Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и пределы юрисдикции Конституционного Суда Российской Федерации 12
Глава II. Подведомственность дел Конституционному Суду Российской Федерации
2.1. Общие критерии подведомственности дел Конституционному Суду Российской Федерации 23
2.2. Предмет обращения как общий критерий подведомственности дел Конституционному Суду Российской Федерации 38
2.3. Допустимость обращения как общий критерий подведомственности дел Конституционному Суду Российской Федерации. 50
Глава III. Частные критерии подведомственности дел Конституционному Суду Российской Федерации
3.1 . Частные критерии подведомственности дел Конституционному Суду Российской Федерации в процедуре абстрактного нормоконтроля 69
3.2. Частные критерии подведомственности дел Конституционному Суду Российской Федерации в процедуре конкретного нормоконтроля 91
Глава IV. Государственно-властные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации . 129
Заключение... 156
Приложение 159
Список использованных источников 164
- Понятие и пределы юрисдикции Конституционного Суда Российской Федерации
- Общие критерии подведомственности дел Конституционному Суду Российской Федерации
- Частные критерии подведомственности дел Конституционному Суду Российской Федерации в процедуре абстрактного нормоконтроля
- Государственно-властные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционное правосудие является принципиально новым для России конституционно-правовым институтом, который, однако, к настоящему времени уже органично вошел в ее правовую систему. Предназначение данного правового института заключается в обеспечении верховенства и прямого действия Конституции РФ, защите прав и свобод личности, последовательном проведении в жизнь принципов разделения властей и.федерализма и т.д. В Российской Федерации конституционное правосудие является прерогативой специального органа - Конституционного Суда РФ (в дальнейшем также - Конституционный Суд, Суд).
Ни для кого не секрет, что актуальность тем, посвященных конституционному правосудию, в последнее время значительно возросла, что обусловлено высокой ролью Конституционного Суда РФ в развитии конституционного права и влиянием его деятельности на нормы и институты других отраслей права.
Вместе с тем немаловажную роль в его деятельности играют и конституционно-процессуальные нормы, которые обслуживают функционирование всей системы судебного конституционного контроля. Именно они обеспечивают эффективность конституционного правосудия и результативность деятельности Конституционного Суда РФ. Из всех конституционных норм, закрепляющих и регулирующих правовой статус и деятельность Конституционного Суда РФ, особое значение занимают нормы, регламентирующие его юрисдикцию, поскольку именно они обеспечивают доступ к правосудию в форме конституционного судопроизводства, служат отправной точкой, приводящей в движение весь механизм федерального судебного конституционного контроля.
В последнее время участились выступления в пользу выделения в качестве самостоятельной отрасли права (иногда подотрасли в составе конституционного права) конституционного судебно-процессуального права. Правовой институт юрисдикции Конституционного Суда РФ, как представляется, занимает здесь одно из центральных мест, что также подчеркивает актуальность темы диссертационного исследования.
Возросший интерес к конституционнолгу правосудию связан также с тем, что за десять лет деятельности Конституционного Суда РФ, приходящиеся на период действия Конституции РФ 1993 года и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 года (в дальнейшем - Закон о Конституционном Суде), сложилась обширная практика применения Судом положений этих правовых актов. С 1995 по 2002 годы Конституционный Суд вынес 155 постановлений и около 2000 определений. Несмотря на то, что в этих решениях Суда разрешались конкретные конституционно-правовые проблемы, в них также содержится немало интересного материала и по чисто конституционно-процессуальным вопросам, в том числе по вопросам подведомственности дел Конституционному Суду. На основе столь достаточно обширного материала можно, как представляется, уже сделать определенные теоретические и прак-
тические выводы относительно института юрисдикции Конституционного Суда РФ в том виде, как он заложен в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации". Практика применения норм этого института наполнила его конкретным содержанием, и это содержание, как представляется, нуждается к некотором теоретическом осмыслении. Вместе с тем решения Конституционного Суда выявили и отдельные недостатки в формулировании норм института юрисдикции Конституционного Суда в Законе о Конституционном Суде.
Исследование законодательства о Конституционном Суде РФ, практической деятельности Суда, изучение работ отечественных государствоведов позволило проанализировать понятие, элементную структуру и содержание отдельных элементов юрисдикции Конституционного Суда РФ, восполнить имеющиеся пробелы в научной оценке законодательства по теме исследования, выдвинуть свои предложения по решению актуальных проблем конституционного правосудия.
В связи с этим автором рассматриваются понятие юрисдикции Конституционного Суда РФ и соотношение этого понятия со смежными понятиями компетенции и подведомственности, анализируется структура юрисдикции Суда, выделяются и классифицируются отдельные элементы этой структуры.
Проблемы юрисдикции Конституционного Суда будут рассматриваться главным образом в связи с вопросами абстрактного и конкретного нормоконтроля. Это объясняется тем, что полномочия по нормоконтролю являются определяющими для органов судебного конституционного контроля и по статистике наиболее часто используемыми.
Научная разработанность темы исследования. В юридической литературе наибольшее распространение получили работы, комплексным образом освещающие проблемы конституционного правосудия (конституционной юстиции). Здесь прежде всего следует отметить такие работы, как учебное пособие В.А. Кряжкова и Л.В. Лазарева "Конституционная юстиция в Российской Федерации", учебное пособие Н.В. Витрука "Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс", комментарий к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде РФ", написанный коллективом авторов из числа судей и работников аппарата Конституционного Суда, учебник под редакцией М.С. Саликова "Конституционный судебный процесс", работа В.О. Лучина и О.Н. Дорониной "Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации" и др. Существует также достаточно статей в научных юридических журналах, касающихся отдельных аспектов юрисдикции Конституционного Суда РФ. Среди них хотелось бы отметить публикацию материалов научной конференции, посвященной пятилетию существования Конституционного Суда РФ ("Вестник Конституционного Суда РФ", №6-199бг., №2-1997г., №3-1997г.). В 2001 - 2002 годах вышел фундаментальный комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ в трех томах. Большое количество работ посвящено разграничению компетенции Конституционного Суда РФ и иных судов РФ, и институт юрисдикции Суда в этих работах рассматри-
вается в свете данной проблемы. Ряд авторов опубликовали работы, посвященные вопросам сравнительного анализа конституционного правосудия в России и за рубежом (например, СВ. Боботов, И.П. Ильинский, В.В. Лазарев, В.В. Маклаков, М.А. Нудель, Ж.И. Овсепян, Б.В. Щетинин, Ю.А. Юдин и др.). Ряд работ В.К. Бобровой, А.Г. Гатаул-лина, Б.Л. Железнова, В.А. Кряжкова, М.А. Митюкова, Ж.И. Овсепян и др. посвящены вопросам комплексного исследования конституционного правосудия в субъектах РФ. Немало работ посвящєею исследованию феномена правовой позиции Конституционного Суда РФ как нового для Российской Федерации источника права, а также рассмотрению правовых позиций Суда в отдельных сферах общественных отношений.
В целом различные проблемы юрисдикции Конституционного Суда РФ в той или иной степени затронуты в работах С.А. Авакьяна, Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, А.А. Белкина, СВ. Боботова, НА. Богдановой, А.Д. Бойкова, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Н.С. Бондаря, О.В. Брежнева, В.В. Бриксова, Н.В. Витрука, Ю.В. Гаврюсова, Г.А. Гаджиева, А.Г. Гатауллйна, Л. Грось, Г.М. Даниленко, О.Н. Дорониной, В.В. Ершова, Б.Л. Железнова, В.М. Жуйкова, В.Д. Зорькина, Р.И. Ивановой, Г.В. Игнатенко, Л.М. Карапетяна, М.И. Клеандрова, ДА. Ковачева, Е.И. Козловой, А.Л. Кононова, П.Е. Кондратова, Б.С. Крылова, В.А, Кряжкова, Ю.В. Кудрявцева, В. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, А.Ф. Малого, М.А. Митюкова, Т.Г. Морщаковой, В.В. Невинского, С.Э. Несмеяновой, Ж.И, Овсепян, С.Г. Пе-пеляева, Ю.Д. Рудкина, М.С. Саликова, Н.В. Селезнева, В.А. Сивицкого, Б.А. Страшуна, В.Г. Стрекозова, А.Н. Талалаева, Е.Ю. ТерюковоЙ, О.И. Тиунова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, Б.Н, Топорнина, ВТ. Филиппова, ТЛ. Хабриевой, СВ. Черниченко, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Х.Б. Шейнина, Н.В. Шелютто, Г.А. Шмавоняна, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева, Ю.А. Юдина и др.
При всей несомненной важности этих работ значительного научного исследования, специально посвященного анализу проблем собственно института юрисдикции Конституционного Суда РФ, не проводилось. Правовой институт юрисдикции Конституционного Суда РФ затрагивался в упомянутых работах в той мере, в какой это было обусловлено поставленными целями научного исследования.
Исходя из этого, автором предпринята попытка специального научного исследования института юрисдикции Конституционного Суда РФ с точки зрения его понятия, структуры и содержания.
Объектом диссертационного исследования являются как материально-правовые, так и процессуально-правовые отношения, связанные с реализацией Конституционным Судом РФ его государственно-властных полномочий по рассмотрению и разрешению подведомственных Конституционному Суду РФ дел. Данные правовые отношения рассматриваются главным образом в аспекте решения вопросов, связанных с принятием к рассмотрению Конституционным Судом РФ обращений заявителей или отказом в этом.
Предметом диссертационного исследования выступают нормы права, закрепляющие и регулирующие юрисдикцию Конституционного Суда РФ и содержащиеся в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации", других федеральных конституционных законах и федеральных законах, а также положения, интерпретирующие эти акты и содержащиеся в решениях самого Конституционного Суда РФ.
Основной целью настоящего диссертационного исследования является, с одной стороны, теоретическое обобщение и анализ накопленного Конституционным Судом РФ в его решениях опыта применения норм института юрисдикции Суда, а с другой стороны, выработка практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства о Конституционном Суде РФ.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи исследования:
определить понятие юрисдикции в конституционном праве РФ и выявить его соотношение со смежными понятиями компетенции, полномочий и подведомственности как общетеоретических категорий и применительно к Конституционному Суду РФ;
раскрыть структуру юрисдикции Конституционного Суда РФ и выявить ее элементы;
проанализировать отдельные элементы юрисдикции Конституционного Суда РФ с позиций теории процессуального права;
выяснить правовую природу предмета и допустимости обращений в Конституционный Суд РФ;
выявить, что вкладывается законодателем в формулировку "рассмотреть и разрешить дело" как государственно-властное полномочие суда, и рассмотреть это государственно-властное полномочие на разных стадиях конституционного судопроизводства;
выявить отдельные критерии подведомственности дел Конституционному Суду РФ; дать классификацию этих критериев и проанализировать их с привлечением практики Конституционного Суда РФ.
Постановка цели и задач исследования осуществлялась в процессе изучения специальной литературы, анализа действующего федерального законодательства, практики его применения.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные (сравнительный, исторический, логический, диалектический, анализ и синтез, индукция и дедукция), так и специальные (формально-юридический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный) методы научного познания. Особое место в методологии исследования занимает когерентная концепция истины, в соответствии с которой критерием истинности служит самосогласованность, внутренняя непротиворечивость имеющихся понятий, суждений и умозаключений в рамках конкретно рассматриваемой теории. Автор вынужден был отойти от классической концепции истины, воспринятой диалектическим материализмом, в силу повышенной абстрактности исследуемых явлений и особой сложности познавательной ситуации.
Теоретическая основа исследования. Поскольку анализ института юрисдикции Конституционного Суда РФ требует обращения не только к общей теории конституционного права, но и к исследованиям в других отраслях права, то теоретической основой диссертации служат труды ученых - юристов как по общей теории государства и права и теории конституционного права, так и по теории административного права, теории гражданского и арбитражного процесса.
В области общей теории государства и права и общей теории конституционного права автор опирался на труды таких ведущих ученых, как С.А. Авакьян, И.А. Азовкин, С.С. Алексеев, MB. Баглай, М.И. Бантин, Н.С. Бондарь, В.Н. Бутылин, А.Б. Венгеров, Б.Л. Железнов, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, С.А. Комаров, В .М. Корельский, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, В.В. Лапаева, Е.А. Лукьянова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, B.C. Нерсесянц, В.Д. Перевалов, А.С. Пиголкин, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.И. Фадеев, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, М.А. Шафир, К.Ф. Шеремет, Ю.А. Юдин и др.
В ходе решения поставленных цели и задач научного исследования автору пришлось обратиться к отдельным вопросам теории административного права, изучение которых происходило по работам АЛ. Алехина, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, П.Т. Василенко-ва, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, А.П. Шергина и др.
В целях анализа института юрисдикции Конституционного Суда РФ с процессуально-правовой точки зрения автор опирался на работы ведущих юристов в области гражданского и арбитражного процесса: М.А. Викут, ИЛ. Гришина, М.А. Гурвича, А.А. Добровольского, И.М. Зайцева, С.А. Ивановой, А.Ф. Клейнмана, А.Ф. Козлова, Ю.Л. Мареева, Н.И. Масленниковой, А.А. Мельникова, Ю.К. Осипова, В.К. Пучинского, И.М. Пятиле-това, И.В. Решетниковой, Е.В. Рябовой, В.М. Семенова, М.К, Треушникова, Н.А. Чечи-ной, Д.М. Чечота, М.С. Шакарян, К.С. Юдельсона, В.В. Яркова и др.
Нормативно-правовую основу исследования составляют Конституция РФ 1993 года, международные договоры РФ, Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 года, другие федеральные законы, регламенты палат Федерального Собрания РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, иные правовые акты по предмету диссертационного исследования.
Анализ источников права, работ в области теории права позволяют диссертанту сформулировать ряд самостоятельных положений, выводов, предложений и рекомендаций, выносимых на защиту.
Научная новизна диссертационного исследования заключается прежде всего в том, что раскрывается конституционно-правовая основа юрисдикции Конституционного Суда РФ, исследованы конституционно-процессуальные вопросы института юрисдикции Конституционного Суда РФ с привлечением теории гражданско-процессуального и ар-битражно-процессуального права и с использованием широчайшей практики Конституционного Суда РФ, что позволило выявить специфику конституционного судопроизвод-
ства по сравнению с иными формами судопроизводства; впервые понятие юрисдикции рассматривается как ключевое при определении подведомственных Конституционному Суду РФ дел; показано соотношение данного понятия и понятия компетенции как общетеоретических категорий; определена структура юрисдикции; дается теоретическое обоснование различия понятий "неподведомственность обращения" и "недопустимость обращения" в Конституционный Суд РФ; систематизированы критерии подведомственности дел Конституционному Суду РФ, предложена их классификация и уточнены критерии допустимости конституционных жалоб.
Основные положення, выносимые на защиту. Автор формулирует, аргументирует и выносит на защиту следующие основные положения, в которых нашли отражение научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы:
Определение юрисдикции как разновидности компетенции судебного органа государственной власти, которая состоит из совокупности государственно-властных полномочий относительно определенных категорий споров. Обоснование соотношения понятий компетенции и юрисдикции как рода и вида; выделение государственно-властных полномочий и подведомственности как двух элементов понятия юрисдикции.
Предложение о классификации критериев подведомственности дел Конституционному Суду РФ на общие и частные и на текстовые (эксплицитные) и смысловые (имплицитные). При этом общими текстовыми (эксплицитными) критериями подведомственности дел Конституционному Суду РФ являются круг субъектов, правомочных на обращение в Конституционный Суд РФ, и существо дела. Существо же дела складывается из двух элементов: предмета обращения и допустимости обращения в Конституционный Суд РФ.
Определение понятия предмета обращения как конкретного положения оспариваемого акта, на примере которого Конституционный Суд проверяет конституционность соответствующего нормативного предписания; определение понятия допустимости обращения как совокупности юридических фактов и норм права, в соответствии с которыми Конституционный Суд устанавливает у заявителя право на принятие обращения к рассмотрению и удовлетворение требований заявителя.
Заключение о том, что к общим критериям подведомственности дел Конституционному Суду РФ, связанным с предметом обращения, относятся: а) общий критерий предмета обращения (предметом обращения в Конституционный Суд может быть только тот предмет, который прямо указан в статье 125 Конституций РФ, Законе о Конституционном Суде и других актах законодательства РФ о Конституционном Суде); б) критерий невозможности рассмотрения по общему правилу Конституционным Судом дел о неконституционности пробелов в правовом регулировании; в) критерий обладания актом, конституционность которого оспаривается, юридической силой в период производства в Конституционном Суде (часть 2 статьи 43 Закона о Конституционном Суде).
Заключение о том, что к общим текстовым (эксплицитным) критериям допустимости обращений в Конституционный Суд относятся: а) критерий основания к рассмотрению дела в Конституционном Суде ("обнаружившаяся неопределенность") (часть 2 статьи 36 Закона о Конституционном Суде); б) критерий отсутствия по предмету обращения ранее вынесенного постановления Конституционного Суда, сохраняющего свою силу (пункт 3 части 1 статьи 43 Закона о Конституционном Суде); в) критерий наличия конституционного текста (вопрос, разрешаемый законом, иным нормативным актом, договором между органами государственной власти или не вступившим в силу международным договором РФ, конституционность которых предлагается проверить, должен получить разрешение в Конституции РФ) (статья 68 Закона о Конституционном Суде); г) критерий конституционного характера и значения вопроса, поставленного перед Конституционным Судом (статья 68 Закона о Конституционном Суде); а к общим смысловым (имплицитным) критериям допустимости обращений относятся: д) критерий предназначения Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля и правовой сущности рассматриваемых им вопросов; е) критерий правового обоснования обращения; ж) критерий разграничения юридических процедур в Конституционном Суде. ... -.
К числу частных критериев подведомственности дел Конституционному Суду при проверке конституционности нормативных актов и внутрифедеральных договоров в порядке абстрактного нормоконтроля, в частности, можно отнести:
а) рассмотрение Конституционным Судом положений оспариваемых актов с момента,
когда закончен правотворческий процесс их издания (для этого не обязательно их вступ
ление в силу);
б) из всех положений Закона о Конституционном Суде только материально-правовые
положения, а из процессуально-правовых - те, которые регулируют порядок реализации
управомоченными субъектами права на обращение в Конституционный Суд РФ;
в) проверку Конституционным Судом положений законов РФ о поправках к Консти
туции РФ только на соответствие главам 1,2 и 9 Конституции РФ и только в период ме
жду одобрением соответствующего закона Советом Федерации и его подписанием Пре
зидентом РФ;
г) проверку на соответствие Конституции РФ положений законов и иных нормативных
правовых актов субъектов РФ, если они изданы по вопросам, относящимся к исключи
тельному ведению органов государственной власти субъектов РФ, но только по порядку
их принятия, опубликования или введения в действие,
7. Вывод о том, что предметом конституционной жалобы могут быть не только акты,
имеющие наименование "закон", но и подзаконные акты (указы Президента РФ, поста
новления Правительства РФ), регулирующие отношения, являющиеся предметом зако
на, если соответствующие акты выступают в роли первичного правового регулятора в
соответствующей сфере общественных отношений.
8. Отдельные частные критерии подведомственности дел Конституционному Суду в
порядке конкретного нормоконтроля должны толковаться и применяться следующим
образом:
а) формулировка "оспариваемый закон затрагивает конституционные права и свободы
граждан" должна пониматься в том смысле, что этот закон регулирует или защищает со
ответствующие права заявителя, а не в смысле, что он их нарушает, как это возобладало
в практике Конституционного Суда РФ;
б) критерием допустимости обращения по пункту 2 статьи 97 и статье 102 Закона о
Конституционном Суде надлежит считать формальное применение оспариваемого зако
на в конкретном деле без учета того, правильно или ошибочно был применен закон.
9. Предложение о введении "упрощенного" (или "письменного") производства по де
лам, по итогам рассмотрения которых Конституционный Суд РФ в настоящее время вы
носит "отказные" определения с "положительным" содержанием.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в ее направленности на решение актуальных проблем, связанных с реализацией Конституционным Судом РФ его государственно-властных полномочий по рассмотрению и разрешению подведомственных Конституционному Суду РФ дел. Выносимые на защиту положения расширяют и углубляют понятие юрисдикции Конституционного Суда РФ, раскрывают ее структуру и содержание. Практическая значимость исследования также состоит в том, что содержащиеся в работе выводы могут найти практическое применение в правотворческой деятельности федерального органа законодательной власти и в правоприменительной деятельности Конституционного Суда РФ. Материалы исследования могут использоваться в учебном процессе, в ходе преподавания конституционного права Российской Федерации, а также различных специальных курсов, связанных с конституционным правосудием, и при подготовке учебно-методических материалов по этим дисциплинам. Результаты диссертации имеют значение для дальнейшей разработки этой темы, углубления комплексных научных исследований в целом в сфере конституционного правосудия.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования и работа в целом обсуждались на заседаниях кафедры конституционного права Архангельского государственного технического университета.
Различные аспекты диссертационного исследования были предметом обсуждения на научно-практических конференциях и семинарах, проводимых Поморским государственным университетом им. М.В. Ломоносова, Московским государственным университетом им. М.В. Ломоносова, Архангельским государственным техническим университетом. Основные теоретические положения, идеи и выводы проведенного исследования нашли отражение в статьях, опубликованных автором в российских журналах и сборниках научных статей.
Материалы диссертационного исследования использовались автором в учебном процессе в Архангельском государственном техническом университете по дисциплинам "Конституционное право Российской Федерации", "Конституционное судопроизводство", "Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации".
Структура диссертации предопределена целью и задачами исследования и включает введение, четыре главы, разделенные на пять параграфов, заключение, приложение и список использованных источников.
Понятие и пределы юрисдикции Конституционного Суда Российской Федерации
При исследовании понятия и пределов конституционной юрисдикции и критериев определения этих пределов одной из ключевых проблем является выяснение вопроса о соотношении понятий компетенции, юрисдикции Конституционного Суда РФ, а также понятия подведомственности дел Конституционному Суду РФ.
Понятие компетенции (лат. competentio) является общеотраслевой правовой категорией, поскольку она служит необходимым элементом правового статуса любого государственного органа, не исключая и Конституционного Суда РФ. Понятие компетенции изучается в рамках таких научных дисциплин, как теория государства и права, конституционное и административное право. Однако среди исследователей существуют определенные разногласия в понимании указанной правовой категории. В учебной литературе по теории государства и права и по конституционному праву компетенция обычно лишь указывается в качестве одного из признаков государственного органа без какого бы то ни было анализа этого понятия. Так, например, в "Общей теории государства и права" С.А. Комарова говорится, что "каждый государственный орган ... имеет определенную компетенцию, то есть закрепленную совокупность задач, функций, прав и обязанностей (правомочий)" , однако соотношения всех перечисленных понятий не приво-дится. В "Теории государства и права" под редакцией Н.И. Матузова и А.В. Малько , в "Академическом курсе общей теории государства и права" под редакцией М.Н. Марченко3, а также в "Теории государства и права" А.Ф. Черданцева4 вместо компетенции как одного из признаков государственного органа используется такой признак, как наличие у него государственно-властных полномочий, но тем не менее при классификации государственных органов одной из классификаций неизменно является их деление по широте компетенции (органы общей и специальной компетенции), а не в зависимости от широты государственно-властных полномочий. Ю.М. Козлов, рассматривая понятие государственного органа, вообще оперировал терминами "властные полномочия" и "компетенция" как независимыми друг от друга правовыми категориями5. Т.Г. Морщакова в своем выступлении на конференции, посвященной проблемам компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ, в качестве элементов компетенции конституционного суда как государственного органа перечислила его цели, предмет проверки, субъектов, инициирующих ее, процедурные формы и юридическую силу решений1. Как видим, термин "компетенция" и смежные с ним термины используются без необходимой в данном случае осмотрительности, если не сказать произвольно. Такому подходу следует и законодатель. Во многих положениях об отдельных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти последовательно перечисляются их задачи, функции и полномочия, однако понять, чем сущностно отличаются задачи от функций практически невозможно (особенно в свете устойчивого понимания функций как основных направлений деятельности). Формулировки отдельных функций можно истолковать как полномочия, а формулировки отдельных полномочий - как функции. Всё это порождает необходимость глубже вникнуть в сущность понятия компетенции и обозначить ее элементный состав.
В трактовке компетенции наблюдаются различные подходы, что связано с наличием здесь ряда конкурирующих понятий: компетенция, полномочия, функции, предметы ведешся (подведомственность), юрисдикция и др. Определить их соотношение между собой по объему и содержанию достаточно сложно.
Б.М. Лазарев, например, рассматривал компетенцию применительно к органам государственного управления в самом общем виде как систему полномочий этих органов по осуществлению государственной власти, то есть, иными словами, как систему государственно-властных полномочий. Именно полномочия составляют содержание компетенции государственного органа. При этом под полномочием Б.М. Лазарев понимал обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнить определенные управленческие функции (регулирование, руководство, координация, планирование, контроль и др.) применительно к этим объектам. Сами управленческие функции не являются элементом компетенции, поскольку они, не обладая качеством формальной определенности, не могут служить юридическими категориями (ряд ученых даже советует не излагать в актах об органах их функции как нечто отличное от их прав и обязанностей). Равным образом Б.М. Лазарев не включал в компетенцию и предметы ведения, поскольку считал их внешними управляемыми объектами (в данном случае Б.М. Лазарев руководствовался общей теорией управления, которая трактует систему управления как совокупность трех компонентов: управляющего субъекта, управляемого объекта и управленческого воздействия первого на второй). Сходных с Б.М. Лазаревым взглядов придерживаются, в частности, С.А. Авакьян, А.П. Алехин, B.B. Маклаков, И.А. Азовкин. Так, по мнению С.А. Авакьяна, "компетенция - совокупность прав и. обязанностей государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, закрепленная нормативными правовыми актами"1. С учетом того, что полномочия он определяет как "права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом"2, то можно сказать, что компетенцию он фактически сводит к совокупности государственно-властных полномочий. А.П. Алехин также говорит о компетенции как о "точно определенном объеме прав и обязанностей, которыми наделяется данный орган для выполнения возложенных на него задач и функций"3. С точки зрения В.В. Маклакова, "компетенция - совокупность полномочий и обязанностей какого-либо органа или должностного лица законодательной, исполнительной или судебной власти или лица, обладающего выборным мандатом" . По мнению И.А. Азовкина, рассматривавшего в свое время статус областного (краевого) Совета депутатов трудящихся, его компетенция (как и всякого другого органа государства), представляет собой совокупность прав, которые он при соответствующих обстоятельствах обязан реализовать (т.е. "прав-обязанностей")5. Аналогичное определение дается и авторами Большого юридического словаря: компетенция - совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)6. По мнению Ю.А. Тихомирова, в самом общем виде компетенция есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций. Она состоит из элементов двоякого рода: собственно компетенционных и сопутствующих. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести прежде всего цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции7.
Общие критерии подведомственности дел Конституционному Суду Российской Федерации
Рассматривая вопрос о критериях подведомственности дел Конституционному Суду, прямо указанных и подспудно заложенных в статье 125 Конституции РФ и Законе о Конституционном Суде, мы будем понимать под критериями подведомственности отраженные в нормах права признаки споров и иных дел, позволяющие судить о том, каким органам подведомственно их разрешение1.
Для того чтобы определить, подведомственно ли какое-либо дело Конституционному Суду, необходимо установить критерии подведомственности дел Конституционному Суду и посмотреть, подходит ли под эти критерии данное дело. Все критерии подведомственности дел Конституционному Суду, как представляется, можно подразделить: 1) в зависимости от сферы применения на: а) общие (применяемые ко всем обращениям в Конституционный Суд) и б) частные (применяемые только к отдельным видам обращений по отдельным видам процедур судопроизводства в Конституционном Суде), 2) а в зависимости от степени формализации на: а) текстовые (эксплицитные) (прямо указанные в Конституции РФ и Законе о Консти туционном Суде) и б) смысловые (имплицитные) (выводимые из смысла Конституции и Закона о Консти туционном Суде при толковании их соответствующих положений). Попытаемся проанализировать критерии подведомственности дел Конституционному Суду с применением теории, разработанной в рамках гражданского процессуального и арбитражного процессуального права, в которых институт подведомственности разрабатывается уже не один десяток лет. Как вытекает из статьи 22 ГПК РФ 2002 года2 и ста-тей 27 - 29 АПК РФ 2002 года , критериями подведомственности дел судам (арбитражным судам) являются: а) субъектный состав лиц, участвующих в деле (для арбитражных судов - это, как правило, юридические лица и граждане-предприниматели; для судов общей юрисдикции ими главным образом являются граждане, организации, органы государственной власти, органы местного самоуправления), б) характер спорного право 24 отношения (применительно к арбитражным судам специально указано, что им подведомственны экономические споры)1. Если спроецировать данные положения теории процессуального права на судебный конституционный процесс, то можно получить следующее. Как вытекает из статьи 125 Конституции РФ и статьи 3 Закона о Конституционном Суде, общими текстовыми (эксплицитными) критериями определения подведомственности дел Конституционному Суду являются: а) круг субъектов, правомочных обращаться в Конституционный Суд, и б) существо дела (проверка конституционности нормативного акта, не вступившего в силу международного договора, спор о компетенции или что-либо другое). Как видим, критерии подведомственности дел в Конституционном Суде и в иных федеральных судах практически идентичны. Это круг субъектов, правомочных обращаться в суд, и существо дела (характер спора). Вместе с тем следует отметить гораздо более тесную связь между подведомственностью и элементами обращения в Конституционном Суде, нежели в иных судах. Если в Конституционном Суде существо дела главным образом определяется предметом обращения в Суд, то в других судах для решения вопроса о принятии иска не так важно, что именно требует истец, важно, чтобы его требования вытекали из гражданских, административных и иных правоотношений, указанных в статьях ГПК РФ и АПК РФ, регулирующих подведомственность, и носили или не носили экономический характер. Если применительно к Конституционному Суду в статье 125 Конституции РФ, по сути, перечислены все возможные предметы обращения, то в статье 22 ГПК РФ и статьях 27 - 29 АПК РФ этого нет, там дается общее указание: суду подведомственны споры, вытекающие из таких-то правоотношений. Поэтому такой элемент подведомственности, как существо дела, определяется в Конституционном Суде главным образом через понятие предмета обращения. Если бы в статье 125 Конституции РФ указывалось, что Конституционному Суду подведомственны дела, возникающие из конституционно-правовых отношений, и не конкретизировалось существо дел, то предмет обращения и существо дела, как элемент подведомственности, не были бы так тесно связаны и соотносились бы друг с другом так же, как в гражданском процессуальном или арбитражном процессуальном праве1.
С понятием подведомственности тесно связано право на обращение с иском в суд (собственно подведомственность (если рассматривать ее на правореализационном уровне) является одним: из юридических условий возникновения самого права на обращение в суд). Поэтому следует также рассмотреть, что представляет собой иск с точки зрения процессуального права. Как известно, в структуре иска выделяется два его элемента: предмет и основание иска .
По вопросу о предмете иска в науке гражданского процессуального права не сложилось единого мнения. Проанализируем отдельные точки зрения с целью уяснения вопроса, можно ли их экстраполировать на обращение в Конституционный Суд. Одной из трех наиболее распространенных точек зрения по вопросу о предмете иска является позиция В.М. Семенова, в соответствии с которой предметом иска выступает требование истца к суду об удовлетворении материально-правового притязания истца к ответчику3.
Видимо, основываясь на этом подходе, В.О. Лучин и О.Н, Доронина, рассматривая конституционную жалобу, определяют предмет жалобы как требование заявителя [очевидно, к Суду] о признании не соответствующим Конституции РФ конкретного закона или определенных его положений, нарушающих конституционные права и свободы гражданина , Однако при этом они упускают из виду, что в отношении одного и того же положения закона могут быть предъявлены требования как о признании его не соотвег-ствующим Конституции РФ, так и о признании его соответствующим Конституции РФ. Но тем не менее данные требования будут рассматриваться Конституционным Судом как имеющие один и тот же предмет обращения. Таким образом Конституционный Суд поступил, в частности, в деле о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 марта 1996 года №315 "О порядке переноса сроков выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года) (Постановление Суда от 30 апреля 1997 года №7-П]). В этом деле один из заявителей (Государственная Дума РФ) просил Суд признать оспариваемый Указ Президента РФ №315 не соответствующим Конституции РФ, а другой (Законодательное Собрание Нижегородской области), наоборот, - соответствующим. Таким образом, нельзя сказать, что предметом обращения в Конституционный Суд является требование заявителя к Суду2.
Частные критерии подведомственности дел Конституционному Суду Российской Федерации в процедуре абстрактного нормоконтроля
Контроль конституционности нормативных правовых актов является наиболее типичным, определяющим полномочием органов конституционной юрисдикции. Конституционный Суд РФ также разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними. Соответствующая юрисдикция Суда закреплена в части 2 статьи 125 Конституции РФ и пункте 1 части 1 статьи 3 Закона о Конституционном Суде.
В соответствии с указанными положениями Конституционный Суд по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственнойвласти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ.
Как видим, юрисдикция Конституционного Суда в данной сфере определяется прежде всего через закрепление круга правомочных субъектов обращения. Запросы этих субъектов должны быть соответствующим образом оформлены. Запрос Президента РФ оформляется его распоряжением, запросы Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти и правительств субъектов РФ оформляются постановлениями, принимаемыми в порядке, предусмотренном законами и регламентами соответствующих органов для принятия постановлений по вопросам, отнесенным к их ведению. От имени Правительства РФ в Конституционный Суд с запросом может обратиться его Президиум, поскольку в соответствии со статьей 28 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" это не является вопросом, решение по которому принимается исключительно на заседаниях Правительства РФ . Запросы одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы подписываются всеми парламентариями (не менее 36 членов Совета Федерации и не менее 90 депутатов Государственной Думы), обращающимися в Кон-ституциошшй Суд. От имени Высшего Арбитражного Суда РФ вопрос об обращении в Конституционный Суд с запросом решает Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ (пункт 3 части 1 статьи 13 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" ). В отношении Верховного Суда РФ подобной нормы пока в действующем законодательстве не существует. Однако, как свидетельствует конституционная практика, запросы Верховного Суда РФ, направляемые в порядке абстрактного нормоконтроля, оформляются постановлениями Плеігума Верховного Суда РФ3.
Конституционный Суд своим Постановлением от 18 июля 2003 года №13-П4 расширил круг субъектов, которые могут обращаться с запросами в порядке абстрактного нормоконтроля. Он провозгласил, что "не исключает для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ". Эта возможность увязывается Судом с осуществляемой прокуратурой РФ функцией общего надзора за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов органами государственной власти субъектов РФ. Функция общего надзора предполагает, что прокурор может не только опротестовать любой из правовых актов, в отношении которого он осуществляет надзор, но и обратиться с соответствующим заявлением в суд по подведомственности. Поскольку судом по подведомственности в данном случае является именно Конституционный Суд РФ, отсюда был сделан вывод о полномочии Генерального прокурора РФ направлять запросы в него в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ. Нельзя не отметить один аспект данной проблемы, который не нашел отражения в упомянутом постановлении Суда: часть 2 статьи 125 Конституции РФ исчерпывающим образом перечисляет субъектов, имеющих право запроса, и не предполагает расширения их круга не только решениями Конституционного Суда, но и федеральными законами. Представляется, что в данном случае Суду необходимо было решать проблему посредством инициирования поправок в Закон о Конституционном Суде, опираясь на часть 3 статьи 128 Конституции РФ.
В связи с обозначением круга субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный Суд, может возникнуть вопрос: вправе ли любой из субъектов, перечисленных в части 2 статьи 125 Конституции, оспаривать любой из актов, перечисленных в той же части той же статьи. Определенную пищу для размышления может дать Определение Конституционного Суда РФ от 10 апреля 1997 года №57-0 об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"1. Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности указанного федерального закона. Однако Конституционный Суд отметил, что Государственная Дума как субъект законодательного процесса могла бы реализовать свои полномочия по внесению соответствующих изменений в оспариваемый ею закон или принять по этому вопросу новый федеральный акт, тем более что запрос Государственной Думы оформлен постановлением, то есть поддержан большинством от ее общего состава. Конституционный Суд усмотрел в этом попытку отступить от установленного способа изменения закона в действующей законотворческой процедуре и обойти Совет Федерации, где подобного рода законы должны обязательно рассматриваться. Конституционный же Суд не может выступать участником законотворческого процесса. На этом основании Суд отказал Думе в принятии ее запроса к рассмотрению. Аналогичный вывод Конституционный Суд сделал несколько ранее (правда, косвенно) в Определении от 4 февраля 1997 года №14-02. Из этих определений Суда можно сделать вывод о том, что Государственная Дума как орган, принимающий федеральные законы, не может обращаться в Конституционный Суд с просьбой признать неконституционным какой-либо федеральный закон. Можно сделать и более широкий вывод: орган, издающий определенный вид правовых актов, не может обращаться в Конституционный Суд с просьбой признать неконституционным какой-либо из них. Этот общий вывод можно распространить, как минимум, на все органы законодательной власти субъектов РФ. Что касается Генерального прокурора РФ как нового субъекта обращения в процедуре абстрактного нормоконтроля, то он, как указывается в упоминавшемся Постановлении Суда от 18 июля 2003 года №13-П, может обращаться в Конституционный Суд только по вопросам о соответствии Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ.
Государственно-властные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации
Вторым элементом юрисдикции как правовой категории являются государственно-властные полномочия суда, осуществляемые им по подведомственным ему делам. Обычно в процессуальном законодательстве, а также в законодательстве, регламентирующем устройство судебной системы, эти полномочия описываются кратко: такой-то суд рассматривает и разрешает такие-то дела. Это в полной мере относится и к Конституционному Суду РФ (части 2 и 3 статьи 125 Конституции РФ).
Однако для полноты рассмотрения понятия "юрисдикция" необходимо более подробно проанализировать, что вкладывается законодателем в термин "рассмотреть и разрешить дело". Обратимся для этого опять-таки к теории гражданского и арбитражного процесса. Рассмотрение и разрешение дел в гражданском и арбитражном процессе складывается из нескольких стадий: производство в суде первой инстанции, производство в апелляционной инстанции, производство в кассационной инстанции, производство в надзорной инстанции, пересмотр судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам, исполнение судебного акта1. Ю.К. Осипов именует эти производства правоприменительными циклами и подразделяет каждый из них на свои три стадии: а) возбуждение дела, б) под-готовка к рассмотреншо дела, в) разрешение дела по существу . Эта концепция нашла свою поддержку и у других представителей науки арбитражного процессуального права3. Что касается представителей науки конституционного права, то они выделяют различное число стадий конституционного судопроизводства. По мнению В.А. Кряжкова, таких стадий четыре: 1) внесение в Конституционный Суд обращений и их предварительное рассмотрение; 2) назначение и подготовка дела к слушанию в судебном заседании; 3) рассмотрение дела в судебном заседании (собственно судебное разбирательство); 4) принятие итогового решения Суда и его исполнение1. Ы.В. Витрук указывает на гораздо большее число стадий: 1) внесение обращений в Конституционный Суд; 2) предварительное рассмотрение обращений в Суде; 3) принятие обращения Судом либо его отклонение; 4) подготовка к судебному разбирательству; 5) судебное разбирательство; 6) совещание, голосование и принятие Судом итоговых решений; 7) провозглашение, опубликование и вступление в силу решений Суда; 8) исполнение решений Суда2. Приблизительно такое же количество стадий выделяет Ж.И. Овсепян: 1) внесение в Суд обращений; 2) принятие Судом конституционной инициативы и возбуждение конституционного производства либо отклонение заявления; 3) подготовка к судебному разбирательству; 4) собственно судебное разбирательство; 5) совещание, голосование и принятие Судом решения по конкретному делу; 6) информирование о решении Суда и его исполнение; 7) действие решения Конституционного Суда как прецедентной формы пра-ва . Очевидно, что классификации, предлагаемые Н.В. Витруком и Ж.И. Овсепян, просто являются более распространенными и дробными, чем классификация В.А. Кряжко-ва. Отдельные стадии из классификации В.А. Кряжкова представлены в виде нескольких стадий у Н.В. Витрука и Ж.И. Овсепян. Тем не менее все эти классификации можно соотнести с делением судопроизводства на стадии в теории гражданского и арбитражного процесса (за исключением, конечно, опубликования, исполнения решений и их действия как прецедентной формы права, которые, строго говоря, выходят за рамки собственно судопроизводства). Так, стадии внесения в Суд обращения, его предварительного рассмотрения и принятия Судом либо отклонения соотносятся со стадией возбуждения дела, стадии рассмотрения дела в судебном заседании, совещания, голосования Суда и провозглашения его решения - со стадией разрешения дела по существу и т.д.
С точки зрения теории права, каждая из этих стадий представляет собой правоприменительный процесс, который в свою очередь подразделяется на три основных этапа: а) установление фактических обстоятельств дела; б) установление юридической основы дела; в) решение дела (вынесение правоприменительного акта) .
Правоприменительные циклы в гражданском и арбитражном процессе сменяют друг друга при переходе дела из суда одной инстанции в суд другой инстанции. Поскольку решения Конституционного Суда РФ окончательны и обжалованию не подлежат, то применительно к нему можно говорить лишь об одном правоприменительном цикле -производстве в суде первой инстанции.
Рассмотрим стадии и этапы данного производства сначала в общем плане, а затем применительно к Конституционному Суду РФ.
На стадии возбуждения дела основным вопросом является установление факта наличия у заявителя права на обращение. Иными словами, Конституционный Суд определяет, распространяется ли его юрисдикция на данное дело или нет, С этой целью Суд оценивает, является ли заявитель надлежащим с точки зрения Закона о Конституционном Суде, подведомственно ли его требование Суду, допустимо ли его рассмотрение в конституционном судопроизводстве. Основным этапом здесь является установление фактических обстоятельств дела, так как юридическая основа дела практически всегда одна -соответствующие положения Закона о Конституционном Суде, посвященные вопросам подведомственности дел Суду (статьи 36,40, 43 и др.). На стадии возбуждения дела образуется локальный предмет доказывания, состоящий из фактов активной и пассивной легитимации и фактов повода к иску, о которых говорится в обращении заявителя и которые надлежит установить Конституционному Суду при принятии обращения.
По итогам первой стадии Конституционный Суд в соответствии с Законом о Конституционном Суде вправе принять одно из двух решений: а) принять обращение к рассмотрению (часть 1 статьи 42); б) отказать в принятии обращения к рассмотрению (статья 43).
Однако в своей практической деятельности Конституционный Суд использует еще одно государственно-властное полномочие - "признать обращение заявителя не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда РФ, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса в соответствии с Законом о Конституционном Суде не требуется вынесения предусмотренного его статьей 71 итогового решения в виде постановления" (иногда, как вариант: "отказать в принятии к рассмотрению обращения заявителя, поскольку для разрешения поставленного им вопроса не требуется вынесения итогового решения в виде постановления Конституционного Суда РФ"2; или другой вариант: "поскольку по обращению не требуется вынесения итогового решения Конституционного Суда РФ в форме постановления, дальнейшее производство по данному обращению прекратить"1).
