Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная тайна в системе общеправового понятия тайны . 12
1.1. Тайна как правовая категория: понятие и основные характеристики ; 12
1.2. Основания классификации и виды тайн, регулируемых действующим законодательством Российской Федерации ; 38
1.3. Особенности тайны как объекта конституционно-правового регулирования. 56
Глава 2. Правовое регулирование института государственной тайны в Российской Федерации . 92
2.1. Отечественное законодательство о государственной тайне: исторический генезис ; 92
2.2. Правовое регулирование института государственной тайны в зарубежных странах ; 115
2.3. Конституционно-правовое регулирование института государственной тайны в Российской Федерации на современном этапе государственного строительства: проблемы и перспективы. 130
Заключение 159
Список нормативных источников и научной литературы 169
- Тайна как правовая категория: понятие и основные характеристики
- Основания классификации и виды тайн, регулируемых действующим законодательством Российской Федерации
- Отечественное законодательство о государственной тайне: исторический генезис
- Правовое регулирование института государственной тайны в зарубежных странах
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что успешная жизнедеятельность любого государства неразрывно связана с обеспечением его безопасности. Главой Российского государства неоднократно обращалось внимание на то, что укрепление государственной безопасности является одним из основных направлений деятельности государственных органов. Безопасность государства в немалой степени зависит от сбалансированной информационной политики и, в частности, от умения регулировать такой ценнейший ресурс, как информация.
Охрана государственной тайны является средством обеспечения суверенитета любого государства и напрямую связана с его функциями и интересами, поэтому правовое регулирование государственной тайны требует глубокого теоретического осмысления.
Понятие государственной тайны известно с древнейших времен, предположительно, оно появилось одновременно с зарождением древних государств, при этом объем данного понятия и меры защиты государственной тайны напрямую зависели от уровня и характерных особенностей развития конкретного государства.
Правовое регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением государственной тайны, в российской действительности имеет исторические корни. Еще в дореволюционную эпоху законодательство содержало нормы, направленные на защиту тех или иных видов сведений, составляющих государственную тайну, в советский период развития государственности правовому институту государственной тайны законодателем уделялось существенное внимание. Система защиты государственной тайны, сформированная в СССР, во многом оказала влияние на законодательство Российской Федерации и государств-участников СНГ.
Основы современного подхода российского законодателя к правовому регулированию государственной тайны сформулированы в Конституции Российской Федерации и Законе Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне».
За истекший с момента принятия данных нормативных правовых актов период существенно изменились общественные отношения, как на внутригосударственном уровне, так и на международной арене.
В настоящее время большинство государств в мире, в том числе и Российская Федерация, уделяет существенное внимание правому регулированию информации, затрагивающей фундаментальные государственные интересы, незаконное разглашение которой может нанести ощутимый ущерб, привести к значительным финансово - экономическим потерям, негативно повлиять на существующие конституционно-правовые институты.
Основная задача законодателя в данном аспекте - выработать оптимальный, обеспечивающий баланс публичного и частного интересов, подход, позволяющий найти «золотую середину» между неоправданным занижением порога правового регулирования государственной тайны и засекречиванием слишком большого объема информации. Ввиду сложности регулируемых общественных отношений представляется, что данный подход должен быть комплексным, основанным на фундаментальных теоретических исследованиях, поскольку многие проблемы правового регулирования государственной тайны являются следствием недостаточной разработанности на научном уровне понятийного, методологического и терминологического аппарата государственной тайны как видового по отношению к общеправовому понятию тайны.
Названными обстоятельствами обусловлена актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблематика научного исследования государственной тайны как объекта конституционно-правового регулирования логически включает два направления, одно из которых связано с генезисом общеправового понятия тайны, определением его сущности и характерных признаков, а второе - с исследованием в качестве объекта правового регулирования непосредственно государственной тайны.
Изучение вопросов относящихся к общеправовому понятию тайны в российской правовой науке не имеет прочных традиций. Рассмотрению данной категории на отраслевом уровне посвятили свои монографические работы И.В.Бондарь, А.С.Демушкин, Л.О.Красавчикова, В.А.Мазуров, И.В.Смолькова, И.Л.Петрухин и другие.
Вопросы правового регулирования отношений в сфере информационной безопасности рассматривались в трудах А.Б.Агапова, В.И.Булавина, М.А.Вуса, Т.Д.Зражевской, И.Н.Глебова, А.П.Курило, А.А.Стрельцова, А.А.Фатьянова, Д.С.Черешкина и других.
На протяжении значительного периода времени изучение вопросов защиты государственной тайны носило закрытый характер, о чем свидетельствует наличие только трех открытых специализированных диссертационных исследований Р.В.Корсуна, В.А.Рабкина, С.В.Крюкова, подготовленных к защите в 2007 - 2009 г.
Однако публикаций, непосредственно посвященных конституционным основам института государственной тайны, с учетом современной ситуации в стране в этом вопросе в отечественной науке недостаточно. Указанная проблема затрагивается учеными в основном, как правило, в связи с отдельными судебными разбирательствами, связанными со случаями разглашения сведений, составляющих государственную тайну отдельными гражданами. Монографических работ конституционалистов в этой сфере практически не издано.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных ученых - специалистов в области теории и истории права и государства, в том числе М.А.Абдуллаева, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, Г.В.Мальцева, Д.А.Керимова, З.А.Станкевича, Ю.А.Тихомирова, Т.М.Шамбы и других, а также ученых, специализирующихся в области конституционного права - С.А. Авакьяна, И.А.Алебастровой, В.М.Арбузкина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Гребенникова, Р.В.Енгибаряна, В.В.Еремяна, А.Д.Керимова, Е.И.Козловой, А.Н.Кокотова, О.Е.Кутафина, В.О.Лучина, В.В.Маклакова, А.Е.Постникова, Б.А.Страшуна, В.Е.Чиркина, Ю.Л.Шульженко и других.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования, обеспечения и охраны государственной тайны в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права, регулирующие отношения в сфере установления, обеспечения и охраны государственной тайны в Российской Федерации, практика их реализации в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, и другие, а также ряд частно-научных методов - технико-юридический, статистический, сравнительно-правовой и иные методы, в соответствии с которыми диссертант рассматривает общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования института государственной тайны в Российской Федерации.
В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении генезиса правовых норм, а также поэтапного формирования в отечественном законодательстве института государственной тайны; статистический - при анализе эффективности использования отдельных форм и методов защиты сведений, составляющих государственную тайну.
Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности. Нормативную правовую базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация; конституции Российской Федерации и зарубежных государств, в том числе, стран СНГ; федеральные конституционные законы от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении», от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.
Диссертантом также проанализированы законы СССР и РСФСР, решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения иных федеральных судов, решения Европейского суда по правам человека.
Цель диссертационного исследования заключается в изучении общественных отношений, связанных с конституционно-правовым регулированием государственной тайны, выявлении ее особенностей, специфики регулирования по сравнению с отраслевым законодательством и разработке практических предложений и рекомендаций по повышению эффективности конституционно-правового регулирования общественных отношений в данной сфере.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
- рассмотреть понятие, правовую природу и характерные особенности тайны как правовой категории;
- проанализировать основания классификации и виды тайн, регулируемых действующим законодательством Российской Федерации;
- исследовать специфику тайны как объекта конституционно-правового регулирования;
- рассмотреть исторический генезис норм отечественного законодательства о государственной тайне;
- изучить особенности правового регулирования института государственной тайны в зарубежных странах; - проанализировать проблемы и перспективы конституционно-правового регулирования института государственной тайны в Российской Федерации на современном этапе развития государственности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем осуществлен комплексный анализ государственной тайны как объекта конституционно-правового регулирования. Диссертантом выявлены специфические признаки государственной тайны, позволяющие отграничить ее от иных видов тайн, регулируемых действующим законодательством Российской Федерации, выявлены особенности конституционно-правового регулирования института государственной тайны на современном этапе.
В диссертации исследован понятийный и терминологический аппарат общеправового понятия тайны; изучены основания классификации различных видов тайн; исследована специфика тайн, являющихся, наравне с государственной тайной, объектами конституционно-правового регулирования; на основе анализа норм отечественного и зарубежного законодательства выявлены проблемные факторы, снижающие эффективность правового регулирования государственной тайны в Российской Федерации на современном этапе; предложены пути их устранения.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
1. В рамках нормативистского подхода тайна как объект конституционно-правового правового регулирования представляет собой систему общественных отношений, возникающих по поводу информации, обладающей свойством конфиденциальности или ограниченного доступа, незаконное получение, использование, разглашение которой влечет наступление общественно-опасных последствий; выражающей разумный компромисс между правом на информацию и правом на неприкосновенность частной жизни, интересами безопасности общества и государства; регулируемую специфическими средствами и методами воздействия, закрепленными в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве Российской Федерации.
2. Текстуальный анализ конституционных норм, регулирующих виды тайн, являющихся объектами конституционно-правового регулирования, показывает, что подход законодателя в их отношении не однозначен. Так, если личная и семейная тайны, а также тайна сообщений смоделированы в виде субъективных прав, то государственная тайна - в виде правового института. Логика такого подхода, как представляется, заключается в их различной правовой природе - государственная тайна представляет собой правовой институт с ярко выраженным публично-правовым характером, тайна сообщений - частно-публичным, тогда как личная и семейная тайны, несомненно, имеют четкую частно-правовую природу;
3. На основе доктринального толкования понятия тайны автором сделан вывод о том, что правовое понимание института государственной тайны характеризуется определенным дуализмом: с одной стороны, государственная тайна представляет собой сведения определенного характера, к которым ограничивается доступ; с другой стороны, - механизм их защиты от неправомерного распространения.
В силу особенности конституционного права как базовой отрасли, нормы которой являются учредительными для всех отраслей национальной правовой системы России, закрепление государственной тайны в качестве объекта конституционно-правового регулирования имеет основополагающее значение в выстраивании механизма обеспечения его реализации и защиты отраслевыми нормами.
4. Выявлено, что конституционный уровень правового регулирования института государственной тайны обусловлен, с одной стороны, его повышенной важностью для обеспечения интересов государства и общества в целом, а, с другой стороны, - необходимостью ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны. Ограничение основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны, базируясь на Конституции Российской Федерации, детально регулируется федеральными законами, имеет как постоянный, так и временный характер, отвечает принципам справедливости, соразмерности, законности, обусловлено объективными причинами. Целью ограничения основных прав и свобод является установление баланса между публичными и частными интересами.
5. Государственная тайна является комплексным правовым институтом, включающим нормы конституционного, трудового, семейного, административного, уголовного, уголовно-процессуального и других отраслей права. Сложная структура исследуемого института государственной тайны включает три основные составляющие:
- сведения, относимые законодателем к государственной тайне;
- механизм защиты сведений, составляющих государственную тайну;
- санкции, применяемые за нарушение режима государственной тайны.
6. Представлена следующая периодизация отечественного законодательства о государственной тайне:
I этап - правовая несформированность института государственной тайны (до XVI вв.) - основной особенностью данного периода является отсутствие законодательного закрепления понятия государственной тайны и его составных элементов;
II этап - правовой (XVI в. - XX в. (до 1993 г.) - характеризующийся формированием и нормативным урегулированием института государственной тайны;
III этап - современный (с 1993 г. - по настоящее время) - спецификой которого является закрепление института государственной тайны в
Конституции Российской Федерации и ряде федеральных законов.
7. Выявлены основные проблемы конституционно-правового регулирования государственной тайны в Российской Федерации на современном этапе государственного строительства: I. Теоретико-правовые проблемы выработки единообразной терминологии и унификации понятийного аппарата, обеспечивающего взаимосвязь норм различных отраслей права (конституционного, гражданского, административного, уголовного).
II. Проблемы реализации норм права, регулирующих институт государственной тайны, связанные с обеспечением защиты и охраны государственной тайны в Российской Федерации, формированием правовых ограничений прав и свобод граждан, в числе которых можно выделить следующие:
пробелы законодательства приводят к отсутствию четко установленного числа и круга лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне; неопределенности в вопросах подсудности некоторых категорий дел;
- отсутствие опубликованной для всеобщего сведения методики определения и оценки ущерба, нанесенного безопасности Российской Федерации вследствие несанкционированного распространения сведений, составляющих государственную тайну, приводит к отсутствию единообразной практики правоприменения;
- неэффективность принимаемых организационных мер в сфере защиты информации;
- невозможность в полном объеме в ряде случаев использовать контрольные механизмы защиты информации.
На основе сравнительного анализа правового регулирования и судебной практики в странах СНГ, Европейского Союза, США и Российской Федерации обоснованы следующие пути решения вышеозначенных проблем:
а) дальнейшее формирование нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок охраны и защиты сведений, составляющих государственную тайну. В рамках данного подхода предполагается:
- уточнить определение государственной тайны, содержащееся в
Законе Российской Федерации «О государственной тайне» в части формулировки «...распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации»;
- выработать единообразный подход к понятиям «тайна» и «конфиденциальная информация»;
унифицировать понятия «перечень сведений, составляющих государственную тайну», «содержащий государственную тайну документ», «сведения, не подлежащие отнесению к государственной тайне и засекречиванию»;
- дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации статьей 283.1, предусматривающей наказание за незаконное получение государственной тайны; уточнить круг лиц, которые вправе относить сведения к государственной тайне;
- привести в соответствие со степенью общественной опасности санкции за нарушение режима коммерческой тайны и государственной тайны;
б) разработка и практическое применение административно-организационных мер и технических средств защиты указанной информации, включающих:
повышение безопасности информационных систем органов государственной власти путем внедрения инновационных технологий защиты информации;
проведение мероприятий, направленных на предотвращение несанкционированного доступа к охраняемым объектам органов государственной власти и пресечение утечки информации по техническим каналам;
- совершенствование системы подготовки и переподготовки персонала по использованию современных средств защиты информации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при правовом регулировании общественных отношений, связанных с государственной тайной. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Структура и содержание диссертации. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.
Тайна как правовая категория: понятие и основные характеристики
Поиск оптимальной модели взаимоотношений государства и личности неизбежно упирается в ряд проблем, которые на протяжении длительного времени не находят единообразного разрешения. Одной из таких проблем является правовое регулирования режима тайны. Понятие тайны известно с древнейших времен - будучи разновидностью информации, тайна сопутствовала обществу на протяжении всего его развития.
В ветхозаветных текстах понятие «тайна» обычно употребляется для описания сотериологического процесса - Бог открывает Израилю свой замысел о спасении, и в этом смысле ветхозаветное Писание есть откровение Божественных тайн2. В евангельских текстах также неоднократно упоминается слово «тайна»: «Вам дано знать тайны Царствия Божия, а тем внешним все бывает в притчах» (Мк. 4:11) . Обзор библейских текстов показывает, что в качестве основных Божественных тайн выделялись тайна Христа (Кол. 4:3), (Еф. 3:2-5), тайна Церкви (Еф. 3:9-10), (Еф. 5:32), тайна веры «в чистой совести» (1 Тим. 3:9)4.
В мусульманском праве также можно отметить положение Корана, трактующееся как забота о сохранении тайньг частной жизни: «Избегайте частых подозрений, ибо некоторые подозрения грешны. Не подглядывайте и не злословьте за спиной друг друга».
Правителями государств в различные эпохи создавались законы, защищавшие ту или иную информацию от возможной утечки. Так, первые источники права Древнего Египта (к. IV - н. III тысячелетия до н.э.) закрепляли смертную казнь за разглашение государственной тайны5, в Древнем Риме был принят закон, предусматривавший наказание в виде штрафа (который был равен удвоенной величине причиненных убытков) за принуждение чужих рабов к выдаче тайн своего хозяина, античное законодательство предусматривало прообраз коммерческой тайны: промышленники, торговцы и банкиры обязаны были вести торговые книги, отражавшие их деятельность и материальное положение. Данные из этих книг могли быть сообщены только для целей правосудия, по фискальным соображениям (для уточнения налогов), по делам о наследовании имущества, в случаях прекращения существования товарищества или наступления банкротства. Одним из первых исследователей, обосновавших существование личных и семейных тайн и необходимость уважения их со стороны государства, считается Аристотель, который в своих трудах последовательно исключал из сферы действия политической (государственной) власти отношения отцов и детей, мужей и жен, господ и рабов, в трудах Цицерона прослеживается обоснование тайны переписки.
Однако режим тайны по своей сути предполагает не только сокрытие информации от определенных или неопределенных субъектов, но и меры по ее охране и защите, направленные на пресечение посягательств и их предупреждение. К сожалению, история знает немало примеров, когда режим тайны противоправно нарушался, в том числе, и со стороны самого государства - так, термин перлюстрация своими корнями уходит в 17 век, когда практика вскрытия и прочтения чужих писем была введена кардиналом Ришелье, создавшим для этих целей специальное помещение на почтамте.
Таким образом, одной из проблем правового регулирования тайн является определение правового статуса информации, содержащей сведения, которые по своей природе не могут быть доступны всем без исключения субъектам общественных отношений.
По своей сути любая информация представляет собой нематериальное отображение окружающего мира, однако, для того, чтобы быть воспринятой, информация должна подвергнуться интеллектуальному воздействию со стороны человека, суть которого заключается в ее анализе и переработке.
В латинском языке под термином «informatio» понималось «разъяснение, изложение, осведомление»6, словари традиционно толкуют информацию как сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством7.
На протяжении длительного периода общепринятым значением термина «информация», не вызывающим острых научных дискуссий, являлось «сообщение, осведомление кого-либо о чем-либо», т.е. под информацией, по сути, понимались сведения, передаваемые от одного субъекта общественных отношений к другому. По мере перехода к современному типу общества, именуемого «информационным», характеризующемуся бурным развитием технических средств, направленных на передачу, восприятие, хранение и анализ информации, смещаются акценты в понимании природы информации и степени ее важности для общественных отношений, что находит свое отражение в многочисленных научных исследованиях философского, социального, экономического и правового характера. Так, например, О. Тоффлер считает производство и использование информации одним из главных факторов развития современного общества, - отталкиваясь от этого тезиса, можно сделать вывод о сложности такого явления, как информация, его комплексном характере и, следовательно, о необходимости комплексного подхода к его исследованию.
Следует отметить, что единообразного подхода к определению понятия информации нет даже в рамках одной науки.
Основания классификации и виды тайн, регулируемых действующим законодательством Российской Федерации
Как уже было сказано выше, не смотря на многочисленное упоминание тех или иных тайн в нормах действующего законодательства, легальная дефиниция общеправового понятия «тайна» до настоящего времени отсутствует.
Между тем, действующим отраслевым законодательством упоминается более 40 видов тайн, каждому из которых соответствует определенный правовой режим.
В отечественной юридической науке на сегодняшний момент отсутствует единообразный подход к классификации тайн как объектов правового регулирования, исследователями предлагаются различные классификации в зависимости от того основания, по которому проводится дифферециация. Вопросами классификации тайн занимались такие исследователи, как Х.А. Ахметшин, А.Е. Беляев, И.Л. Бубнов, Л.О. Красавчикова, М.Ю. Костенко, И.В. Смолькова и др. Несомненно, что научно обоснованная классификация позволяет определить место каждого правового режима в системе правового регулирования, определить его особенности, более точно очертить пределы регулирующего воздействия, выявить проблемы правотворческой и правоприменительной практики.
Подробная классификация тайн, включающая 19 позиций, приведена М.В. Пермяковым, который выделяет следующие основания классификации: 1. интерес, который преследуется путем охраны информации; 2. способ охраны указанных интересов; 3. роль информации, составляющей тайну, в правовой системе; 4. степень ограничения доступа; 5. юридическая природа информации, составляющей тайну; 6. меры защиты; 7. форма выражения; 8. степень сложности института тайны; 9. выполняемая роль в системе правового регулирования; 10. предмет правового регулирования; 11. последствия для нарушителя; 12. степень общественной опасности последствий; . вид нормативного регулирования; 14. вид правового режима; 15. содержание регулируемых отношений; 16. время действия; 17. территориальный признак; 18. объект защиты; . направленность правового регулирования.
Представляется, что данная классификация чересчур громоздка, кроме того, автором зачастую не совсем верно определяются те или иные юридические конструкции, что приводит к подмене или смешению понятий и дополнительной путанице.
Так, например, в соответствии с третьим критерием, автор классифицирует тайны на правовые и не правовые, что представляется не совсем корректным - ведь тогда, следуя логике, необходимо признать за тайной частной жизни роль не правовой тайны, так как информация, ее составляющая, не всегда урегулирована нормами права ввиду особенностей самого понятия «частная жизнь».
Вызывает сомнения необходимость классифицировать тайны по такому основанию, как «меры защиты» - М.В. Пермяковым в качестве таковых выделяются: «юридическая ответственность; наложение грифов; документированность; контроль оборота информации». Представляется, что заявленная формулировка больше характеризует сами меры защиты, а не тайны.
В соответствии с седьмым критерием, автор дифференцирует тайны на определенные и неопределенные (выражающиеся в моральных и религиозных нормах), относя ко второй группе два подвида тайн: тайну человеческой души и тайну любви. Возникает вопрос, чем руководствовался автор, выделяя данные виды тайн? Почему ограничился только ими, игнорируя, например, тайну личных дневников? Кроме того, представляется, что тайна любви и тайна человеческой души представляют собой понятия, которые не имеют точных границ и априори исключены из объектов правового регулирования.
Вызывает сомнения классификация тайн по восьмому основанию на элементарные и комплексные (составные). Представляется, что любая тайна является сложным комплексным институтом, состоящим из многих составных элементов, и уж тем более некорректной представляется в отношении института тайны формулировка «элементарный».
Не совсем корректной представляется и классификация тайн по 12-му основанию на «нетяжкие; тяжкие; особо тяжкие» - данная формулировка, безусловно, применима к последствиям нарушения того или иного режима тайны, но никак не к самим тайнам.
Отечественное законодательство о государственной тайне: исторический генезис
Выше уже говорилось о длительной истории существования понятия «тайна» - предполагается, что оно зародилось одновременно с процессом выделения общественных групп в период позднего первобытно-общинного строя. Анализ причинно-следственных связей развития общественных отношений позволяет предположить, что понятие государственной тайны, являющееся видовым понятием тайны как общеправового явления, зародилось в древнейшие времена, одновременно с возникновением первых государств и обусловлено необходимостью исключения из информационного обмена некоторых видов информации, касающихся сфер обеспечения жизнедеятельности государства.
Так, еще в Древнем Египте существовали нормы, предусматривающие смертную казнь за разглашение государственной тайны; в Древнем Риме эмблемой тайны была роза, и, если над столом к потолку прикрепляли розу, все, что говорилось и делалось, не должно было разглашаться. В Древнем Китае к разряду государственной тайны относился секрет производства шелка - долгое время эта драгоценная ткань ценилась во всем мире дороже, чем золото, поэтому тайна строго охранялась государством - любого человека, еще только заподозренного в намерениях поделиться секретом, публично казнили.
Несомненно, что в основании возникновения государственных тайн лежит необходимость баланса между общественным и личным интересом, поэтому в различное время, на разных этапах развития общества в целом и отдельных государств в частности объем данного понятия существенным образом менялся - данная тенденция характерна и для отечественного правового регулирования. Опыт научных исследований убедительно доказывает, что изучение предпосылок возникновения и эволюции развития того или иного явления - непременное условие его всестороннего исследования. Таким образом, чтобы понять и раскрыть сущность правового института государственной тайны понимания его в отечественной науке, необходимо, прежде всего, проанализировать отечественную историю его возникновения и развития.
Историко-правовой аспект исследуемого института государственной тайны, к сожалению, до настоящего времени не получил должного освещения. Возможно, это объясняется отсутствием необходимого количества достоверной информации о том, как на ранних этапах развития Российского государства была организована система защиты государственных секретов. Между тем, отдельные этапы отечественного законодательного регулирования исследуемого института освещались в работах Р.В. Корсуна, Т.А. Соболевой, СВ. Чертопруда и др. Практически все авторы прямо или косвенно, выделяют три периода развития отечественного законодательства о государственной тайне: дореволюционный (досоветский), советский и постсоветский. В целом соглашаясь с представленной периодизацией, хотелось бы отметить, что в рамках проводимого исследования, имеющего конституционно-правовой уклон, на наш взгляд, представляющей больший научный интерес видится иная периодизация развития законодательства о государственной тайне. В частности, предлагается выделить три основных этапа:
I этап - правовая несформированность института государственной тайны (до XVI вв.) - характеризующийся отсутствием законодательного закрепления понятия государственной тайны и его составных элементов;
II этап - правовой (XVI в. - XX в. (до 1993 г.) - характеризующийся формированием и нормативным урегулированием института государственной тайны;
III этап - современный (с 1993 г. - по настоящее время) характеризующийся закреплением института государственной тайны в
Конституции Российской Федерации и ряде федеральных законов.
Представляется, что анализ конституционно-правового развития института государственной тайны целесообразно произвести с учетом именно такой периодизации.
Рассмотрим каждый из вышеуказанных этапов более подробно. Итак, I этап - правовая несформированность института государственной тайны (до XVI вв.), охватывающий огромный временной промежуток с момента зарождения отдельных элементов государственной тайны и их фрагментарного урегулирования до момента появления первых нормативных актов, в которых исследуемый институт получил свое закрепление. Определить начальный временной отрезок данного этапа достаточно сложно, так как, как уже отмечалось выше, понятие государственной тайны появляется практически одновременно с возникновением государства. Однако безусловно, что с развитием государственности сведения, воспринимаемые в качестве государственной тайны, наибольшим образом консолидируются в следующих сферах государственной деятельности: - дипломатия; - разведка (политическая и военная); - оборона и вооруженные силы.
Правовое регулирование института государственной тайны в зарубежных странах
Определенное значение для установления степени объективности отражения в действующем законодательстве Российской Федерации понятия «государственная тайна» имеет сравнительный анализ с практикой законодательного регулирования данного института в зарубежных странах. Следует констатировать, что понятие «государственная тайна» присутствует в конституциях ряда зарубежных государств, однако в прямом виде оно присутствует в законодательстве далеко не всех зарубежных стран. В значительном числе иностранных государств это понятие в прямом или косвенном смысле содержится в уголовном законодательстве, содержащем уголовно-правовую защиту сведений, подлежащих засекречиванию. Во всех странах указанные сведения имеют общий для всех признак: они содержат информацию, связанную с государственной безопасностью.
С целью выявления сильных и слабых сторон определения понятия государственной тайны российским законодателем, представляется целесообразным провести анализ аналогичных законов государств-участников СНГ.
Как известно, в результате распада СССР в начале 90-годов, на постсоветском пространстве образовались новые независимые государства, вставшие на путь демократическо-правовых преобразований. Интерес к законодательству о государственной тайне именно данной группы государств обусловлен тем, что их раздельное существование в современный период не только не исключает, но, напротив, предполагает еще более внимательное изучение особенностей механизма правового регулирования данного института в каждой из стран, которые не так давно были объединены в единое целое в рамках союзного государства.
Анализируя нормы аналогичного законодательства государств на постсоветском пространстве, можно выявить следующие тенденции:
1. Ряд законодателей СНГ занимает в исследуемом вопросе позицию, близкую российскому.
Так, довольно близкое к российскому понимание государственной тайны содержится в статье 1 Закона Азербайджанской Республики от 15 ноября 1996-года № 196-1 «О государственной тайне»: «Государственная тайна - защищаемая государством информация, в области его военной, внешнеполитической, экономической, научной, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, охраняемая государством, распространение которой может нанести ущерб безопасности Азер бай джанской Республики».
Закон Грузии от 29 октября 1996 года N 455-Ic «О государственной тайне»144 в статье 1 предлагает следующее определение: «Государственная тайна - вид информации, охватывающий сведения, содержащие государственную тайну в сферах обороны, экономики, внешних сношений, разведки, государственной безопасности и охраны правопорядка, разглашение или утрата которых может нанести ущерб суверенитету, конституционному строю, политическим и экономическим интересам Грузии и которые в порядке, установленном настоящим Законом, признаны государственной тайной и подлежат государственной защите».
В соответствии с Законом Украины от 21 сентября 1999 года № 1079-XIV «О государственной тайне»145 под государственной тайной (далее также секретная информация) понимается вид секретной информации, охватывающий сведения в сфере обороны, экономики, науки и техники, внешних отношений, государственной безопасности и охраны правопорядка, разглашение которых может причинить ущерб национальной безопасности Украины и которые признаны в порядке, установленном настоящим Законом, государственной тайной и подлежат охране государством. Видна определенная непоследовательность: вначале Закон Украины фактически отождествляет государственную тайну и секретную информацию, а потом определяет государственную тайну уже как самостоятельный вид секретной информации.
В Молдове действует закон «О государственной тайне» 1994 года, содержащий следующее определение государственной тайны: «Защищаемые государством сведения в области его военной, экономической, научно технической, внешнеполитической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение, разглашение, утрата, похищение либо разрушение которых может нанести существенный ущерб безопасности Республики Молдова»146.
2. Иногда законодатель, оперируя понятием «государственная тайна», рассматривает в качестве составной части данного понятия служебную тайну и прямо указывает это в правовой норме.
