Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Парламентская неприкосновенность в конституционном праве 14
1.1. Парламентская неприкосновенность в системе правовых гарантий 14
1.2. Эволюция института парламентской неприкосновенности в системе правовых гарантий 48
Глава 2. Парламентская неприкосновенность как элемент правового статуса депутата государственной думы и члена совета федерации федерального собрания российской федерации 5858
2.1. Понятие и содержание гарантий деятельности депутата государственной думы и члена совета федерации федерального собрания Российской Федерации
2.2. Понятие и содержание института неприкосновенности депутата государственной думы и члена совета Федерации федерального собрания Российской Федерации в системе правовых гарантий 86
Глава 3. Правовое регулирование института неприкосновенности депутата государственной думы и члена совета федерации федерального собрания Российской Федерации 94
3.1. Особенности правового регулирования и реализации института неприкосновенности депутатов высших законодательных (представительных) органов в зарубежных странах 94
3.2. Особенности правового регулирования и реализации института неприкосновенности депутата государственной думы и члена совета федерации федерально собрания в современной России
Заключение 14747
Библиография 15858
- Эволюция института парламентской неприкосновенности в системе правовых гарантий
- Понятие и содержание гарантий деятельности депутата государственной думы и члена совета федерации федерального собрания Российской Федерации
- Понятие и содержание института неприкосновенности депутата государственной думы и члена совета Федерации федерального собрания Российской Федерации в системе правовых гарантий
- Особенности правового регулирования и реализации института неприкосновенности депутата государственной думы и члена совета федерации федерально собрания в современной России
Введение к работе
Актуальность. Законодательная и представительная ветвь власти в Российской Федерации, существующая, согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации, принятой путем всенародного голосования (референдума) 12 декабря 1993 г., как двухпалатное Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы, является одним из наиболее важных элементов демократического правового государства.
В отношении к российскому законодательному и представительному органу, гарантии парламентской неприкосновенности являются одним из ключевых вопросов, касающихся как внутренней регламентации деятельности Федерального Собрания, так и общественной значимости данного государственного института. В современном контексте общественно-политической ситуации, а также внутренней политике государства, эти гарантии часто представляются как не мотивированные привилегии, используемые парламентариями в личных целях для улучшения и защиты своего социально-экономического статуса. При недобросовестности и злоупотреблении правом парламентариями существующие правовые гарантии фактически могут быть использованы с целью обеспечения им возможности совершения противоправных действий, при имеющимся особом порядке привлечения к ответственности. Вместе с тем необходимость обеспечить независимость членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и должное исполнение их функций, безусловно, требует юридического закрепления парламентской неприкосновенности. Этот принцип, с различными вариациями, действует во всех классических демократиях, и Российская Федерация не может быть исключением в этом вопросе. Наделяя парламентариев соответствующими привилегиями, законодатель, тем самым, способствует автономности и самостоятельности законодательной ветви власти, выраженных в автономности и самостоятельности народных представителей, свободе суждений и высказываний без риска быть привлеченным к ответственности за действия, совершаемые в рамках исполнения парламентариями возложенных на них общественно значимых функций. Соответственно, гарантии, составляющие парламентскую неприкосновенность, несмотря на возможные злоупотребления ими со стороны недобросовестных парламентариев, вызваны к жизни прямой и насущной необходимостью обеспечить исполнение возложенных на народных представителей общественно значимых государственных функций.
Вместе с тем парламентская неприкосновенность не может не быть предметом обсуждения в меняющихся социально-экономических и правовых условиях современной России.
Таким образом, актуальность работы обусловлена социальной значимостью статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ввиду исполняемых ими государственных функций и изменяющимся общественно-политическим контекстом в Российской Федерации.
В соответствии с этим, объектом нашего исследования являются общественные отношения, обусловленные институтом парламентской неприкосновенности в российской и зарубежной юридической теории и его практической реализации.
Предметом исследования являются юридические нормы российского и зарубежного законодательства, нормативно-правовые акты, регламентирующие парламентскую неприкосновенность и регулирующие правила и порядок применения института парламентской неприкосновенности в целях выполнения парламентариями законодательных и представительных функций.
Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основании проводимого в работе анализа существующей правовой теории и практики применения института парламентской неприкосновенности в Российской Федерации и некоторых зарубежных странах определить характеристики института парламентской неприкосновенности, актуальные для современного российского юридического контекста для последующего устранения необоснованных барьеров и препятствий в реализации парламентариями возложенных законодательных и представительных функций.
В соответствии с целями в исследовании поставлены следующие задачи:
– рассмотреть эволюцию парламентской неприкосновенности как юридического института в перспективе развития института неприкосновенности в России и зарубежных странах;
– определить место института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации как юридического института в системе гарантий неприкосновенности в Российской Федерации;
– выявить особенности правового регулирования и реализации института неприкосновенности депутатов высших законодательных (представительных) органов в зарубежных странах, включая но не ограничиваясь, государства Западной Европы, США, Японии;
– обозначить основные проблемные области в сфере правового регулирования и практики реализации института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, внести рекомендации по оптимизации законодательной базы в данной области, высказав предложение по возможному внесению поправок к действующему законодательству Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Правовую регламентация и практическую реализацию института парламентской неприкосновенности исследовали в своих трудах российские ученые-правоведы: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, В.М. Вакар, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, М.И. Гродзицкий, А.В. Зиновьев, Т.Д. Зражевская, А.А. Клишас, Ю.М. Козлов, А.Н. Кокотов, С.А. Корф, И.А. Кравец, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.А. Лебедев, А.И. Лепешкин, В.О. Лучин, П.И. Люблинский, В.В. Маклаков, А.В. Малько, С.В. Масленникова, О.О. Миронов, М.А. Митюков, Ж.И. Овсепян, B.C. Основнин, В.И. Руднев, Б.Н. Топорнин, В.А. Четвернин, Б.В. Чернов, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев.
Конкретной области юридической природы, границ и целей института парламентской неприкосновенности избранных народных представителей посвятили свои труды С.М. Бекетова, М. Журавлев, И.В. Захаров, Ю.Д. Ковшуро, Н.Э. Лебедева, Г.С. Меркулов, Л.А. Нудненко, Ю.Г. Просвирнин, И.С. Романчук, Б.М. Скрынников, А. Федоров, Б.В. Чернов, В.Е. Чиркин.
Несмотря на то, что проблемы парламентской неприкосновенности становились предметом рассмотрения многих ученых, тема исследования по-прежнему нуждается в дальнейшей разработке, как ввиду нерешенности некоторых теоретических вопросов, так и ввиду изменения общественно-политической реальности, требующей новой контекстуализации правовых институтов, законодательной базы и понятий в условиях современной действительности.
Научная новизна определяется ролью и местом предложенных положений в правовом функционировании института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Современная законодательная доктрина и правоприменительная практика института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации исследуется в работе в прямой связи с функциональными особенностями парламентской деятельности, которые, в конечном счете, определяют необходимость, применимость и эффективность данного правового института в отношении конкретных лиц. В работе также вносятся предложения по оптимизации российского законодательства в части закрепления и регулирования института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, актуальные на настоящий момент.
Положения, выносимые на защиту:
1. Общая система правовых гарантий (как целое) определяет условия реализации гарантии неприкосновенности (как части).
2. Для правового института, устанавливающего особый порядок применения к парламентарию ограничительных мер (ограничение или лишение его свободы или иных процессуальных действий), ключевым является вопрос об общественно-правовой необходимости, то есть социально значимое осуществление парламентарием своих законодательных и представительских функций.
3. Законодательная регламентация неответственности (как части института парламентской неприкосновенности) должна распространяться только на действия парламентария в рамках работы палаты, в ходе реализации его парламентских функций. Данную гарантию (неответственность) следует выделить в особый законодательно оформленный институт, согласованный с другими элементами парламентской неприкосновенности.
4. Современными тенденциями развития норм парламентской неприкосновенности являются изменение ее места в системе гарантий в направлении расширения пределов неответственности и распространения ее на деятельность парламентария, непосредственно не связанную с законотворчеством и представительскими полномочиями.
5. Обратная тенденция (уменьшение роли института неприкосновенности в системе гарантий и сужение сферы действия данного института) является следствием возрастающего авторитета Конституции, законов и судебной власти, что в совокупности делает ненужным применение парламентских механизмов для пресечения нарушений законодательства гражданами, в том числе самими парламентариями, а также иными субъектами властных структур в отношении парламентариев.
6. В современной социально-политической ситуации вполне актуальным является вопрос о внесении поправок в Федеральный закон от 08.08.1994 г. №3-ФЗ (в ред. от 07.05.2013г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» с целью дальнейшей оптимизации применения института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации исключительно для беспрепятственной полноценной реализации парламентариями возложенных на них законодательных и представительских функций без опасений быть привлеченным к ответственности за высказывания своей позиции и реализацию идей и программ, направленных на достижение государственных, общенациональных и социальных целей:
– поскольку вынесение на обсуждение палаты вопроса о лишении неприкосновенности является своего рода средством давления на парламентария, его решения и суждения, то отказ от института лишения неприкосновенности можно считать конструктивной мерой обеспечения дальнейшей неответственности (свободы голоса и дебатов) парламентария.
– институт лишения неприкосновенности, в случае отказа от него, может быть заменен институтом лишения мандата, при условии введения соответствующих изменений в процедуру принятия решения о лишении мандата.
Теоретическая значимость состоит в том, что содержащиеся в работе материал и результаты его анализа способствуют развитию теории конституционного права в разделе, который имеет отношение к деятельности Федерального Собрания и избранных в него народных представителей. В работе представлена новая попытка понять природу института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и оптимизировать законодательную регламентацию парламентской неприкосновенности, отражающую современную социально-политическую ситуацию.
Практическая значимость работы следует из того, что содержащиеся в ней выводы и предложения могут найти применение в последующем развитии научно-правовой доктрины в той ее части, которая охватывает сферу парламентской деятельности и конкретно парламентской неприкосновенности; при организации и проведении учебных занятий по конституционному праву России и конституционному праву зарубежных стран; в законотворческой деятельности законодательных органов государственной власти при разработке нормативно-правовых актов, регламентирующих неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и смежные области.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры конституционное и муниципальное право ФГБОУ ВПО «Российского университета дружбы народов».
Автором доложены результаты исследований на научно-практических конференциях (в 2009-2013 гг.), в том числе: Межвузовская научно-практическая конференция «Современные проблемы Конституционного и муниципального права». 2009 год, XVI международная заочная научно-практическая конференция «Научная дискуссия: Вопросы юриспруденции» 2013 год.
Структура работы обусловлена последовательностью исполняемых задач и общей темой. Работа содержит введение, три главы, каждая из которых состоит из двух параграфов, заключения и списка источников.
Эволюция института парламентской неприкосновенности в системе правовых гарантий
Некоторые исследователи в качестве отличительной черты неприкосновенности выделяют ее отрицательность, смысл которой состоит в том, что неприкосновенность, наравне со льготами и привилегиями, представляет собой изъятия из общих правил, но при этом, если привилегии в значительной мере заключаются в преимуществах, или так называемых положительных льготах, то неприкосновенность, наоборот, существует в виде изъятий, то есть отрицательных льгот («особой порядок привлечения к уголовной и административной ответственности» ). Можно согласиться с тем, что «отрицательность» составляет характерную черту неприкосновенности, которая позволяет ему в какой-то мере достигать замысленных в нем целей, однако, нужно отметить следующее: характеристика отрицательности более относится не к понятию правовой неприкосновенности (иммунитета) в целом, а к неответственности, под которой понимают освобождение от некоторых процессуальных обязанностей и ответственности. Это прослеживается на примере института парламентской неприкосновенности, который как раз и состоит из трех элементов - неприкосновенности, парламентской неответственности и свидетельского иммунитета. Так депутат Государственной Думы и член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не подлежит ответственности за высказывание своей позиции при голосовании - таким образом, реализуется основная функция исследуемого института -защита парламентария при исполнении возложенных на него обязанностей, именно благодаря «отрицательности». Что же касается порядка привлечения парламентария к уголовной или административной ответственности, то здесь главным средством защиты является применение особого порядка привлечения депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к ответственности, более сложного, чем обычный.
Сочетание указанных нами признаков, с нашей точки зрения, дает возможность провести границу между неприкосновенностью, с одной стороны, и привилегиями и льготами, с другой (этим, в свою очередь, определяется статус парламентской неприкосновенности в системе правового неравенства). Кроме того, становится понятной самостоятельность правовой природы института неприкосновенности. Можно заключить, что институт неприкосновенности в качестве общеправовой категории определяется как самостоятельное правовое средство, посредством которого государство предоставляет субъектам дополнительные гарантии в виде особого порядка привлечения к ответственности тех лиц, которые занимают особое положение в межгосударственных, государственных и общественных отношениях, и чьи функции напрямую связаны с государственными интересами и интересами общества в целом. При этом институт неприкосновенности обладает общими с иными средствами признаками правового неравенства. Критериями разделения неприкосновенности, с одной стороны, и льгот и привилегий, с другой, могут считаться следующие: цель наделения неприкосновенностью; круг лиц, наделяемых неприкосновенностью; «отрицательность» неприкосновенности в качестве особого способа исполнения функций правовой неприкосновенности: функции неприкосновенности в системе правового неравенства; период наделения правовыми иммунитетами. Одной из наиболее значимых особенностей института неприкосновенности как общеправовой категории является признание иммунитетов изъятиями из общих норм.
Представляя собой по своей юридической природе изъятия из общих правил, институт неприкосновенности вызывает значительные разногласия в связи с проблемой соотношения института неприкосновенности с принципом равенства граждан перед законом и судом. Этот принцип, как известно, закреплен практически во всех конституциях демократических государств, например, статья 19 Конституции Российской Федерации закрепляет: «1. Все равны перед законом и судом. 2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Кроме того, в Декларации прав и свобод человека, принятой 5 сентября 1991 г. и провозгласившей этот принцип, подчеркивается, что никакие лица, социальные слои и группы населения не могут пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону (ст.З)» . При этом Основной закон одновременно предусматривает возможность исключения из этого правила в отношении Президента Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судей (ст.ст. 91, 98, 122 Конституции Российской Федерации), говоря об особых формах их неприкосновенности и ответственности.
Данные нормы Конституции Российской Федерации, а также многие положения федерального законодательства, распространяющие и уточняющие конституционные положения, часто получают оценку «как отступление от конституционного принципа равенства граждан перед законом»39.
Нужно признать, что кроме института неприкосновенности, в законодательстве существуют и другие изъятия из принципа равноправия, а именно льготы и привилегии. И хотя исследователями высказывается мнение, «что в социальном государстве принцип равноправия нарушается предоставлением законных льгот и привилегий по признакам принадлежности к той или иной категории, социальной группе и т.п.» , нужно заметить, что такая позиция не является доминирующей. Дело в том, что институт льгот соответствует принципам социального государства, а оно, в свою очередь, требует введения определенных изъятий из принципа формального равенства в целях достижения фактического равенства. Поэтому справедливость и правомерность введения льгот и привилегий в законодательстве чаще не подвергается сомнению.
Понятие и содержание гарантий деятельности депутата государственной думы и члена совета федерации федерального собрания Российской Федерации
При этом вряд ли следует умалять значение социально-экономических, политических, нравственных и иных регуляторов поведения, считая деятельность парламентариев результатом воздействия юридических средств на их сознание, волю, поведение. Эти регуляторы в совокупности представляют собой комплекс мер для реализации закона, будучи при этом необходимыми условиями эффективности и правового гарантирования деятельности парламентариев.
Указанные условия не являются конкретными правовыми предписаниями, определяя при этом содержание правовых гарантий. Согласно данным социологических исследований, «в 76% случаев неправовые явления становятся факторами, которые препятствуют реализации правовых норм»1 5. В применении к данной ситуации, целесообразность и обоснованность предоставления правовых гарантий парламентариям становится главным фактором эффективности гарантирующего механизма. Значение имеет также способность законодателя гибко менять систему и объем гарантий в зависимости от стадии общественного развития. При изменении общественно-политических условий, в которых применяется закон, могут иметь место отрицательные побочные эффекты парламентских гарантий. Причинной негативных последствий могут быть и отсутствие должного механизма реализации гарантий, а также действие других причин субъективного и объективного свойства. Вследствие этого, со стороны государства необходим мониторинг социальной среды, в которой действует право, что позволит заранее предусматривать все позитивные и негативные изменения, касающиеся парламентской деятельности, а также иметь определенное представление о сопротивлении, которое оказывает среда деятельности парламентариев, и о путях преодоления этого сопротивления. Если в сферу государственного регулирования не входят неправовые гарантии, то добиться этого невозможно. Представляется справедливой точка зрения, что предпосылки и условия в области политики, экономики и других общественных сфер деятельности не служат сами по себе основанием для реализации личностных прав и свобод. «Только через юридическую форму и организационные усилия государства и общества они становятся собственно гарантиями» . Так, к примеру, «важными условиями гарантирования парламентской деятельности являются правосознание и правовая культура самих парламентариев и граждан. Эти условия в демократическом государстве не входят в компетенцию централизованного правового регулирования»127.
В институции специальных гарантий деятельности парламентария выделяются «обстоятельства, от которых что-либо зависит» , а именно, формирование и использование средств — «способов действия, приемов»129, или, другими словами, совокупности прав и обязанностей участников правовых отношений, которые возникают в сфере деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Условия и средства обеспечения беспрепятственной и эффективной деятельности парламентария следует считать ее гарантиями.
Соответственно, в качестве механизма гарантирования парламентской деятельности можно рассматривать взаимодействие названных условий и средств. В этом механизме различные условия (в т.ч. политические, экономические и др.) обеспечивают реализацию закона, соответствующим образом влияют на исполнение парламентариями своих полномочий, а правовые средства, в свою очередь, прямо гарантируют реализацию парламентской деятельности в виде исполнения правовых норм. Эффективность права определяется социальной средой, а предпосылкой для развития и совершенствования реальной действительности является соответствие правовых предписаний этой действительности, в чем и реализуется двухсторонняя связь средств и условий. При этом обязанность обеспечить эффективность реализации этой связи на основании социальной целесообразности, обоснованности правовых привилегий для представителей власти возлагается на законодателя.
Ученые-праводведы согласны в том, что «власть должна обладать не большим количеством привилегий, чем необходимо ей для эффективного исполнения своих функций»13 . Возникающий при этом вопрос о допустимом объеме этих привилегий должен обсуждаться и решаться в каждом конкретном случае с соблюдением всех формальностей законодательным путем. От того, сколько общество «может позволить себе тратить на власть на данный момент, т.е. его общего социально-экономического состояния» 131, будет зависеть объем и содержание этих привилегий.
Многие авторы задаются вопросом о том, насколько эффективны меры, направленные на обеспечение гарантий парламентариев. Наиболее правильной можно считать точку зрения тех, кто вводит несколько уровней эффективности, в зависимости от тех или иных обстоятельств. Степень эффективности представляет собой меру способности данного правового средства «вызывать положительный результат при определенных социальных затратах» . Ввиду этого нужно различать понятия «эффективность» и «оптимальность». Последнее понятие представляется наилучшим показателем возможности гарантии достигать законодательно закрепленных целей.
Понятие и содержание института неприкосновенности депутата государственной думы и члена совета Федерации федерального собрания Российской Федерации в системе правовых гарантий
При этом расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях, по мнению Конституционного Суда, может приводить к искажению публично-правового характера парламентской неприкосновенности и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19), а с другой — нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52).
Ныне действующий Закон разрешает этот вопрос в следующем порядке. В соответствии с ч. 4 ст. 19, в случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке в отношении действий депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщают об этом Генеральному прокурору Российской Федерации. Если уголовное дело возбуждено, или производство об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий парламентария, совершенных при осуществлении им своих полномочий, Генеральный прокурор Российской Федерации в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении парламентария неприкосновенности.
Как видно из приведенных положений, законодатель последовал рекомендации Конституционного Суда. Вместе с тем нужно признать, что действующая в настоящий момент редакция Федерального закона от 08.05.1994 N 3-ФЗ (ред. от 23.07.2013г.) интерпретирует понятие парламентской неприкосновенности очень широко. Кроме того, фиксирование в законе позиции Конституционного Суда о требовании обязательного установления факта связи между противоправным деянием и парламентской деятельностью парламентария, обнаруживает ряд существенных недостатков, как в теоретическом, так и в правоприменительном аспекте.
Прежде всего, неясно, почему законодатель поставил в прямую связь неприкосновенность и действия парламентария, совершенные им при осуществлении своих служебных полномочий. Можно согласиться с точкой зрения тех авторов, которые «положительно относятся к идее о разделении деяний на связанные и не связанные с исполнением парламентских полномочий»181. Но существо вопроса состоит в том, что это деление не должно решать вопрос о границах неприкосновенности. В действительности, это не что иное, как критерий разграничения неприкосновенности и неответственности, которые являются двумя самостоятельными гарантиями в рамках парламентской неприкосновенности. Проблема состоит в том, что ни в Постановлении № 5-П, ни в Федеральном законе от 08.08.1994 г. №3-Ф3 (в ред. от 23.07.2013г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ни в подавляющем большинстве работ, посвященных этой теме, нет определенных характеристик этих составляющих парламентской неприкосновенности. Так, например, Конституционный Суд, ставя знак равенства между иммунитетом и неприкосновенностью, указывает, что эта гарантия защищает парламентария от необоснованных преследований, тем самым, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и парламента в целом, их самостоятельности и независимости. В самом деле, исторически сложилось так, что институт неприкосновенности был сформирован с целью исключить давление на парламентариев путем выдвижения против них необоснованных обвинений. Но далее в определении Конституционного Суда возникает противоречие, поскольку, согласно ему: «иммунитет предполагает наиболее полную защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности»182. Однако разве нельзя осуществить давление на депутата посредством сфабрикованных обвинений в убийстве или изнасиловании, т.е. в деяниях, не связанных с парламентской деятельностью? По-видимому, это возможно. Таким образом, действующая норма о неприкосновенности, с одной стороны, ограничивает парламентскую неприкосновенность, а с другой — вводит абсурдную правовую ситуацию, когда за оскорбление частного лица парламентарий понесет ответственность на общих основаниях, а, например, за получение взятки или мошенничество в крупных размерах может вовсе ответственность не понести.
Помимо этого, реализация различных подходов к действиям парламентария на практике порождает ряд дополнительных вопросов. Так, возникает проблема в том, чтобы определить, какие деяния совершены в связи с осуществлением парламентских прав и обязанностей, а какие без этой связи. В этом отношении невозможно признать правомерной точку зрения И.Л. Петрухина о том, что «фактически не бывает преступлений, связанных с исполнением депутатских полномочий (к которым можно отнести разве что драки и взаимные оскорбления в Государственной Думе)»183. По мнению автора, на практике все обстоит по-другому. Например, в марте 2007 года прокуратурой г. Красноярска было возбуждено уголовное дело по факту получения взятки депутатом Гитином В.В., в то же время вопрос о лишении неприкосновенности депутата был решен в его пользу. Более того, позже депутатами Государственной Думы был направлен запрос в адрес Генерального прокурора Российской Федерации, в котором действия Гитина В.В., связанные с получением денежных средств были расценены как связанные с осуществлением депутатских полномочии, а действия Генерального прокуратура были признаны неправомерными.
Подобным образом под «действия, связанные с осуществлением полномочий» можно подвести практически любые действия депутата во время исполнения им депутатского мандата, что, с нашей точки зрения, говорит о необходимости ввести дополнительные критерии для разрешения этой проблемы. В ныне существующей редакции Федерального закона от 08.08.1994 г. №3-Ф3 (в ред. от 23.07.2013г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» эти критерии отсутствуют, что вносит значительную долю субъективного мнения в процедуру лишения неприкосновенности. Нужно отметить, что «данная проблема не один раз рассматривалась в Федеральном Собрании, в том числе инициаторами законопроекта о приведении норм закона о депутатском иммунитете в соответствие с Конституцией, но так и не получила разрешения»1
Особенности правового регулирования и реализации института неприкосновенности депутата государственной думы и члена совета федерации федерально собрания в современной России
Кроме этого в законодательстве, регламентирующем применение института парламентской неприкосновенности нет строго ограниченных пределов действия свидетельского иммунитета. Принимая во внимание позицию Конституционного Суда по данному вопросу закон следует дополнить четким определением границ применения исследуемой гарантии. При реализации данной инициативы следует обратить особое внимание на то, что институт освобождения парламентария от дачи споказаний следует признать важнейшим элементом исследуемого института. Из этого следует, что сотрудникам следственных органов, проводящих следственные действия, в чьем производстве находится уголовное дело не вправе проводить допрос парламентария в качестве свидетеля даже при условии, что парламентарий не возражает против дачи показаний.
В целом, анализ института парламентской неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации приводит к пониманию о необходимости постановки вопроса о внесении соответствующих изменений в действующее законодательство с целью совершенствования исследуемого института и приведения его в соответствие с нынешней социальной и политической ситуации. Многие политические деятели склоняются к мнению, что важной проблемой в вопросе применения института неприкосновенности парламентариев является зачастую широкое определение исследуемого института, что приводит в отдельных случаях к безнаказанности народных избранников. Такое мнение разделяют многие политические деятели, ученые-юристы, сотрудники правоохранительных органов. Так, русский писатель и публицист А.И. Солженицын в 1999 г. прямо заявил, что институт парламентской неприкосновенности является «приманкой для уголовников». Кроме этого Фондом «Общественное мнение» был проведен опрос о необходимости применения института парламентской неприкосновенности в современной действительности, в результате которого было установлено, что примерно 2% опрошенных признают необходимость существования исследуемого института, связывая его с необходимостью беспрепятственного исполнения парламентариями своих функций. Однако здесь стоит обратить внимание также на низкую правовую грамотность населения, незнание элементарных правовых основ, что порождает абсолютно негативное отношение к многим важнейшим правовым институтам, и институт парламентской неприкосновенности в данном случае не исключение. Идею об ограничении неприкосновенности поддерживают и многие парламентарии. В то же время, по результатам опроса самих парламентариев выяснилось, что парламентарии поддерживают идею внесения незначительных изменений в действующее законодательство в части регулирования института парламентской неприкосновенности, но исключительно в рамках ныне существующей процедуры.
Таким образом, ныне действующий вариант законодательной регламентации института парламентской неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации порождает многочисленные правоприменительные трудности, причины которых различны: в действующем законодательстве существует коллизия норм, правовые неточности, широкое толкование. Важной проблемой является довольно широкие границы применения парламентской неприкосновенности, что в правоприменительной практики приводит к затруднениям в работе сотрудников правоохранительных органов, что в свою очередь приводит к возможности избежать ответственности нарушившим закон лицам.
Стоит заметить, что желание высшего законодательного органа всячески способствовать уходу от ответственности парламентариев, совершивших преступления, негативно сказывается на общественном мнении о парламенте в целом и парламентариях в частности, порождает повышенное недоверие со стороны населения к народным избранникам, что приводит к массе негативных явлений: незнание законов населением, практически полное отсутствие правосознания, небольшая явка на выборах, в подавляющем большинстве случаев отрицание необходимости принятия тех или иных законов.
Следствием такой ситуации является регулярные призывы, звучащие как со стороны обычных граждан, так и ученых-юристов, к полному отказу от исследуемого института. Не смотря на это, точка зрения, что данный институт не несет в себе пользу в процессе построения правового государства мы считаем неверным и не соответствующим современным политическим реалиям Российской Федерации. В соответствии со статистикой регулярно проводимых социологических опросов, большая часть населения недовольны результатами деятельности парламента Российской Федерации. Это является результатом того, что средства массовой информации предпочитают показывать лишь некоторых парламентариев, отличающихся своей импозантностью и импульсивности. Но это совершенно не отражает ту действительность, которая реально происходит в парламенте, ведь основная деятельность парламентского корпуса остается за кадром, а следовательно плохо понимается обычными гражданами. Ведь основная задача парламента не только ссориться и голосовать, львиная доля времени уходит у парламентариев на принятие законов, работу с населением, отдавшим им свои голоса.
