Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика и особенности компетенции таможенных органов в области правоохранительной деятельности . 12
1.1. Особенности компетенции таможенных органов как органов исполнительной власти 12
1.2. Правоохранительная деятельность таможенных органов, ее сущность и направления 33
1.3. Правовые основы правоохранительной деятельности таможенных
органов 58
Глава 2. Административно-правовые вопросы компетенции таможенных органов в сфере правоохранительной деятельности 81
2.1. Причины и условия, способствующие совершению нарушений таможенного законодательства, и административно-правовые меры их предупреждения 81
2.2. Система мер и особенности административного пресечения нарушений таможенного законодательства 98
2.3. Процессуальные проблемы наложения административных взысканий за нарушения таможенного законодательства 118
Заключение 148
Библиографический список 156
- Особенности компетенции таможенных органов как органов исполнительной власти
- Правоохранительная деятельность таможенных органов, ее сущность и направления
- Причины и условия, способствующие совершению нарушений таможенного законодательства, и административно-правовые меры их предупреждения
- Система мер и особенности административного пресечения нарушений таможенного законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Таможенные органы России — это органы исполнительной власти, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела.
Деятельность таможенных органов универсальна и специфична, она не имеет аналогов. Ее многоплановость проявляется в разнообразии выполняемых таможенными органами социальных функций, закрепленных в ст. 10 Таможенного кодекса РФ и конкретизированных в Положении о Государственном таможенном комитете РФ, а также в Положениях о региональном таможенном управлении, таможне и таможенном посте РФ.
Переход экономики страны на условия рыночных отношений,
демонополизация внешнеэкономической деятельности, выделение таможенных
органов в самостоятельную государственную структуру и многие другие
факторы привели к тому, что более 20 министерств и ведомств России
передали таможенным органам часть своих полномочий и функций:
экономических, статистических, природоохранных и др. Выполнение этих
функций стало неотъемлемым элементом компетенции таможенных органов
Российской Федерации. Однако, основные их функции — это пополнение
доходной части государственного бюджета за счет взимания таможенных
платежей (фискальная функция) и борьба с правонарушениями и
преступлениями в сфере внешнеэкономической деятельности
(правоохранительная функция).
Законодательное закрепление в 1993 году за таможенными органами статуса правоохранительных органов с приданием им мощных рычагов правотворчества, правоприменения и правоохраны позволило активизировать работу по защите экономических интересов государства. Количество возбужденных уголовных дел по таможенным преступлениям, а также дел о нарушениях таможенных правил во внешнеторговом обороте и в отношении
физических лиц в пассажирском сообщении из года в год возрастает. Однако, анализ судебно-арбитражной практики по защите интересов таможенных органов, а также статистические данные о количестве дел о нарушениях таможенных правил, прекращенных таможенными органами по собственной инициативе, либо по жалобам, протестам прокурора или в порядке контроля вышестоящими таможенными органами, свидетельствуют о том, что эффективность правоохранительной деятельности таможенных органов не превышает 80 %. Причин этому много: от несовершенства нормативно-правовой базы до порой элементарной правовой безграмотности правоприменителей.
Эффективность реализации возложенных на таможенные органы правоохранительных функций во многом зависит от сбалансированности (с точки зрения необходимости и достаточности) предоставленных им прав и обязанностей по реализации этих функций.
Правовой фундамент правоохранительной деятельности таможенных органов составляют, прежде всего, Конституция РФ, Таможенный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, ряд федеральных законов (Федеральный закон РФ "Об оперативно-розыскной деятельности", Закон РФ "О вывозе и ввозе культурных ценностей", Федеральный закон РФ "О наркотических средствах и психотропных веществах", Федеральный закон РФ "Об оружии", Федеральный закон РФ "Об исполнительном производстве" и др.), Положение о Государственном таможенном комитете РФ, положения о других таможенных органах и ряд иных нормативно-правовых актов. Содержание указанных нормативных актов, а, главное, — практика их применения нуждаются в глубоком теоретическом осмыслении с целью не только определить роль и место таможенных органов в общей системе правоохранительных органов Российской Федерации, но и выработать определенные рекомендации по совершенствованию правоохранительной деятельности таможенных органов.
Исследование теоретических и административно-правовых аспектов компетенции таможенных органов Российской Федерации в сфере правоохранительной деятельности направлено на решение данных проблем. Актуальность темы диссертации определяется как ее большой практической значимостью для совершенствования правоохранительной деятельности таможенных органов и повышения ее эффективности, так и недостаточной научной разработанностью.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления таможенными органами деятельности по борьбе с нарушениями таможенного законодательства.
Предметом исследования являются теоретические и административно-правовые аспекты компетенции таможенных органов в сфере правоохранительной деятельности и основные направления совершенствования административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов.
В предмет исследования входят:
понятие и особенности компетенции таможенных органов как органов исполнительной власти;
сущность и направления правоохранительной деятельности таможенных органов;
правовые основы правоохранительной деятельности таможенных органов;
практика применения таможенными органами мер административного принуждения в ходе борьбы с нарушениями таможенного законодательства;
причины и условия, способствующие совершению нарушений таможенного законодательства;
деятельность таможенных органов по профилактике правонарушений в сфере таможенного дела;
система мер и особенности административного пресечения нарушений таможенного законодательства;
проблемы процессуального характера, возникающие при наложении
административных взысканий за нарушения таможенного законодательства.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является изучение теоретических и административно-правовых аспектов компетенции таможенных органов Российской Федерации в сфере правоохранительной деятельности и разработка на этой основе научно-обоснованных предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность таможенных органов по применению мер административного принуждения в ходе борьбы с нарушениями таможенного законодательства.
Эта цель определяет задачи диссертационной работы:
проведение анализа компетенции таможенных органов как органов исполнительной власти и выявление проблем ее нормативного регулирования;
рассмотрение сущности правоохранительной деятельности таможенных органов и выявление особенностей таможенных органов как органов правоохранительных;
проведение анализа причин и условий, способствующих совершению нарушений таможенного законодательства;
исследование практики применения таможенными органами мер по профилактике нарушений таможенного законодательства и выявление проблем, при этом возникающих;
рассмотрение системы мер и особенностей административного пресечения нарушений таможенного законодательства;
проведение анализа правоприменительной практики с целью выработки общих рекомендаций по повышению эффективности проведения расследований по делам о таможенных правонарушениях;
на основе анализа правоприменительной практики внесение предложений по
совершенствованию правовой регламентации наложения административных
взысканий за нарушения таможенного законодательства.
/Методологическая основа и эмпирическая база исследования.
Методологическая основа исследования базируется на диалектических методах познания, определяющих требования к научным исследованиям и позволяющих рассматривать правоохранительную деятельность таможенных органов как обусловленную социальной действительностью деятельность органов исполнительной власти по защите интересов личности, общества и государства. В своих исследованиях соискатель опирался на фундаментальные положения общей теории права, административного права и государственного управления, теории и практики борьбы таможенных органов с нарушениями таможенного законодательства, на нормативно-правовые акты, регулирующих правоохранительную деятельность таможенных органов Российской Федерации.
При решении поставленных задач автором использовался широкий круг правовых, социологических и иных методов научного исследования. Среди них такие методы как: формально-юридический, сравнительно-правовой, экспертных оценок, анкетный опрос, анализ документов, анализ судебно-арбитражной практики, анализ публикаций в средствах массовой информации и другие.
В процессе исследования автором:
проанализированы литературные источники и нормативные документы,
относящиеся к предмету исследования (общий объем изученных и
использованных работ и материалов превышает 200 наименований);
проанализировано более 700 ежемесячных целевых отчетов о правовой
деятельности таможенных органов перед ГТК РФ по вопросам, относящимся
к предмету исследования;
проанализирована судебно-арбитражная практика по вопросам обжалования и опротестования действий и решений таможенных органов Московского и Северо-Кавказского регионов по применению различных мер административного принуждения;
изучено мнение 74 экспертов (сотрудников Правового управления ГТК РФ, Регионального управления по борьбе с таможенными правонарушениями, руководящих работников правоохранительных подразделений таможен Московского и Северо-Кавказского таможенных управлений, а также работников транспортной прокуратуры, осуществляющих надзор за законностью в деятельности таможенных органов);
проанализировано более 200 материалов дел о нарушениях таможенных правил, прекращенных таможнями Московского и Северо-Кавказского регионов по собственной инициативе, либо отмененных по жалобам, протестам прокурора или в порядке осуществления контроля вынесенных по этим делам постановлений вышестоящими таможенными органами;
использован личный опыт автора диссертационного исследования, четыре года проработавшего в различных оперативных подразделениях Таганрогской таможни.
При обосновании своих выводов автор опирался на концепции, теоретические положения и выводы, сформулированные в работах известных российских специалистов в области административного права и государственного управления, проблем реализации правоохранительных функций таможенных органов: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.А, Бушуева, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, К.Ф. Гуценко, Е.В. До дина, Ю.М. Козлова, С. А. Комарова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Н.С. Малеина, В.М. Манохина, Л.Н. Маркова, М.Я. Масленникова, Л.Л. Попова, К.К. Сандровского, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, К.Ф. Шеремета, А.Ю. Шумилова и ряда других авторов, в работах
которых рассмотрены в той или иной мере вопросы, непосредственно относящиеся к теме данного диссертационного исследования.
Научная новизна исследования. Новизна исследования определяется тем, что в диссертации предпринята попытка комплексно рассмотреть вопросы компетенции таможенных органов Российской Федерации как органов исполнительной власти, сущность и направления правоохранительной деятельности таможенных органов, а также ее правовую основу. В работе также впервые комплексно исследованы: совокупность прав и обязанностей таможенных органов с точки зрения их сбалансированности, необходимости и достаточности для реализации возложенных на таможенные органы функций по борьбе с нарушениями таможенного законодательства; причины и условия, способствующие совершению нарушений таможенного законодательства, и административно-правовые меры их предупреждения; система мер и особенности административного пресечения нарушений таможенного законодательства, а также выявлены проблемы процессуального характера, связанные с наложением административных взысканий за нарушения таможенного законодательства и пути их устранения.
Это позволило сформулировать предложения теоретического и практического характера, направленные на совершенствование компетенции таможенных органов по борьбе с нарушениями таможенного законодательства.
Положения, выносимые на защиту. С учетом целей и задач исследования на защиту выносятся:
Положение о необходимости законодательного закрепления понятия "правоохранительные органы" и правовой регламентации компетенции правоохранительных органов только на законодательном уровне.
Вывод о необходимости наличия единого нормативно-правового акта, регулирующего правоприменительную деятельность по борьбе с административными правонарушениями всех органов и должностных лиц,
наделенных юрисдикционными полномочиями.
Обоснование основные причин и условий, способствующих совершению нарушений таможенного законодательства, а также проблем профилактики правонарушений в сфере таможенного дела.
Результаты анализа сущности и особенностей мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как составной части мер административного пресечения правонарушений.
Предложения по совершенствованию законодательства,регламентирующего порядок наложения административных взысканий за нарушения таможенного законодательства.
Теоретическая и практическая значимость сформулированных в диссертации предложений, рекомендаций и выводов определяется их направленностью на совершенствование правовых и организационных основ правоохранительной .деятельности таможенных органов, повышение эффективности борьбы с нарушениями таможенного законодательства.
Разработанные в ходе исследования теоретические положения, базирующиеся на анализе основных проблем, обусловленных темой диссертации, могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании нормативного регулирования общественных отношений в сфере таможенного дела.
Рекомендации, высказанные автором по совершенствованию деятельности таможенных органов по борьбе с нарушениями таможенного законодательства, будут способствовать дальнейшему повышению эффективности этой деятельности.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при проведении научных исследований по проблемам правоохранительной деятельности таможенных органов, а также в учебном процессе Российской таможенной академии.
11 Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в различных организационных формах и обеспечены посредством:
использования материалов диссертации в научно-исследовательской работе Ростовского филиала Российской таможенной академии при разработке темы НИР "Межотраслевые связи и проблемы Таможенного кодекса Российской Федерации";
внедрения результатов диссертационного исследования в учебный процесс Ростовского филиала Российской таможенной академии (в курсы "Административное право" и "Правоохранительные органы") и Таганрогского института управления и экономики (в курсы "Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности" и "Таможенное право");
участия автора в обсуждении и разработке отдельных норм Проекта нового Таможенного кодекса РФ;
участия автора в работе восьми научных и научно-практических конференций, проводимых в период с 1996 по 1999 гг. на базе Российской таможенной академии, Ростовского и Санкт-Петербургского филиалов Российской таможенной академии, Ростовского юридического института и Таганрогского государственного университета.
По теме диссертации автором опубликовано 13 статей и тезисов докладов. Список работ приводится в заключительной части автореферата диссертации.
Логика и структура диссертации. Логика диссертации обусловлена целью и поставленными задачами исследования и определяет структуру работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы, использованной в работе.
Особенности компетенции таможенных органов как органов исполнительной власти
Определение компетенции органа исполнительной власти в определенной сфере деятельности и ее юридическое закрепление имеет важное научно-практическое значение, поскольку отсутствие четкой регламентации прав и обязанностей органов и их должностных лиц ведет к нарушению законности, обезличиванию руководства и снижению ответственности за принятие решений. Особенное значение проблема определения компетенции имеет для тех органов, которые законодательством отнесены к числу правоохранительных, обладающих правами административного принуждения (предупреждения, пресечения правонарушений и привлечения виновных в их совершении лиц к административной ответственности), а также уголовного преследования лиц, совершивших преступления. В соответствии с законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но самостоятельны они только в определенных пределах, которые регламентируются государством путем предоставления органам соответствующей компетенции.
Компетенция согласно словарю русского языка СИ. Ожегова — это круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен, круг чьих-то полномочий и прав.
Слово "компетенция" в переводе с латинского (competentia) означает ведение, способность, принадлежность по праву. В обиходе часто говорят о фактической компетентности лиц в тех или иных вопросах и об официальной компетенции государственных органов и их должностных лиц, то есть совокупности полномочий (прав и обязанностей) этих органов по осуществлению государственной власти. Интерес представляет рассмотрение понятия компетенции органа исполнительной власти.
В юридической литературе нет единого общепризнанного определения понятия "компетенция органа исполнительной власти". Некоторые ученые понимают компетенцию как систему государственно-властных полномочий органа1, другие ученые — как круг задач и функций органа2, третьи — предметы ведения, круг полномочий, а также территориальные пределы этих предметов ведения и полномочий3.
Государство является сложной организационной структурой. Государственный механизм действует через большое число органов исполнительной власти, осуществляющих в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность. Каждый орган занимает определенное место в общей структуре. Орган исполнительной власти не может быть всекомпетентен, знать все и всюду действовать — это не реально в условиях современного развития общества и государства и просто не совместимо с задачей правильной организации и функционирования государственного механизма в целом.
Б.М. Лазарев удачно сформулировал, что "устанавливая компетенцию каждого из органов управления, государство тем самым производит "разделение труда" между ними. При этом оно заботится о том, чтобы были охвачены управлением все те участки жизни общества, которые нуждаются в таком управлении, и чтобы при этом не было ненужного параллелизма и дублирования в работе различных звеньев аппарата"1. Разделение труда означает не только запрет для органа выходить за рамки предоставленной ему компетенции, но и запрет для других органов государства вторгаться в сферу деятельности данного органа, если иное не предусмотрено законом.
Сфера деятельности органа исполнительной власти определяется теми v функциями и задачами, которые государство возлагает на этот орган. Компетенция органа является юридическим выражением сферы деятельности органа государства. Она носит властный характер и устанавливается от имени государства.
Государство очерчивает компетенцию своих органов путем издания правовых норм. Соблюдение устанавливаемых правовыми нормами определенных правил поведения различных субъектов правоотношений в тех или иных ситуациях и обязательных для них обеспечивается государством посредством организационных, социальных и иных мер, включая меры дисциплинарного, административного, материального, уголовного и других видов воздействия2.
Наиболее емкими компетенционными нормативно-правовыми актами являются федеральные законы . Следует отметить, что довольно часто в российском законодательстве многие вопросы компетенции органов исполнительной власти отражаются в подзаконных , а иногда и в ведомственных нормативно-правовых актах и должностных инструкциях сотрудников различных органов и их структурных подразделений. На наш взгляд, требуется более полное законодательное регулирование подобного рода вопросов, поскольку порядок принятия федеральных конституционных и федеральных законов позволит минимизировать возможность лоббирования узковедомственных интересов при наделении определенного рода компетенцией органов исполнительной власти и их должностных лиц. Кроме того, ведомственное нормотворчество приводит к тому, что в ряде принимаемых министерствами и ведомствами правовых актов законодательные нормы трактуются расширительно, что просто недопустимо.
Правоохранительная деятельность таможенных органов, ее сущность и направления
Таможенные органы России — это органы исполнительной власти, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела, под которым понимается таможенная политика Российской Федерации, а также порядок и условия перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, взимание таможенных платежей, таможенное оформление, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь.
Содержащееся в Таможенном кодексе РФ определение понятия таможенного дела не охватывает, на наш взгляд, ряда его важных составных частей, которые на самом деле входят в него в качестве самостоятельных блоков (в частности, ничего не сказано о правоохранительной деятельности таможенных органов). Кроме того, приведенное определение оставляет невыясненным вопрос о содержании таможенной политики и ее месте в структуре таможенного дела. Характер перечисленных в ст. 1 ТК РФ составных частей таможенного дела дает основание задаться вопросом: почему, по каким основаниям таможенная политика включается в качестве составной части в понятие таможенного дела .
Включение таможенной политики в понятие таможенного дела — новелла, причем, на наш взгляд, совсем не бесспорная. В Таможенном кодексе СССР 1991 года таможенная политика не включалась в понятие таможенного дела, а рассматривалась отдельно и трактовалась весьма кратко — как составная часть внешней и внутренней политики СССР. В действующем таможенном кодексе РФ таможенная политика включена в состав понятия таможенного дела, однако содержание и цели этой политики, зафиксированные в ст. 2 ТК РФ, далеко выходят за рамки таможенного дела. По смыслу ст. 2 ТК РФ целями таможенной политики являются в том числе регулирование товарообмена, стимулирование развития национальной экономики России. Очевидно, что это выводит таможенную политику за рамки таможенного дела.
В понятие таможенного дела должна входить не таможенная политика, а средства ее реализации (порядок и условия перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, взимание таможенных платежей, таможенное оформление и др.), что необходимо учесть при внесении изменений и дополнений в действующий Таможенный кодекс либо при принятии нового Таможенного кодекса РФ.
Таможенная служба универсальна и специфична, она не имеет аналогов. Ее многоплановость проявляется в разнообразии социальных функций, выполняемых таможенными органами и закрепленными в ст. 10 ТК РФ. Переход экономики страны на условия рыночных отношений, демонополизация внешнеэкономической деятельности, выделение таможенных органов в - самостоятельную государственную структуру и другие факторы привели к тому, что более 20 министерств и ведомств России передали таможенным органам часть своих полномочий и функций: экономических, статистических, природоохранных и др.1 Однако, основные функции таможенных органов России — это пополнение доходной части государственного бюджета за счет взимания таможенных платежей (фискальная функция) и борьба с правонарушениями и преступлениями в сфере внешнеэкономической деятельности (правоохранительная функция).
Прежде чем перейти к изложению сущности правоохранительной деятельности таможенных органов, следует отметить, что в юридической литературе под правоохранительной деятельностью понимают "такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка"2. Ее можно рассматривать в широком и в узком смысле слова.
Правоохранительная деятельность в широком смысле — это деятельность государственных органов по защите норм права от нарушений. Так или иначе этим занимается большой круг государственных органов в пределах своей компетенции. Например, за нарушение правил пользования средствами железнодорожного транспорта органы железнодорожного транспорта на основании ст. 205 КоАП РСФСР вправе привлечь виновных в этом лиц к административной ответственности.
Правоохранительная деятельность в узком смысле слова — это деятельность специализированных государственных органов (правоохранительных органов) по правовой охране общественных отношений в различных сферах государственного управления1.
Термин "правоохранительные органы" довольно широко используется как в нормативно-правовых актах, так и в юридической литературе. Однако, следует отметить, что до настоящего времени нет законодательно закрепленного определения понятия "правоохранительные органы". Неоднозначен также подход к определению этого понятия и среди ученых-правоведов. Так, например, К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалев в учебнике по курсу "Правоохранительные органы", широко и обстоятельно изложив сущность понятия "правоохранительная деятельность" и ее функций (конституционный контроль, правосудие, организационное обеспечение деятельности судов, прокурорский надзор, выявление и расследование преступлений, оказание юридической помощи и защита по уголовным делам), пишут затем, что "для выполнения названных функций правоохранительной деятельности существуют конкретные органы, которые соответственно и именуются правоохранительными"2, переходя далее к их перечислению и подробному описанию. Б.Т. Разгильдиев, рассматривая правоохранительные органы (их представителей) как элемент уголовно-правовой охраны, дает им следующее определение: "это учреждения, наделенные обязанностью по контролю за исполнением гражданами обязанностей по воздержанию от совершения треступлений посредством уголовно-правовых норм для обеспечения задач уголовного законодательства . Данное определение, хотя и страдает, на наш взгляд, некоторой неполнотой, позволяет дать исчерпывающий перечень органов, относящихся к числу правоохранительных.
Деятельность правоохранительных органов гораздо шире, чем обеспечение задач уголовного законодательства и контроль за их исполнением, поэтому, на наш взгляд, наиболее удачным является определение В.М. Семенова, согласно которому правоохранительными являются органы, которые "всей своей деятельностью на основе закона и в соответствующих формах на демократических принципах призваны обеспечивать законность и правопорядок, защиту прав и интересов граждан, трудовых коллективов, общества и государства, предупреждать, пресекать правонарушения и применять государственное принуждение или воздействие к лицам, нарушившим законность и правопорядок"2.
Причины и условия, способствующие совершению нарушений таможенного законодательства, и административно-правовые меры их предупреждения
Среди применяемых органами административной юрисдикции мер административного принуждения большое значение имеют меры административного предупреждения правонарушений.
Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность таможенных органов, а также анализ самой этой деятельности свидетельствуют о том, что административно-предупредительные меры занимают немалый удельный вес в их работе. Однако, эффективность таких мер в ряде случаев невысока.
Обеспечить эффективность института административного предупреждения возможно лишь превентивно воздействуя на основные причины и условия нарушений таможенного законодательства.
Выявление причин и условий, способствующих совершению нарушений таможенного законодательства, относится к числу обязанностей таможенных органов и входит в число обстоятельств, подлежащих доказыванию по делам о нарушениях таможенных правил (ст. 320 ТК РФ). Выявление причин и условий совершения каждого конкретного таможенного правонарушения имеет существенное значение для правильного разрешения дела (они могут повлиять на характер и степень ответственности), а также для проведения профилактики нарушений таможенных правил и выработки эффективных мер борьбы с ними.
Причины и условия совершения правонарушений (в том числе и нарушений таможенных правил) — это тесно взаимосвязанные социальные явления. Под причиной правонарушения следует понимать явление (или их совокупность), которое порождает "другое явление, рассматриваемое как следствие. Причина создает возможность определенного следствия, для наступления которого необходимы дополнительные условия, сами по себе не порождающие данное следствие, но создающие соответствующую обстановку для реализации действия причины"1. Связь между причиной и следствием совершения правонарушения характеризуется понятиями необходимости и неизбежности.
Анализ практики дел о нарушениях таможенных правил показывает, что зачастую причины совершения таможенного правонарушения, а также условия, создающие благоприятную ситуацию для совершения правонарушения входят в характеристику объективной и субъективной сторон правонарушения (например, обязательным признаком объективной стороны правонарушений, предусмотренных ст. ст. 274 — 278, 282, 283 ТК РФ, является причинная связь между недекларированием или недостоверным декларированием товаров и самим перемещением товаров через границу помимо таможенного контроля, сокрытием товаров, освобождением от уплаты, занижением таможенных платежей и т. д.). Кроме того, причины и условия совершения нарушения таможенных правил служат основанием для применения или неприменения лицом, рассматривающим дело, ст. 239 ТК РФ (назначение более мягкой меры воздействия, чем предусмотрено: наложение взыскания ниже низшего предела либо неназначение дополнительного взыскания, если такое взыскание является обязательным согласно статье ТК РФ, предусматривающей ответственность). Неустановление причин и условий совершения правонарушения, которые могут оказать существенное влияние на исход дела, может послужить поводом возвращения дела для дополнительного производства (ст. 360 ТК РФ), а также поводом для отмены или изменения постановления по делу в связи с жалобой, протестом прокурора, либо в порядке контроля (ст. 374 ТК РФ).
Изучение причин и условий, способствующих совершению нарушений таможенных правил в целом и каждого конкретного вида таможенного правонарушения в частности, имеет важное научно-практическое значение. В практической деятельности таможенных органов происходит порой бездумное жонглирование категориями "причина" и "условие", что может приводить к абсурду типа: "Гр-н С. совершил нарушение порядка пользования и распоряжения условно выпущенным транспортным средством ..., в отношении которого предоставлены льготы по уплате таможенных платежей. Причиной этого послужила выдача нотариусом К. доверенности на право пользования и распоряжения автомобилем ...".
Критерием разграничения преступлений и административных правонарушений служит вред, причиняемый противоправным деянием1, поэтому административные правонарушения и преступления в ряде случаев порождаются одними и теми же причинами. Зачастую совпадают и условия, им способствующие. Однако, следует различать причины и условия совершения преступлений и правонарушений, как социального явления в целом, от причин и условий конкретных преступлений и правонарушений (например, против личности, собственности, в области экономики, в сфере таможенного дела и т.д.) . Вместе с тем, в происхождении, причинах, социальных корнях различные виды правонарушений имеют много общего, что дает возможность на основе анализа причин и условий совершения правонарушений в целом, изучать отдельные виды правонарушений (например, нарушения таможенных правил), а также разрабатывать системы мер борьбы с ними.
Следует отметить, что по аналогии с уголовным правом, в котором прочно утвердились такие два понятия: "преступление" — как единичное явление и "преступность" — как массовое социальное явление, следует ввести в административное право соответствующее понятие, отражающее на общетеоретическом уровне то массовое социальное явление, под которым мы понимаем "совокупность правонарушений" как множество актов человеческого поведения. С.А. Комаров справедливо предлагает ввести в научный оборот термин "правонарушаемостъ", который будет фиксировать не отдельное правонарушение, а их совокупность, массовость — как один из видов социальных отклонений1.
Нарушение таможенных правил как и всякое административное правонарушение есть результат взаимодействия субъекта и внешней объективной обстановки (ситуации), причиняющий вред интересам граждан, общества и государства. Большинство составов таможенных правонарушений предусматривают ответственность за деяния, направленные на неправомерное получение экономической выгоды от внешнеэкономической деятельности.
Система мер и особенности административного пресечения нарушений таможенного законодательства
Административное пресечение нарушений таможенного законодательства является одной из разновидностей административного принуждения, применяемого таможенными органами в ходе реализации возложенных на них государственно-управленческих функций по осуществлению таможенного дела в стране. Применение мер административного пресечения имеет своей целью своевременно выявлять и прекращать противоправные действия (бездействия) в сфере таможенного дела, не допускать наступление их вредных последствий, а также создавать необходимые условия для привлечения виновных в совершении правонарушений лиц к ответственности. Применяемые таможенными органами меры административного пресечения призваны посредством психологического или физического воздействия, связанного с личным, организационным или имущественным ограничением, лишить правонарушителя возможности продолжать противоправное действие (бездействие), побуждая его к исполнению определенных обязанностей. Они должны осуществляться, с одной стороны, оперативно (зачастую — в условиях дефицита информации о характере противоправного деяния) и, с другой стороны, в рамках строгого соблюдения режима законности, с учетом прав и свобод человека и гражданина.
Прежде чем перейти к рассмотрению системы мер административного пресечения, применяемых таможенными органами, и их особенностей, проанализируем вопрос о соотношении мер пресечения с другими мерами административного принуждения, поскольку среди ученых-административистов нет единого мнения относительно классификации мер административного принуждения.
Так, если в учебниках по советскому административному праву меры административного принуждения подразделяются на меры административного предупреждения, административного пресечения и меры административной ответственности1, то в настоящее время ряд авторов вьвделяют в качестве самостоятельных мер принуждения меры административно-процессуального обеспечения2, а также меры восстановительного характера3.
Отход ученых от традиционной триады мер административного принуждения произошел после принятия в 1984 году Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в статье 239 которого законодатель закрепил меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, отнеся к ним административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов. Однако, в соответствии с этой статьей КоАП РСФСР в качестве основной цели применения мер обеспечения производства законодатель определил пресечение административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, а уж потом сформулированы такие цели обеспечительного характера, как установление личности, составление протокола и др.
Интересна на этот счет позиция Ю.М. Козлова. Он хотя и пишет, что можно выделить меры процессуального обеспечения в качестве отдельного вида мер административного принуждения, но при этом делает ссылку, что самостоятельного юридического значения они не имеют, поскольку поглощаются мерами административного пресечения1.
Почти такой же позиции придерживается М.Я. Масленников. Он пишет, что предусмотренные ст. 239 КоАП РСФСР меры обеспечения производства носят, как правило, сложный, универсальный характер, поскольку наряду с обеспечение процесса правоприменения они выполняют роль пресечения правонарушений и их следует относить к мерам административного пресечения2.
Свою концепцию по классификации мер административного принуждения предлагает Д.Н. Бахрах. В частности, по функциональному назначению и по способу охраны правопорядка он выделяет три вида принуждения: пресечение, восстановление и наказание (взыскание) . В свою очередь, меры пресечения он подразделяет на общие, специальные и меры обеспечения производства. При этом последнюю группу мер по целевому назначению Д.Н. Бахрах предлагает подразделять на две подгруппы:
1) меры, преследующие только цели обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и создающие условия для нормального осуществления производства, получение доказательств и исполнение постановлений. Сюда относятся: досмотр вещей, принудительное освидетельствование и ряд других;
2) меры, выполняющие наряду с чисто процессуальными еще и пресекательные цели, предотвращающие наступление вредных последствий от правонарушения. Это — доставление нарушителя, административное задержание и др.1
Анализируя различные точки зрения ученых-административистов по данному вопросу, автор придерживается точки зрения, что меры административного принуждения, применяемые органами исполнительной власти (в том числе и таможенными органами) по их функциональному (целевому) назначению следует подразделять на: меры административного предупреждения правонарушений; меры административного пресечения правонарушений (в том числе — меры процессуального обеспечения производства); меры административного взыскания.
На наш взгляд, выделение из спектра мер административного пресечения, направленных на прекращение противоправных деяний и предотвращение их вредных последствий, собственно мер процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях искусственно и не нужно. Законодательное выделение ряда мер административного принуждения (глава 19 КоАП РСФСР, глава 44 ТК РФ) в качестве мер по обеспечению производства требует определенной корректировки, поскольку любые действия, проводимые уполномоченными на это субъектами административной юрисдикции при выявлении и пресечении правонарушений, если они осуществляются в рамках процессуального законодательства (с соответствующим процессуальным оформлением), должны способствовать осуществлению производства по делам об административных правонарушениях (в том числе и по делам о нарушениях таможенных правил) и обеспечивать соответствующие доказательства.
Дело в том, что материальное право становится действенным только тогда, когда оно реализуется в процессуальных формах. Административно-процессуальная форма есть именно то средство, которое должно прокладывать путь для реализации норм материального права. От степени разработанности процессуальных форм, от их знания и умелого применения напрямую зависит и степень реализации норм материального права, их эффективность1. Поэтому любые меры пресечения, реализуемые в соответствующих процессуальных формах и с соответствующим процессуальным оформлением будут способствовать обеспечению производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и в сфере таможенного дела.
