Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая природа и историко-теоретические основы компетенции представительных органов государственной власти
1. Понятие и сущность компетенции представительных органов государственной власти с.18
2. Компетенция представительных органов государственной власти в истории России с.31
3. Особенности компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах с.65
Глава 2. Конституционно-правовой анализ компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
1. Содержание компетенции палат парламента Российской Федерации с.100
2. Компетенция Государственной Думы Федерального Собрания с.ПЗ
3. Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания с.142
4. Перспективы развития компетенции палат парламента Российской Федерации с.162
Заключение с.179
Список использованной литературы и
нормативных источников -. с.1
- Компетенция представительных органов государственной власти в истории России
- Особенности компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах
- Компетенция Государственной Думы Федерального Собрания
- Перспективы развития компетенции палат парламента Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется важностью и востребованностью понимания конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации как важной основы формирования и развития российской государственности.
В течение последних лет в России происходит активное становление новой системы органов государственной власти, форм их взаимоотношений и деятельности. Особенность всей создающейся системы государственной власти России заключается в том, что она строится на основополагающих принципах общественного устройства, которые провозглашены в России.
Российская Федерация провозглашена демократическим правовым государством, в котором носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. В частности, система органов государственной власти основана на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые являются самостоятельными. При этом структура органов государственной власти выстроена таким образом, чтобы обеспечить необходимый баланс между всеми ветвями власти, не допускающий узурпацию власти каким-либо одним государственным органом. Вместе с тем, представляется, что оптимальная модель системы органов государственной власти в современной России еще не найдена.
Теоретическое осмысление компетенции Государственной Думы и Совета Федерации представляет собой самостоятельную проблему, актуальную как в теоретическом, так и практическом отношениях. Она обусловлена происходящими в стране процессами становления правового государства, укрепления механизмов государственного и муниципального управления, повышения уровня управляемости общества.
Вопросам понятия и сущности компетенции органов государственной власти посвящено немало научных трудов. Несмотря на значительный объем проведенных исследований, раскрытие темы компетенции представительных
4 органов государственной власти в настоящее время имеет множество различных,
порой противоречивых подходов. В связи с этим, необходим системный подход к
изучению вопросов компетенции парламента.
В этой связи особую актуальность приобрела проблема оптимизации конституционно-правового статуса современного парламента, его палат, системы взаимоотношений Совета Федерации и Государственной Думы, а также их положения в общей системе государственного механизма и системе разделения властей в Российской Федерации.
Актуальность исследования компетенции представительных органов зарубежных государств обусловлена значимостью исследуемого предмета для каждого государства, необходимостью поиска оптимальных путей закрепления, расширения и распределения компетенции. В условиях современного мира, особое внимание необходимо уделять вопросам взаимодействия и сотрудничества между государствами, результатом чего должен быть процесс обмена положительным опытом, в том числе и в вопросе определения компетенции высших представительных органов.
Таким образом, указанные обстоятельства в значительной степени обуславливают актуальность предпринятого исследования, которое в этой связи имеет свою теоретическую и практическую значимость.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе определения конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации и осуществления своей компетенции Советом Федерации и Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации.
Предметом исследования является система конституционно-правовых и иных норм, определяющих и уточняющих (конкретизирующих) основы конституционно-правового статуса и компетенцию Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Целью исследования является выявление юридической природы, конституционно-правовой сущности, особенностей и содержания компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ на
5 современном этапе на основе комплексного анализа ее конституционно-правовых
основ, а также разработка методических рекомендаций по совершенствованию конституционно-правовых норм, определяющих компетенцию Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:
1. Определить понятие и сущность компетенции законодательных
(представительных) органов государственной власти Российской Федерации.
Исследовать компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти в досоветский, советский и послесоветскии период развития России.
Выявить особенности компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти в зарубежных странах.
4. Определить содержание компетенции палат Федерального Собрания
Российской Федерации.
Определить особенности компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и соотношение их компетенций с другими органами государственной власти Российской Федерации.
Выявить на основе проведенного анализа пробелы в законодательстве Российской Федерации, определяющем и конкретизирующем конституционно-правовые основы компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на современном этапе, а также разработать конкретные предложения и рекомендации по их развитию и совершенствованию.
Степень научной разработанности темы. Проблемы, связанные с конституционно-правовыми основами компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ на современном этапе, исследовались многими отечественными учеными в области права.
Общетеоретической основой данного исследования послужили работы таких отечественных ученых-правоведов, разработавших фундаментальные
6 категории общей теории государства и права и конституционного права как: Авакьян С.А., Автономов А.С., Баглай М.В., Булаков О.Н., Габричидзе Б.Н., Гулиев В.Е., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Колюшин Е.И., Малько А.В., Марченко М.Н., Матузов Н.И., Рязанцев И.Н., Тихомиров Ю.А., Фадеев В.И., Шахрай СМ. и др. Об истории компетенции представительных органов государственной власти писали и пишут многие авторы, такие как: Авакьян С.А., Залесский В.Ф., Кравец И.А., Нерсесянц B.C., Николаев А. М., Овсепян Ж.И., Полнер Л.С, Пуздрач Ю.В., Топорнин Б.Н., Тюкавкин В.Г., Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е., Чистяков О.И., Шульженко Ю.Л. и т.д.
Отдельного внимания заслуживают работы отечественных и зарубежных ученых-юристов, занимающихся исследованиями компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах: Антроповой Е.А., Бартоле С, Бромхеда П., Вельтера П., Жидкова О.А., Зазнаева О.И., Ковачева Д.А., Ковряковой Е.В., Крашенинниковой Н.А., Кривенко Л.Т., Макарова А.А., Орстина Н., Ракитской И.А., Ришелюк А., Страшуна Б. А., Туманова В.А., Чиркина В.Е. и др.
В диссертации использованы труды ученых досоветского периода, таких как: Белоконский И.П., Вернадский Г.В., Витте С.Ю., Кокошкин Ф.Ф., Лазаревский Н.И., Милюков П.Н., Сперанский М.М., Шершеневич Г.Ф. и др. Особо следует отметить труды ученых советского периода, таких как: Гурвич Г.С, Ерошкин Н.П., Кукушкин Ю.С., Куприц Н.Я., Курицын В.М., Портнов В.П., Славин М.М. и др.
Вопросы, связанные с компетенцией Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации приобрели особую актуальность в современный период. По этому поводу появляются множество публикаций в журналах, газетах, на интернет-сайтах. В этой связи следует отметить работы: Бялкиной Т.М., Вихарева А.А., Горобец В.Д., Кокотова А. Н., Конюховой И.А., Крыловой Н.С., Лукьяновой Е.А., Нанбы СБ., Полуяна Л.Я., Садовниковой Г.Д., Сивкова А.Л., Чурсиной Е.В. и др.
Специально отметим работы Автономова А.С, Бегзадяна А.С, Бендюриной СВ., Быкова СВ., Гасымова Р.Б. Оглы, Гранкина И.В., Диваевой Г.Ю., Лихачева
7 C.A., Пригона М.Н., Румянцевой Т.С, Сивкова А.Л., Смирнягина Л.В., Тарасовой Е.П., Усанова В.Е., Хабриевой Т.Я. и других авторов, непосредственно исследующих и раскрывающих не только теоретические основы компетенции представительных органов государственной власти, в частности, парламента России, но и анализирующих действующее законодательство в данной сфере на предмет его правовой неурегулированности.
Исследование накопленного опыта (хотя мы и признаем, что он является весьма незначительным) позволит выбрать перспективные направления в решении актуальных проблем парламентского строительства, касающиеся создания действенной модели отечественного парламента, которая в наибольшей степени отвечает современным демократическим принципам общественно-политического устройства России.
Нормативно-правовую основу диссертации составили
внутригосударственные нормативно-правовые акты. К числу действующих внутригосударственных актов в сфере компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ следует отнести:
- Конституцию РФ 1993 г.,
- Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ "О порядке
формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации",
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации",
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации",
- Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30
января 2002 г. № 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации" и др.
В историческом аспекте проанализированы утратившие силу нормативные правовые акты РСФСР и СССР. Исследованы современные источники:
8 Конституция РФ, указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ,
судебная практика.
Методологической основой исследования служит общенаучный
диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы:
системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический,
историко-правовой, метод сравнительного правоведения. Их применение
позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи,
целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:
1. Исследование в форме опроса мнений 42 депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации и 25 членов Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на тему: "Проблемы
соотношения компетенции палат парламента Российской Федерации", в
результате которого были сформулированы направления совершенствования
взаимодействия указанных органов (октябрь-декабрь 2009 г.).
2. Анализ деятельности органов государственной власти Российской
Федерации по вопросам взаимодействия федеральных органов законодательной
власти по вопросам компетенции (по материалам Агентства региональных
политических исследований, Фонда "Общественное мнение" за период 2004-2010
гг.).
3. Результаты социологических опросов с применением методов
интервьюирования, свободного рассказа и разведывательного опроса (Агентство
региональных политических исследований) с целью выявления особенностей
компетенции парламента в России в 2005 - 2008 гг. 248 государственных
служащих федеральных и региональных органов законодательной и
исполнительной власти: сотрудников аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации,
представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации (март-май 2011 г.).
9 4. Участие в научно-исследовательском проекте "Новые перспективы для
Совета Федерации и Государственной Думы" в течение 2007-2010 гг. Предмет
изучения проекта - процесс дальнейшего развития нижней и верхней палаты
российского парламента.
Научная новизна диссертационной работы состоит в комплексном исследовании историко-правовых, политических, социальных предпосылок развития российского парламентаризма, а также становления современного двухпалатного парламента России, выявлении наиболее оптимальной структуры парламента в целом и перспектив развития статуса и порядка формирования его палат. Научная новизна и оригинальность исследования заключается в том, что это одно из немногих исследований, в котором предпринимается комплексное изучение конституционно-правовых основ компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на современном этапе развития страны, с учетом последних изменений отечественного законодательства в этой сфере.
Определены понятие и сущность компетенции представительных органов государственной власти. Дана авторская характеристика периодов развития компетенции представительных органов государственной власти. Выявлены особенности компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах с целью соотнесения их с российской действительностью в указанной сфере.
Диссертантом раскрыто содержание компетенции палат парламента Российской Федерации, выявлены конституционно-правовые основы компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, проведено соотношение компетенции палат парламента России с другими органами государственной власти, а также проанализированы основные полномочия и предметы ведения. Указаны основные направления развития компетенции палат парламента Российской Федерации.
10 На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения:
1. Компетенция представительных органов государственной власти
представляет собой важнейший элемент их конституционно-правового статуса
закрепленный в виде законодательно установленных способов осуществления
парламентских функций, состоящий из предметов ведения (блоков
конституированных общественных отношений, в рамках которых действуют
представительные органы) и полномочий (регламентированного, активно
используемого круга прав и обязанностей).
2. Функции представительных органов государственной власти, являясь
самостоятельным и неотъемлемым элементом их правового статуса,
представляют собой основные направления, сферы деятельности, в рамках
которых данные органы осуществляют деятельность, имеющую нормативно
фиксированное содержание.
3. Особенности компетенции представительных органов государственной
власти в зарубежных странах заключаются в том, что правовые системы
рассмотренных в диссертации государств (США, Китая, Великобритании,
Японии, Австралии, Германии, Франции, Украины) определяют ведущее место
представительного органа, в то время как практика наделения компетенцией
Федерального Собрания РФ нуждается в существенном переосмыслении на
основании опыта деятельности парламентских органов в зарубежных
государствах.
3.1. Зарубежный положительный опыт необходимо использовать в Российской Федерации следующим образом:
а) разработать механизмы ответственности Правительства РФ перед Федеральным Собранием РФ (право парламента отстранять членов правительства от должности, необходимость объяснения в форме отчетов перед парламентом за принимаемые решения, а также предоставление парламенту России от Правительства плана дальнейших действий) как в настоящее время предусмотрено в парламентах Австралии, Германии, Франции;
б) предусмотреть полномочия парламента России при взаимоотношениях с
судебной властью, в частности следует наделить Федеральное Собрание РФ правом формировать органы правосудия, в частности, специальные органы для осуществления правосудия над членами Правительства РФ и всей исполнительной властью, данная модель активно применяется Парламентом Франции;
в) осуществлять разработку нормативных правовых актов в парламенте
России по примеру Парламента Японии, что в итоге позволит рассчитывать на их
качество, путем активного привлечения сторонних специалистов в различных
областях знаний, обучения депутатов, а также всестороннего информационного
консультирования, создания специализированных библиотек и баз данных.
Содержание компетенции представительных органов государственной власти представляет собой основанные на Конституции РФ, закрепленные в законодательстве нормы, устанавливающие предметы ведения представительных органов государственной власти и регламентирующие их права и обязанности.
Правовой основой компетенции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации является Конституция РФ, а также федеральные конституционные законы и федеральные законы. Регламент Государственной Думы не является правовым актом, определяющим содержание компетенции нижней палаты российского парламента, а отдельные его положения, устанавливающие дополнительные полномочия Государственной Думы, нельзя признать соответствующими Конституции РФ и законам в силу положений Конституции РФ, рассматривающих Регламент как документ, направленный на решение вопросов исключительно внутреннего распорядка деятельности палат парламента РФ.
6. Компетенция Совета Федерации обусловлена двойственностью его
положения: это федеральный конституционный орган России, выражающий ее
федеративно-государственный характер и внутриструктурное подразделение
Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией
РФ представительские, законодательные, контрольные и иные функции. Поэтому
осмысление компетенции Совета Федерации обусловлено происходящими в
12 стране процессами становления правового государства, укрепления механизмов
государственного и муниципального управления, повышения уровня
управляемости общества.
7. Перспективами развития правового регулирования компетенции
Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации
связываются с усилением парламентаризма в России, заимствованием ряда
институтов из правовых систем других государств (институты делегированного
законодательства, народного импичмента главы государства и др.), приданием
официального статуса сложившейся политической практике (например,
рассмотрение внешнеполитических вопросов), расширением вопросов местного
значения, не подпадающих в ведение нижней палаты парламента Российской
Федерации, а также с возможным перераспределением полномочий между
палатами парламента Российской Федерации при изменении способа
формирования Совета Федерации (например, наделение Совета Федерации
полномочиями по внесению изменений в тексты принятых нижней палатой
парламента Российской Федерации федеральных конституционных законов).
8. Сделаны предложения о целесообразности внесения следующих
изменений и дополнений в конституционное законодательство Российской
Федерации, а именно:
а) необходимо закрепить право Государственной Думы на дачу
официального толкования федеральных законов в порядке, определенном
федеральным конституционным законом;
б) необходимо дополнить действующее законодательство следующим
положением: "Федеральные законы по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации подлежат
согласованию с субъектами Российской Федерации в порядке, определяемом
федеральным конституционным законом";
в) следует внести изменения, касающиеся введения полномочий по вынесению
решения о проведении референдума по отрешению Президента Российской
Федерации от должности, которые следует закрепить за Государственной Думой;
13 г) увеличить срок рассмотрения законопроектов, например, по
кодифицированным актам, в целях более успешной и продуманной
законотворческой работы Совета Федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют понятийный аппарат, сопутствующий деятельности Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, освещают и переосмысливают важные аспекты конституционно-правовых основ палат парламента России.
В настоящей работе делается вывод о том, что первым результативным этапом становления современного российского парламента явилась конституционная реформа 1989-1993 годов. Современная система органов государственной власти образовывалась в условиях политического и конституционного кризиса, что повлияло на существующую в настоящее время систему органов государственной власти. При этом особый акцент делается на то, что Россия на протяжении всей истории своей государственности не имела опыта строительства такой системы органов государственной власти, которая провозглашена Конституцией Российской Федерации 1993 года. Это приводит к выводу, что существующая модель системы органов государственной власти, включая Федеральное Собрание Российской Федерации не может считаться завершенной, идеальной для России. Только опытным путем возможно выявить оптимальную модель статуса, порядка формирования, функционирования и взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации и их взаимоотношения с другими органами государственной власти.
Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Работа в целом способствует формированию концепции понимания научного содержания категорий "компетенция представительных органов государственной власти", "сущность компетенции представительных органов государственной власти", "содержание компетенции палат парламента РФ", "полномочия палат парламента РФ", "предметы ведения палат парламента РФ", дополняет существующую научную базу для развития законодательства и последующих научных исследований.
14 Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в
ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, связанные с компетенцией палат парламента РФ, способствуют утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы о компетенции палат парламента России.
Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курса теории государства и права, конституционного права, основанных на них спецкурсов и семинаров ("Российского конституционализма", "Парламентского права", "Российского парламентаризма: теории и практики"). Сформулированные автором предложения могут быть использованы в деятельности органов государственной власти.
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения
диссертационных материалов на всероссийских научных, практических
конференциях, международных семинарах, круглом столе, в частности:
международном семинаре "Оценка законов и эффективности их принятия" (г.
Рязань, 16-17 декабря 2002 г.); международном семинаре "Бикамерализм в
Европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций" (г. Москва,
22-23 мая 2003 г.); международном семинаре "Конституционный статус верхних
палат парламентов" (г. Москва, 15 декабря 2004 г.); Третей Всероссийской
научно-практической конференции на тему: "Мониторинг законодательства и
правоприменительной практики как форма диалога власти и общества" (г.
Москва, 30 июня 2005 г.); Всероссийской научной конференции "Сравнительное
изучение парламентов и опыт парламентаризма в России: Выборы, голосование,
репрезентативность" (г. Санкт-Петербург, 15-16 декабря 2005 г.); Шестой
международной научно-практической конференции "Современное
законотворчество: теория и практика (к 100-летию Государственной Думы России)" (г. Москва, 22 декабря 2005 г.); научной конференции "Процесс формирования представительных органов власти в России: история и современность" (г. Барнаул, 30 октября 2006 г.); конференции "Роль Государственного совета и Совета Федерации Федерального Собрания
15 Российской Федерации в истории российского парламентаризма" (г. Москва, 18 декабря 2006 г.); круглом столе на тему: "Контрольные функции парламента" (г. Москва, 6 февраля 2007 г.); на конференции, посвященная 15-ию Конституции РФ (г. Москва, 4 декабря 2008 г.).
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в научных статьях. Материалы диссертации внедрены в учебный и научный процесс высших учебных заведений Москвы, имеются акты о внедрении их в практическую деятельность федеральных органов государственной власти Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
Компетенция представительных органов государственной власти в истории России
Федеральное Собрание Российской Федерации решает важнейшие вопросы государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства, внешних сношений и обороны государства, прежде всего посредством принятия законов. От качества принимаемых законов во многом зависит успех этой деятельности. Немало внимания уделяет Федеральное Собрание РФ принятию законов, регулирующих организацию и деятельность органов внутренних дел.
В послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию говорится: «Мы - наконец, - юридически и фактически восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами». Все эти достижения невозможно было бы осуществить без обновления законодательства, которое реализовано Федеральным Собранием РФ за последние три года. Несмотря на огромный объём работы, проделанный Федеральным Собранием РФ, не все принимаемые законы отличаются высоким качеством и некоторые нуждаются в совершенствовании. Качество законов, принимаемых Федеральным Собранием, зависит от многих причин.
Во-первых, недостаточная компетентность депутатского корпуса не позволяет им быстро, осознанно и квалифицированно дать комплексную оценку предлагаемому проекту закона.
Во-вторых, не обеспечивается своевременность принятия законов. Негативно отражается на качестве законов как опережение, так и отставание законопроектной деятельности от настоятельных потребностей развития общества. В-третьих, отрицательно сказывается несоблюдение порядка принятия законов в палатах Федерального Собрания (как свидетельствуют стенограммы заседаний палат парламента, с некоторыми проектами законов депутаты знакомятся в день принятия; многие депутаты лично не участвуют в голосовании; часто происходят необоснованные переголосования в палатах парламента). Эти и другие негативные явления получили опасное распространение в деятельности Федерального Собрания. В-четвёртых, о невысоком качестве законов свидетельствуют многочисленные инструкции о порядке их применения. В-пятых, поспешность принятия законов является одной из причин вступления их в силу с погрешностями.
В каждом государстве законодательный процесс является основой законодательной деятельности, где он имеет свои особенности и строго регулируется конституцией, текущими законами, регламентами, устанавливающими порядок внесения, рассмотрения и принятия законодательных актов. И от того, насколько такой порядок соблюдается и своевременно совершенствуется, будет зависеть, по каким законам станет жить общество. Почти десятилетний опыт работы Федерального Собрания РФ предопределяет необходимость постоянного осмысления и совершенствования данной деятельности. И в этом законодателю могут помочь подобные диссертационные исследования по указанным проблемам.
Вопросам понятия и сущности компетенции органов государственной власти посвящено немало научных трудов. Несмотря на значительный объем проведенных исследований, раскрытие темы компетенции представительных органов государственной власти в настоящее время имеет множество различных, порой противоречивых подходов. В связи с этим, необходим системный подход к изучению вопросов компетенции парламента. Таким образом, целью настоящего исследования является объективное отражение понятия и сущности компетенции представительных органов государственной власти.
Понятие "компетенция" происходит от латинского слова "compete" и означает - добиваться, соответствовать, подходить . В настоящее время отсутствует законодательное определение данного понятия, однако ранее действовавший Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № Ц9-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" содержал указанное понятие применительно к органу государственной власти, определяя компетенцию как "совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации" . Вместе с тем, в Федеральном законе отсутствовало общее определение термина "компетенция", а раскрывался лишь термин "компетенция органа государственной власти". Таким образом, была допущена логическая ошибка, при которой предметы ведения определялись через понятие "компетенция", которое само нуждалось в своем определении. Данный Закон был признан утратившим силу Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ , в котором уже отсутствовали законодательные определения указанных понятий.
Особенности компетенции представительных органов государственной власти в зарубежных странах
Как видно из анализа полномочий Президиума Верховного Совета, фактически именно он являлся парламентом по Конституции 1978 г. Исключительных полномочий Верховного Совета немного и часть из них может быть осуществлена и самим Президиумом по прямому разрешению ст. 116 Конституции 1978 г. Таким образом, система государственных органов по Конституции 1978 г. гораздо ближе к идее профессионального постоянного действующего парламента, нежели предыдущие. Объем компетенции, связанной с осуществлением нетипичных для парламента полномочий, постепенно сокращается, а из исключительных полномочий сессионного Верховного Совета, требующих регулярной реализации, можно отметить разве что бюджетные.
Итак, как следует из изложенного выше, в России в советский период с июля 1918 г. по октябрь 1989 г. сложилась особенная система государственного управления. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными и представительными органами государственной власти. В реальности же их правовое положение не укладывалось в традиционным статус законодательного и представительного органа. Наиболее яркими проявлениями этого положения является следующее -советы и съезды обладали полновластием и верховенством, осуществляли полномочия, которые относились как к законодательной деятельности, так и должны были бы принадлежать скорее органам распорядительной власти. Конституции именовали их органами не только законодательными, но и контрольными, распорядительными.
Контрольные полномочия заключались не только в наделении съездов и советов дополнительными предметами ведения, но и в возможности делать запросы в органы исполнительной власти и должностным лицам, которые обязаны были на них отвечать, а также в праве формирования правительства. И если первое полномочие представительного органа сохранено и в Конституции 1993 г., то участие Федерального Собрания в формировании Правительства РФ сводится к одобрению кандидатуре его председателя, и то под угрозой роспуска Государственной Думы. Структура органов исполнительной власти вообще утверждается указами Президента без согласования с палатами парламента.
Выборы в советский период развития компетенции представительных органов были построены на безальтернативной основе, принцип разделения властей в советском государстве был отвергнут. В каждой из вновь принимавшихся конституций советского времени провозглашалась преемственность, и в каждой из них был закреплен принцип полновластия Советов и подотчетности им иных органов государственной власти.
Однако признаком формы правления советского государства было расхождение между юридической и фактической конституцией. На практике вся система органов государственной власти лишь оформляла решения, исходившие от центральных и местных структур КПСС, сросшихся с государственным аппаратом. В Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик, в отраслевом законодательстве де-юре были созданы условия для всесилия системы Советов. Кроме того. Советы фактически являлись главой советского государства, что формально являлось пределом демократизма. Ни в одной из упрекавших СССР и РСФСР в нарушениях прав человека, ущемлении свободы буржуазных стран не была реализована идея выборного представительного органа, стоящего во главе страны. Но де-факто Советы были подчинены партийным органам, которые по существу руководили ими. В такой ситуации на протяжении всей истории своего существования Советы не могли раскрыть заложенный в них созидательный потенциал и проявить все преимущества как органов социалистического народного представительства.
В настоящее время Федеральное собрание является классическим парламентом, избираемым на прямых и равных выборах, наделенным законотворческими и в определенной степени контрольными полномочиями. Институт главы государства в действующей Конституции РФ также сохранен, но теперь этот центр власти перенесен и формально, и фактически туда, где он и должен быть - на Президента РФ, который, как единоличный, а не коллегиальный орган, и несет всю полноту ответственности за свои действия в качестве главы государства.
Компетенция Государственной Думы Федерального Собрания
Одновременно из анализа конституционных норм видно, что инициация Государственной Думой процедуры импичмента возможна только, если в ее основании будет лежать обвинение в совершении тяжкого преступления, но никак не резкое отступление Президентом РФ в политике от своих предвыборных обещаний или жесткий социальный курс и т.п. Таким образом. Конституция РФ полностью исключает какую-либо политическую ответственность Президента РФ перед Государственной Думой РФ.
Помимо ограниченности оснований ответственности, видно, что и сама процедура импичмента в России настолько сложна, что реализовать ее крайне трудно. Процедура отрешения Президента РФ от должности предполагается длительной во времени, в нее вовлечены целых четыре высших органа государственной власти - две палаты парламента РФ, Конституционный и Верховный Суд РФ, что делает механизм импичмента неповоротливым. Единственная, на сегодняшний день, попытка парламентариев выдвинуть обвинение высшему должностному лицу государства не вышла даже за пределы Государственной Думы. И это, надо заметить, при оппозиционном составе нижней палаты парламента РФ и серьезным недовольстве в обществе правлением Президента РФ Б.Н. Ельцина.
Бесспорно, смещение Президента РФ с должности - чрезвычайное событие, и оно должно быть всесторонне обосновано. Вместе, с тем фактическое отсутствие политической ответственности Президента РФ в России - это очень серьезная опасность возникновения жесткого авторитарного режима и искажения принципа народного суверенитета, провозглашенного в ст. 3 Конституции РФ.
Поэтому в качестве средства оптимизации системы государственной власти в России следует рассматривать некоторые схемы политической ответственности Президента РФ перед народом, наделившим его властью, непосредственно либо перед выборным представительным органом. В этой связи, заслуживает внимание положения конституционного законодательства некоторых государств, где решение об отрешение от должности Президента выноситься на всенародный референдум (например, Румыния). При этом полномочия по вынесению решения о проведении референдума по отрешению Президента РФ от должности следует закрепить за Государственной Думой как выборной палатой парламента, отражающей политические настроения в обществе.
Основное содержание контрольной компетенции Государственной Думы составляют полномочия, связанные с контролем деятельности Правительства РФ. В соответствии с п. "а" и "б" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относятся дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ и решение вопроса о доверии Правительству РФ. Указанным положениям Конституции РФ корреспондирует ст. 111 и ч. 3, 4 ст. 117 Конституции РФ, более подробно раскрывающие механизм реализации Государственной Думы обозначенных контрольных полномочий.
Также в соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ "разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета" (п. "а" ч. 1 ст. 114), а Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О
Правительстве Российской Федерации" предусматривает, что члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат. Вместе с тем, политическая практика показала декларативность указанных конституционных положений. Следует констатировать, что фактически только единожды Государственная Дума оказалась в состоянии влиять на формирование Правительства РФ (Правительство Примакова, сентябрь 1998 года), да и то это было в эпоху серьезных социально-экономических потрясений. Также, несомненно, на решение Президента РФ Д.А. Медведева предложить в качестве Председателя Правительства РФ В.В.Путина повлияло не только политическая и социально-экономическая конъюнктура, сложившаяся в тот период (необходимость обеспечения преемственности власти, значительной поддержке в обществе Путина В.В. в связи с его деятельностью на посту Президента РФ, благоприятные экономические условия развития страны), но и наличие в Государственной Думе абсолютного большинства партии "Единая Россия", которую возглавлял на выборах в 2007 году В.В.Путин
Перспективы развития компетенции палат парламента Российской Федерации
Результаты проведенного научного исследования конституционно-правовых основ компетенции Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ на современном этапе позволяют сформулировать ряд теоретических выводов.
Компетенция представительных органов государственной власти представляет собой важнейший элемент их конституционно-правового статуса закрепленный в виде законодательно установленных способов осуществления парламентских функций, состоящий из предметов ведения (блоков конституированных общественных отношений, в рамках которых действуют представительные органы) и полномочий (регламентированного, активно используемого круга прав и обязанностей). По своей сущности компетенция парламента РФ является юридической категорией, объем которой определяет значимость парламента, а также уровень его влияния на общественные отношения и выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению его функций. Функции представительных органов государственной власти, являясь самостоятельным и неотъемлемым элементом их правового статуса, представляют собой основные направления, сферы деятельности, в рамках которых данные органы осуществляют деятельность, имеющую нормативно фиксированное содержание.
При создании Конституции РФ 1993 г. был использован накопленный опыт, учтены и устранены недостатки регулирования компетенции представительных органов досоветского и советского периодов: сессионная основа работы парламента, наличие у него либо абсолютно неограниченной, либо абсолютно ограниченной компетенции, возможность роспуска парламента без каких-либо ограничений, раздробление законодательных и контрольных полномочий между сразу двумя органами, фактически осуществляющими функции парламента, императивный мандат.
Современная стадия развития компетенции российского парламента характеризуется постоянной работой палат, четко закрепленными его полномочиями при сохранении права принимать законы по тем вопросам, по которым Федеральное Собрание сочтет необходимым. Ограничением здесь является лишь распределение предметов ведения между субъектами Федерации и самой Федерацией. Однако в Конституции 1993 г. отсутствуют нормы, прямо указывающие на контрольные функции парламента. У Федерального Собрания нет механизмов прямого воздействия на федеральные органы исполнительной власти, оно не имеет возможности отправить Правительство РФ в отставку или каким-либо образом регулировать структуру и компетенцию исполнительных органов. Учитывая, что в российском законодательстве имеется большое количество норм, отсылающих к подзаконным нормативным актам, это угрожает законодательному статусу Федерального Собрания.
С ноября 2008 г. в эволюции компетенции представительных органов государственной власти в России наступил новый этап, ознаменованный внесением Президентом РФ поправок в Конституцию РФ, расширяющих конституционную компетенцию парламента. Это первый шаг к регламентации в Основном законе страны не только законодательных и представительных, но и контрольных функций Федерального Собрания. Представляется, что для наиболее полной реализации потенциала, заложенного в институте современного российского парламента, необходимо дальнейшее расширение и уточнение полномочий Федерального Собрания, в частности, уточнений полномочий в сфере финансового контроля, права отменять акты Президента РФ и Правительства РФ, противоречащие федеральным законам, либо приостанавливать их действие до решения вопроса Конституционным Судом РФ.
Современная стадия развития компетенции российского парламента характеризуется постоянной работой палат, четко закрепленными его полномочиями при сохранении права принимать законы по тем вопросам, по которым Федеральное Собрание сочтет необходимым. Ограничением здесь является лишь распределение предметов ведения между субъектами Федерации и самой Федерацией. Федеральное Собрание имеет также и контрольные полномочия - в частности, дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ и может объявить Правительству РФ вотум недоверия. С 2008 г. Федеральное собрание наделено также и контрольными функциями, осуществляемыми в отношении органов исполнительной власти. Однако при этом у парламента нет полномочий напрямую вмешиваться в деятельность иных органов государственной власти, в отличие от советского периода. В тоже время Федеральное Собрание независимо от других властных органов, за исключением Президента РФ, который в рамках механизма сдержек и противовесов имеет возможность распустить Государственную Думу в определенных Конституцией РФ случаях. Эта возможность уравновешивается правом Федерального Собрания инициировать процедуру отрешения Президента РФ от должности. Однако по сложности осуществления эти процедуры несопоставимы - роспуск Государственной Думы произвести намного проще, нежели довести до конца процесс отрешения Президента РФ от должности. Постановление Государственной Думы о недоверии Правительству РФ также не имеет обязательного значения для Президента РФ, а права отправить Правительство РФ в отставку у палат парламента не имеется.
Особенности компетенции представительных органов государственной власти в рассмотренных зарубежных странах заключаются в том, что правовые системы рассмотренных государств (США, Китая, Великобритании, Японии, Австралии, Германии, Франции, Украины) определяют ведущее место представительного органа.
К особенности компетенции парламента России следует отнести то, что Федеральное Собрание РФ фактически лишено правовых механизмов существенно влиять на политику государства. Следствием чего является необходимость расширения компетенции в сферах взаимоотношения с исполнительной и судебной властями, нормотворчества и внешней политики. Объем и содержание компетенции Федерального Собрания РФ предопределяется тем, что парламент России относится к виду представительных органов с относительно ограниченной компетенцией на основании анализа ст. 105 Конституции РФ, которая не устанавливает четкий перечень полномочий.
Существенной особенностью компетенции парламентских органов в сфере контроля за исполнительной властью во Франции, Германии, Японии, Великобритании, Австралии, Украине является наличие многочисленных правовых механизмов контроля. Несмотря на то, что в зависимости от формы правления роль представительного органа в указанных государствах различная, правовые механизмы контроля представительных органов над исполнительными остаются. Содержание компетенции представительных органов государственной власти представляет собой основанные на Конституции РФ, закрепленные в законодательстве нормы, устанавливающие предметы ведения представительных органов государственной власти и регламентирующие их права и обязанности.
