20 - 228, М., 1994 - 2004.
четах автором использовались статистические и другие исходные количественные данные, объективно описывающие результаты законотворческого процесса. Аналитические материалы Аналитического управления, сгруппированные по отдельным темам и выпускавшиеся в виде Аналитических вестников1 использовались автором в качестве источника выводов и самооценки своей деятельности собственными службами Совета Федерации.
4. Источники личного происхождения.
В процессе своей профессиональной деятельности в качестве советника Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации автор участвовал в разработке и утверждении законопроектов и имел доступ к рабочим документам, экспертным заключениям и аналитическим материалам, сопровождающим работу над законопроектами. Источником для сведений по разработке и процессу утверждения законопроектов служили также рабочие и нормативные материалы Комитетов и Комиссий Совета Федерации.
Практическая значимость. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы историками, военными специалистами для углубленного научного анализа аспектов законодательного процесса в Совете Федерации по вопросам безопасности и обороноспособности, структуры и динамики этого процесса. Анализ факторов угроз, таких как недостатки общественной идеологии и динамика локального исторического времени позволяют осознанно расставить приоритеты законотворческой деятельности государственных служащих, занятых в сфере политического процесса обеспечения безопасности. Результаты исследования,
1 Материалы Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания., Аналитический вестник. Серия: Проблемы национальной безопасности 1-2, № 1(221), М., 2004.
его выводы и рекомендации могут быть полезны государственным структурам, в первую очередь, Советам экономической и общественной безопасности различных уровней. Материалы исследования, теоретические обобщения и выводы применимы в научном и учебном процессе в высших учебных заведениях, при разработке специальных и факультативных курсов при подготовке и переподготовке государственных служащих и действующих политиков всех уровней.
Апробация исследования Результаты исследования обсуждались на заседаниях рабочей группы, заседаниях кафедры. Результаты исследования были отражены в публикациях автора общим объёмом 2.7 п.л.
Структура и содержание работы. Данная диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, и списка источников и исследованной литературы.
Введение описывает понятийный аппарат, определяющий исследуемую проблематику от обобщений понятия «безопасность» до интерпретаций этого понятия в сфере государственной деятельности, законодательной деятельности и военно-правовой области. Во введении описывается степень изученности темы, анализ литературы, характеристики источников, основные направления исследований проблем безопасности, по которым наблюдалась существенная авторская активность, постановка целей и задач, рассмотрена эволюция отношения к понятию государственной безопасности в отечественной истории.
Первая глава посвящена рассмотрению источников, роли и места таких понятий как национальная и государственная безопасность, основы обороноспособности, их правовые и законодательные основы и связь этих понятий с процессами, происходящими в мире и внутри страны. В качестве исторических условий становления законодательной деятельно-
сти Совета Федерации Федерального Собрания, создавшихся в исследуемый период, рассмотрены основные направления и тенденции цивилиза-ционных процессов, вызванных распадом СССР и изменением мирового статуса противостояния цивилизаций. Также рассматривается конкретный исторический период и конкретные комплексы событий, наиболее полно характеризующие диспаритет сил внутри страны и за её рубежами, произошедшие после распада СССР. Рассматриваются угрозы безопасности и соответствующие законодательные задачи, возникающие перед органами стратегического анализа и прогноза в составе законодательной власти, их роль в системе безопасности государства и исторические аналогии в прошлом России.
Во второй главе выполнено исследование современных правовых условий и отдельных механизмов законотворческого процесса, субъектом которого является Федеральное Собрание Российской Федерации, включая вопросы гражданского контроля и определены наиболее вероятные аспекты и места совершенствования законодательного механизма, как по существу, так и по форме. Описана структура законодательной деятельности и законодательной инициативы субъектов законодательного процесса, выраженная в статистических показателях.
Заключение содержит выводы автора по исследованию условий становления законодательной деятельности в рассматриваемый период, деятельности Совета Федерации Федерального Собрания по вопросам безопасности, обороноспособности и военной реформы.
Становление концепции безопасности в России в период 1994 - 2004 гг
Международная обстановка, сложившаяся к началу XXI в., потребовала переосмысления общей ситуации и места Российской Федерации в современном мире, приоритетов российской внешней политики и возможностей ее ресурсного обеспечения. Наряду с определенным укреплением международных позиций Российской Федерации проявились и негативные тенденции. Не оправдались некоторые расчеты, связанные с формированием новых равноправных, взаимовыгодных партнерских отношений России с окружающим миром, как это предполагалось в Основных положениях концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденных распоряжением Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. № 284-рп1, и в других документах. Все это обусловило иную расстановку акцентов и приоритетов, адекватных реальному положению России в современном мире, ее роли и месту в общей системе политических, экономических и международно-правовых отношений.
Современный мир переживает фундаментальные и динамичные перемены, глубоко затрагивающие интересы Российской Федерации и ее граждан. Россия - активный участник этого процесса. Являясь постоянным членом Совета Безопасности ООН, обладая значительным потенциалом и ресурсами во всех областях жизнедеятельности, поддерживая интенсивные отношения с ведущими государствами мира, она оказывает существенное влияние на формирование нового миро устройства. Трансформация международных отношений, прекращение конфронтации и последовательное преодоление последствий «холодной войны», продвижение российских реформ существенно расширили возможности сотрудничества на мировой арене. Сведена к минимуму угроза глобального ядерного конфликта. При сохранении значения военной силы в отношениях между государствами все большую роль играют экономические, политические, научно-технические, экологические и информационные факторы. На передний план в качестве главных составляющих мощи Российской Федерации выходят ее интеллектуальные, информационные и коммуникационные возможности, благосостояние и образовательный уровень населения, степень сопряжения научных и производственных ресурсов, концентрация финансового капитала и диверсификация внешнеэкономических связей. Становление российской государственности происходит в необходимой и неразрывной связи с решением вопросов безопасности и обороноспособности государства. В истории российской государственности многие правители закономерно уделяли этим вопросам первостепенной значение, проводя политику экспансии российской культуры и защиту её от экспансий сопредельных государств.
Концепция внешней политики России и законодательный процесс в сфере безопасности и обороноспособности
Важной и отличительной особенностью новой внешнеполитической доктрины1 является то, что, несмотря на имеющиеся в обществе, хотя и неразвитые, антиглобалистские настроения, это документ определяет для России ряд глобальных проблем международного масштаба в качестве конкретных приоритетов для принятия соответствующих решений и реализации их на национальном уровне. Это отдельный раздел Концепции -«Приоритеты Российской Федерации в решении глобальных проблем».
Он предусматривает 4 направления:
1. Формирование нового мироустройства.
2. Укрепление международной безопасности.
3. Международные экономические отношения.
4. Региональные приоритеты.
И, наконец, - что особенно важно - в Концепции четко прописан механизм формирования и реализации внешнеполитического курса РФ, обозначены рамки и объемы полномочий и ответственности органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации. В частности, предусмотрено, что Президент Российской Федерации в соответствии со своими конституционными полномочиями осуществляет руководство внешней политикой страны и как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях.
Концепция внешней политики Российской Федерации. // утверждена указом Президента РФ от 30 июня 2000 года. Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в рамках своих конституционных полномочий ведут законодательную работу по обеспечению внешнеполитического курса Российской Федерации и выполнения ее международных обязательств.
Совет Безопасности Российской Федерации осуществляет подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения международной безопасности и контроль за их выполнением.
Министерство иностранных дел Российской Федерации ведет работу по непосредственной реализации утвержденного Президентом Российской Федерации внешнеполитического курса. МИД России осуществляет координацию внешнеполитической деятельности федеральных органов исполнительной власти и контроль за ней в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 375 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации».
Субъекты Российской Федерации развивают свои международные связи в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и другими законодательными актами. МИД России и другие федеральные органы исполнительной власти оказывают содействие субъектам Российской Федерации в осуществлении ими международного сотрудничества при строгом соблюдении суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации.
В оснащении Вооруженных Сил Российской Федерации военной техникой и оружием сегодня наметилась положительная динамика. В войска стали поступать новые и модернизированные образцы вооружений. Например: базовый вариант ракетного комплекса Сухопутных войск, новое стрелковое оружие, средства индивидуальной защиты. Успешно проведено испытание новой морской ракетно-ядерной системы. В Министерстве обороны Российской Федерации формируется единый орган заказов вооружения и военной техники. Разделяются задачи и приоритеты органов оперативного управления войсками и заказчика. Система управления заказами централизуется и выводится из сферы деятельности командования видов и родов войск. В целом в Вооруженных Силах Российской Федерации идет дальнейшая оптимизация состава, структуры и численности, повышается их боевой потенциал, и в первую очередь соединений и воинских частей постоянной готовности. Важнейшее направление модернизации армии - реформирование социальных гарантий военнослужащим. Принятые в 2004 году поправки1 к Федеральному закону «О статусе военнослужащих», отменяющие социальные льготы военнослужащих, а также отдельные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, несвоевременное выполнение положений федеральных законов негативно сказались на материальном положении военнослужащих, что вызвало отрицательную ответную реакцию в войсках. И только личное вмешательство Президента России позитивно повлияло на ситуацию, хотя многие вопросы еще остались открытыми.
Федеральное Собрание: законотворческая деятельность по безопасности и обороноспособности
Важнейшая задача начального этапа деятельности Государственной Думы - определение приоритетов законодательной работы на ближайшую, среднесрочную и долгосрочную перспективу. В решении этого вопроса было важно найти оптимальное сочетание между преемственностью и обновлением. Наиболее конструктивным вариантом Государственная Дума сочла составление программы своей законодательной работы, исходя из приоритетов, сформулированных действующими в ней политическими субъектами и с учетом имеющегося задела. Эффективность законотворческой деятельности в значительной мере зависит от степени эффективности взаимодействия Верхней и Нижней палат парламента. Их состав, процедуры формирования и функции задумывались как взаимодополняющие друг друга компоненты законотворческого процесса. Нижняя палата по характеру своего формирования представляет интересы, приближенные (условно, в большей степени) к интересам населения и его социальных групп. Верхняя палата парламента состоит из действующих или бывших чиновников высокого ранга, чьи интересы (условно, в большей степени) можно охарактеризовать как «государственнические», интересы системы. Баланс интересов Верхней и Нижней палат парламента и должен способствовать формированию взвешенного содержания законов в отношении взаимодействия госаппарат - население.
Верхняя палата парламента завершает процесс законотворчества, утверждая законопроекты, представленные Нижней палатой, и в этом смысле является, хотя бы и процедурно, верхним уровнем законодательной иерархии во взаимоотношениях палат. Опыт выстраивания таких взаимоотношений имеет истоки с самого начала парламентаризма в России: «Не менее важен опыт совместного существования и взаимодействия нижней и верхней палат парламента. Отношения между палатами в период думской монархии претерпели со временем серьезные изменения: от полного неприятия первыми Думами Государственного совета в качестве верхней палаты до вполне конструктивной и согласованной работы в годы Первой мировой войны. Особый интерес в этой связи представляет деятельность согласительных комиссий из представителей обеих палат, которые призваны были дорабатывать законопроекты, не получившие поддержки большинства»1.
