Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятийный аспект регулирования федерального законодательного процесса
1.1. Историческое развитие законотворчества как института конституционного права России
1.2. Основные направления развития современного федерального законотворчества в России
1.3. Специфика видовой дифференциации федерального законодательного процесса
Глава 2. Практический аспект процедуры федерального законодательного процесса
2.1. Проблематика стадий федерального законодательного процесса
2.2. Особенности процедуры рассмотрения федерального законодательного акта палатами Федерального Собрания Российской Федерации
2.3. Роль Президента РФ в федеральном законодательном процессе
2.4. Официальное опубликование федерального законодательного акта и вступление его в силу
2.5. Основные проблемы создания и функционирования конституционно-правовой модели механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов
Заключение 184
Список использованной литературы 189
Приложения
- Историческое развитие законотворчества как института конституционного права России
- Основные направления развития современного федерального законотворчества в России
- Проблематика стадий федерального законодательного процесса
- Особенности процедуры рассмотрения федерального законодательного акта палатами Федерального Собрания Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена востребованным временем уточнением функций государства и активизацией реформирования публичного механизма, в результате чего возросла роль федеральной законодательной деятельности, направленной на приближение России к качеству демократического правового государства. Значительное возрастание законотворческой активности повлекло за собой обострение проблем качества принимаемых федеральных законодательных актов, таких как несовершенство, пробельность, коллизионность, избыточность, асоциальность, которые касаются как материальных, так и процессуальных норм законодательства.
Резкие изменения, произошедшие в 90-е гг. ХХ в., наложили свой отпечаток на различные стороны федерального законотворчества: преобразовался субъектный состав, усложнилась процедура законодательного процесса, возросла значимость нормативного регулирования правовых отношений, в том числе в связи с возникновением новых институтов права и необходимостью модернизации многих отраслей российского законодательства. При этом сам механизм федерального законотворчества также нуждается в совершенствовании, прежде всего, в части восполнения пробела в правовом регулировании данной процедуры с учетом интеграции его самостоятельных стадий.
В современной отечественной конституционной доктрине, посвященной проблемам федерального законотворчества, имеются явные исследовательские пробелы, опосредованные недостатком фундаментальных работ, касающихся многочисленных дискуссионных проблем российского законодательного процесса на федеральном уровне. Конституционная наука ставит новые задачи, в том числе по уточнению сущности, правовой природы и содержания федерального законодательного процесса, систематизации существующих подходов к конституционно-правовому пониманию федерального законотворчества, исследованию видовой дифференциации федерального законодательного процесса, выработке рекомендаций по созданию модели и функционированию конституционно-правового механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов.
Особо актуализируется проблема выявления и исследования тенденций развития федерального законодательного процесса, обусловленная его динамическим характером. Практика подтверждает необходимость модернизации устаревшей законотворческой процедуры, внедрения и использования новых информационных технологий в законотворчестве, совершенствования отдельных процессуальных этапов и элементов, однако, адекватного конституционно-правового механизма реализации указанных положений до настоящего времени не сложилось.
В связи с этим, процесс федерального законотворчества России является одной из наиболее актуальных проблем на современном этапе реформирования российской государственности. Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В современной отечественной науке конституционного права различным аспектам федерального законодательного процесса России посвящено немало различных по форме исследований. Особенностям функционирования федеральных органов законодательной власти посвящены публикации П.А. Астафичева, С.Н. Бабурина, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, Б.И. Курашвили, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Б.А. Страшуна, М.С. Студеникиной, Б.Н. Топорнина, проблемам законодательно-инициативной деятельности – исследования А.И. Абрамовой, Н.Е. Андрианова, С.В. Бошно, Д.А. Ковачева, Н.П. Колдаевой, Е.В. Крестьянинова, М.В. Прохорова, Н.А. Тузова, проблемам, связанным с рассмотрением законопроектов Федеральным Собранием Российской Федерации – труды Л.С Адарчевой, Е.Е. Бобраковой, В.И. Чехариной, исследованию вето Президента РФ – работы И.Л. Волошенко, Ю.Г. Звягина, А.А. Котенкова, Л.А. Окунькова, В.А. Рощина, проблематике стадии опубликования и обнародования федеральных актов – исследования Л.И. Антоновой, А.Н. Кокотова, Ю.А. Королева, Н.Я. Соколова. Иные проблемы федерального законодательного процесса исследованы также в трудах И.А. Дубова, Н.А. Калининой, Н.П. Колдаевой, А.А. Котенкова, М.В. Кострицкой, Р.К. Надеева, В.М. Платонова, Р.О. Халориной, А.Н. Шохина.
Отдавая должное вкладу российских ученых в исследование различных сторон избранной автором темы, следует отметить, что в условиях современного реформирования публично-властной системы России проблемы правового регулирования федерального законодательного процесса России нуждаются в дальнейших научных разработках.
Объект диссертационного исследования составил комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе федерального законотворчества России.
Предметом диссертационного исследования явилась совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих федеральный законодательный процесс России.
Цель диссертационной работы состояла в комплексном научном исследовании проблем конституционно-правового регулирования федерального законодательного процесса России в контексте совершенствования и повышения эффективности законодательства, регулирующего данный институт.
Заявленная цель достигнута путем решения следующих задач:
– определить сущность, правовую природу, содержание и основные направления развития федерального законодательного процесса;
– систематизировать сложившиеся подходы к конституционно-правовому пониманию федерального законотворчества, с учетом его исторического развития;
– выявить специфику видовой дифференциации федерального законодательного процесса;
– раскрыть стадии федерального законодательного процесса;
– проанализировать особенности процедуры рассмотрения законопроекта палатами Федерального Собрания Российской Федерации;
– определить роль Президента Российской Федерации в федеральном законодательном процессе;
– раскрыть содержание и систематизировать недостатки стадии официального опубликования федерального законодательного акта и вступления его в силу;
– выработать рекомендации по созданию модели и функционированию конституционно-правового механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов.
Теоретическая основа исследования процесса федерального законотворчества опирается на развитую российскую правовую доктрину, воплощенную в юридических знаниях, сформулированных многими учеными-исследователями. При анализе проблем законотворчества необходимо говорить о вкладе ученых, начиная еще с Э. Канта, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, американских федералистов и таких исследователей ХХ в. как Дж. Ламберт, Э. Лейкман, Ф. Люшер, М. Ориу, К. Поппер, которые, исследуя природу правового государства и принципа разделения властей, подчеркивали важность законотворческой функции и надлежащей организации ее осуществления. Рассматривая общие вопросы федерального законотворчества, диссертант опирался на фундаментальные достижения, полученные при исследовании более общих конституционно-правовых проблем, связанных с деятельностью органов законодательной власти. Среди них особого упоминания заслуживают имена российских государствоведов досоветского периода Н.И. Кареева, Б.А. Кистяковского, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, Л.А. Тихомирова, Г.Ф. Шершеневича и др.
Научное исследование проблем федерального законодательного процесса базируется на трудах современных российских ученых в области конституционного права, теории права и государства, государственного управления, отраслевых разработок правовой науки, в которых нашли отражение проблемы государственного строительства, парламентаризма, законотворчества, а также различные аспекты федерального законодательного процесса России и иные вопросы, касающиеся исследуемой проблематики. Среди них работы Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Г.А. Борисова, Н.В. Витрука, Д.А. Керимова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, А.В Малько, М.В. Мархгейм, В.С. Нерсесянца, А.Н. Нифанова, В.Н. Самсонова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Е.Е. Тонкова, А.Г. Хабибулина, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина и др.
Правовая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов (от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и др.), федеральных законов (от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и др.), указов Президента Российской Федерации, актов палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти. Проанализированы также итоговые решения Конституционного, Пленума Верховного судов Российской Федерации.
В диссертации использованы международные договоры, стороной которых является Российская Федерация.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили информационно-аналитические, статистические и социологические данные, в том числе приведенные в материалах научно-практических конференций, научных исследованиях и периодических изданиях. Рассмотрены также проекты ряда федеральных конституционных и федеральных законов.
Помимо этого уделено внимание актам Конституционного и Верховного судов Российской Федерации в части, касающейся исследуемой проблематики.
Методологическая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть общие направления, характерные для процесса федерального законотворчества России, во взаимосвязи и взаимозависимости, но и оценить эффективность реализации правовых норм, функционирования субъектов федерального законодательного процесса.
Использованный диссертантом методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить, систематизировать и классифицировать этапы законотворческой деятельности.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический и др.) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, контент-анализ) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что способствовало иллюстрированию теоретических позиций конкретными примерами из современной российской практики.
Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ, выполненную в рамках конституционно-отраслевой юридической науки, посвященную концептуальному исследованию конституционно-правового регулирования современного федерального законодательного процесса России.
С позиций генезиса исследуемого института в отечественной истории и в контексте современных тенденций рассмотрено становление и развитие процесса федерального законотворчества, отдельных его элементов.
В работе предложена авторская трактовка понятия «федеральный законодательный процесс», уточнена его интегративная структура; впервые представлена видовая дифференциация федерального законодательного процесса, а также критерии, на основе которых она произведена; определен статус законоподготовительной стадии, выявлены ее элементы; выделены самостоятельные этапы стадии рассмотрения федерального законодательного акта в Совете Федерации; представлена конституционно-правовая модель механизма обеспечения исполнения принимаемых законодательных актов.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Исследование научных и правовых источников дало возможность представить авторскую трактовку понятия «федеральный законодательный процесс». Он представляет собой совокупность действий уполномоченных органов, направленных на создание, изменение, отмену федеральных законодательных актов, конечной целью которых является введение в российскую правовую систему законов, обеспеченных правореализационным механизмом.
Уточнена интегративная структура федерального законодательного процесса России:
– комплекс мероприятий по осуществлению законоподготовительных процедур, направленных на создание, изменение, отмену текста федерального законопроекта, разработку механизма по обеспечению исполнения норм федерального законодательного акта;
– внесение законопроекта в Государственную Думу;
– работа с федеральным законодательным актом в палатах Федерального Собрания;
– рассмотрение федерального законодательного акта главой государства;
– принятие решения по федеральному законодательному акту;
– придание федеральному законодательному акту юридической силы.
2. Выявлены критерии, на основе которых выделены самостоятельные виды законодательных процедур:
– характер законоподготовительной работы, обусловленной спецификой принимаемого акта;
– субъектный состав при реализации права законодательной инициативы;
– форма принимаемого акта;
– специфика внесения, рассмотрения, обсуждения, принятия, отклонения федерального законодательного акта палатами Федерального Собрания Российской Федерации и Президентом Российской Федерации,
– допустимость согласительных процедур;
– возможность президентского ветирования;
– особенности официального опубликования принятого акта.
3. С учетом указанных критериев на основе анализа конституционно-отраслевых, теоретико-правовых и нормативных правовых источников предложена видовая дифференциация федерального законодательного процесса.
По природе участников федерального законодательного процесса выделены: народное законотворчество (федеральный референдум), посредством которого может быть принят федеральный законодательный акт, и законотворчество органов государственной власти, выраженное в следующих видах:
– изменение и пересмотр положений Конституции Российской Федерации;
– создание, изменение или отмена федерального конституционного закона;
– создание, изменение или отмена федерального закона;
– изменение или отмена закона Российской Федерации;
– создание, изменение или отмена норм федерального бюджета;
– оценка конституционности, ратификация и денонсация международных договоров.
В рамках изменения и пересмотра положений Конституции Российской Федерации уточнены самостоятельные формы данного процесса:
– пересмотр положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации;
– поправочные процедуры по главам 3-8 Конституции Российской Федерации;
– внесение изменений в ст. 65 Конституции Российской Федерации, касающееся состава субъектов Российской Федерации;
– изменения, касающиеся наименования субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации).
4. Анализ научной юридической литературы и правовых источников позволил привести новые доводы в пользу принятия самостоятельных актов: Федерального закона «О нормативных правовых актах» и Законодательного кодекса Российской Федерации.
Принятие указанных актов, с одной стороны, даст возможность четко определить задачи, функции, права, обязанности, ответственность и структуру каждого из субъектов законотворчества, детально установить порядок взаимодействия органов государственной власти в федеральном законодательном процессе, с другой, – позволит устранить существующую процедурную неопределенность.
5. Диссертантом определен статус законоподготовительной стадии в рамках федерального законодательного процесса. Она определяется как система последовательных действий, направленных на планирование, разработку и предварительную экспертизу текста федерального законопроекта.
Самостоятельными элементами законоподготовительной стадии выступают:
– планирование федеральной законопроектной деятельности;
– непосредственная подготовка (выработка) текста федерального законопроекта;
– экспертиза выработанного текста федерального законопроекта.
6. Основываясь на теоретических и конституционно-отраслевых разработках юридической науки, сделан вывод, что стадия рассмотрения законодательного акта Советом Федерации является комплексной и состоит из следующих самостоятельных этапов:
– принятие федерального законодательного акта к рассмотрению Советом Федерации;
– рассмотрение федерального законодательного акта комитетом, комиссией Совета Федерации;
– рассмотрение федерального законодательного акта на заседании Совета Федерации.
7. На основе анализа правовых источников, российской правовой доктрины, с учетом применения социологического метода познания выявлена зависимость эффективности действия принятого федерального законодательного акта от качества проработанности механизма обеспечения его исполнения.
В целях адекватного функционирования конституционно-правового механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов, считаем необходимым осуществление комплекса следующих мероприятий:
– введение института авторства закона;
– предварительная апробация действия законодательного акта на определенной территории;
– четкое указание в тексте законопроекта на комплекс дополнительных мер, необходимых для реализации норм принятого правового акта (в частности, разработка и принятие нормативных документов, направленных на конкретизацию положений принимаемого федерального законодательного акта);
– разработка мер ответственности для соответствующих исполнителей за нарушение порядка реализации положений федерального законодательного акта.
Сделан вывод, что содержание механизма обеспечения исполнения федерального законодательного акта состоит в создании необходимых условий для претворения норм принимаемого закона в жизнь, реализация которых должна быть направлена на надлежащее исполнение заложенных в тексте законодательного акта предписаний и обусловлена всесторонним анализом (экспертизой) положений принимаемого закона.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют понятийный аппарат, сопутствующий процессу федерального законотворчества, способствуют переосмыслению важных аспектов правового регулирования данной сферы на федеральном уровне.
Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Диссертационное исследование способствует уточнению и развитию концептуальных позиций, касающихся федерального законодательного процесса в целом, дополняет существующую научную базу для развития законодательства и последующих научных исследований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения способствуют утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы в сфере реализации процесса федерального законотворчества.
Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права, парламентского права, законодательного процесса, а также соответствующих спецкурсов и семинаров. Сформулированные автором предложения по совершенствованию законодательства могут быть применены законодательными органами государственной власти Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. Практическая реализация и апробация теоретических положений работы проходила путем публикации результатов в печати, а также выступлений в ходе следующих научных и научно-практических конференций: Ежегодные конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина – 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 гг.; VI Международная научно-практическая конференция юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова «Современное законотворчество: теория и практика», посвященная 100-летию Государственной Думы РФ – декабрь 2005 г.; конференция кафедры конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова «Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения» – апрель 2007 г.; Международная научно-практическая конференция юридического факультета Белгородского государственного университета «Институциональная система государства: проблемы формирования и перспективы развития» – май 2007 г; конференция «Муниципальное управление: этапы становления и развития (к 90-летию Елецкого городского Совета депутатов)» – ноябрь 2007 г. и др.
По проблемам диссертационного исследования опубликовано 19 работ, общим объемом более 12 печатных листов.
Результаты исследования используются автором при чтении специального учебного курса «Законодательный процесс и законодательная техника» в Елецком государственном университете им. И.А. Бунина.
Структура диссертационного исследования опосредована целевыми ориентирами разработки заявленной проблемы, ее особенностями и логикой развития. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Историческое развитие законотворчества как института конституционного права России
Вопрос становления и развития института законодательного процесса является неоднозначным. В разные годы законодательные функции осуществлялись различными по структуре и содержанию органами. Этим, в свою очередь, и была обусловлена специфика принимаемых актов в конкретные промежутки времени.
Необходимо отметить, что сегодня в России законодательный процесс немыслим без существования парламента и парламентаризма. С этим институтом в различных научных исследованиях проводится параллель зарождения и развития федерального законодательного процесса.
Для более подробного рассмотрения данной проблемы представим развитие законотворчества в этапизированной форме. Особое значение здесь имеет решение проблемы периодизации развития законодательного процесса, хотя необходимо учесть, что любая периодизация носит условный характер, поскольку она является результатом научной рефлексии единого исторического процесса.
По нашему мнению, следует говорить о трех крупнейших этапах становления и развития законодательного процесса: досоветском, советском и постсоветском.
I. Досоветский этап. Началом становления законодательного процесса обычно считают момент признания законотворческой функции за Государственной Думой в октябре 1905 г., как уже отмечалось, связывая появление законодательного процесса со становлением парламентаризма в России. Однако процесс издания нормативных документов (в какую бы форму он не был обличен) не статичен, поэтому внутри досоветского этапа представляется возможным выделить стадию развития законодательного процесса с древнейших времен до утверждения абсолютизма в России. Здесь наиболее яркими являются годы функционирования Боярской Думы и Земских Соборов, выражавших интересы боярства и сословий. Подтверждением чему служит тот факт, что в учениях данного периода уже проводится мысль о желательности ограниченной монархии с принадлежностью законодательной функции представительным органам.
В то же время, указанные идеи стали набирать силу лишь в период абсолютной монархии (XVIII - начало XX в.), который, как правило, характеризуется ориентацией на западные доктрины. Об этом говорит то обстоятельство, что подавляющее большинство авторов отечественных конституционных проектов не только были знакомы с произведениями зарубежных либеральных специалистов, но и активно использовали в своих работах зарубежную терминологию.
Следует также отметить, что именно на данном этапе уже возникают более или менее проработанные конституционные проекты, в которых ограничивается власть монарха, связывая это с наличием представительного законодательного (законосовещательного) органа, обладающего достаточно широкими полномочиями в области разработки правовых актов. В то же время республиканских проектов было чрезвычайно мало. Как правило, данные проекты появлялись в начале царствования каждого нового императора (в частности, в период правления Анны Иоанновны, Екатерины II, Александра I, Александра II, Александра III и др.), что было обусловлено ожиданием реформ или попытками ограничить самодержавную власть.
Тем не менее, на протяжении исторического развития перед Российским государством неоднократно вставали задачи модернизации процедуры законоиздания, привлечения среднего сословия к управлению государством, ограничения абсолютной власти монарха и т.д.
Второй стадией досоветского этапа следует назвать принятие Высочайшего Манифеста от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», который установил: «Как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспрепятствовать силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей» . Из приведенного текста явствует, что Государственная Дума становится главным, хотя и законосовещательным органом, осуществляющим не только представительную, но и законотворческую функцию.
На основе указанного Манифеста впоследствии были приняты Основные государственные законы в редакции от 23 апреля 1906 г., которые урегулировали вопросы учреждения и деятельности Государственной Думы.
Государственная Дума приступила к работе 26 апреля 1906 г. В ее компетенции находились: «предметы, требующие издания законов», «государственная роспись доходов и расходов», «отчет государственного контроля по исполнению государственных решений», «дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям» и др.
В свою очередь, Учреждение Государственной Думы предусматривало, что «Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных предложений, восходящих к Верховной Самодержавной власти по силе Основных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в Учреждении Государственного Совета»".
Однако каждая из функций (законодательная, бюджетная, контрольная) оформлялись с условием, что на большее, чем высокое законосовещательное учреждение, Дума никак не могла претендовать. Законодательная прерогатива сопровождалась нормой «Государь Император утверждает законы, без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения». Кроме того, ст. 87 Свода Основных государственных законов наделила Государя правом издания новых законов непосредственно - «во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызывают необходимость в такой мере».
Основные направления развития современного федерального законотворчества в России
Анализируя правовые предпосылки развития федерального законодательного процесса можно сделать вывод о том, что это весьма сложный процесс, включающий в себя не только деятельность по принятию, изменению, отмене конкретного нормативного акта, но и процедуру по обеспечению исполнения принятого федерального законодательного акта. Это обусловлено тем, что основной целью законодателя является не издание нормативных актов, не имеющих реальных возможностей по материализации, а именно претворение закона в жизнь. Как и большинство институтов любой отрасли права, федеральный законодательный процесс сегодня связан со множеством проблемных моментов, что опосредовано, процессом реформирования, происходящим сегодня в России. Действительно, меняется многое: система государственных органов и институтов, порядок их формирования, более четко разграничиваются полномочия законодательных и исполнительных органов.
В связи с этим особо актуализируется вопрос о современных тенденциях развития федерального законотворчества. Как представляется, на данном этапе государственного строительства следует не только осуществлять обозначение проблем, а необходимо выявлять их природу и пути преодоления. К сожалению, в науке таким вопросам внимание не уделяется. В рамках настоящего исследования попытаемся восполнить существующий пробел.
Направлений развития федерального законодательного процесса России значительное количество, в качестве основных следует назвать следующие: тенденция принятия нормативных актов, призванных регламентировать процесс федерального законотворчества (т.н. нормативная правовая модернизация), планирование законопроектной работы, а также мониторинг современного законодательства. В свою очередь, еще одной тенденцией, не только федерального законотворчества, но и правоприменения, является вопрос о классификации правовых актов.
Оговоримся, что указанный перечень направлений развития, естественно, не является исчерпывающим, он лишь затрагивает наиболее дискуссионные моменты современного федерального законодательного процесса, а их рассмотрению мы уделяем внимание поскольку от скорейшего принятия решений по данным вопросам зависят качество и эффективность современного законотворчества в целом.
Рассмотрим сущность очерченных направлений развития федерального законотворчества и попробуем найти наиболее рациональные способы их решения:
I. Вопрос обновления нормативного материала, призванного регламентировать процесс федерального законотворчества, является комплексным.
Это означает, что для более координированной и сбалансированной процедуры законотворчества необходимо четко зафиксировать ряд спорных моментов, которые вплоть до настоящего времени разрешения в правовых документах не получали. Так, представляется необходимой скорейшая разработка и принятие двух основных правовых актов, способных в значительной мере облегчить задачу законотворчества и правоприменения. Такими актами должны стать Федеральный закон «О нормативных правовых актах РФ» и Законодательный Кодекс Российской Федерации.
Сегодня написано уже значительное количество статей и монографий, имеющих целью призвать законодателей к принятию Федерального закона «О нормативных правовых актах РФ» и Законодательного кодекса РФ. Каждый исследователь выдвигает свои доводы в пользу либо в противовес этого. Вплоть до сих пор не существует единого нормативного акта, регулирующего особенности законодательной процедуры. Нормы же, касающиеся порядка и процедуры принятия федеральных законодательных актов, разбросаны по различным законам, регламентам, а также ряду ведомственных правовых актов. Учитывая такое положение, представляется необходимой разработка и принятие Законодательного кодекса РФ, который включил бы в себя регламентацию деятельности всех органов и субъектов, осуществляющих законодательный процесс, начиная от планирования и выработки концепции законопроекта, до механизма обеспечения исполнения норм принятого правового акта. В данном акте представляется целесообразным урегулировать не только общие вопросы законодательного процесса, но и уделить внимание определению статуса должностных лиц, участвующих в федеральном законотворчестве, правилам законодательной техники, проблемам правореализационной деятельности, разрешению спорных вопросов взаимодействия субъектов законотворчества, проблемам современного законодательного процесса.
Кроме того, думается, что Законодательный кодекс РФ должен объединить в себе нормы различных нормативных актов, регулирующих процесса законотворчества на федеральном уровне. Среди таких документов можно выделить: положения о взаимодействии субъектов законодательного процесса , акты, регулирующие право законодательной инициативы каждого конкретного субъекта", нормы ряда как ведомственных, так и федеральных нормативных актов, тем или иным образом затрагивающих процесс законотворчества , нормы регламентов , акты, регулирующие порядок представительства субъектов законодательного процесса в парламенте3, приказы, инструкции и методические разработки различных государственных органов6 и др. Помимо указанных актов, Законодательный кодекс РФ должен включить и анализ постановлений высших судебных органов, касающихся вопросов федерального законотворчества .
Такой разброс норм, регулирующих федеральный законодательный процесс, свидетельствует скорее не о сложности процедуры законотворчества, а, по сути, неразберихе в его правовом регулировании. Так, чтобы залатать те или иные пробелы, законодатель, не утруждая себя выработкой единого акта, способного объединить в себе все перечисленные выше моменты, принимает новый документ. В результате, сегодня мы имеем более 200 нормативных актов, затрагивающих процедуру законотворчества.
Проблематика стадий федерального законодательного процесса
Федеральный законодательный процесс представляет собой — упорядоченную процедуру по созданию (принятию), изменению или отмене федеральных законодательных актов. Вместе с тем, в науке единого определения не существует. Так, С.А. Авакьян полагает, что: «... законодательный процесс можно определить как совокупность процедур и действий, результатом которых является принятие и вступление в силу закона государства»1. Д.А. Ковачев, говоря о законодательном процессе, отмечает, что это определенная «совокупность действий непосредственно парламента, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению, заканчивающаяся принятием закона»". В свою очередь, А.А. Кененов определяет данную процедуру как: «совокупность стадий начиная от осуществления права законодательной инициативы, т.е. внесения законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в парла-менте, подписание и обнародование закона компетентным органом» .
Следует указать, что процедура законотворчества является динамичной, постоянно модернизирующейся. Однако вплоть до настоящего времени, одним из открытых вопросов остается проблема официального закрепления понятия «федеральный законодательный процесс», определения его структуры и последовательности реализации механизма законотворчества.
Известно, что структура федерального законодательного процесса формируется посредством следующих одна за другой стадий. Однако из приведенных доктринальных определений понятия «законодательный процесс» видно, что с одной стороны дается довольно сжатая их трактовка (когда говорится о начале процедуры законотворчества с момента законодательного инициирования и окончании ее посредством опубликования текста закона), а с другой стороны на лицо расплывчатость данных дефиниций (когда происходит указание на «совокупность процедур», в результате которых появляется законодательный акт). Неполнота данных определений заключается в следующем:
- Во-первых, до сих пор не существует легального определения понятия «федеральный законодательный процесс», что накладывает свой отпечаток при его трактовке. Российское законодательство не говорит и о структуре этой процедуры, тем самым, предоставляя простор для существования различных точек зрения, которые, вместе с тем, создают определенные трудности, как в теории, так и непосредственно в ходе реализации законотворческих процедур. По нашему мнению, именно скорейшее нормативное закрепление определения «федерального законодательного процесса» позволит не только более четко зафиксировать его рамки, но и ликвидирует имеющую место путаницу.
- Во-вторых, отсутствует указание на процедуру выработки текста законодательного акта, имеющую место до внесения законопроекта. Так, А.С. Пиголкин отмечает, что «в теории права категория «процесс» используется, как правило, применительно к деятельности законодательного органа»1. С нашей же точки зрения, процедура законотворчества носит весьма сложный характер и говорить, что ее началом служит момент внесения законопроекта в парламент вряд ли целесообразно. Это обусловлено тем, что в законодательный орган вносится текст готового законопроекта, а сама процедура по выработке его идеи и концепции, непосредственного составления текста и первичной экспертизы остается за рамками федерального законодательного процесса. Поэтому мы считаем, что об указанных выше моментах следует говорить наравне с парламентскими стадиями рассмотрения проекта федерального законодательного акта.
Указанную группу процессов следует также рассматривать в качестве одной из стадий процедуры по созданию законодательного акта. В силу же характера и специфики, осуществляющихся в ее рамках действий и процедур, этот этап целесообразно именовать законоподготовительной стадией. Ее реализация предполагает собой систему следующих этапов: планирование законодательной деятельности, подготовку текста законопроекта, экспертизу выработанного текста законопроекта.
Вместе с тем, разработка и составление текста законопроекта обусловлены тем, что, как справедливо отмечают Г.С. Прокофьев и Б.В. Чигидин: «Качественным законопроект может быть при соблюдении правил, принятых в законодательной технике для оформления законов»1. Это, прежде всего, связано с тем, что не только закон, но и любой нормативный правовой акт должен соответствовать принципам и правилам такой отрасли правового знания, как законодательная техника, задачей которой является точное, адекватное и недвусмысленное выражение в тексте нормативного акта воли законодателя, что будет возможным лишь при учете языковых, логических и гносеологических аспектов разработки и составления текста законопроекта. Действительно, при существующей загруженности в работе структурных подразделений Государственной Думы ФС РФ и, в частности, Правового управления, весьма сложным представляется исправление лингвистических неточностей текста законопроекта. Конечно, при поступлении проекта закона в нижнюю палату парламента следует последующая правовая и лингвистическая экспертизы, но вместе с тем, выявив такие несоответствия, далее имеет место процедура по их устранению, тем самым существенно затягивается и время принятия закона. Все это еще раз свидетельствует о необходимости более качественного подхода к составлению проекта закона, что может быть обеспечено наличием высококвалифицированных кадров при его составлении.
Вышесказанное еще раз свидетельствует о том, что началом федерального законодательного процесса следует считать законоподготовительные процедуры, именно на данном этапе осуществляется процедура по созданию нового правового акта, а уже по результатам прохождения парламентских стадий федерального законодательного процесса проект закона лишь облекается в официальную нормативную форму законодательного акта.
- В-третьих, не происходит надлежащего закрепления процесса по обеспечению исполнения принимаемого акта, хотя необходимость внедрения в федеральный законодательный процесс такого механизма продиктована сложившейся сегодня в России ситуацией, когда принимаемые федеральные законодательные акты при вступлении их в силу не в состоянии регулировать отношения, продекларированные в данном документе. Это обстоятельство опосредовано различными причинами . Чаще всего тем, что законодателями самонадеянно предусматривается расходование каких-либо дополнительных средств, покрываемых за счет федерального бюджета, либо же деятельность по реализации возлагается на региональные власти, бюджеты которых, в свою очередь, не предусматривают расходов на исполнение таких мероприятий.
Особенности процедуры рассмотрения федерального законодательного акта палатами Федерального Собрания Российской Федерации
Процесс федерального законотворчества несет в себе значительное число спорных и пробельных моментов. Их решение позволит повысить не только качество федерального законодательного процесса, но и во много предопределит эффективность реализации принимаемого законодательного акта. Вместе с тем, проблемы процедурного характера, которые проявляются непосредственно в ходе законотворческих процедур, носят весьма неопределенный характер, что позволяет говорить о наличии серьезного пласта вопросов, решению которых не уделяется должного внимания. Это проявляется как в отсутствии правовой регламентации коллизионных моментов, так и бездействии соответствующих органов и должностных лиц по решению таких проблемных моментов. В рамках исследования настоящего вопроса попытаемся дать интерпретацию неэффективности правового регулирования процесса принятия федерального законодательного акта в палатах российского парламента, а также рассмотреть процедурные особенности данного института.
Поскольку федеральный законодательный процесс состоит из совокупности самостоятельных стадий, для решения поставленной задачи, представляется целесообразным осуществить его исследование в рамках последовательно сменяющихся этапов, что позволит более четко обозначить конкретные аспекты, в которых имеют место проблемные ситуации.
Законодательная инициатива
Мы уже отмечали полемику, царящую вокруг определения сущности законодательной инициативы в качестве первой стадии федерального законодательного процесса. Исследуем тенденции этой стадии на современном этапе.
Оговоримся, что разнополярные мнения о сути законодательной инициативы высказываются скорее из-за ошибочности в определении и разграничении таких понятий, как «создание нормативного акта» и «законодательная деятельность». Многие участники федерального законодательного процесса самонадеянно смешивают и не разграничивают указанные термины, что в итоге сказывается на самой реализации права законодательной инициативы. Попытку разграничения указанных понятий сделал еще A.M. Мицкевич, который подчеркнул, что: «... процесс создания акта необходимо подразделять на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его правотворческим органом, а также его опубликованию»1. Законодательная деятельность, по его мнению, это «... более узкое понятие, которое состоит из законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, утверждения или принятия закона, а также его публикации»".
Действительно, с таким мнением следует согласиться, поскольку в данном случае подчеркивается деятельность именно специальных уполномоченных на то государственных органов по созданию нормативного акта.
Анализируя сущность права законодательной инициативы, можно выделить несколько самостоятельных элементов его содержания:
1) возможность субъекта законодательной инициативы внести в Федеральное Собрание законодательное предложение либо текст готового законопроекта;
2) возможность субъекта права законодательной инициативы требовать от парламента включения соответственно законодательного предложения либо законопроекта в повестку дня или же представления мотивированного отказа, основанного на соответствующих нормах Регламента;
3) возможность субъекта права законодательной инициативы обратиться к соответствующим уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав и законных интересов.
Обобщая эти элементы, сделаем вывод, что праву законодательной инициативы корреспондирует обязанность законодательного органа рассмотреть поступившее предложение. В научной же литературе, высказываются различные, порой противоположные, доводы об обязанности парламента по рассмотрению предложений субъектов права законодательной инициативы. Так, Д.А. Ковачев отмечает, что «с юридической точки зрения было бы абсурдным существование правовых норм, в силу которых в правоотношении, возникающем при реализации права законодательной инициативы, высший представительный орган власти ...являлся бы обязанным субъектом»1. В свою очередь А.Х. Махненко полагает, что «... обязанным субъектом в правоотношении при реализации права законодательной инициативы является руководящий орган парламента»", сводя тем самым обязанность всего парламента до должностных обязанностей его руководства.
Институт законодательной инициативы, в том виде, котором он урегулирован сегодня, можно представить комплексно, в виде нескольких этапов, последовательное соблюдение которых позволит более эффективно подготовить текст законопроекта.
1. Принятие решения субъектом, обладающим правом законодательной инициативы о начале разработки законопроекта.
2. Выработка концепции законопроекта, состоящей в сборе и обобщении информации, аналитической работе, даче поручений о разработке проекта, определении сроков и определении исполнителей.
3. Подготовка предварительного текста (концепции) законопроекта.
4. Экспертиза законопроекта. Включение данного этапа в стадию законодательной инициативы является особенно актуальным вопросом.
