Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Политико-правовые предпосылки контроля народа за органами государства 12
1. Исторические корни современных представлений о демократическом контроле 12
2. Тенденции и проблемы развития исследований политико-правовых средств контроля народа за государством 53
3. Роль институтов непосредственной и представительной демократии в организации контроля народа за государственными органами 62
Глава II. Проблемы становления системы организаци онно-правовых форм контроля за органами госу дарственной власти 84
1. Понятие и классификация организационно-правовых форм контроля народа за органами государства 84
2. Пути становления системы и механизма контроля народа за представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти 142
Заключение 165
Список использованной литературы и источников. 170
- Исторические корни современных представлений о демократическом контроле
- Тенденции и проблемы развития исследований политико-правовых средств контроля народа за государством
- Понятие и классификация организационно-правовых форм контроля народа за органами государства
- Пути становления системы и механизма контроля народа за представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти
Введение к работе
1. Общая характеристика диссертационной работы.
Актуальность темы исследования. Реформа политической системы Российского общества призвана усовершенствовать все структуры власти, создать новые институты и нормы непосредственной демократии, обеспечивающие эффективное вовлечение народных масс в управление государственными и общественными делами, а также действенный контроль "снизу" за работой представительных органов и государственного аппарата.
Избранная для диссертационного исследования тема сегодня имеет не только важное теоретико-правовое значение, но и непосредственно программно-политическое звучание. Это выражается, в частности, включением в ежегодное Послание Президента Российской Федерации парламенту "О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации", которое Б. Н. Ельцин направил Федеральному Собранию в марте 1997 года, в качестве одного из основных направлений реформирования исполнительной власти следующего тезиса: "-установление эффективной обратной связи с институтами гражданского общества, создание благоприятных условий для контроля общества за деятельностью государственного аппарата".1
1 См.: Российская газета, 1997 .7 марта, С. 6.
Наряду с этим, говоря об усилении контрольной функции государства, Президент России подчеркнул, что: "Система государственных форм контроля должна быть подкреплена негосударственными. Необходимо создать условия для реального гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти. Речь идет прежде всего о предоставлении возможности гражданам, общественным объединениям воздействовать на деятельность органов власти, не вмешиваясь, разумеется, в их оперативные функции".2
В настоящем исследовании мы исходили из того, что поставленная в нем проблема относится к основополагающей сфере государственно-правовых отношений. А имешю к тем из них, которые складываются в базовых системах: "НАРОД - ГОСУДАРСТВО"; "ГРАЖДАНЕ - ВЛАСТЬ".
. Проблема, исследуемая в настоящей диссертации, относится к важнейшей группе конституционно-правовых отношений, которые имманентно устанавливаются между представительными ( законодательными ) и исполнительными органами государственной власти, с одной стороны, гражданами и их самодеятельными объединениями (группами), с другой стороны, в связи с необходимостью неукоснительного соблюдения принципа народного суверенитета при осуществлении политической власти. Опыт прошедших лет выявляет здесь немало новых и одновременно противоречивых явлений, требующих своего научного анализа. По этой причине выбор в качестве
1 См.: Там же. С. 7.
* объекта настоящего исследования уже существующих и вновь на
рождающихся форм политического контроля за деятельностью ор-
ганов государственной власти и местного самоуправления имеет
своей целью внести определенную лепту в решение актуальной задачи консолидации всех общественных движений, объединения усилий граждан и их самодеятельных формирований на базе всестороннего гласного обсуждения и аккумулирования мнений, сопоставления и
* учета интересов, коллективной и согласованной выработки решений,
имея в виду необходимость приближения к реализации идеи обще
народного консенсуса по жизненно важным проблемам развигия
общества.
В силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного характера, до сих пор не удалось создать целостный политико-правовой механизм обеспечения действительной подконтрольности народу государственных структур. Таким образом, речь долж-
* на идти о формировании надежных шютитуциональных и иных га
рантий, могущих обеспечивать выражение воли народа в управлен
ческих решениях и гарантировать эффективный контроль снизу над
государственными органами.
Создание вездесущей независимой от давления сверху системы
всенародного контроля возможно лишь через преодоление сопро
тивления бюрократии, паразитирующей на деформациях государ
ственного строя, искажении принципов его функционирования.
I Нельзя не видеть и опасности, которую представляет наметившаяся
тенденция вытеснения институтов непосредственной демократии и попыток замены их спешно изобретаемыми либо заимствованными у других стран формами представигельства, переход к сверхаппаратному способу управления государственными делами.
Для предупреждения подобного перерождения демократических институтов, недопущения подавления прямой демократии, гипертрофированного разбухания государственного аппарата, видимо, следует разработать и узаконить комплекс организационно-гфавовых форм обеспечения контроля народа за деятельностью органов государства, стимулировать проведение глубокого политико-юридического исследования контрольной функции в качестве действенного инструмента реализации народного суверенитета.
Цель и задачи диссертационного исследования. . Предметом диссертации являются политико-правовые отношения и функции, складывающиеся (возникающие и развивающиеся) в процессе социального контроля народа за органами государственной власти и управления.
Цель работы и вытекающие из нее задачи состоят в :
теоретическом обосновании демократического контроля в качестве государственно - правового института;
показе гносеологических и исторических корней демократического контроля;
раскрытии сущности и специфики демократического контроля за органами государства;
формировании политико-правовых предпосылок и принципов такого контроля, выявлении его характерных черт;
теоретическом анализе условий эффективности контроля, ее критериев и факторов роста;
выработке практических рекомендаций по формированию системы правового регулирования и созданию механизма контроля за государственными органами.
Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды классиков политико-правовой мысли, материалистическое и другие учения об обществе, диалектическая логика и общая теория систем. В диссертации сделана попытка использовать также и достижения таких наук как: философия, политология, социология, политическая история, теория государства и права, отраслевых правовых наук. Разумеется, в преломлении через призму специфики исследования государственно-правовой действительности.
Наряду с требованиями диалектической логики использовались и приемы системно-структурного, функционального, сравнительно-правового и формально-логического анализа.
Источниковедческая база исследования включает в себя Конституцию России, конституции входящих в ее состав республик, уставы иных субъектов Российской Федерации, законодательство, акты органов государственной власти России и субъектов федерации; ряд подзаконных актов, касающихся контрольной деятельности.
Научная новизна и практическая значимость исследования состоят в том, что в нем делается попытка определить место и роль демократического контроля (контроля народа) в системе народовластия (государственного строительства), охарактеризовать механизм его практической реализации, возможности и пределы его правового регулирования, выработать практические рекомендации по созданию системы и повышению эффективности такого контроля.
На защиту выносятся некоторые теоретические положения и выводы о сути и содержании контроля народа за органами государственной власти и управления, принципах его функционирования и развития, а также практические мероприятия по обеспечению системности, комплексности и высокой эффективности политико-правового регулирования социального контроля, закреплению организационно-правовых гарантий его осуществления.
Основные элементы научной новизны выдвигаемых на защиту положений таковы:
аргументироваїшо доказывается методологическая необходимость выделения демократического контроля в качестве комплексного правового института в науке конституционного права;
впервые проведен анализ исторических корней и дано современного обоснование демократического контроля как государственно-правового института;
- дана характеристика регулятивного, позитивного (нераз-
рушающего), негативного (санкционного), кибернетического (обрат
но-информационного), функционального понимания контроля;
- по-новому раскрыты сущность и место демократического пра
вового контроля в системе институтов власти и государственном
строительстве в качестве способа соединения прямой и представи
тельной демократии, обеспечивающего реализацию народного суве
ренитета; заполнен пробел, связанный с освещением опыта отдель
ных государств в сфере осуществления политико-правового контроля
граждан за государственной администрацией;
- выявлены предмет и праюгическая значимость демократиче
ского контроля и его предупредительно-прогностический потенци
ал; внесена ясность в понятия эффективности и механизма контроля
народа за органами государственной власти;
- определены структура и системообразующие элементы демо
кратического контроля, организационно-правовые формы его осу
ществления и факторы повышения его эффективности; сформулиро
ваны рекомендации по расширению использования в практике демо
кратического контроля актуальных методов, форм и приемов, совре
менных информационно-технических средств;
показана насущная потребность разработки и реализации комплексной и стройной системы правового регулирования такого контроля, предложены определенные теоретические тезисы и предположительные меры возможных вариантов кодификации нормативно-правового материала, относящегося к данной проблеме;
введены в научный оборот источники, ранее не использовавшиеся при анализе проблем политико-правового контроля за органами государственной власти.
Теоретический анализ ставил своей целью прежде всего обеспечить обоснование демократического контроля как специфического государственно-правового института; обусловить организационно-правовое оформление системы политико-правового контроля и повышение результативности его осуществления.
Практическая значимость выводов и рекомендаций, предложенных в диссертационном исследовании, заключена в возможности их использования в ходе дальнейшей кодификации законодательства и уточнения политико-юридических новелл нормативных правовых актов государства; создания методологии демократического контроля; при написании научно-методических пособий и рекомендаций депутатам и практическим работникам представительных и исполнительных органов государства, их учебы, организации юридического всеобуча населения.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения и практические рекомендации диссертации изложены в авторских публикациях, обсуждены на методологических семинарах и заседаниях кафедры государственного и международного права юридического факультета Ростовского государственного университета, кафедр государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Северо-Кавказской академии государственной службы.
Ряд положений диссертационного исследования доложены в выступлениях автора на региональных научно-практических конференциях по проблемам совершенствования стиля и методов деятельности государственных органов, в лекциях и на семинарских занятиях, проводимых диссертантом на региональных и областных курсах повышения квалификации кадров государственной службы, аппарата местных администраций.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения , списка использованной литературы и источников.
Исторические корни современных представлений о демократическом контроле
Хотя идея ответственности институтов власти перед сувереном и реальный контроль племени, рода, общины над теми, кому было доверено право решать общественные вопросы, существовали уже в первобытном обществе1, впервые в довольно развитом состоянии механизм социально-классового контроля институтов власти предстает, как это ни парадоксально звучит, в теории и практике политического господства рабовладельцев.
Ещё Аристотель в "Афинской политий", анализируя роль народных собраний в государственном устройстве афинян, выделял из них:
- Одно - главное, в котором полагается производить проверку избрания властей - находит ли народ их распоряжеїшя правильными (подчеркнуто нами - Л.А.), затем обсуждать вопросы относительно продовольствия и защиты страны; далее в этот день могут делать чрезвычайные заявления .
Наконец, народные собрания рассматривали и такие дела, когда "кто-нибудь, дав то или иное обещание народу, не выполнит его"
Примечательно при этом, что всякое постановление народного собрания само могло быть в течение годичного срока обжаловано как незаконное в суд гелиастов (аналог суда присяжных).
В случае признания последним его неправильности, постановление совершенно отменялось.3
Конечно, отмечая это, следует иметь в виду, что относительно высокий уровень развития античной демократии в Афинах был существенно ограничен ее рабовладельческой основой. Кроме полностью бесправных рабов и лишенных политических прав метэков, в Афинах и в других греческих полисах, не пользовались политическими правами также и женщины. Количество же полноправных граждан, имевших возможность принимать участие в экклесии (народном собрании, юридически обладавшем всей полнотой верховной власти) составляло весьма незначительное меньшинство населения Аттики. К тому же далеко не все те, кто обладал в Афинах политическими правами, имели реальную возможность пользоваться ими. Это прежде всего относится к участию граждан в народном собраний. Для граждан, живших трудом своих рук, было не по силам бросать свою работу и каждый десятый день проводить на Пниксе (холм в Афинах), где собиралась экклесия. Крестьянам, далеко жившим от города, приходилось тратить два-три дня на посещение народного собрания. В горячую пору сельских работ это было для них вообще недоступно. Поэтому число присутствовавших в эккле-сии, при общей численности афинских полноправных граждан примерно в 30-35 тысяч человек, обычно не превышало 2-3 тысяч человек, преимущественно жителей самот города. Только в исключительных случаях, например, при остракизме, требовалось, чтобы за постановление голосовало не менее 6 тысяч человек.
В своей "Всеобщей истории в сорока книгах" (книга VI) известный древнегреческий мыслитель и политик Полибий (ок. 205-128гг. до н. э.) следующим образом определял пршщипы построения государства лакедемонян легендарным спартанским законодателем Ликургом (9-8 век до н. э.): "Действительно, гордыня царей сдерживается в законодательстве Ликурга страхом перед народом, потому что и народу отведено достаточно места в государственном управлении; с другой стороны, народ не дерзает оказывать непочтение царям из страха перед старейшинами, которые получают зваїше по выбору за заслуги и потому обязаны всякий раз стоять на страже правды. Таким образом, сторона слабейшая становится во всех случаях сильнейшею и влиятельнейшею как верная обычаям, ибо с нею соединяется сила и значение старейшин. Совокупностью таких-то учреждений Ликург обеспечил Лакедемонянам свободу на более ф продолжительное время, чем сколько она существовала у какого- либо иного народа из числа нам известных".
Тенденции и проблемы развития исследований политико-правовых средств контроля народа за государством
Несмотря на большую значимость и актуальность проблемы теории и пракгики демократического контроля народа за органами государства все еще не получили достаточно полного и ясного освещения как в зарубежной, так и в отечественной юридической литературе. В большом числе работ по государственному праву граждане и народ в целом вообще не рассматриваются в качестве субъектов контроля. "Такого же взгляда, - как справедливо замечает И.С. Дрейслер, - придерживаются и некоторые ученые административно ты .
В весьма широком ряду работ о контроле число книг, специально посвященных вопросам непосредствешюго контроля народа за институтами государства, можно сосчигать на пальцах. Среди них: изданное Харьковским юридическим институтом в 1978 году небольшое учебное пособие И. С. Дрейслера "Непосредственный контроль как форма социалистической демократии"; известная монография Е. В. Шориной "Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР", опубликованная издательством "Наука" в 1981 году; учебное пособие по спецкурсу "Социальный контроль в СССР", изданное Воронежским университетом в 1981г. (научный редактор - проф. В. С. Основин); книга В. М. Горшенева, И. Б. Шахова "Контроль как правовая форма деятельности", выпущенная издательством "Юридическая литература" в 1987 году. Последняя, как сказано в её предисловии, "представляет собой попытку обобщить одно из самостоятельных направлений в советской юридической науке: специально-юридическое исследование контрольной деятельности как правовой формы в комплексе ее государственно-правовых институтов, и тем самым научно абстрагироваться от иных проявлений контроля, не имеющих непосредственно-правового характера" Наряду с этой безусловно необходимой и правильной постановкой задачи исследования и разрешения проблемы контроля как специфической разновидности юридического процесса авторы данной монографии, как нам представляется, намеренно дистанцируются от правового контроля народа в целом (как субъекта государственной власти) и непосредственного контроля граждан за деятельностью органов государственного аппарата и должностных лиц. Собственно в том же предисловии в качестве поставленной задачи говорится об исследовании конгроля как правовой формы деятельности органов государства. Однако, если речь идет о "теоретическом осмыслении комплекса проблем контроля и особенно тех, которые касаются организационно-правового обеспечения социального управления в современных условиях"1, то, на наш взгляд, без рассмотрения правовых форм демократического контроля народа за государственными институтами нельзя ставить задачу действительно "фундаментального теоретико-юридического исследования контрольной деятельности как правовой формы" (подчеркнуто В. М. Горшеневым, Н. Б. Шаховым - Л. А.)2. Конечно, мы отнюдь не считаем возможным указывать кому-либо на то, что он должен исследовать. В данном случае, смысл нашего замечания сводится к тому, что из комплекса государственно-правовых институтов контрольной деятельности В. М. Горшенев и Н. Б. Шахов почему-то исключают непосредственный контроль народа за органами государства, который также должен осуществляться в правовой форме. Тем самым, вольно или невольно, непосредственный контроль народа за органами государственной власти и управления как бы выводится за рамки юридической науки, с чем мы не можем согласиться.
Как мы полагаем, краеугольным камнем основательного подхода к политико-правовому исследованию контроля должен стать исходный тезис, то есть та самая абстракгная категория, которая позволяла бы совершить путь восхождения от абстрактного к конкретному.
Понятие и классификация организационно-правовых форм контроля народа за органами государства
В качестве важнейших методов построения теорий М. И. Сет-ров выделял исторический (генетический), логический (структурный), оргашззациоьшый (функциональный), отмечая при этом, что в практике исследоваїшя эти методы могут выступать в различной последовательности, причем исторический и логический методы свое единство и значимость находят в методе организационном.1
Под организационными формами и методами контроля народа за органами государства в данной работе понимаются те элементы, которые, соединяясь определенным образом и согласованно функционируя, составляют (образуют) механизм осуществления демократического контроля. Следовательно, можно сказать, что посредством организационных форм процесс реализации демократического контроля приобретает упорядоченный, системный характер. Как справедливо замечают Г. В. Барабашев и К. Ф. Шеремет устойчивость и стабильность организациохшых форм достигается путем их закрепления в конституциошшх и иных государственно-правовых нормах, в силу чего эти формы приобретают характер организационно-правовых форм1. В свою очередь демократический контроль выступает в качестве важнейшего средства обеспечения предписаний норм права. Как отмечает В. С. Основин, каждому уровню социального контроля присущи свои субъекты, свои особые формы и механизмы2. Он же предложил подразделение социального конгроля по его объектам на следующие виды: контроль за деятельностью государства; за деятельностью органов государства: за деятельностью общественных организаций, трудовых коллективов; за деятельностью должностных лиц и т.д.3 (Подчеркнуто нами - Л.А.)
Контроль народа за деятельностью как государства в целом, так и его органов может быть представлен в многообразных организационных формах. Это многообразие оргашзационных форм демократического контроля обусловлено широким спектром функций, выполняемых государством и его органами, их сложностью и пространственно-временной протяженностью. Сказывается и сильное влияние структуры представительной и исполнительно-распорядительной систем. Сама форма государства с ее специфическими особенностями, преломляющимися через форму правления, государ- ственное устройство и политический режим во многом, если не в главном, сказывается на характере и содержании правового контроля снизу за органами государственной власти и управления. В соответствии со структурными и функциональными особенностями организационно-правовые формы демократического контроля могут быть классифицированы по нескольким основаниям, что позволяет более или менее полно выявить их специфику, назначение и связи. Рассмотрим, например, классификацию форм демократического контроля с позиций институционального подхода. Демократический контроль, понимаемый, в частности, как непосредственный контроль народа за государством, реализуется через разнообразные институты прямой демократии, а именно: - всенародные голосования (референдумы, плебесциты); - общественные (народные, местные) обсуждения проектов законов, решений органов государственной власти и управления; - сходы и собрания граждан по месіу их жительства; - реализацию гражданами всего комплекса политических прав и свобод (права участвовать в управлении делами общества и государства, права на информацию; свободы слова, печати, собраний, уличных шествий, демонстраций и митингов и т. д.); - подачи петиций (направление личных и коллективных обращений в государственные органы и должностным лицам); - гражданские инициативы; - право на обжалование в суде неправомерных действий (решений и деяний) должностных лиц и государственных органов, ущемляющих права граждан;
Пути становления системы и механизма контроля народа за представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти
Начавшаяся в середине 1990 года конституционная реформа в России пока еще далека от своего завершения. Однако, уже сейчас можно отметить, что её подлинное оживление приходится на принятие всенародным голосованием новой Конституции Российской Федерации. В его современном звучании Основной Закон государства Российского проявляется уже не в качестве только продукта и орудия государственной власти, но как действительно официальное выражение интересов гражданского общества и консенсуальная платформа его существования. Тем самым акцент смещен от узкоклассовых к гражданским и общечеловеческим шггерссам и ценностям.
Приоритетное значение приобрели конституционный статус гражданина и конституционное же закреплеіше его широких прав и свобод, равно как и обязанностей. В проявлениях и защите этого правового статуса личности в нашем государстве более полно используются международные пакты и соглашения, подписашше и признаваемые Россией.
Российские законодатели, признав концепцию разделения, взаимного сотрудничества и уравновешивания различных ветвей государственной власти, всё же ещё не сумели, как нам представляется, найти ее оптимальное сочетание с принципами народовластия, так как народ, будучи субъектом власти, реализует её в различных формах, в том числе и с помощью системы демократического контроля за органами государства.
Веб более очевидной становится необходимость разработки соответствующего организационно-правового механизма ("матрицы") реализации "неразрушающего" контроля народа за всеми ветвями государственной власти. Разработка подобного механизма "контроллинга" немыслима без комплекса средств (юридических, институциональных, материально-финансовых, организационных, социально-психологических, системно-аналитических и др.). Естественно, что этот процесс не может не быть длительным, включающим свои циклы и фазовые переходы.
Общество в целом, все его страты, общественные формирова-ния этнические и социальные общности, граждане могут и должны глубоко осознать и усвоить конституционные устои и нормы, признать насущную необходимость руководствоваться ими, защищать их и обеспечивать постоянный кошроль за их соблюдением всеми государственными струкгурами.
Защита Конституции включает в себя предупреждение конституционных нарушений и их устранение по линии как законодательных и исполнительных органов, так и судебной системы. Рассмотрение конституционных споров и конфликтов должно приводшъ к восстановлению нарушенного и отмене неконстигуционных актов.
Привлекает внимание формулировка И. В. Котелевской, предлагающей выделить следующие семь конституционных параметров правовой системы, формирующие, на наш взгляд, требования к правовому пространству ("сфере"), в которое должен быть "погружен" механизм "неразрушающего" контроля.
Каковы же эти параметры в изложении И. В. Котелевской. Во-первых, констатация того, что правовая система России включает правовые акты федеральных органов, правовые акты органов субъектов Федерации, местного самоуправления,1 а также акты, принятые в результате прямого народного волеизъявления. Во-вторых, утверждение правовых зависимостей: Конституция, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, указы, постановления, приказы, распоряжения и иные правовые акты находятся между собой в строгом соотношении. Классификация правовых актов, порядок их принятия, действия, изменения и отмены регулируется специальным Федеральным законом. В-третьих, нормы Констшуции России имеют прямое действие и все правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации, а те из них, которые противоречат Конституции России не имеют юридической силы. В-четвертых, в правовой системе должен обеспечиваться приоритет (верховенство) закона.
