Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема избирательных споров является относительно новой для Российской Федерации Свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, согласно статье 3 (части 3) Конституции Российской Федерации, наряду с референдумом являются высшим и непосредственным выражением власти народа Свобода выборов предполагает, прежде всего, беспрепятственное осуществление избирательных прав их обладателями Современное избирательное законодательство в целом соответствует потребностям электоральной практики в Российской Федерации и надлежащим образом гарантирует возможность адекватной защиты и восстановления широкого круга избирательных прав Вместе с тем, в ходе избирательных кампаний все еще возникают спорные ситуации, связанные с различного рода ограничениями избирательных возможностей граждан и иных участников избирательного процесса
Важнейшая роль в качестве инструмента исправления ошибок, допускаемых в ходе выборов, и подтверждения законности действий участников избирательного процесса, отводится судам В ходе осуществления правосудия по избирательным делам предотвращаются нарушения избирательных прав, устраняются препятствия для их реализации, а также восстанавливаются нарушенные избирательные права граждан Российской Федерации
Несмотря на то, что избирательные споры существенно затрудняют избирательный процесс, их нельзя воспринимать в негативном плане Ведь именно благодаря избирательным спорам, выявляются пробелы в законодательном регулировании и правоприменительной деятельности В условиях постоянного развития избирательных правоотношений изменяется и увеличивается массив избирательного законодательства, что ведет к сложностям в его применении, возрастанию числа конфликтных ситуаций, нарушений, злоупотреблений правами и полномочиями, которые, в свою очередь, нуждаются в обобщении, изучении и научных комментариях под углом зрения судеб-
4 ной процедуры
Именно указанные обстоятельства диктуют необходимость проведения комплексного исследования теоретических и прикладных аспектов института избирательных споров, направленного на поиск реальных и эффективных способов их разрешения Сформулированная тема исследования позволяет не только определить новые подходы к изучению электорально-конфликтной проблематики, но и систематизировать накопленные юридической наукой знания и правоприменительную практику, что обуславливает ее актуальность
Состояние научной разработанности темы. В последние годы институт избирательных споров все чаще стал привлекать внимание ученых-юристов Электоральные конфликты исследовались А Р Акчуриным, А А Вешняковым, А В Иванченко, Ю А Дмитриевым, Е П Ищенко, А Е Ищенко, И В Галушко, Ю А Веденеевым, Л А Киселевой, С Д Князевым, М С Матей-ковичем, Л В Тумановой, В А Тупиковым На страницах работ указанных авторов нашли разрешение вопросы о разновидностях электоральных конфликтов, причинах их возникновения и порядке рассмотрения, поднимались финансовые, налоговые, информационные и иные проблемы избирательных споров
Но на определенном этапе развития избирательного права, возникла необходимость обратить внимание на концептуально-теоретические особенности электоральных споров, сформулировать их понятие и определить юридическую природу В отечественной юридической науке эти проблемы оказались мало исследованными Редким исключением являются лишь работы А О Казанцева, С Д Князева и Р А Охотникова Вместе с тем, некоторые выводы, относительно понятия и юридической природы избирательных споров носят дискуссионный характер, что диктует необходимость в продолжение ранее выполненных исследований обстоятельно изучить избирательный спор как правовое явление и сформулировать его понятие
Кроме того, в отечественной юридической науке недостаточно разрабо-
5 тайными и нуждающимися в самостоятельном изучении оказались вопросы рассмотрения и разрешения избирательных споров в судебном порядке Специальными научными исследованиями в этой области занимались Л А Киселева и В А Тупиков, но их работы были опубликованы еще до введения в действие нового законодательства Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и Гражданского процессуального кодекса РФ В настоящее время, в качественно обновленных правовых условиях возникает необходимость дальнейшего изучения конфликтологической составляющей избирательного процесса
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с организацией и проведением выборов в Российской Федерации, а так же с защитой нарушенных избирательных прав граждан
Предмет исследования составляют теоретические положения, раскрывающие понятие и содержание избирательного спора, а также судебный механизм защиты избирательных прав граждан и иных участников избирательного процесса Российской Федерации
Целью диссертационного исследования является выявление правовой природы избирательных споров, анализ их структурных особенностей, формулирование теоретических выводов и выработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование избирательного законодательства и повышение эффективности функционирования судебного защитно-восстановительного механизма избирательного права
Исходя из цели научного исследования, в диссертации ставятся и решаются следующие задачи
сформулировать понятие избирательного спора, определить его юридическую природу и особенности,
охарактеризовать структурные элементы избирательных споров,
провести классификацию избирательных споров по различным критериям, а также выявить практическое значение их типологии,
изучить соотношение судебной и несудебной форм защиты избирательных прав граждан,
установить особенности рассмотрения и разрешения в суде дел данной категории,
оценить предложения о создании специализированных административных судов в Российской Федерации и возможность рассмотрения ими избирательных споров,
определить оптимальный вариант развития судебной защиты избирательных прав граждан Российской Федерации,
сформулировать выводы и предложения, имеющие своим предназначением совершенствование избирательного и гражданского процессуального законодательства
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды ученых в сфере конституционного права, общей теории права, административного права и гражданского процесса С А Авакьяна, С С Алексеева, П А Астафичева, В К Бабаева, Л А Ванеевой, Ю А Веденеева, А А Вешнякова, И В Галушко, М А Гурвича, Ю А Дмитриева, В М Жуйкова, Н Б Зейдера, А В Зиновьева, А В Иванченко, В В Игнатенко, С Д Князева, О Е Кутафина, М С Матейковича, Р А Охотникова, Е И Постникова, В В Пылина, Ю Н Старилова, А Г Сидякина, А П Сунцова, Ю А Тихомирова, М К Треушникова, П Я Трубникова, Л В Тумановой, В А Тупикова, Н Ю Хаманевой, Н А Чечиной и других ученых
Нормативно-правовую основу диссертации составило федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации Наряду с этим особое внимание было уделено правовым актам избирательных комиссий, постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации, а так же решениям Верховного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов общей юрисдикции, вынесенным в связи с рассмотрением избирательных споров
Методологическая основа исследования базируется на принципе мето-
7 дологического плюрализма Общими методами, использованными в работе, являются анализ и синтез, индукция и дедукция, экстраполяция и интерполяция Широко использовался в диссертационном исследовании метод диалектики При исследовании законодательства, регламентирующего разрешение избирательных споров, применялись различные приемы формальной логики и формально-юридический метод исследования норм права Для определения правовой природы избирательных споров и их видов применялись частные методы познания проблемно-теоретический, сравнительно-правовой, функциональный, инструментальный Кроме того, в диссертационном исследовании были использованы деятельностный и статистический методы, которые способствовали практическому направлению исследования, применялись различные способы толкования норм права (историко-политический, логический, функциональный, систематический, филологический и др ) и осуществлялась разработка определений и рекомендаций
Учитывая многогранный характер исследуемой темы, в работе нашли отражение фундаментальные положения различных отраслей юридической науки (общей теории права, административного права, гражданского процесса) при безусловной доминанте ее конституционно-правового направления Востребованными диссертантом оказались достижения и иных областей научного знания истории, политологии, философии и других общественных наук в той части, в которой они сопряжены с проблемами конфликтности в обществе и на межличностном уровне
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, актуальностью и малоразработанностыо конфликтологической составляющей избирательного процесса Диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток специального теоретического и практического анализа избирательно-конфликтной проблематики, сквозь призму судебной процедуры
Наиболее значимыми результатами данного исследования, характеризующими его научную новизну, в частности, являются
авторское определение понятия «избирательный спор»,
обоснование юридической природы и структуры избирательного спора,
авторская развернутая классификация избирательных споров с обозначением практического значения каждой типологии,
определение соотношения избирательных споров с административными, гражданско-правовыми, референдумными спорами,
выделение процессуальных особенностей рассмотрения и разрешения избирательных споров в судах,
обоснование выводов и предложений, направленных на совершенствование избирательного и гражданского процессуального законодательства
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие положения и выводы:
Избирательный спор - это особое избирательное правоотношение, в рамках которого становится неопределенным содержание конкретных субъективных избирательных прав и обязанностей, либо подвергается сомнению сам факт их существования, возникающее между субъектами избирательного права в результате их обращения в суд или в избирательную комиссию в виду наличия взаимоисключающего интереса по поводу реализации норм избирательного права
Не следует отождествлять с избирательным спором избирательный конфликт, представляющий собой известное состояние, в основе которого лежат разногласия по поводу юридического содержания и (или) применения норм избирательного права, существующее до или вне судебного процесса и процедуры его разрешения избирательной комиссией В свою очередь, избирательный спор возникает в связи с утверждением заинтересованного лица (а) перед судом или избирательной комиссией (б) о том, что у него есть право или интерес (в), охраняемые нормами избирательного права (г), но нарушенные (д) и вследствие этого нуждающиеся в защите
Определение избирательного спора в качестве правового отношения позволяет акцентировать внимание на его структурных элементах, идентифи-
9 цирующих спор в качестве избирательного, и отграничивающих его от смежных правовых явлений Избирательный спор характеризуется противоборствующими субъектами избирательного процесса, особым объектом в виде противоположных (взаимоисключающих) электоральных интересов, специфическим содержанием, обусловленным требованием определенного поведения управомоченным лицом, которому, с другой стороны, противостоит несогласие обязанной стороны, выражающееся в неисполнении избирательных обязанностей (бездействии), в ненадлежащем их исполнении или в прямом посягательстве на субъективное избирательное право
4 Разрешение избирательных споров (в избирательных комиссиях и в судах общей юрисдикции) представляет собой один из способов защиты избирательных прав граждан, наряду с возложением юридической ответственности на лиц, нарушивших избирательное законодательство (уголовной, административной) По этой причине избирательные споры необходимо отличать от привлечения граждан и юридических лиц к административной и уголовной ответственности
При реализации административной и уголовной ответственности за нарушения избирательного законодательства в защиту нарушенных прав выступают не сами субъекты избирательных прав, а уполномоченные органы, представляющие государство, от имени которых и происходит привлечение виновного к ответственности Эти органы и привлекаемые к ответственности субъекты не состоят между собой в избирательных правоотношениях Поэтому если говорить об элементе спорности в подобных ситуациях, то разногласия между органом государства и виновным лицом касаются факта наличия или отсутствия административного правонарушения или уголовного преступления Соответственно способом защиты избирательных прав граждан в таком случае выступает привлечение нарушителей к уголовной или административной ответственности
Вместе с тем важно учитывать, что электоральный спор является юридическим продолжением фактически возникших избирательных правоотношений
10 между субъектами, из которых один является обязанным перед другим В рамках избирательного спора нарушитель привлекается к конституционно-правовой ответственности
5 Юридическая природа избирательных споров предопределена публично-
правовым характером избирательных правоотношений, который проявляется
в следующих особенностях
а) избирательные споры затрагивают важнейшие политические права рос
сийских граждан, - право избирать и быть избранными,
б) разрешение споров, связанных с проведением избирательных кампаний,
имеет значение не только для конкретного заявителя, а для общества в це
лом,
в) избирательные споры складываются в особой сфере общественной жиз
ни, определяющей начала, которые лежат в основе формирования органов
государственной власти и органов местного самоуправления и регулируются
конституционно-правовыми нормами, обеспечивающими баланс общегосу
дарственных и частных интересов
Именно с учетом публично-правового характера избирательных споров следует подходить к созданию и дальнейшему совершенствованию судебного порядка их разрешения
6 В Российской Федерации установлено преимущество судебной защиты
избирательных прав граждан перед внесудебной процедурой (посредством
избирательных комиссий), поскольку
а) любой без исключения избирательный спор может стать предметом
рассмотрения суда,
б) наиболее существенные вопросы, возникающие в ходе избирательной
кампании, могут быть разрешены только в судебном порядке (в частности,
отмена регистрации, расформирование избирательной комиссии, отмена ре
шения избирательной комиссии о результатах выборов после определения
результатов выборов и др ),
в) решение суда в отличие от решения избирательной комиссии носит
окончательный характер
7 Установленный главой 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации порядок рассмотрения и разрешения избирательных споров не в полной мере учитывает специфику избирательных правоотношений и избирательного законодательства, поэтому нуждается в реформировании, в связи с чем, предлаї ается
- установить специальные правила подсудности для избирательных споров
об обжаловании действий (бездействия), решений должностных лиц избира
тельных комиссий, которые должны быть такими же, как для соответствую
щих избирательных комиссий,
ввести одинаковые правила подсудности для избирательных споров, предметом которых являются действия (бездействие), решения (уклонения от принятия решения) избирательных комиссий,
определить в качестве критерия подсудности статус выборов для избирательных споров, не связанных с действиями или решениями избирательных комиссий,
внести дополнение в часть 3 статьи 260 Гражданского процессуального кодекса, предусматривающее, что срок для подачи заявления в суд об отмене регистрации кандидата (не позднее чем за восемь дней до дня голосования) является пресекательным и восстановлению не подлежит,
определить сроки для подачи заявления в суд и соответственно для рассмотрения заявления судом по избирательным спорам об исключении кандидата из списка кандидатов,
инкорпорировать в процессуальный закон правила, которые бы сократили сроки принесения замечаний на протокол, рассмотрения замечаний на протокол и срок на составление проекта решения до двух дней Сокращение таких сроков вызвано, в свою очередь, уменьшением срока на подачу кассационной жалобы (кассационного представления) по делу о защите избирательных прав граждан в ходе избирательной кампании с десяти дней до пяти,
оставить из числа обязательных оснований для приостановления произ-
12 водства по делу о защите избирательных прав граждан только два, а именно а) невозможность рассмотрения данного дела до разрешения другого дела, б) обращение в Конституционный Суд РФ,
- установить коллегиальное рассмотрение следующих избирательных споров о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), об исключении кандидата из зарегистрированного списка кандидатов
В избирательном законодательстве необходимо четко закрепить порядок окончательного формирования избирательных комиссий В соответствии с и 2 ст 28 Федерального закона от 12 июня 2002 г «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» комиссия правомочна приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава Между тем, в соответствии сп 16 этой же статьи решения комиссии подписываются председателем и секретарем комиссии (председательствующим на заседании и секретарем заседания) Из содержания указанных норм (п 2 и п 16 ст 28) следует, что правосубъектность избирательной комиссии может возникнуть только с момента избрания председателя и секретаря В противном случае акты этих органов (именно в качестве актов избирательных комиссий) никаких правовых последствий порождать не могут
Представляется преждевременным передавать избирательные споры в подведомственность административным судам по следующим причинам во-первых, само по себе создание административных судов не является гарантией эффективного рассмотрения и разрешения избирательных споров, во-вторых, проекты Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекса административного судопроизводства во многом не свободны от недостатков, в-третьих, создание окружных административных судов усложнит порядок защиты для участников избирательного процесса, что в рамках скоротечной избиратель-
13 ной кампании может повлечь неустранимые нарушения избирательных прав, в-четвертых, не бесспорным является утверждение, что административные суды будут более профессионально рассматривать все публично-правовые споры, включая избирательные, поскольку статистический анализ кассационного и надзорного производства, свидетельствующий о непрофессионализме судей, рассматривающих электоральные споры, не проводился и юридической общественности не представлялся, в-пятых, сомнительна сама необходимость создания административных судов, поскольку проведенное в диссертации статистическое исследование дало основания полагать, что административные суды могут оказаться не обеспеченными делами
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается во внесении определенного вклада в научное осмысление теоретических и прикладных проблем избирательных споров Работа содержит авторские определения, положения и выводы, которые могут быть использованы для дальнейших научных разработок проблем, связанных с избирательными спорами
Практическая значимость результатов исследования обусловлена формулированием предложений, имеющих своей целью совершенствование избирательного и гражданского процессуального законодательства
Материалы диссертации могут быть использованы в законотворческой деятельности, в правоприменительной деятельности избирательных комиссий и судов общей юрисдикции, а так же в учебном процессе при изучении дисциплины «Избирательное право Российской Федерации»
Апробация результатов исследования Рукопись диссертации прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры государственного и административного права Юридического института Дальневосточного государственного университета
Результаты исследования получили апробацию в шестнадцати опубликованных автором статьях общим объемом 13,4 п л
Отдельные выводы и предложения, сформулированные диссертантом,
14 докладывались им на научно-практической конференции, посвященной 45-летию непрерывного юридического образования в ДВГУ (Владивосток, 2003), межрегиональной научно-практической конференции «Современное российское общество право, образование, экономика» (Петропавловск-Камчатский, 1-3 февраля 2006 г), международной научно-практической конференции «Новые направления развития российскої о законодательства и их влияние на становление правового государства» (Петропавловск-Камчатский, 20-24 апреля 2006 г)
Основные теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе по дисциплинам «Избирательное право Российской Федерации», «Защита избирательных прав граждан Российской Федерации» в Филиале Дальневосточного государственного университета в г Петропавловске-Камчатском
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографии
