Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика конституционно-правой
1. Сущность, формы и основные виды конституционно-правовой ответственности ІЗ
2. Объекты и субъекты конституционно-правовой огветственности и особенности ее содержания 34
3. Становление института конституционно-правовой ответственности парламентариев 56
Глава 2. Конституционно-правовая ответственность парламентариев Федерального Собрания перед избирателями .. 73
1. Конституционно-правовая ответственность при избрании (назначении) членов Совета Федерации 73
2. Проблемы императивности депутатского мандата и фракционная ответственность депутатов Государственной Думы...84
Глава 3. Статутная конституционно-правовая ответственность парламентариев Федерального Собрания Российской Федерации 112
1. Неприкосновенность парламентариев Федерального Собрания Российской Федерации в рамках констгуциошю-правовой ответственности 112
2. Констнтуцион но -правовая ответственность парламентариев Федерального Собрания Российской Федерации по регламенту 132
3. Констнтуцион но-правовая ответственность парламентариев Федерального Собрания Российской Федерации при сложении полномочий 149
Заключение 162
Библиография 170
Бнблш
- Сущность, формы и основные виды конституционно-правовой ответственности
- Объекты и субъекты конституционно-правовой огветственности и особенности ее содержания
- Конституционно-правовая ответственность при избрании (назначении) членов Совета Федерации
- Неприкосновенность парламентариев Федерального Собрания Российской Федерации в рамках констгуциошю-правовой ответственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Диссертация посвящена изучению финансового контроля как вида государственного контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и административно-правовым проблемам его реализации. Актуальность темы исследования обусловлена рядом объективных причин.
За годы, предшествующие глобальному финансовому кризису, в России в результате роста объемов производства, а также проведения активной политики государства по совершенствованию процедур налогового администрирования и усилению государственного финансового контроля стабильно росли поступления в федеральный бюджет.
Общие доходы федерального бюджета России составили в 2006г. - 6 276 млрд. руб., 2007г. - 6 614, 2 млрд. руб., в 2008г. - 6 644, 4 млрд. руб., в 2009г. прогнозировалось увеличение до 7 465, 4 млрд. руб. Таким образом, наблюдалась общая тенденция роста доходной части бюджета.
Важную роль в решении задач, связанных с обеспечением доходной части бюджета и рационального расходования бюджетных средств, играл государственный финансовый контроль, в том числе контроль, осуществляемый уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. В период экономического кризиса, когда государство вынуждено было принять ряд мер по государственной поддержке банковской системы и хозяйствующих субъектов всех форм собственности и в то же время - по сохранению социальной направленности бюджетного финансирования, государственный финансовый контроль призван стать еще более эффективным.
Принятые государством антикризисные меры направлены на создание условий, позволяющих хозяйствующим субъектам продолжать свою деятельность и сохранять свой производственный и кадровый потенциал.
1 См.: Основные результаты и направления бюджетной политики на 2008 год и периоды до 2010 гг. Официальный сайт Министерства финансов РФ. Электронный ресурс. Режим доступа: 1.
В условиях финансового и экономического кризиса особенно важной становится роль государства по обеспечению баланса государственного финансового контроля и развития предпринимательской деятельности.
Так, в Программе антикризисных мер, утвержденной Правительством РФ на 2009 г., в бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2010-2012гг. подчеркивалось, что будет продолжена работа по устранению законодательно установленных в прошлые годы излишних административных барьеров.
С 1 июля 2009 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который направлен на сокращение проверок государственными органами субъектов малого и среднего бизнеса.
Федеральным законом от 26.11.2008г. № 224-ФЗ «О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены существенные изменения в налоговое законодательство, в частности во многом ослаблено налоговое бремя с помощью снижения ставок налогов, на пример, ставка по налогу на прибыль снижена с 24% до 20%.
Вместе с тем, государство, выступая в качестве основного регулятора и гаранта эффективного распределения денежных потоков для обеспечения функционирования важнейших производственных и социальных отраслей в масштабах всей страны, обязано обеспечить эффективный контроль за законностью и целесообразностью расходования государственных денежных средств, за своевременным поступлением в доходную часть государственного бюджета налоговых платежей.
1 Российская газета. № 48. 20.03.2009.
2 Парламентская газета. № 28. 29.05.2009.
В свою очередь, это требует эффективной организации государственного финансового контроля и четкого определения компетенции государственных органов, выполняющих соответствующие функции.
К сожалению, правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением государственного финансового контроля, нельзя признать в полной мере отвечающим задачам этого контроля на современном этапе. Приоритетное место в нормативно-правовом регулировании деятельности органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, пока занимают подзаконные нормативные правовые акты.
В этих целях государственный финансовый контроль за соблюдением и выполнением нормативно установленного порядка финансовой деятельности призван играть важнейшую роль, обеспечивая не только стабильное функционирование всей экономической системы, но и соблюдение в процессе его осуществления баланса частных и публичных интересов.
Отсутствие законодательно четкого определения задач, функций и полномочий каждого органа государственного финансового контроля порождает многочисленные коллизии в разграничении сфер деятельности между контрольными органами, ведет к нерациональному разделению обязанностей и перекладыванию ответственности.
Вопросы совершенствования государственного финансового контроля, четкой регламентации порядка его реализации, определения полномочий соответствующих государственных органов составляют предмет настоящего исследования.
Отметим, что тема развития и совершенствования государственного финансового контроля актуальна для ряда отраслей науки, прежде всего юридической и экономической.
1 См.: Каратонов М.Е. «Насущные» проблемы развития и повышения эффективности государственного финансового контроля //Финансовое право. 2006. №11. Правовая база «КонсультантПлюс».
В юридической науке эта проблема является предметом исследования ученых в сфере финансового, налогового, бюджетного, таможенного и ряда других отраслей законодательства. Для административного права исследуемая тема важна с позиции административно-правового регулирования механизма государственного финансового контроля, статуса и компетенции органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти.
Проведение комплексного исследования государственного финансового контроля в свете административно-правовых проблем его реализации, определение основных направлений совершенствования его нормативной правовой базы, выявление особенностей осуществления государственного финансового контроля в различных направлениях (налогообложение, бюджетное и валютное регулирование и т.д.), анализ видов, форм и методов государственного финансового контроля, взаимодействия органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, имеют важное значение в современных условиях России, имея в виду проведение административной реформы.
Указанные обстоятельства в своей совокупности определяют актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы, связанные с понятием государственного финансового контроля как вида государственного контроля освещались в работах по общей теории права, в трудах по отраслевым юридическим дисциплинам: финансовому и административному праву.
Проблемы финансового контроля затронуты в диссертационных исследованиях Грачевой Е.Ю., Слепцова М.Л., Климко М.И., Савенко О.Е.,
:См.: Марченко М.Н.. Теория государства и права /Учебник. М, 2006. С.327-342; Теория государства и права. Отв. ред. Малько А.В. М, 2008. С. 76-80; Административное право. Учебник /под ред. Кикотя В.Я. - М, 2003.С. 164-179; Административное право. Учебник /под ред. Хаманевой Н.Ю. - М, 2004.С. 440-447; Бахрах Д.Н. Административное право России /Учебник. М, 2007. С. 301-310, 354-366; Алехин А.П., Кармолщкий АЛ., Козлов ЮМ. Административное право Российской Федерации. М, 2002. С. 313-330; Финансовое право. Учебник /под ред. Химичевой Н.И. - М, 2008. С. 139-182; Финансовое право. Учебник /под ред. Грачевой Е.Ю., Толстопятенко Г.П. - М, 2003. С. 37-63; Петрова Г.В. Финансовое право. Учебник. М, 2006. С. 47-97; Грачева Е.Ю., ИвлиеваМ.Ф., Соколова Э.Д. Финансовое право в вопросах и ответах. Учебное пособие. М, 2006. С. 42-56.
Захаровой Н.А., Гудимова В.И., Гвоздева СВ., Головина А.Ю. Ивановой Е.А. и др.1
Отдавая должное вкладу отечественных ученых в разработку проблематики государственного финансового контроля, нельзя вместе с тем не отметить, что до настоящего времени проблема государственного финансового контроля не исследована комплексно, с учетом реформирования законодательства о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, в том числе и органов, осуществляющих финансовый контроль.
Ранее проведенные исследования не охватывали всего комплекса проблем, а касались, как правило, одного из аспектов: государственного контроля; контроля, осуществляемого налоговыми и таможенными органами, органами бюджетного контроля; государственного контроля в субъектах РФ.
Задачей настоящего исследования являлись анализ и переосмысление в условиях новых правовых и политических реалий взглядов и научных представлений о государственном финансовом контроле, что сможет послужить базой для исследования административно-правовых проблем его реализации в будущем. Сложность темы исследования состоит в том, что ее раскрытие предполагает комплексное изучение административного, финансового, бюджетного, налогового законодательства, судебной практики.
1 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2000; Слепцов М.Л. Правовое регулирование государственного контроля в краях и областях - субъектах Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999.; Климко М.И. Контроль в системе советского государственного управления. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1984.; Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 2004.; Захарова И.А. Правовые проблемы регулирования налогового контроля в свете административной реформы. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005.; Гудимов В.И. Налоговый контроль: процессуально-правовая характеристика. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Воронеж, 2005.; Гвоздев СВ. Правовые формы контрольно-надзорной деятельности налоговых органов. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2004.; Головин А.Ю. Налоговый контроль как инструмент предупреждения налоговых правонарушений. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005.; Иванова Е.А. Налоговый контроль в механизме реформирования системы налогового администрирования Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Абакан, 2007.
В настоящем диссертационном исследовании такой комплексный анализ позволил выявить закономерности развития государственного финансового контроля и наметить пути дальнейшего совершенствования административно-правового регулирования в данной области общественных отношений.
Объектом диссертационного исследования являются отношения правового характера, возникающие в сфере государственного финансового контроля в процессе деятельности, осуществляемой федеральными органами государственной власти, а также действующее законодательство Российской Федерации в указанной сфере, и судебная практика.
Предметом исследования являются сущность, содержание, цели, виды и методы государственного финансового контроля, административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль, разграничение их компетенций, особенности их административно-юрисдикционной деятельности.
Исследование указанных вопросов проводилось посредством анализа научной литературы в части определения понятия «государственный финансовый контроль», нормативных правовых актов и отдельных норм, регулирующих вопросы административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль, а также практики применения законодательства, в том числе судебной практики.
Цели и задачи исследования. Основные цели данного диссертационного исследования состояли в выявлении сущности категории «государственный финансовый контроль» как разновидности государственного контроля и особенностей его реализации на практике, в анализе компетенционных проблем деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль, а также в разработке концептуальных предложений по улучшению деятельности органов исполнительной власти в
сфере финансового контроля, обеспечению их разграничения и эффективного взаимодействия.
Данная проблематика недостаточно разработана с позиций административной реформы, необходимости устранения многочисленных пробелов и противоречий в правовом регулировании рассматриваемого института.
Достижение основных целей данного исследования предполагало решение следующих задач:
научно-сравнительное исследование развития и определения содержания теоретических понятий «государственный контроль», «государственный финансовый контроль», а также видов и методов государственного финансового контроля;
анализ современной нормативно-правовой базы, в первую очередь -законодательства РФ, определяющего статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль;
определение особенностей реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль;
выявление проблем практического применения положений законодательства РФ в рамках административно-юрисдикционной деятельности указанных выше органов;
обоснование теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в области государственного финансового контроля.
Методология и практика исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания: сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-логический; методы толкования права (логический, исторический, системный);
аналитическая обработка нормативного материала, его комментирование и систематизация.
Исследование диссертанта основывается также на анализе решений Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судебной практики федеральных арбитражных судов округов, судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушений, а также об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц.
Научно-теоретическую основу исследования составили работы отечественных авторов - А.П. Алехина, О.Ф. Андрийко, Д.Н. Бахраха, Е.Ю. Грачевой, Н.А. Захаровой, М.В. Карасевой, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, О.А. Ногиной, Д.М. Овсянко, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Н.А. Саттаровой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Т.Я. Хабриевой, А.А. Ямбулганова и другие. Исследования названных авторов помогли изучить и объяснить особенности государственного финансового контроля, выявить преимущества и недостатки современного законодательства, наметить направления совершенствования правового регулирования указанного института.
Нормативную основу исследования составили: Конституция РФ; действующие международные акты в сфере финансового контроля; федеральные конституционные законы; федеральные законы, содержащие нормы административного, финансового и налогового права, валютного законодательства; иные нормативные правовые акты, содержащие положения, связанные с формированием и деятельностью органов, осуществляющих государственный финансовый контроль; указы и распоряжения Президента РФ, в том числе, Указ Президента РФ от 09.03.2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с последующими изменениями
и дополнениями); постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирическую базу исследования составили анализ и обобщение постановлений и определений Конституционного Суда РФ, постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ, практики судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного финансового контроля.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одним из первых монографических исследований, в котором предпринята попытка комплексного правового анализа государственного финансового контроля как одного из важнейших видов государственного контроля; исследованы вопросы практического осуществления государственного финансового контроля уполномоченными государственными органами исполнительной власти федерального уровня.
В настоящей работе также проведен научный анализ соотношения понятий «государственный контроль» и «государственный финансовый контроль». Последний рассматривается в качестве вида государственного контроля. Обоснованы подходы к понятиям «контроль» и «надзор»; определено содержание государственного финансового контроля, предложен новый подход в определении форм государственного финансового контроля, исследована проблема определения методов контроля. Автором исследованы конкретные формы и методы административно-правового регулирования и реализации государственного финансового контроля, которые недостаточно изучены в научной литературе и нуждаются в теоретическом обосновании.
В работе обоснованы не только теоретические и нормативные предпосылки функционирования федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль, но и предложены практические меры по совершенствованию законодательства в
рассматриваемой области. Автором выявлены противоречия в определении статуса федеральных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, предложено решение некоторых проблем в административно-юрисдикционной сфере и сфере обжалования актов и действий (бездействия) органов государственного финансового контроля.
Основные положения, выносимые на защиту, отражают выводы, предложения и рекомендации, которые содержат элементы научной новизны и представляют научный интерес.
По итогам диссертационного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Контроль является основой правоприменительной деятельности всех
субъектов государственного управления. На наш взгляд, понятие
«государственный контроль» является более широким и вмещает в себя
«надзор» как специализированную функцию контроля.
Понятие государственного финансового контроля как вида государственного контроля следует определять посредством ряда критериев, к которым можно отнести особенности субъектов контроля, их задачи, содержание контрольных полномочий, характер регулируемых отношений субъекта контроля с подконтрольным объектом (бюджетный контроль, налоговый контроль, банковский контроль, валютный контроль).
2. Содержанием государственного финансового контроля является проверка,
осуществляемая федеральными органами исполнительной власти, в целях
соблюдения контролируемыми субъектами действующего
законодательства, предупреждения совершения правонарушений, а также
их выявления и привлечения виновных лиц к ответственности. В этой
связи основной и, по мнению автора, единственной формой данного
контроля являются проверки.
Методы государственного финансового контроля - способы или средства осуществления контрольной деятельности, посредством которых
достигаются задачи контроля. Применение некоторых методов контроля должно быть четко регламентировано в законодательстве и нормативных правовых актах.
Исследование полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного финансового контроля позволило сделать вывод о пересечении полномочий Минфина России и полномочий Федерального казначейства, Росфиннадзора, Федеральной службы по финансовым рынкам, что требует существенного уточнения нормативно-правовой базы, определяющей компетенцию данных органов в указанной сфере.
Автор приходит к выводу о необходимости более четкой регламентации полномочий налоговых органов в части предоставления налогоплательщикам информации о применении налогового законодательства, а также определения статуса разъяснений Минфина России как разновидности его нормотворческой функции, служащей основой для проведения государственного финансового контроля налоговыми органами. Нуждаются в разграничении полномочия Росфиннадзора и Федерального казначейства в рамках контроля за расходованием бюджетных средств; необходимо также исключение дублирования полномочий Федеральной службы по финансовым рынкам, Росфинмониторинга и Федеральной службы страхового надзора в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
В ходе исследования выявлено, что полномочия Банка России, осуществляющего независимый финансовый контроль в банковской сфере, часто пересекаются с полномочиями федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими контроль в финансовой сфере. В этой связи необходимо уточнить соответствующие полномочия Банка России и федеральных органов исполнительной власти при осуществлении финансового контроля за кредитными организациями, в целях исключения
случаев самостоятельного разграничения Банком России его полномочий с Росфинмониторингом, ФСФР на основании писем и иных ведомственных актов Банка России.
С нашей точки зрения, необходимо путем законодательного и подзаконного нормативно-правового регулирования провести разграничение составов административных правонарушений, содержащихся в КоАП РФ, в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, и унифицировать эти составы.
Несмотря на закрепление законодателем как административного, так и судебного порядка обжалования актов и действий (бездействия) органов государственного финансового контроля и их должностных лиц, в настоящее время наиболее эффективным является судебный контроль. Однако автор считает неприемлемым устранение пробелов в законодательстве, связанных с нечетким определением полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного финансового контроля, посредством судебной практики. Судебные органы не вправе определять такого рода полномочия органов государственного финансового контроля.
Теоретическая и практическая ценность диссертационного исследования определяется его актуальностью, научной новизной и выводами как общетеоретического, так и практического характера. Материалы исследования в определенной степени расширяют научные представления о государственном финансовом контроле и механизме его осуществления.
Значимость исследования заключается в том, что сформулированные теоретические и практические выводы о государственном финансовом контроле, организационно-правовом положении федеральных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, и тенденциях их взаимодействия могут найти применение в дальнейшем изучении проблем государственного контроля; в процессе преподавания учебных курсов административного и финансового права, в подготовке учебных пособий по
соответствующим дисциплинам, а также при совершенствовании нормативной основы организации и функционирования органов государственной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль, и в правоприменительной практике.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические предложения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в научных публикациях диссертанта, в выступлениях на научно-практических конференциях, в проведенных автором обобщениях практики рассмотрения судами дел об административных правонарушениях, о признании недействительными ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов.
Опыт работы диссертанта в качестве практикующего юриста в области налогообложения позволил апробировать выводы диссертации и реализовать их в процессе дальнейшего участия в научно-практической деятельности.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографического списка научной литературы, нормативных правовых актов, обзоров судебной практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов округов.
Сущность, формы и основные виды конституционно-правовой ответственности
Сущность, формы и основные виды конституционно-правовой ответственности Заявленная для исследования тема конституционно-правовой ответственности парламентариев Федерального Собрания РФ является комплексной и во многом имеет двойную юридическую природу, реализуется в позитивной и ретроспективной формах. В связи с этим следует уточнить важные исходные положения данного вида ответственности, ее методологическую основу, соотношение с другими видами ответственности, применяемыми в парламентском праве России, являющимися важнейшими гарантиями конституционной законности, правопорядка, реализации парламентариями своих профессиональных функций и полномочий. Конституціїонно-правовая ответственность парламентариев Федерального Собрания РФ рассматривается в рамках парламентского права, поэтому прежде всего следует уточнить его место в системе права3. Заметим, что в российской юридической литературе само понятие «парламентское право» не получило в целом развернутого толкования. Одни исследователи парламентское право считают правовым институтом , даже подннститутом системы государственной власти и местного самоуправления5, другие - подотраслью конституционного права или подотраслью, имеющей двухуровневый срез, в том смысле, что федеральный парламеїп и парламенты субъектов РФ не соподчинены, не составляют единого структурированного и организационного механизма . Ряд ученых отмечают межотраслевой характер парламентского права. В других работах не конкретизируется данный вопрос и авторы предпочитают говорить о законодательной власти как таковой или просто о системе юридических принципов и норм . Имеют место и утверждения, что парламентское право — это полноценная самостоятельная отрасль права, наравне с конституционным, и что она так же полноправна, как последняя, все ее компоненты составляют единый сложный комплекс9.
Мы придерживаемся позиции тех исследователей, которые считают парламентское право подотраслью конституционного права, разделяя в этом вопросе подход С.А. Авакьяна, указывавшего на диску ее ионность проблемы, отмечая обоснованность рассмотрения проблемы российского парламентаризма в рамках конституционного права России10. Добавим: именно подотраслью конституционного права как совокупность правовых институтов — организационной деятельности Федерального Собрания РФ, законодательного процесса, правового статуса парламентария, лоббистской деятельности, межпарламентского сотрудничества, парламентского контроля, юридической ответственности парламентариев н т.д., нормами которых в рамках однородной (отраслевой, конституционной) сферы регламентируются важнейшие видовые отношения, связанные с реализацией федеральной законодательной власти в стране.- Отметим здесь аргументацию И.М. Степанова и Т.Я. Хабрисвой. которые характеризуют парламентское право как подотрасль конституционного права (однопорядковуто в этом смысле с избирательным)11.
Обращаясь к проб:юме юридической ответственности, отмстим, что более широкой категорией является ответственность как философско-социологическое понятие, отражающее объективный, исторически конкретный характер взаимоотношений между личностью и обществом или его частью, выражающейся в сознательном соблюдении .предъявляемых к ним вза право требований. У индивидуума ответственность формируется как результат тех внешних требований, которые предъявляет к нему общество. Воспринятые им, они становятся основой мотивации его поведения (ответственного поведения)12. Представляется, что именно в этом смысле было употреблено данное понятие в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г.: «Свобода, как известно» предполагает отвегсгвеи ность» В таком аспекте можно говорить о социальной ответственности, которая связана с формированием личности, по мере становления личности «чувство ответственности» становится ее свойством. Не случайно в словарях, хоть и несколько прямолинейно, ответственность связывается с необходимостью и обязанностью отвечать за свои действия, поступки «быть ответственным за них»1 . Отсюда ответственность как широкое социокультурное явление имеет действие в прошлом, настоящем и будущем 5.
Вместе с тем в литературе не раз отмечалось, что ответственность - это социальный феномен, имеющий двойную Природу, выступающий как социальное отношение и как качество личности. Будучи опосредованной государством и правом, она приобретает политические и правовые признаки .
Особое внимание ученые уделяют анализу соотношения социальной и юридической ответствеиностн. Подчеркиваеіся, что оно не однозначно. Ряд исследователей считают, что это соотношение можно представить как диалектическую связь общего И целого17. Огдельные авторы юридическую от-ветствениоегь рассматривают как вид социальной ответственности18. Понятие юридической ответственности в основном рассматривается как совокул 11 ность признаков, которые сводят се к мере государственного принуждения, предусмотренной санкцией правовой нормы, основанной на государственном осуждении виновного в правонарушении и выражающейся в форме лишений личного, организационного или имущественного характера19. Вместе с тем сводить понятие юридической ответственности к негативной (ретроспективной и, соответственно, репрессивной) форме не совсем правомерно.
В любом случае юридическая ответственность несет в себе сущностные характеристики социальной ответственности и вместе с тем предусматривает добровольную форму реализации. Юридическая ответственность - явление целостное, она едина, но имеет различные формы реализации , реально существующая взаимосвязь поведения субъекта и правовых предписаний, его обязанностей и юридически значимых последствий этого поведения (поощрение. одобрение или наказание, осуждение, судимость). Так форма предстает как тождественный содержанию способ выражения (реализации) .
Объекты и субъекты конституционно-правовой огветственности и особенности ее содержания
Данная проблема еще не получила достаточной разработки, хотя и рассматривалась в научной литературе83 в основном применительно к субъектам конституционно-правовой ответственности: государственным и муниципальным органам власти, депутатам представительных органов, должностным лицам, политическим партиям и иным общественно-политическим объединениям. Значительная часть дискуссий велась по вопросам о том, являются ли субъектами конституционно-правовой ответствеїтости народ, нация, национальные меньшинства, государство. Российская Федерация, се субъекты? Следует отметить, что конституционно-правовой ответственности парламентов и депутатов или конституциоино-правовой ответственности представительного органа и депутата84, а в нашем случае - парламентариев Федерального Собрания РФ. присуще определенное своеобразие, которое значительно отличает ее от других видов ответственности.
С одной стороны, конституционно-правовая ответственность обладает всеми общими признаками, которые выделяют юридическую ответственность среди других социальных явлений. Она, как и любая другая юридическая ответственность, является мерой государственного принуждения, основанной на юридическом осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий. С другой стороны, конституционно-правовая ответственность имеет свои видовые отличия, в том числе по характеру санкций и действия право-восстановительной функции, что делает ее не свойственной ни одному дру тому виду юридической ответственности. Эти особенносіи обусловлю специфическими свойствами самого предмета конституционного права
В литераторе отмечается, что для конституционно-правовой ответственности характерной особенностью является то, что не существует единой процедурной формы ее применения и что реализацию конституционно-правовой ответственности недостаточно рассматривать только через механизм состава конституционного правоїюрушення . Теоретически и практически оправданна конструкция состава (из четырех обязательных элементов для уголовной или административной ответственности), в то время как в рамках гражданско-правовой, трудовой (дисциплинарной) или материальной ответственности выявление всех традиционных элементов состава несущественно для характеристики се оснований. Это относится и к конституционно-правовой ответственности, для которой, как правило, не имеет юридического значения в процессе се реализации детальное установление объекта и некоторых особенностей объективной стороны, важных, например, для уголовной ответственности. Для применения такой, к примеру, меры конституционно-правовой отвегствеиности, как роспуск представительного органа местного самоуправления не имеет правового значения, какого рода ценности были объектом нарушения закона, так как это не влияет на дифференциацию наказания, не влечет каких-либо дополнительных обременении". Представляется, что в гакой абсолютной форме данное утверждение не бесспорно, поскольку в литературе высказываются критические точки зрения по поводу неаргументированных решений уполномоченных органов и лиц. связанных с применением конституционно-правовых санкций.
Для классификации конституционных деликтов отдельные признаки состава правонарушения играют не столь важную роль, как, например, п уголовном или административном праве, но рассматривающих конституционно-правовую ответственность через элементы состава правонарушения, имеет право на с шествование88. Однако, несмотря на различие в подходах, отдельные стороны классического состава правонарушения обязательно присутствуют и при рассмотрении конституционной ответственности, хотя их роль и содержание (например, санкция, противоправность, вина, умысел, неосторожность и т.д.) обладают определенной спецификой8 По вопросу об объекте конституционно-правовой ответственности в целом наблюдается отсутствие какой-либо дискуссионности. Все авторы исходят из общепринятого определения объекта юридической ответственности. Наиболее полная разработка данной проблемы содержится в работах представителей уголовного и административного права . В литературе по конституционному праву, как правило, дается общепринятое определение объекта конституционного правонарушения. Например, О.Н. Кутафий считал, что обьектом конституционно правового правонарушения являются общественные отношения, регулируемые нормами конституционного права . О.М. Мсдвсдский отмечает, что объектом конституционного правонарушения является комплекс охраняемых законом общественных отношении, урегулированных нормами конституционного права, складывающихся по поводу осуществления публичной власти . С таким определением вряд ли можно согласиться. Во-первых, нормами конституционного права регулируются важнейшие принципы и других отраслей права, во-вторых, публичная власть осуществляется во взаимодействии со всем спектром отраслей публичного права, нормами которых устанавливается своя отраслевая ответственность.
Конституционно-правовая ответственность при избрании (назначении) членов Совета Федерации
Конституционно-правовая ответственность при избрании (назначении) членов Совета Федерации Ответственность парламентариев Федерального Собрания РФ перед избирателями в значительной степени рассматривается через проблематику императивного мандата, хотя по смыслу Конституции РФ депутатский мандат является свободным. Проблема носит дискуссионный характер. Тем не менее специалисты независимо от занимаемых позиций считают необходимым укреплять связь парламентария с избирателями соответствуюшігх регионов. от которых он избран или назначен, если формирование представительного органа происходит на презентатнвной основе, что не только повышает ответственность избранного депутата, но и создает определенные гарантии его деятельности.
В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Но Конституция РФ оставила открытым вопрос об ответственностн представителей при формировании Совета Федерации. Ответственность в этой части не была урегулирована и другими нормативными актами. 13 Федеральном законе от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривалось замещение мест в нем по должности главами законодательных (представительных) и главами исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ст. 1). В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской SUHH» 73, положившему начало выводу губернаторского корпуса из .1995. №50. Ст. 4869. 3 РФ. 2000. № 32. Сг. 3336.
Совета Федерации, представитель в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом данного субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий (ст. 4).
Следует отмстить, что наличие вышеупомянутой конституционной нормы не воспринимается однозначно исследователями, поскольку она находится в явной коллизии со ст. 10 Конституции РФ, согласно которой в нашей сгране государственная власть осуществляется на основе разделения властей, Причем, как следует из данной статьи, органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Исходя из смысла ч. 2 ст. 95 указанного Закона, представляется, что поскольку представители исполнительной власти вводятся в законодательную власть, тем самым нарушается «разделительный баланс» властей, а вместе с тем и важнейшая основа конституционного строя. Естественно, полностью не может быть реализована и «система сдержек и противовесов».
Конституционный Суд РФ. рассматривая эту проблему, исходил из выработанной им правовой позиции, что его компетенция не распространяется на проверку конституционности конституционных положении . Эту ПОЗИЦИЮ он подтвердил и при рассмотрении запроса Государственной Думы о конституционности Закона о формировании Совета Федерации"11. Позиция Суда представляется аргументированной и правильной. Безусловно, рассматривать «конституционность конституционных положений» у высшей конституционной инстанции нет ни в соответствии с нормами Конституции, ни в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Как отмечалось в комментарии к этому Закону, этот орган не уполномочен проводить проверку конституций положений самого Основного закона1
Но проблема, тем не менее, остается. Изменения, внесенные в порядок формирования Совета Федерации, не коснулись сути рассматриваемого положения, коллизий конституционных норм, закрепленных в ч. 2 ст. 95 и ст. 10 Конституции РФ. Представительство исполнительной власти в законодательной (в Совете Федерации) не уменьшается, оставаясь стабильным. Предложения Президента РФ Д.А. Медведева по совершенствованию формирования Совета Федерации, высказанные им в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. , в этой части не затронули эту проблему. В этой связи решение данной коллизии возможно путем внесения соответствующих поправок в ст. 10 Конституции РФ и ч. 2 ст. 95 Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
Следует отметить, что даже отнюдь не бесспорная модель формирования Совета Федерации середины 90-Х Гг. XX В. НС выводила полностью губернаторский корпус как членов Совета Федерации из зоны конституционной ответственности, поскольку предусматривала представительство не только органов власти субъектов РФ, но и глав администрации субъектов РФ (до 2005 г.), представительство населения, избирательного корпуса соответствующего счбьекта. Тем самым обеспечивалась электоральная защита и губернаторского корпуса, И ЧИйНОв Совета Федерации, устанавливалась и конституционная ответственность парламентариев перед избирателями и населением соответствующего субъекта в целом.
Из пространства конституционно-правовой ответственности не выводилась деятельность парламентария и на посту губернатора, и как члена Совета Федерации. Or конституционно-правовой ответственности он не освобождается в рамках института неприкосновенности.
Неприкосновенность парламентариев Федерального Собрания Российской Федерации в рамках констгуциошю-правовой ответственности
Статутная конституционно-правовая ответственность (статут, от ср.-лат. statutum - устав, положение, состояние) - это совокупность правовых норм, содержащихся в законодательных и подзаконных актах, в частности регламентах Федерального Собрания РФ, устанавливающих ответственность парламентариев за управомоченное и обязанное поведение, запреты или веления совершать деяния. Различаются позитивные и негативные формы реализации статутной конституционно-правовой ответственности.
Позитивная форма конституционно-правовой ответственности выступает объективно обусловленной, установленной законом и подзаконными актами, охраняемой Государством необходимостью (обязанностью) осознанного и добровольного выполнения правовых предписаний парламентариями Федерального Собрания РФ как субъектами парламентских отношений. В этом плане она выполняег конструктивно-регулятивную функцию, является образцом действительного ответственного и должного поведения249. Негативная (ретроспективная) форма конституционно-правовой ответственности парламентариев устанавливается за нарушения конституционной законности, порядка организации и деятельности Федерального Собрания РФ, установленного регламентами палат, и нарушения депутатской этики, если данные деяния не влекут административной, уголовной и иной ответственности, предусмотренной законодательством РФ. Еще в советское время исследователи отмечали, что, «имея специфические особенности в различных отраслях права, ответственность в ее позитивом и негативном аспектах вместе с тем есть категория общей теории и социологии государства и нрава, общей теории социального управления и как ответственность, как уже отмечалось, не является в этом плане исключением, в том числе, в парламентской ее разновидности.
Рассматривая неприкосновенность парламентариев Федерального Собрания РФ в рамках конституционно-правовой ответственности, отметим, что этот институт должен создать парламентский иммунитет, обеспечивающий наиболее полную защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности. Причем, как указывалось в упоминавшемся выше постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», неприкосновенность (парламентский иммунитет) - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым -парламента, их самостоятельности и независимости.
Становление института депутатской неприкосновенности в истории российской государственности можно прослеживать по различным памятникам права, исследовательской литературе различных периодов. Первые упоминания об особом статусе и правовом иммунитете до нас дошли с периода земских соборов. С одной стороны, вопросы неприкосновенности участников (депутатов) земских соборов никак не регулировались. Депутатская (земская) ужба рассматривалась как одна из разновидностей «государевой службы» и для нее были характерны вес соответствующие регламентации этой службы. В рамках государевой службы вопросы неприкосновенности не ставились. С другой стороны, за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, участники собора к ответственности не привлекались25 . Более того, правительство в лице государя и Боярской думы часто требовало от участников собора высказать мнение по тому или ином) вопросу. Так, на соборе 1566 г. с особым (дополнительным) мнением выступила смоленская гильдия купечества. На этом же соборе член Думы печатник Висковатый не согласился с остальными думными, людьми и «мысль свою сказал особо», подал отдельное мнение" . Свое, отличное от московских бояр мнение по вопросу об Азове на соборе 1642 г. изложили Никита Беклемишев и Тимофей Желябужский, утверждая, что «Азов надобно удержать...»2ІІ.
По мере развития институтов представительства, разработки и совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих функционирование представительных органов власти, данные акты приобретали системный харакгер, закладывая основы будущего парламенгского права. В этом плане важным для понимания представительства и правового статуса участников представительного органа выборного процесса в России являлся
XVIII в. Именно тогда появились и первые комплексные нормативные акты, в которых особым образом был определен статус депутата, - нормы об особой защите выборных и депутатов.
