Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовое положение органов прокуратуры субъекта Российской Федерации в системе органов государственной власти 13
1.1. Историко-правовые аспекты формирования прокурорской деятельности в Республике Дагестан 13
1.2. Конституционно-правовая характеристика функциональной деятельности прокуратуры Республики Дагестан 24
Глава 2. Деятельность органов прокуратуры республики Дагестан по соблюдению и защите конституционных прав граждан 41
2.1. Место и роль прокуратуры в правозащитной системе государства
2.2. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в деятельности прокуратуры Республики Дагестан 57
2.3. Практика ограничения прав и свобод человека и гражданина в деятельности прокуратуры Республики Дагестан 16
Глава 3. Совершенствование механизмов правового обеспечения соблюдения прав граждан в деятельности органов прокуратуры Республики Дагестан 93
3.1. Особенности функционирования механизма правовой защиты граждан в деятельности прокуратуры Республики Дагестан 93
3.2. Перспективы совершенствования правового обеспечения реализации прав граждан в деятельности органов прокуратуры Республики Дагестан 118
Заключение 127
Библиография 141
- Историко-правовые аспекты формирования прокурорской деятельности в Республике Дагестан
- Конституционно-правовая характеристика функциональной деятельности прокуратуры Республики Дагестан
- Место и роль прокуратуры в правозащитной системе государства
- Особенности функционирования механизма правовой защиты граждан в деятельности прокуратуры Республики Дагестан
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Возложение на государство обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (ст.2 Конституции РФ), требует создания и совершенствования системы государственных органов, решающих задачи по обеспечению законности и правопорядка, поскольку, с одной стороны, личность заинтересована в государстве, способном защитить ее права, создать режим законности, позволяющий обеспечить соблюдение ее прав, а с другой стороны, государство, обеспечив соблюдение прав и свобод человека и гражданина, создает условия для своего развития.
В соответствии с Конституцией в Российской Федерации создана и действует правозащитная система, состоящая из государственных, негосударственных и межгосударственных средств. Это обусловлено тем, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина является задачей огромной политической и социальной важности. Ее решение требует серьезных усилий государства, координации взаимодействия с гражданским обществом. При этом надо особо выделить новые институты, такие, как система Уполномоченных по правам человека и Общественная палата. Роль органов прокуратуры здесь трудно переоценить: только в 2000 году туда обратилось около 2 млн. граждан (особенно остро стоит вопрос о нарушении трудовых и жилищных прав), и каждая четвертая жалоба была удовлетворена. Это, несомненно, укрепляет веру людей в силу и справедливость государства1.
См.: Прокуратура на защите интересов государства и гражданина // Российская юстиция. 2001. №1.-С. 5.
Современный этап развития Российского государства характеризуется процессом консолидации общества. Особую актуальность приобретают проблемы укрепления законности и правопорядка, соблюдения конституционных прав человека и гражданина всеми органами публичной власти. В сложном процессе укрепления российской государственности прокуратуре отводится особое место. Как отметил Президент РФ В.В. Путин, подводя итоги 2000 года, ключевая роль в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным принадлежит Генеральной прокуратуре и ее окружным структурам1.
Однако прокуратура, как орган государственного надзора за соблюдением законности и правопорядка, призвана выполнять не только функцию укрепления государственной власти, но и решать важную социальную задачу по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина. Именно защите конституционных прав граждан от противоправных действий или бездействия должностных лиц органов государственной власти по мере построения в России социального и правового государства будет придаваться все большее значение. Более того, Президент РФ В,В. Путин четко обозначил политический характер проблемы защиты прав граждан, заметив при этом, что ни орган законодательной и исполнительной власти, ни суд, ни правоохранительные структуры по этой проблеме не дорабатывают, а в результате - нарушаются права и интересы граждан, подрывается авторитет власти в целом.
В свете президентских формулировок становится очевидным, что имеют место серьезные «бреши», которые необходимо
1 Не будет ни революций, ни контрреволюций: Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 4 апреля.
«закрывать». В этой связи необходимо вновь заявить о «компенсаторской» сущности роли прокуратуры, что она функционально построена так, чтобы восполнять пробелы и упущения всего государственного контрольно-надзорного механизма.
Правозащитная функция прокуратуры, конституционные основы ее деятельности заслуживают сегодня особого научного и общественного внимания. В связи с этим анализ причин, препятствующих эффективной реализации потенциала прокуратуры в деле защиты конституционных прав и свобод граждан, будет способствовать созданию необходимых предпосылок к более рациональному осуществлению прокуратурой правозащитных функций.
В целом прокурорская деятельность как обязательная форма государственной деятельности имеет свою специфику. Она организационно оформляется в качестве надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Функция надзора не находит прямого закрепления в статье 129 Конституции, но в ней содержится установление о прокуратуре как единой централизованной системе с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Тем самым прокурорские органы в правовом государстве выделяются в виде элемента целостной системы органов государственной власти на началах равновесия и взаимосвязанности с одновременной независимостью от других элементов системы. В этой связи особую актуальность приобретает исследование деятельности прокуратуры по защите прав человека в субъекте РФ.
Степень разработанности темы исследования. Поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к
общетеоретическим и методологическим аспектам правового положения личности, которые рассматриваются в трудах С. А. Авакьяна, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.В. Бойцовой, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.Е. Гулиева, A.M. Дроздовой, А.Х. Казариной, О.Е. Кутафина, О.Э. Лейста, А.В, Малько, Н.И. Матузова, Л.С. Мамута, B.C. Нерсесянца, В.А. Четвернина, И.Е.Фарбера, Б.С. Эбзеева и других авторов.
Проблемы обеспечения и защиты прав человека и гражданина правоохранительными органами рассматриваются в работах В.И.Баскова, И.И. Карпец, В.М. Горшенева, М.Н. Даева, В.В. Долежан, В.К. Звирбуля, И.Л. Петрухина, В.Н. Рохлина, В.М.Савицкого, Ю.И. Скуратова, И.И. Сыдорук, А.В. Чурилова и других. В последнее время появился ряд диссертационных работ, рассматривающих различные аспекты соблюдения и защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации и ее субъектах .
См.: Безлепкин А.В. Конституционные основы деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2002; Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан: Дис. ... докт. юрид. наук. - М,, 2001; Комкова Г.Н. Конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина в России: понятие, содержание, механизм защиты: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003; Литвинова И.В. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности: Дис.... канд. юрид. наук. - СПб., 2001; Малюшин А.А. Правовое обеспечение реализации основных прав и свобод человека и гражданина (теоретический аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003; Никитченкова Е.О. Деятельность органов милиции по соблюдению, охране и защите конституционных прав и свобод человека и гражданина: Дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2002; Пушкарев Е.А. Законность и ее гарантии в системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел: Дис.... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2003;Сангаджиева К.В. Судебная защита конституционных социально-экономических прав граждан РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2002 и др.
Правовые аспекты функционирования и развития органов прокуратуры и их деятельности по защите прав человека в Республике Дагестан затрагиваются в работах А.Б. Баймурзаева, В.К. Гарданова, Н.М. Костровой, А. Л. Летифова, Ш.Б. Магомедова, A.M. Муртазалиева, А.О. Омарова, Р.У. Рамазанова, Т.Б, Рамазанова, A.M. Халилова и других .
Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку данной проблемы, тем не менее нельзя не признать необходимости самостоятельного комплексного исследования понятия, содержания и тенденций развития защиты прав человека в деятельности прокуратуры субъекта РФ.
Баймурзаев А.Б. Формирование социалистического правосознания народов Дагестана. -Махачкала, 1984; Бамматов Р.Р. Конституционные основы организации и деятельности судов Республики Дагестан: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2003; Гарданов В.К. Обычное право как источник для изучения социальных отношений у народов Северного Кавказа в XVIII-XIX вв. // Советская этнография. 1960. №5; Кострова Н.М. Мировая юстиция в России и Дагестане: проблемы становления // Дагестан в правовом пространстве России: Материалы республиканской научно-практической конференции. -Махачкала, 2002; Кострова Н.М. Независимый суд и гражданское общество // Проблемы становления гражданского общества в Республике Дагестан. Материалы научно-практической конференции. - Махачкала, 2003; Летифов А.Л. Возникновение и развитие советской национальной государственности народов Дагестана. - Махачкала, 1968; Магомедов Ш.Б. Конституционно-правовые принципы формирования гражданского общества в Российской Федерации // Актуальные проблемы формирования гражданского общества и правового государства: Материалы научно-практической конференции. -Махачкала, 2001; Муртазалиев A.M. Актуальные проблемы государственно-правового статуса Республики Дагестан на современном этапе // Вестник Дагтосуниверситета. Экономика. Философия. Право. - Махачкала, 1997; Рамазанов А.Х. Проблемы эволюции государства и права в Дагестане // Актуальные проблемы формирования гражданского общества и правового государства. - Махачкала, 2000; Рамазанов Т.Б. Проблемы преступности в Республике Дагестан. - Махачкала. 1999; Халилов A.M., Магомедов Ш.Б., Гамзатов Я.Б. Конституция Республики Дагестан. Научно-практический и историко-правовой комментарий. - Махачкала, 2001; Халилов A.M., Гамзатов Я.Б. Государственное устройство России и правовой статус Дагестана. - Махачкала, 1998; Шапиева О.Г. Общественные объединения граждан как основа формирования гражданского общества в Республике Дагестан // Проблемы становления гражданского общества в Республике Дагестан. - Махачкала, 2003.
Цель исследования заключается в раскрытии содержания деятельности органов прокуратуры Республики Дагестан по соблюдению и защите конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Для достижения поставленной цели в работе поставлены следующие задачи:
историко-правовой анализ места и роли органов прокуратуры Республики Дагестан в обеспечении прав человека;
анализ компетенции, форм и методов деятельности прокуратуры в сфере защиты конституционных прав и свобод граждан;
конституционно-правовой анализ функциональной
деятельности прокуратуры Республики Дагестан;
раскрытие содержания факторов, влияющих на организацию защиты основных прав и свобод человека в деятельности органов прокуратуры Республики Дагестан;
анализ практики ограничения практической деятельности прокуратуры РД по защите и соблюдению конституционных прав и свобод человека и гражданина;
подготовка предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования государственной охраны и защиты прав и свобод человека в деятельности прокуратуры.
Объектом исследования являются права и свободы человека и гражданина с точки зрения их обеспечения и защиты органами прокуратуры Республики Дагестан.
Предметом исследования выступают вопросы деятельности органов прокуратуры Республики Дагестан в сфере обеспечения и защиты прав человека.
Методологическая основа исследования. Методологической основой исследования являются диалектический метод всеобщего познания, а также ряд других общенаучных и частнонаучных методов: логический, сравнительно-правовой, системный, статистический, методы анализа документов, анкетирования и интервьюирования. В процессе исследования были изучены оперативно-служебная и статистическая документация, мнения сотрудников органов прокуратуры РД, дисциплинарная практика. В работе широко использовалась литература по общей теории государства и права, философии права, конституционному праву, уголовному праву, уголовному процессу, административному праву, криминологии, психологии и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, уголовное, гражданское, процессуальное и иное российское законодательство, нормы международного права, а также приказы и указания Генерального прокурора РФ и органов прокуратуры РД.
Эмпирической базой исследования являются обобщенные автором материалы, отражающие состояние практики по соблюдению и защите конституционных прав человека и гражданина органами прокуратуры. В процессе исследования были изучены оперативно-служебная и статистическая документация, мнения сотрудников органов прокуратуры РД, дисциплинарная практика.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования определяется комплексным подходом к наиболее актуальным и общезначимым аспектам правовой законности в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов
прокуратуры Республики Дагестан с учетом современных реалий. На основе обобщения, сравнения и анализа научного, нормативно-правового и практического материала автором установлен ряд закономерностей, которые необходимо использовать в целях защиты прав и свобод человека органами прокуратуры, а также разработаны конкретные предложения, направленные на совершенствование работы по укреплению законности в деятельности прокуратуры РД.
Научная новизна настоящей работы конкретизируется в положениях и выводах, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту, вытекают из цели и задач диссертационного исследования и сводятся к следующему:
1. Прокуратура Российской Федерации выполняет
конституционную функцию правоохраны (в широком смысле,
включающей собственно правоохрану и правозащиту),
реализуемую посредством прокурорского надзора за соблюдением
прав и свобод человека и гражданина.
Важнейшей предпосылкой обеспечения законности органами прокуратуры субъекта РФ является строго регламентированная законодательством ее деятельность по своевременной, качественной и эффективной защите (охране), реализации и соблюдению прав и свобод граждан.
Деятельность органов прокуратуры субъектов РФ нуждается в совершенствовании с учетом реформирования российского общества. Эта работа должна носить комплексный характер. Основными путями повышения эффективности функционирования системы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов прокуратуры субъекта РФ
являются: корректировка концепции государственной политики в
отношении прав личности и борьбы с преступностью;
совершенствование нормативно-правовой базы; расширение
демократических основ работы органов прокуратуры;
совершенствование условий службы; повышение
профессиональной культуры сотрудников; проведение комплекса мер, направленных на оптимизацию организационной структуры системы прокуратуры, исходя из ее функционального назначения в рассматриваемой системе.
4. Деятельность прокуратуры по обеспечению и защите прав человека и гражданина требует особой правовой регламентации путем выделения ее в самостоятельную отрасль прокурорской деятельности, имеющую собственный предмет, объекты и полномочия прокурора. В целях обеспечения соблюдения и защиты прав и свобод человека полномочия прокурора должны носить властно-распорядительный характер.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение исследования определяется его вкладом в научное разрешение вопросов определения деятельности органов прокуратуры в обеспечении прав и свобод человека и гражданина.
Практическая значимость исследования заключается в обосновании автором научно-практических предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики. Изложенные в исследовании выводы и предложения могут быть использованы в деятельности районных (городских) прокуратур, кадровых служб и подразделений аппарата прокуратуры субъекта РФ по совершенствованию системы защиты прав и свобод человека и гражданина, а также учтены
разработчиками нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Положения, выводы и результаты проведенного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений на юридических факультетах при чтении курсов конституционного права, административного права, а также при чтении спецкурсов в рамках повышения квалификации сотрудников органов прокуратуры.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета, где была обсуждена и одобрена, Основные положения и результаты исследования нашли отражение в публикациях и выступлениях автора на всероссийских, межвузовских и республиканских научно-практических конференциях.
Структура и объем диссертации. Структура работы обусловлена характером и спецификой поставленных исследовательских задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Историко-правовые аспекты формирования прокурорской деятельности в Республике Дагестан
Советская прокуратура, в том числе Прокуратура ДАССР, была учреждена в 1922 г. Она входила в систему Наркомата юстиции РСФСР, в автономных республиках в составе РСФСР - в систему наркоматов юстиции этих республик. Прокуроры автономных республик назначались центральными исполнительными комитетами республик, но подчинялись Прокурору РСФСР. Во всех городах и округах ДАССР были учреждены прокуратуры, которые проводили большую работу по пропаганде среди населения советского законодательства. Только за первое полугодие 1926 г. работники прокуратур организовали 88 выступлений по правовым вопросам, в том числе 60 - на сельских сходах, дали 496 юридических консультаций, провели 134 обследования работы низовых советских органов, рассмотрели 350 заявлений и жалоб крестьян на действия местных органов власти1. Наряду с совершенствованием общей судебной системы улучшились организация и система военных трибуналов. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 августа 1926 г. было утверждено Положение о военных трибуналах и военной прокуратуре. Оно предусматривало трибуналы военных округов, флотов, фронтов, армий, корпусов и дивизий. Вышестоящий трибунал, например округа, осуществлял руководство нижестоящими трибуналами - корпусов и дивизий1.
Конституция Дагестанской АССР 1927 г. была разработана в соответствии с конституциями СССР и РСФСР и закрепляла фактически сложившиеся основы общественного и государственного устройства республики. Следовательно, реализация на практике конституционных положений не создавала противоречий между законодательством федерации и Дагестанской АССР.
В основу Конституции Дагестанской АССР 1927 г. были положены те же принципы, что и в основу Конституции ДАССР 1921 г. Однако накопленный опыт государственного строительства, изменения, происшедшие в стране за последние годы, нашли в ней свое отражение.
Новая Конституция республики 1927 г. состояла из четырех разделов, восьми глав и 96 статей. Первый ее раздел, как и в Конституции ДАССР 1921 г., посвящен «Общим положениям». Но, в отличие от первой Конституции, содержание раздела несколько иное. Если раньше, раздел состоял из одной главы, закреплявшей общие принципы, то в новой Конституции данный раздел состоял из четырех глав, причем первая глава была аналогична соответствующей главе Конституции ДАССР 1921 г. В самостоятельную главу в новой Конституции были выделены статьи, регулирующие взаимоотношения республики с РСФСР. В «Общих положениях» была включена и глава IV, определяющая компетенцию высших органов государственной власти республики, а том числе и прокуратуры1.
После образования СССР была учреждена должность Прокурора Верховного суда СССР. Прокуроры союзных и автономных республик ему не подчинялись .
Учрежденная в 1933 г. Прокуратура СССР, осуществляла общее руководство деятельностью прокуроров союзных республик. Прокуроры союзных республик осуществляли руководство деятельностью прокуроров автономных республик3.
Принципы организации и деятельности советского суда получили дальнейшее развитие в Конституции СССР 1936 года, глава 9 которой посвящалась суду и прокуратуре. В ней закреплялась судебная система СССР, отраженная с некоторыми изменениями и в последующей Конституции СССР 1977 года4.
Конституция СССР 1936 г., конституции РСФСР, автономных республик, в том числе ДАССР 1937 г., закрепляли строго централизованный характер прокуратуры. Прокуратура ДАССР перестала быть республиканским органом, подчиненным или подконтрольным республиканским органам государственной власти. Согласно Конституции ДАССР 1937 г. высший надзор за точным исполнением законов народными комиссариатами и подведомственными им учреждениями, отдельными должностными лицами, а также гражданами на территории ДАССР осуществлялся как Генеральным прокурором СССР непосредственно, так и через прокурора РСФСР и прокурора ДАССР (ст. 81). Прокурор ДАССР назначался Генеральным прокурором СССР, а районные и городские прокуроры - прокурором РСФСР с утверждения Прокурора СССР. Таким образом, назначение прокурора ДАССР, прокуроров районов и городов ДАССР осуществлялось без участия, согласия высших органов государственной власти ДАССР. Органы прокуратуры осуществляли свои полномочия независимо от каких-либо местных органов (в действительности и республиканских органов ДАССР), подчинялись только Генеральному прокурору СССР и прокурору РСФСР1.
Последующим законодательством СССР и РСФСР были уточнены и расширены полномочия органов прокуратуры.
Государственная деятельность Дагестанской АССР по Конституции 1978 г, охватывала все стороны жизни республики, причем осуществлялась она через государственные органы Дагестанской АССР как советского социалистического государства. Система государственных органов Дагестанской АССР была аналогична системе государственных органов Союза ССР и союзных республик, т.к. она была едина во всем Советском государстве в целом.
Конституционно-правовая характеристика функциональной деятельности прокуратуры Республики Дагестан
Многогранность стоящих перед прокуратурой задач в переходный период реформирования Российского государства обуславливает актуальность закрепления в законодательстве функций прокуратуры. Как правильно отмечал В.Г. Розенфельд, «сложность проблемы заключается в том, что в Конституции Российской Федерации о функциях прокуратуры ничего не говорится. В пункте 1 статьи 1 Федерального закона о прокуратуре РФ (в ред. 1995 г.) очерчена лишь функция надзора за исполнением законов, отмечается, что прокуратура выполняет и иные функции, установленные федеральными законами, но какие именно, ни в данном, ни в других законодательных актах не оговаривается»1. Ранее Конституция СССР и Закон о прокуратуре Союза ССР к конституционной функции прокуратуры относили лишь высший надзор за точным и единообразным исполнением законов2.
Как следствие, отсутствует и единство мнений о функциях, основных и приоритетных направлениях прокурорской деятельности и среди российских ученых. В философии, теории государства и права, отраслевых правовых науках сам термин «функция», производный от латинского functio, имеет двоякую смысловую нагрузку: социальная роль, предназначение, назначение, направленность на какую-либо деятельность, с одной стороны, и сама деятельность либо имеющие специфические особенности направления одного и того же вида деятельности — с другой. При научной разработке понятий эта терминология не всегда учитывалась в комплексе. Нередко определение функций прокуратуры у одних исследователей сводилось к указанию на отрасли прокурорского надзора, стадии надзорной деятельности; у других - к направлениям деятельности; у части авторов имеется обоснование наличия «подфункции», «подотрасли» и т.д, и даже, как полагал Л. М. Давыденко, — к обязанности прокуроров.
Все это не могло не сказаться и на деятельности практических работников, беседы с которыми позволяют сделать однозначный вывод об отсутствии единопонимания. И здесь налицо противоречивость в понимании сути и природы самих явлений: где функция, где направления деятельности, где отрасли прокурорского надзора. А ведь все эти термины «в ходу» у практических работников и ученых-исследователей. Возникают правомерные вопросы: доколе это будет продолжаться?! Соответствует ли по всем параметрам сам Закон о прокуратуре природе и сущности практической деятельности этого ведомства; не пора ли определиться и самому ведомству, внести необходимые сущностные коррективы в действующий Закон; не оттого ли появляются «альтернативные» законопроекты о прокуратуре, которые в силу недопонимания или целенаправленно преследуют цель «свести на нет» того «компенсатора», который радеет и за человека, и за государство?!
Подход к понятию и системе функций прокуратуры должен определяться на сегодняшнем этапе развития в государственном видении прокуратуры как органа государственного надзора за законностью в стране. В этом заключается социальная ценность прокуратуры как государственно-правового института, и лишение прокуратуры ее надзорных полномочий будет означать для самого общества и государства утрату возможности осуществлять эффективный и оперативный контроль за исполнением законов всеми участниками общественных отношений. Как отметил по этому поводу Ю.И. Скуратов, "основная функция прокуратуры -"отслеживать" нарушения закона и принимать меры к их устранению, от кого бы они ни исходили, - вполне вписывается в систему высоких стандартов правового государства"1. Однако это не значит, что недопустимо выделение в качестве самостоятельных других функций прокуратуры либо придание им качества дополнительных, производных от основной. Подобная позиция разделения функций прокурорского надзора на основную и дополнительные длительное время бытовала в литературе. Так, В.В. Долежан, подчеркивая, что надзорная функция, определяя содержание деятельности прокуратуры как "законоохранного учреждения", не исключает объективного существования и других, дополнительных функций - "либо производных от основной и представляющих собой ее развитие, либо способствующих достижению целей прокурорского надзора, т.е. носящих вспомогательный характер по отношению к прокурорскому надзору"2.
Некоторые авторы считали, что надзор - единственная функция прокуратуры, а расследование ею уголовных дел, координация действий правоохранительных органов и т. д. являются лишь формами осуществления такого надзора1.
Очевидно, что в свете действующей редакции Закона о прокуратуре подобные точки зрения уже не отвечают характеристике прокурорского надзора как способа государственно-властной деятельности. В частности, такая функция, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не может быть причислена к дополнительным, поскольку в ней проявляется сама суть прокурорско-надзорной деятельности.
Судебная реформа и связанные с ней изменения уголовно-процессуального законодательства выдвинули в разряд основных, доминирующих также обвинительную функцию прокуратуры. Сказанное применимо в полной мере к такой специфической сфере прокурорской деятельности, как участие прокурора в конституционном, арбитражном, гражданском, а в будущем и в административном судопроизводстве. Никаких надзорных полномочий у прокурора в суде нет. Вместе с тем никакой другой орган не уполномочен государством на защиту его интересов в ходе разбирательства уголовных, гражданских и арбитражных дел. Можно продолжить исследование и иных сторон практической деятельности органов прокуратуры, дабы утвердиться во мнении о ее многофункциональной сущности.
Место и роль прокуратуры в правозащитной системе государства
Современное развитие прокурорской власти соответствует принципам правового государства с его требованием безусловного господства закона во всех сферах жизни и недопустимости каких-либо его нарушений. Само усиление реального положения прокурорской власти в политической системе предполагает необходимость создания соответствующего правового статуса прокурора, независимого от всяких местных влияний, свободного от любого давления или вмешательства, в его деятельность. Основа механизма такой независимости должна быть заложена на конституционном уровне.
Между тем, в процессе подготовки проекта новой Конституции РФ была предпринята попытка ограничения роли прокуратуры выполнением лишь судебно-процессуальных функций и исключением функции надзора из сферы ее деятельности. Только перед самым опубликованием проекта в статью 129 Конституции РФ был включен пункт об определении полномочий прокуратуры федеральным законом. Тем самым за прокуратурой были сохранены ее надзорные полномочия, закрепленные действовавшим в тот период Законом РФ о прокуратуре, и обеспечен ее статус надзорной власти. Очевидно, это обстоятельство позволяет решительно опровергнуть утверждение, что прокурор не может претендовать на роль "четвертой" (надзирающей) власти, ибо он призван быть только обвинителем, органом публичных преследований, а обвинительная власть не может осуществлять надзор1. Подобные представления о прокуратуре хорошо знакомы по временам тоталитаризма и не соответствуют процессу создания правового государства.
В свое время был поставлен вопрос о разработке Концепции развития прокуратуры как самостоятельного многопрофильного государственно-правового института, имеющего собственные закономерности и логику деятельности. Как показало обсуждение этого вопроса на заседании круглого стола журнала "Государство и право", были выявлены разные, подчас противоположные мнения, в частности, по поводу тезиса о прокурорской власти как особой, "четвертой" власти в государстве. Но независимо от ее наименования, было признано, что отказ от прокурорского надзора в различных сферах государственной деятельности может поставить общество на уровень правового бессилия, что предполагает сохранение основных функций прокуратуры при известной их трансформации и появлении новых. Причем в ряде случаев особо подчеркивалось, что, несмотря на включение статьи 129 Конституции РФ (о прокуратуре) в главу 7 (о судебной власти), ее полномочия не могут уместиться в сферу судебной деятельности, что предопределяет положение прокуратуры как самостоятельного органа власти2.
Таким образом, есть основания утверждать, что через соответствующие формы государственной деятельности происходит осуществление определенного вида государственной власти. Очевидно, отмеченное выше несовпадение в количестве форм, с одной стороны, и видов власти, с другой, вполне преодолимо за счет признания прокурорского надзора не только формой государственной деятельности, но и соответствующей (четвертой) ветвью государственной власти.
Вместе с тем прокурорская деятельность, как осязательная форма государственной деятельности, имеет свою специфику. Она организационно оформляется в качестве надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Как уже отмечалось, функция надзора не находит прямого закрепления в статье 129 Конституции, но в ней содержится установление о прокуратуре как единой централизованной системе с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Тем самым прокурорские органы в правовом государстве выделяются в виде элемента целостной системы органов государственной власти на началах равновесия и взаимосвязанности с одновременной независимостью от других элементов системы.
Что же касается полномочий прокуратуры, то они определяются специальным федеральным законом. На момент принятия Конституции 1993 г. действовал Закон РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации", закреплявший традиционные для осуществления прокурорского надзора функции. Ныне данный закон действует в новой редакции, установленной Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации". И хотя в нем не употребляется термин "прокурорская власть", само определение места прокуратуры в системе государственно-правовых институтов направлено на
обеспечение целей осуществления верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства - одним словом, именно тех целей, которые выражают назначение любой государственно-властной деятельности (ст.1 Федерального закона от 17 ноября 1995 г.). Здесь же содержится указание на основные функции прокурорского надзора, через которые проводятся правозащитные, упорядочивающие, правоприменительные элементы содержания власти, придающие прокурорскому надзору специфически властный характер во всей деятельности государства.
Задача возрождения прокуратуры как органа государственной власти с присущей ей императивностью форм прокурорского реагирования на нарушение закона по всем направлениям прокурорского надзора была выдвинута уже давно . Ныне вопрос о прокурорской власти рассматривается не только в теории, но и на практике. Это означает перевод прокуратуры в иную качественную категорию, когда она должна превратиться из совокупности прокурорских органов в прокурорскую власть, которая станет хранительницей гражданского мира, прав и свобод человека, будет обеспечивать законность и справедливость в обществе.
Имеется ряд функциональных особенностей, с помощью которых прокурорскую власть можно трактовать как государственную власть. Эти особенности подлежат рассмотрению в двух основных аспектах: социально-волевом и юридическом. Первый из них служит показателем механизма передачи господствующей в обществе социальной воли от властвующих подвластным. В подлинно демократическом государстве главный источник государственной власти - народ осуществляет ее в полном объеме . Но он не может выполнять все без исключения функции государственной власти непосредственно и повседневно. Их выполнение поручается специальной категории уполномоченных лиц, которые должны отвечать определенным признакам, чтобы авторитетом и волей народа выражать его интересы и направлять на их удовлетворение все средства, которые концентрируются в их руках.
Особенности функционирования механизма правовой защиты граждан в деятельности прокуратуры Республики Дагестан
При исследовании проблем правового обеспечения реализации основных прав и свобод человека и гражданина теоретики права используют различные понятия механизма. Речь чаще всего идет о «механизме конституционно-правового обеспечения», «механизме защиты прав и свобод человека и гражданина», «механизме контроля» в рассматриваемой сфере. При этом не дается четкого определения механизма. Поэтому, целесообразным следует считать выделение термина «механизмы правового обеспечения реализации основных прав и свобод человека и гражданина» и рассмотрение его важнейшим и неотъемлемым компонентом своего исследования.
В Российской Федерации, как и во многих демократических государствах, в современных условиях создана достаточно стройная система правового обеспечения реализации (защиты) основных прав и свобод человека и гражданина, которая включает в себя: механизмы конституционно-правового, судебно-правового, административно-правового обеспечения реализации (защиты) основных прав и свобод человека и гражданина; юридические процедуры этого обеспечения защиты, правового регулирования и контроля. При этом под рассматриваемыми механизмами понимается совокупность государственных органов, учреждений, организаций, правовых норм, актов реализации субъективных прав и обязанностей и других, с помощью которых в обществе регулируются правоотношения в сфере соблюдения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Субъектами правового обеспечения в каждом из этих механизмов выступают соответствующие органы, учреждения, организации. К объектам правового обеспечения относятся фактические правоотношения в области соблюдения и защиты указанных прав и свобод человека и гражданина. В механизме имеются следующие коммуникации: каналы прямой связи, идущие от субъектов правового обеспечения к объектам, и каналы обратной связи, которые проходят от объектов правового обеспечения к субъектам. Перед механизмами ставятся разные цели. Они, в соответствии с этими целями и на основе законодательства, обеспечивают реализацию основных прав и свобод человека и гражданина, их защиту, контроль за рассмотрением дел, жалоб, заявлений граждан.
Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина — это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.
Особый статус прав и свобод человека в правовой системе России и Республики Дагестан, установленный в конституциях, выражается в следующем.
1. Признание и закрепление уже в статье 2 главы 1 «Основы конституционного строя» в качестве фундаментального конституционного принципа положения о том, что человек, его права и свободы, их соблюдение и защита составляют высшую ценность и обязанность государства. Это принципиальное положение является правовой новеллой отечественной конституционной практики.
Во всех предыдущих конституциях страны в триаде «государство-общество-гражданин» государству отводилось первое, решающее и доминирующее место, государство само определяло характер, содержание, объем и порядок общественных отношений и место в них гражданина. Конституция РД 1994 г. развернула вышеназванную триаду на 180 градусов — «человек — общество — государство» и во главу угла поставила даже не гражданина, а человека как личность и его права и свободы, не только расширив тем самым круг субъектов государственного внимания и защиты (граждане, лица без гражданства, иностранцы), но изменив сам характер взаимоотношений между ними: государство отныне не «дарует» человеку права и свободы, а признает и защищает уже имеющиеся у индивида права.
Конституционное признание и закрепление прав и свобод как «высшей ценности» человека вполне соответствует положениям международных правозащитных актов, и, прежде всего, Всеобщей декларации 1948 г. и обоих международных пактов 1966 г., в преамбулах которых провозглашено, что «признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира», и признано, что «эти права вытекают из присущего человеческой личности достоинства» .
2. Признание и гарантирование (ст.З) в Республике Дагестан прав и свобод человека, согласно общепринятым принципам и нормам международного права, которые, в свою очередь, в соответствии с п.4 ст.5 Конституции РФ входят составной частью в российскую правовую систему.
Это положение, являющееся одним из основополагающих, принципиальных положений исследуемой проблемы, радикально изменило направление и характер взаимодействия норм международного права и норм внутригосударственного права России в области обеспечения прав человека. Но одновременно это одно из самых сложных и дискуссионных положений правозащитных статей Конституции РД. При всей своей внешней привлекательности, благоприятности и демократичности использованная в статье формулировка при ближайшем рассмотрении оказывается довольно расплывчатой, неконкретной, в значительной степени декларативной, вызывающей целый ряд непростых вопросов.
Похожие диссертации на Функциональная деятельность прокуратуры субъекта Российской Федерации по соблюдению и защите конституционных прав граждан
