Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретико-правовые основы парламентского контроля 12
1. Парламентский контроль: природа, понятие 12
2 Организационное обеспечение парламентского контроля 38
Глава II Основные модели развития института парламентского контроля в теории и практике государственной власти 74
1 Политико-правовой анализ западной модели парламентского контроля 74
2 Парламентское расследование как правовой институт системы парламентского контроля 130
Заключение 156
Список использованных источников и литературы 162
- Парламентский контроль: природа, понятие
- Организационное обеспечение парламентского контроля
- Политико-правовой анализ западной модели парламентского контроля
- Парламентское расследование как правовой институт системы парламентского контроля
Введение к работе
Актуальность темы, избранной для настоящего диссертационного исследования, обусловлена прежде всего происходящим в России процессом реформирования политико-правовой и экономической систем. Для осуществления преобразований необходимо обозначить, выявить и зафиксировать в правовых реалиях такие парадигмы политико-правового мышления, как «правовое государство», «гражданское общество», «верховенство права», «разделение властей», «естественные права человека и гражданина», которые должны стать составными элементами российской государственной и правовой действительности.
В жизни современного общества и государства существенная роль принадлежит институту парламентаризма. Назначение парламента — быть надежным инструментом, который призван стать гарантом для реализации и осуществления прав и свобод граждан, обеспечивая тем самым поступательное развитие общества, поддерживая необходимый правопорядок в государстве,
В современном мире парламентский контроль за деятельностью органов государственной власти становится непременным условием устойчивости. конституционного строя. Существуют различные формы осуществления парламентского контроля: утверждение бюджета, выражение недоверия правительству, дача согласия на назначение членов правительства, проведения парламентского расследования.
При всем разнообразии полномочий законодательной власти ее контрольная деятельность может быть классифицирована по следующим направлениям: контроль за соответствием деятельности исполнительной власти; контроль в материально-финансовой сфере; контроль за соблюдением и обеспечением прав и свобод граждан.
Исследуя институт парламентского контроля, следует провести анализ контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации.
4 Необходимо отметить, что отсутствие института парламентского контроля в Конституции Российской Федерации является нарушением принципа разделения властей, так как в статье 10 Конституции России закреплено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную* Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
В настоящее время законодательная определенность во взаимоотношениях представительной и исполнительной власти в России крайне важна. Доминирование исполнительной власти нарушает принцип разделения властей, сводит на « нет» его значение по обеспечению прав и свобод граждан и защиты их от произвола государства, В этой связи необходимо найти разумный компромисс ветвей власти, развить и укрепить систему сдержек и противовесов в их взаимоотношениях друг с другом.
Статья 101 Конституции Российской Федерации предусматривает создание органов парламентского слушания, в качестве которых могут выступать комитеты и комиссии. В качестве специального органа парламентского контроля можно рассматривать Счетную Палату Российской Федерации (статья 103 п.«г»), которая является органом особой компетенции, (К органам особой компетенции относят также Прокуратуру Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию и Уполномоченного по правам человека. - См. Шахрай СМ. Конституционное право Российской Федерации. М. 2003г. -С.570).
При реализации своих функций Счетная палата Российской Федерации выступает от имени государства, обладает собственными государственно -властными полномочиями в отношении федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления. Эти полномочия основаны на законе и обеспечены соответствующими мерами государственного принуждения (ст. ст. 12, 13, 14, 15, 23 и др. Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»). В этой
5 связи интерес представляет как для научного осмысления, так и для практической значимости ситуация, связанная с тем, что Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2003 год» приостанавливает действие 4,2,3,4 стЛ4 Федерального закона от 11 января 1995 года №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Такое положение вещей ограничивает возможность Счетной Палаты как органа Государственной Думы осуществлять контроль за исполнительной властью и противоречит Конституции Российской Федерации, так как деятельность Счетной Палаты не может быть прекращена либо приостановлена Федеральным Собранием без изменения самой Конституции России.
В соответствии с действующим законодательством в субъектах Российской Федерации также могут быть образованы органы парламентского контроля. Так, в 69 субъектах Федерации уже осуществляется бюджетно-финансовый контроль (например, согласно статье 39 новой редакции Конституции Республики Башкортостан (от 03 Л 2.2002 года)). Государственное Собрание Республики Башкортостан образует контрольно-счетную палату. А ее состав, порядок деятельности и полномочия определяются соответствующим республиканским законом. Такой закон уже принят и действует. В Конституции Республики Саха (Якутия), Уставах Алтайского края и Читинской области также уделено значительное внимание контрольно-счетной палате., в 14 субъектах действуют Уполномоченные по правам человека (в республиках Башкортостан, Калмыкия, Татарстан, в Красноярском крае, в Амурской, Волгоградской, Смоленской областях и т.д.), а еще в 22 приняты законы об Уполномоченном по правам человека.
В настоящем диссертационном исследовании проведен сравнительно-правовой анализ парламентского контроля ряда зарубежных стран (Португалии, Австрии, Франции, США и др.), В работе исследуется институт парламентского расследования в государствах Европейского Союза, США, Японии, так как в данных государствах институт парламентского контроля наиболее развит. Отмечается, что формы закрепления парламентского
расследования в основных нормативных актах рассматриваемых стран, начиная от детальной регламентации процесса парламентского расследования до определения лишь субъекта парламентского расследования, различны.
Степень научной разработанности темы. Проблемы парламентского контроля впервые были затронуты еще в конце XVII-начале XVIII вв. в трудах европейцев Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо, Ш, Монтескье, Вольтера, в которых разрабатывались и обосновывались идеи народного суверенитета и. общественного договора между людьми и правителями. В своих изысканиях они уделяли значительное внимание взаимоотношению законодательного и исполнительного органа государственной власти, при этом отмечая, что исполнительная власть является подотчетной законодательной и может быть по ее желанию изменена и смещена.
Изучением генезиса и развития парламентского контроля в досоветский период нашей истории занимались многие ученые. Например, немало внимания. данным вопросам уделяли М.М. Ковалевский, GA- Котляревский, ФВ. Тарановский, Б.Н, Чичерин, MJL Острогорский и др-
Существенное значение имеют исследования таких авторов, как СА. Авакьян, A.IL Александров, М.С. Баглай,, ЮЛО» Болдырев, К.А. Бекяшев, Н.С Бондарь, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, Б.Н, Габричидзе, B.FL Дурденевский, Б,Н. Елисеев, B.IL Жидков, С.Э. Жилинский, Б Л. Железнов, В.Д. Зорькин, Х.М. Кармоков, А.Д. Керимов, Г.И. Курдюков, И.О. Краснов, М.Н-Кузнецов, И.Н. Куксин, О.Е, Кутафин, Ю.И. Лейбо, В.В. Лазарев, ВХК Лучин, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, Н-Д, Погосян, Ю.С. Решетов, А.Д. Соменков, М.Х. Фарукшин, А«Г. Хабибулин, СМ. Шахрай, СО. Шохин, Ш.Ш Яіудин и др.
Тема парламентского контроля была затронута в работах В.Д. Горобца, В.Е. Чиркина, А.Н, Писарева, В,Г. Бессарабова, ИЛ. Ильинского, И.В. Гранкина, И.А. Умновой, B.C. Эбзеева и др.
Зарубежные авторы также уделили значительное внимание исследованию института парламентского контроля- К таковым необходимо отнести труды следующих авторов: П. Авриля, М- Аммелера, Ф. Амона, Ф, Ардана, Р- Арона, Ж. Багенара, П. Бирибаума, Г, Брэбана, Ж. Бурдона, Ж, Бюрдо» Ж. Неделя, Ф, Гогеля, Ж- Кадара, Д.-Ж, Лаврова, Ж. Лапорта, А,ЛеПорса, К. Леклерка, М, Тропе,, Ж, Главани, И. Гюше, III. Деббаша, А. Демишелей, А,М. Дюверже, А- Дюпа, Ж,-М. Жаннени, Р. Капитана, Ж, Клюзеля, Ж, Конака, П. Локе, Ж-К. Маскле, Ж. Массона, И. Мишеля, П. Пакте, Ж.-Л. Пароди, М. Прело, Ж-М, Пуантье, Е, Пьеро, Ж. Риверо, С. Сюра и др.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления контрольных полномочий парламентами современных государств.
Предметом диссертационной работы выступает конституционно-правовая система норм, регулирующая механизм деятельности органов парламентского контроля Российской Федерации,
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель состоит в осмыслении парламентского контроля, отработке правового механизма, повышении эффективности института парламентского контроля в России.
Для достижения указанной цели были обозначены следующие задачи: установление сути парламентского контроля; выявление взаимосвязи формы правления в государстве и степени развитости в нем парламентского контроля; определение параметров демократичности парламентского контроля:.установление основных принципов, в соответствии с которыми должен осуществляться парламентский контроль^ установление пределов парламентского контроля; классификация видов парламентского контроля; анализ исторического отечественного опыта и опыта западноевропейских государств в осуществлении парламентского контроля.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные учения гносеологии и методологии научного
познания, сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический, функционально-структурный методы исследования, труды отечественных и зарубежных ученых в области права и управления. Кроме того, при проведении настоящего исследования использованы методы анализа и синтеза, индукции и дедукции и другие.
Теоретическую основу данного исследования составляют научные труды в области права, политики, истории, социологии.
Среди работ, в которых прямо или косвенно затрагиваются вопросы парламентского контроля, в основу настоящего исследования легли работы Дж. Мэдисона, А. Шайо, Д. Валдрона, ЮЛ, Иванова, В.В. Иванова, М.С. Шалумова, АЛ. Максимова, М,Ф. Чудакова, В.В, Маклакова, ВЛ. Мамаева, А.С, Автономова, В.Е. Чиркина, A JX Герасимова и других.
Немаловажное значение при проведении предлагаемого научного
исследования составили работы И.М. Степанова, ТЛ, Хабриевой,
МЛ, Могуновой, Ж,И. Овсепян, АII Любимова, Д.А. Ковачева,
В- Орландо, В. Стеффани, Ж, Кадара, Ж. Клюзеля, Д--Ж. Лаврова, М. Лессажа, Ф. Люшера, Р. Мюзелека, А. Ориу, Ж.-К. Рисей, М--Ж. Тюлара, М.-А. Фабра, Л. Фаворе и других.
Нормативную основу данного исследования составляют Конституции демократических государств - членов Европейского Союза, Конституция Российской Федерации, основные законы субъектов Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты, служащие базой для теоретических выводов и обобщений.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют данные социологических исследований, статистические материалы, практика деятельности органов парламентского контроля.
Научная новизна диссертации состоит в проведении комплексного исследования процессов развития и совершенствования парламентского контроля в России в условиях реформирования ее экономических и
9 политических основ как одного из направлений развития конституционализма в целом.
Новизна данного исследования состоит в том, что в работе установлена и обоснована взаимосвязь парламентского контроля и формы правления, а также определены параметры демократичности претворения в жизнь самого парламентского контроля, в частности, установлены пределы парламентского контроля, перечислены и подробно рассмотрены принципы парламентского контроля,
В работе предлагается классификация видов парламентского контроля, каждый из которых критически проанализирован, так как в научной литературе до сих пор парламентский контроль отождествляли с формами его осуществления.
В диссертации на основании изучения, обобщения и анализа рассмотрения «полярных» точек зрения российских ученых на необходимость использования Россией зарубежного опыта в деле организации власти обоснована значимость его применения.
Практическая значимость и реализация результатов диссертационного исследования определяются тем, что научные идеи, теоретические положения и выводы, составляющие научную новизну исследования, отражены в диссертационном исследовании в конкретных рекомендациях и предложениях по организации и дальнейшему совершенствованию работы органов парламентского контроля Российской Федерации.
Практическая значимость работы обозначена тем, что результаты проведенного научного исследования могут быть использованы в правотворческой деятельности государственных органов и должностных лиц как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Значимость работы состоит в том, что основные идеи, ставшие базой для проведения научного исследования и отраженные в данной диссертации,
10 имеют определенное прикладное значение для отраслевых юридических наук и могут быть реализованы при подготовке научных публикаций.
Результаты диссертационного исследования используются при чтении лекций по теории государства и права, конституционному праву Российской Федерации и конституционному праву зарубежных стран, политологии, социологии права в Уфимском юридическом институте МВД России.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту;
эффективность парламентского контроля выражается в прямой зависимости от роли и места представительного органа в правовой системе государства;
функционирование института парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти обеспечивает повышение качества их работы, а также уровень их ответственности;
контроль законодательного органа власти за деятельностью исполнительных органов является неотъемлемой чертой правовой государственности;
парламентский контроль осуществляется в соответствии с принципами законности, объективности, независимости, всесторонности и полноты, компетентности, сотрудничества, гласности, закрепляет за парламентом право обеспечивать соблюдение гражданских прав и свобод и совершенствовать общественные отношения;
необходимость введения института парламентских расследований в правовую систему Российской Федерации обусловлена востребованностью данного института современным российским обществом; отсутствием должной координации и взаимодействия при решении задач, возникающих между различными ветвями власти; отсутствием системы обеспечения баланса государственной власти; высоким уровнем преступности и правового нигилизма в российском обществе; ростом количества латентных и выявленных фактов совершения злоупотреблений, противоправных
деяний, а также случаев нецелевого использования государственных ресурсов и средств.
Апробация результатов данного исследования.
Основные выводы и положения настоящего исследования были рассмотрены и обсуждены на кафедре государственно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России, докладывались на российской научно-практической конференции «Актуальные проблемы безопасности личности, общества и государства в современных условиях» -Уфа, УЮИ МВД РФ, 2001, всероссийской научно-практической конференции «Международные и национальные механизмы защиты прав и свобод человека» - Уфа, УЮИ МВД РФ,2002, межвузовской научно-практической конференции «МВД России-200 лет» -Уфа, УЮИ МВД РФ, 2002» всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы применения УК и УПК РФ в сфере борьбы с преступностью: история, теория, практика» ~ Уфа, УЮИ МВД РФ, 2003, международной научно-практической конференции «Проблемы противодействия преступности в современных условиях» -Уфа, Институт права БашГУ, 2003 и др.
Парламентский контроль: природа, понятие
Термин «парламент» происходит от французского слова «parler» -говорить и английского слова «parliament» - обсуждать. Этим словом стали называть «формальные совещания»; при Плантагенетах - «великие советы».
Парламент - это высший орган народного представительства, выражающий волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом, путём принятия законов, осуществляющих контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.
Справочная литература обозначает парламент следующим образом:
Парламент - родовое название высшего представительного и законодательного органа в демократических государствах (Великобритании, Франции, Италии, Канаде, Бельгии и др.)- В США и большинстве стран Латинской Америки парламент называется конгрессом; в Российской Федерации - Федеральным Собранием; в Литве и Латвии — сеймом .
М, В, Баглай и В. А. Туманов определяют парламент как избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя.
Под парламентом обычно понимают двухпалатное представительное учреждение. В англосаксонском праве парламент - это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты, В континентальном праве (в Германии, Франции) под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента.
Развитие парламента в разных странах происходило по-разному, в особых формах и в разные сроки.
Уже на рубеже первого тысячелетия появляются и функционируют народные собрания: и в греческих городах, и в Риме, а позднее собрания-сходы в Англии и Испании, вече в Древнем Новгороде. На этих собраниях граждан или «избранных» (старейшин, уполномоченных, князей, аристократов и т. п,) обсуждались вопросы, которые считались актуальными для той или иной территории, а ограниченные её пределы вполне позволяли такие расходы делать сравнительно регулярными .
В дальнейшем развитие парламентов относится ко времени, когда они приобретают значение государственного форума. Английский парламент на рубеже XII-XIII вв. первым завоёвывает такую роль и становится даже классическим образцом. Вестминстерский статус 1275 г. впервые использует слово «parlament» для1 названия «Великого совета Англии», Позднее» в XVI - XVII вв. парламент становится сословно-представительным органом с совещательными функциями при монархе. К таковым можно условно отнести Боярскую Думу и Земский собор в России.
В XVI - XVII вв. были образованы парламенты в других странах (например, Генеральные штаты во Франции; Генеральные кортесы - в Испании и др.)
Следующий этап развития парламентов связан с концом XVII -XIX вв., когда в трудах европейцев Дж. Локка, Ж--Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Вольтера были разработаны и обоснованы идеи народного суверенитета и общественного договора между людьми и правителями.
Так, английский философ Джон Локк в своей книге «Два трактата о правлении» делит государственную власть на законодательную и исполнительную. По его мнению, «...исполнительная власть... является подчинённой и подотчётной законодательной власти и может быть по её желанию изменена и смещена». Он придерживался идеи верховенства именно законодательной власти по причине присущей ей роли выразительницы воли народа. Он писал по этому поводу: «В государстве... может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная.-, и все же законодательная власть представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей. И поэтому все еще остается у народа верховная власть отстранять или изменять состав законодательного органа, когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей довериюа ибо вся переданная на основе доверия власть предназначалась для достижения одной цели и ограничивается этой целью, когда же этой целью явно пренебрегают или оказывают ей сопротивление, то вопрос о доверии по необходимости снимается и власть возвращается в руки тех, которые ее дали, и они снова помещают ее так, как они сочтут лучше для ее безопасности и благополучия». В то же время Локк предлагал пути ограничения абсолютной власти парламентом . Суждения И. Канта» в отличие от суждений Дж. Локка, не столь далеко идущие. Однако немецкий мыслитель также отстаивал верховенство законодательной, власти в триумвирате властей. При этом необходимость признания верховенства за названной властью он обосновывал принадлежностью ее «только объединенной воле народа»
Организационное обеспечение парламентского контроля
Парламент как таковой не может единолично выполнять контрольную функцию, так как огромное количество времени у него занимает законодательная функция.
Сфера контрольной деятельности парламента представляет собой в какой-то степени творческий процесс.
Кроме того, работа парламента носит периодический характер и ей свойственны приостановки в законодательной деятельности, однако в контрольной деятельности приостановки просто не допустимы.
Таким образом, в структуру парламента входят органы парламентского контроля, в качестве которых выступают следственные комитеты и комиссии, иные парламентские контрольные комитеты и комиссии.
Назначение парламентских следственных комитетов и комиссий заключается в проведении ими расследований по каким- либо конкретным вопросам деятельности исполнительной власти.
Указанные комитеты и комиссии активно организуются парламентами и действуют во всех западноевропейских странах. При этом результатами их деятельности достаточно часто являются выявления нарушений законов со стороны исполнительной власти,
В России же, напротив, даже при возникновении проблемных вопросов, требующих, казалось бы, пристального внимания со стороны парламента и принятия им мер по выяснению всех обстоятельств возникновения того или иного вопроса, указанные комитеты и комиссии не создаются, а если и создаются, то не работают, в том числе по причине образования исполнительной властью различных препятствий для проведения подобной работы, И указанная проблема встала в нашей стране достаточно давно, еще во время так называемой «антитеррористической» кампании в Чечне, в ходе которой контроль за действиями многих силовых ведомств в отношении мирного населения региона оказался для парламента, несмотря на создание нескольких думских комиссий, практически недоступным 5.
В этой связи А.С. Автономовым было подмечено, что «создание некоторых,,- комиссий лишь декларируется, а к реальной работе они по разным причинам так и не приступают». Например, за период с 1994 по 1997 гг., как отмечает А.С Автономов, в России были созданы следующие парламентские временные комиссии: «Комиссия по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания системы МВД РФ; Комиссия по проверке соблюдения российского законодательства отрядами милиции особого назначения МВД РФ; Комиссия по анализу итогов приватизации в 1992-1996 гг. и ответственности лиц за ее негативные результаты; Комиссия по проверке хода приватизации РАО «Норильский никель» и рассмотрению вызванных этим социально-экономических проблем; Комиссия по проверке фактов нарушения избирательного законодательства при подготовке и проведении выборов на должность главы администрации (губернатора) Ростовской области и др. Перечень этот далеко не полон- Тем не менее похвалиться результатами своей работы могут не все из вышеперечисленных комиссий»
Однако понятно, что именно через создание и активную деятельность следственных комитетов и комиссий можно развить контрольную функцию российского парламента. Деятельность таких комитетов и комиссий в субъектах РФ также должна повлечь за собой аналогичные последствия только на региональном уровне. И первые шаги, в частности, к созданию подобных органов парламентского контроля во многих субъектах РФ уже сделаны.
Так, в ряде субъектов РФ решено в необходимых случаях создавать временные следственные, ревизионные и иные подобные комиссии. Субъектами РФ, признавшими всю важность работы названных органов парламентского контроля, являются Республика Дагестан, Республика Северная Осетия - Алания и т.д.
В ряде субъектов РФ решено создавать постоянные, то есть действующие в течение всего времени работы образовавшего их регионального парламента, контрольные комитеты и комиссии.
Главное отличие названных органов парламентского контроля от временных контрольных комитетов и комиссий заключается в том, что они создаются не для проведения расследования по каким-либо конкретным вопросам, а для осуществления контроля за деятельностью исполнительной власти в определенной области, например, в финансовой. В этом данные органы схожи с такими органами парламентского контроля, как, например, счетные палаты. Однако и здесь существуют свои отличия. Во-первых, постоянные контрольные комитеты и комиссии входят в структуру того или иного парламента, а счетные палаты и им подобные органы парламентского контроля — нет, хотя и те, и другие соответствующим парламентом образуются. А во-вторых, постоянные контрольные комитеты и комиссии действуют, как правило, лишь до истечения срока полномочий образовавшего их парламента, при этом вновь избранный парламент может образовать те же, а может, и совсем другие комитеты и комиссии, а счетные палаты и им подобные органы парламентского контроля действуют обычно гораздо более длительный срок.
Политико-правовой анализ западной модели парламентского контроля
Осуществление парламентского контроля занимает важное место в деятельности государства. Естественно, реальный объем полномочий парламента конкретной страны в области контроля зависит от ряда факторов, как то: государственное устройство, политический режим, форма правления, исторические условия, сложившиеся традиции и прочие. Вместе с тем, парламент, будучи органом, в котором представлены разнообразные социальные и территориальные интересы, работая, как правило, открыто, на виду у избирателей, находясь в постоянном и более тесном (по сравнению с другими центральными органами государственной власти) контакте с гражданами, благодаря работе депутатов в избирательных округах, лоббизму и т.п., формируя некоторые иные государственные органы, принимая бюджет, играя видную роль в системе конституционных органов государственной власти, не может не иметь прав в сфере контроля. Таким образом, контрольная функция присуща всякому парламенту.
Немаловажную роль в осуществлении и І реальном функционировании парламентского контроля играет наличие в стране демократического политико-правового режима.
Парламентский контроль является одной, из разновидностей государственного контроля - внешним контролем за деятельностью исполнительной власти. Он представляет собой самостоятельный институт парламентаризма, имеющий длительную историю и разнообразные формы контроля. Контроль, который парламент осуществляет за деятельностью исполнительной власти, основывается на главном принципе: парламент выражает волю народа и потому должен быть в состоянии контролировать осуществление государственной политики; он должен обеспечить такое положение, при котором эта политика отвечала бы положениям всего народа.
Парламентский контроль необходим, прежде всего, для того, чтобы не позволить исполнительным органам фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что он является достаточно действенным. Вместе с тем очевидно, что он не должен быть неоправданно жестким, так сказать, излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно функционировать.
Задача законодателя состоит, таким образом, в том, чтобы найти «золотую середину», то есть создать такую систему парламентского контроля, которая, с одной стороны, явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий, с другой - не будет чрезмерно стеснять его и тем самым позволит ему надлежащим образом проводить национальную политику.
Перед тем как рассмотреть и проанализировать особенности становления, развития и реализации парламентского контроля в России, обратимся к его формированшо и функционированию в зарубежных государствах.
Парламентский контроль функционирует во многих странах. Так, начало военных действий в Ираке, где Правительство Великобритании сыграло немаловажную роль, повлекло за собой различные последствия, в том числе начало парламентского расследования в отношении премьер-министра. Впервые за всю свою политическую карьеру премьер-министр Тони Блэр отвечал не только на угодные ему вопросы, но послушно подчинялся следствию, требующему правды. Судья палаты лордов Брайан Хаттон согласился взять на себя роль ведущего расследования только при одном условии: он будет вести его в том формате гласности и открытости, который посчитает нужным. И он сделал этот формат беспрецедентным по своей широте. Достоянием гласности стали документы, которых ни суды, ни публика не получали за всю историю страны. Правительственные документы и электронная правительственная переписка, ходившие до сих пор под грифом «для служебного пользования», были представлены суду и затем - широкой общественности. Шесть тысяч страниц и девятьсот документов потрясающей откровенности объявились в Интернете на вебсайте «расследование Хаттона». Лишь отдельные пассажи этих документов и писем были стерты из соображения национальной безопасности. Таков был урок демократии, который в ходе следствия по делу доктора Келли был продемонстрирован Британией всему остальному миру В Италии проводится парламентское расследование деловой деятельности Сильвио Берлускони, которого обвинили в подкупе судей с целью повлиять на исход битвы по корпоративному слиянию в 1985 году. В июле 2003 года управляющий Банком Италии Антонио Фацио, отвечая на вопросы парламентской комиссии, ведущей расследование, относительно обвинения должностных лиц, в том числе и С. Берлускони, в том, что Медиасет была вовлечена в мошеннические сделки в 90-х годах, отметил: «Перед нами риск экономического спада, потому что в то время, когда другие страны делают два шага вперед, мы делаем только один. В Европе нас обогнали Греция и, возможно, даже Португалия». Эта критика особенно болезненна, потому что господин Фацио приветствовал обещания премьер-министра Берлускони, данные во время его победной предвыборной кампании 2001 г.
Парламентское расследование как правовой институт системы парламентского контроля
Как было представлено в предыдущих параграфах настоящей работы, институт парламентского расследования является составным элементом парламентского контроля. В процессе реализации концепции правового государства парламентское расследование признается важнейшим инструментом контроля законодательной власти над исполнительной.
Общемировой опыт парламентской деятельности свидетельствует, что данный институт является необходимым элементом парламентского контроля во всех странах, характеризующихся высоким уровнем экономического развития, эффективностью деятельности государственного механизма и эффективной системой обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Только в случае, если контрольные функции парламента в современной России будут закреплены на нормативном уровне в полном объеме в соответствии с международной практикой, будет преодолен один из недочетов в системе государственного управления, и откроются возможности для реального осуществления права граждан на участие в принятии решений, определяющих их жизнь. В связи с этим следует включить в отечественную правовую систему институт парламентских расследований как важный признак демократического развития государства и общества, эффективный инструмент реализации государственной власти и неотъемлемой элемент контрольной деятельности законодательной власти.
Парламент, проводя расследование, фиксирует нарушения и недочеты, существующие в системе государственного управления, придавая их гласности, тем самым сдерживая правительство- Например, контроль за исполнением бюджета, решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, отрешение Президента Российской Федерации от должности и др.
Если обратиться к истории Российской Федерации, то можно увидеть, что развитие института парламентского контроля в Российской Федерации происходит крайне непоследовательно.
Еще в XIX в, парламент обладал значительными полномочиями. Провозглашалась ответственность министров перед Государственной Думой за свои личные действия или распоряжения, за действия и распоряжения подчиненных министру лиц, основанные на его указаниях, за указы и иные акты императора, скрепленные его подписью; все министры в совокупности ответственны перед Государственной Думой за общий ход государственного управления во время пребывания в должности. Члены Государственной Думы должны были иметь право делать запросы как каждому министру в отдельности, так и Совету министров в целом. Предусматривался и механизм отрешения министра от должности — к политической ответственности его привлекает одна из палат Государственной Думы, дело разрешается особым судебным учреждением. Специально указывалось, что министры за совершенные ими при исполнении должности нарушения законов или прав граждан подлежат гражданской и уголовной ответственности на общих основаниях- Каждая из палат Государственной Думы имела право производить расследование избранными из своей среды комиссиями. В программе конституционно демократической партии, принятой в октябре 1905 г., говорилось: «Народное представительство участвует в осуществлении законодательной власти, в установлении государственной росписи доходов и расходов и в контроле за законностью и целесообразностью действий высшей и низшей администрации» .
До 1917 г. Дума обладала правом запроса к министрам и главноуправляющим отдельными частями по поводу их незакономерных действий, однако ответственности министров перед Думой не предусматривалось.
Так, В-М, Гессен отмечал: «Совершенно особое положение в вопросе об ответственности министров занимает Россия — наименее правовое из всех правовых государств»- Как и в дореформенную эпоху» министры несут ответственность только перед государем. «Начало ползаконности правительственной власти, категорическим образом формулированное основными законами, лишено той существенной и необходимой гарантии, какая создается на Западе институтом уголовной и политической ответственности министров перед законодательными учреждениями»
Похожие диссертации на Институт парламентского контроля (Конституционно-правовой аспект)
