Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Сущность и методология анализа административно-правового предупреждения незаконных актов органов государственного и муниципального управления 9
1.1. Сущность административно-правового регулирования отношений, направленных на укрепление законности актов управления 9
1.2. Методология анализа административно-правового предупреждения незаконных актов органов государственного и муниципального управления 27
ГЛАВА 2. Правовые основы организации деятельности системы предупреждения незаконных актов органов управления 47
2.1. Конституция Российской Федерации и демократизация механизма предупреждения незаконных актов органов управления 47
2.2. Развитие правового статуса и взаимодействия субъектов административно-правового предупреждения незаконных актов органов управления 59
2.3. Управление административно-правовой системой предупреждения незаконных актов органов государственной власти и местного самоуправления 71
ГЛАВА 3. Действие системы предупреждения незаконных актов органов управления в процессе развития административной юстиции 89
3.1. Генезис института предупреждения незаконных актов органов управления на этапе становления административной юстиции 89
3.2. Прокурорский надзор: проблемы преодоления правового нигилизма в нормотворчестве и повышения профилактической активности органов административной юстиции 105
3.3. Административная юстиция и правовое обеспечение безопасности субъектов предупреждения незаконных актов органов управления 125
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 140
Источники и литература 147
ПРИЛОЖЕНИЕ 156
Введение к работе
Актуальность исследования. Становление новой государственности России, расширение полномочий и активизация нормотворческой деятельности различных ветвей федеральной власти и субъектов Федерации, фундаментальное обновление законодательства нуждаются в новой системе принятия основанных на законе актов государственного и муниципального управления. Ранее принятые нормативные акты, регулировавшие отношения в тоталитарном обществе, стали противоречить интересам формирования правового государства и рыночной экономики, защите прав и свобод граждан.
Одновременно законодательство переходного этапа не в полной мере отражает необходимость развития административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов управления.
Актуальность темы диссертации обусловлена также обострением проблем профилактики нарушений и защиты прав физических и юридических лиц в условиях рыночной стихии, борьбы с преступностью и проникновением коррупции в организацию нормотворчества, посредством которой реализуются государственно-властные предписания. Смысл возникшей ситуации, не имеющей аналогов в мировой практике, заключается в том, что органы государственного и муниципального управления шли на поводу событий, испытывая последствия собственных опрометчивых решений, помогая криминальной среде плохими законами, отсутствием четких правил, потерей воли и настойчивости в обеспечении законности принимаемых актов управления.
Поэтому система предотвращения принятия незаконных актов в государственном и муниципальном управлении направлена не только против отсталости и процедурной неразберихи, но и на упорядочение новых административных отношений, востребованных кризисным состоянием российской государственности и необходимостью концептуального развития института административно-правового предупреждения незаконных актов органов управления. Эти сущностные и организационно-правовые тенденции, обстоятельства, к сожалению, не подвергаются достаточному осмыслению и специальному анализу.
До настоящего времени нет монографий и диссертаций, комплексно освещающих многообразие элементов данной правовой системы, их взаимодействия на этапе реформирования административной юстиции. В условиях противоречивости ситуации в России все это способствует появлению неустойчивости организации административно-профилактической деятельности органов управления, которая ведет к необоснованному изменению статуса ее субъектов, ослаблению демократического, конституци онного содержания их прав и обязанностей. Очевидной стала необходимость диктатуры закона, а не тех, кто игнорирует законодательство, хотя по должности обязан закон отстаивать и защищать.
Правовой нигилизм подпитывается тем, что подготовка новых норм, правил, процедур нередко осуществляется путем простого дополнения ранее принятых ведомственных актов и носит "догоняющий" характер. Большинство государственных и муниципальных служащих по-прежнему руководствуется не законами, а инструкциями, которые нередко вводят дополнительные обязанности граждан и нарушения их прав.
Первичными в определении сущности и содержания вынесенной на защиту административно-правовой системы надо считать законодательные акты, составляющие правовую базу не только ее организации, но и развития всего нормотворческого процесса. При этом в основе российской правовой базы и обеспечения законности принимаемых актов управления также должны находиться нормы международного права о разработке национального законодательства без узковедомственного лоббирования различных проектов, инструкций, постановлений, законов.
Все это свидетельствует о важности и актуальности темы настоящего исследования.
Объект исследования - современное административно-правовое предупреждение принятия незаконных актов органов государственного и муниципального управления, его принципы, функции, организация на этапе становления и развития административной юстиции Российской Федерации.
Предметом исследования являются сущность, направления и особенности процесса предупреждения незаконных актов органов государственного и муниципального управления.
Цель исследования состоит в анализе практического опыта и решении проблем развития административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов управления, ее роли в обеспечении прав человека, совершенствовании профилактической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Исследуются динамика и перспективы повышения эффективности правового регулирования соответствующих юрисдикционных отношений и нормотворческого процесса.
Достижение поставленных целей осуществляется на основе решения комплекса исследовательских задач:
- провести методологический анализ сложившихся в научной литературе представлений о государственном и муниципальном управлении с точки зрения многознач ности его воздействия на процесс предупреждения незаконных актов органов управления;
- выявить основные признаки, характеризующие сущность административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов органов управления, ее принципы и функции, на которых она базируется;
- исследовать действие профилактики административных правонарушений в условиях разделения власти и демократизации государственного управления;
- определить профилактический статус субъектов действующей административно-правовой системы, его формы и методы;
- проанализировать проблемы воздействия административной юстиции на развитие системы предупреждения принятия незаконных актов управления;
- предложить меры, обеспечивающие защиту и безопасность субъектов административно-правовых отношений, направленных на укрепление законности актов органов государственного и муниципального управления.
Методология и методика исследования. Диссертация построена на основе научных методов правоведения и теории управления. Исторический, системно-логический и сравнительно-правовой методы исследования организации административно-правового предупреждения незаконных актов основываются на конституционной базе современной государственности и широком изучении нормативных источников и архивных материалов.
В работе использованы положения и теоретические выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных юристов, философов, политологов, государство-ведов, посвященных раскрытию проблем взаимодействия административного права, личности, государства и общества в ходе укрепления правовой системы России.
Проведенному анализу и получению научно-практических выводов способствовали публикации ученых, исследующих проблемы теории права, государства, государственного управления, конституционного, административного и муниципального права: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, А.Б.Венгерова, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова, Р.В.Енгибаряна, В.Н.Иванова, Н.М.Казанцева, Ю.М.Козлова, А.П.Коренева, Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, А.Ф.Ноздрачева, В.И.Патрушева, С.М.Петрова, М.И.Пискотина, А.И.Попова, В.А.Прокошина, Н.Г.Салищевой, В.Д.Сорокина, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, В.С.Четверикова, ВАЮсупова, А.Ю.Якимова, Ц.А.Ямпольской и др.
В ходе написания диссертации были изучены работы зарубежных авторов: А.Ангелова, Г.Брэбана, С.Поповича, П.Стайнова, Е.Старосьцяка, Я.Г.Янева. Кроме то го, были использованы труды русских ученых А.И.Елистратова, М.Д.Загряцкова, Н.М.Коркунова и др.
Научная_новизна исследования состоит в формировании концепции развития административно-правовой системы предупреждения незаконных актов органов государственного и муниципального управления на современном этапе. В новом аспекте рассмотрены проблемы теории и практики развития административной юстиции в направлении своевременной профилактики нарушения законности в самих нормативных правовых актах.
В работе представлен к защите ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций, которые несут в себе элементы новизны:
- обосновано с позиций гражданского общества и правового государства определение административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов управления как отрасли профилактической деятельности управленческих органов, в которой отражаются правотворческие возможности федеральных, региональных и муниципальных структур власти, их стремление предупредить нарушение прав граждан и организаций на этапах принятия и осуществления актов управления;
- разработана демократическая концепция, включая структуру и модели административно-правового предупреждения незаконных актов управления, а также поддержки, защиты и безопасности ее субъектов с учетом укрепления в России законности и правопорядка;
- показаны актуальность, сущность и содержание административно-правового режима профилактики административных правонарушений как фактора обеспечения рациональности и законности государственного и муниципального управления;
- систематизированы элементы новой модели административно-правового обеспечения прав и законных интересов участников нормотворческого процесса (сеть общественного консультирования с населением, защита интересов разработчиков нормативных правовых актов, расширение норм процессуального права и института дисциплинарного разбирательства относительно виновников принятия незаконных актов, безопасные технологии их предупреждения и выявления, подготовка нового поколения юристов-административистов);
- выдвинуты и развиты, с точки зрения интересов данной системы, теоретико-практические положения об укреплении правового статуса органов государственного и муниципального управления, а также о направлениях совершенствования форм и методов его осуществления;
- исследованы предупредительные свойства административно-правовых актов, их генезис в процессе преодоления правового нигилизма и повышения в этой связи уровня профилактической активности органов административной юстиции, гарантированное™ и реальности предупредительных мер государства в сфере нормотворчества; внесены предложения (с необходимой аргументацией и содержанием по существу): включить в разрабатываемый Кодекс об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) механизм реализации норм административно-правовой профилактики правонарушений; использовать с этой целью институт административно-правовых договоров; разработать концепцию государственной поддержки системы предупреждения незаконных актов органов управления на основе проблем, решению которых посвящена диссертация.
Полученные в результате исследования выводы и сформулированные на их основе предложения, апробированные в деятельности различных ветвей государственной власти, местного самоуправления и правоохранительных органов, в частности Красноярского края, позволяют уточнить и дополнить ряд теоретико-методологических положений о развитии административного права с точки зрения обеспечения прав и свобод человека, укрепления законности нормотворчества и правозащитной деятельности.
Практическая значимость и апробация исследования определяются его ориентацией на решение актуальных проблем предупреждения принятия незаконных актов органов управления, возможностью дальнейшего использования разработанных и осуществляемых на практике положений и рекомендаций диссертанта о расширении требований, предъявляемых к правовым актам управления, совершенствовании нормативной (внутриорганизационной и процессуальной) деятельности органов государственного и муниципального управления. В частности, выводы и предложения о комплексном и целевом развитии административно-правового предупреждения незаконных актов управления представляют интерес для тех, кто занимается государственным и правовым строительством (ученых, законодателей, работников органов юстиции, руководителей структур исполнительной власти). Они вполне аргументированы и применимы при разработке дополнений и изменений в Кодекс об административных правонарушениях, государственные решения, регламенты и другие акты, регулирующие нормотворческую работу органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Существенны для теории и практики авторские соображения, высказанные относительно поиска оптимальных моделей и концепций развития административно-правовой системы предупреждения принятия незаконных актов органов управления.
Такой анализ позволил разработать проект программы предупреждения экономических правонарушений в городе Красноярске как органической части системы управления социальным развитием территории. Она представляет собой организаци онно-правовую основу профилактической работы, проводимой в городах и районах края.
Диссертация направлена на решение актуальных задач и в других сферах предупреждения незаконных актов органов управления. Проведенное исследование создает возможность теоретического обоснования перспектив упрочения законности в системе правовых актов управления.
Основные положения, выводы и в целом результаты диссертационной работы отражены в научных публикациях автора, апробированы при написании книг и статей.
Апробация концептуальных идей и практических предложений представлена в выступлениях автора на семинаре, организованном Советом Европы в г. Красноярске (октябрь 1999г.), заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС, работе в органах прокуратуры Красноярского и Краснодарского краев.
Обобщенный соискателем методологический и фактический материал может быть использован в преподавании конституционного права, государственного управления, административного и муниципального права, а также в лекционной работе. Теоретико-практические положения диссертации являются полезными для оценки ситуации в нормотворческом процессе, содержания правоохранительной деятельности и углубления научной разработки темы.
Внедрение результатов исследования. Диссертант является соавтором Комплексной программы профилактики экономических правонарушений в городе Красноярске, ряда других перспективных разработок, применяемых органами государственного и муниципального управления. Автор участвовал в разработке региональных и городских модельных проектов, направленных на документационное обеспечение управленческого процесса.
Структура диссертации включает введение, три главы, восемь параграфов, заключение, список использованных нормативных и литературных источников, приложение.
