Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Научно-теоретические основы конституционноправового статуса федерального и региональных парламентов в Российской Федерации 23
1.1 Конституционно-правовой статус парламента: понятие и его содержание 23
1.2 Парламентаризм как система осуществления государственной власти: генезис, современные модели организации парламентов, особенности конституционно-правовой природы представительных и законодательных органов в Российской Федерации 40
1.3 Государственная Дума и Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации как институты законодательной и представительной власти. Единство конституционного статуса федерального парламента 61
1.4 Парламенты субъектов Российской Федерации:
правовой статус и общая характеристика (внутриорганизационная деятельность) 99
Глава 2. Историко-правовой опыт становления и функционирования российского парламента 129
2.1 Становление первого российского парламента:
Учреждение и Наказ Государственной Думы Российской Империи (1906-1917гг.). 129
2.2 Советская модель представительных и законодательных органов: опыт деятельности Верховных Советов СССР и РСФСР, Верховных Советов союзных и автономных республик 156
Глава 3. Современные зарубежные модели конституционноправового статуса и функционирования двухпалатного парламента. Единство в многообразии 178
3.1 Особенности конституционно-правового статуса двухпалатного парламента современного государства 178
3.2 Конституционные основы организации и деятельности зарубежных двухпалатных парламентов 194
3.3 Регламент Парламентской Ассамблеи Совета
Европы — как перспективная модель деятельности парламента сложноструктурного государственного образования 233
Глава 4. Проблемы и основные направления совершенствования конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов и их деятельности в Российской Федерации 245
4.1 Проблемы и совершенствование законодательной,
представительной, контрольной функций парламентов в Российской Федерации 245
4.2 Конституционно-правовой потенциал и совершенствование законодательных процедур в деятельности палат Федерального Собрания и региональных парламентов в Российской Федерации 287
Заключение 346
Приложение: О проекте Федерального закона «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации» 355
Список литературы 383
- Парламентаризм как система осуществления государственной власти: генезис, современные модели организации парламентов, особенности конституционно-правовой природы представительных и законодательных органов в Российской Федерации
- Советская модель представительных и законодательных органов: опыт деятельности Верховных Советов СССР и РСФСР, Верховных Советов союзных и автономных республик
- Конституционные основы организации и деятельности зарубежных двухпалатных парламентов
- Конституционно-правовой потенциал и совершенствование законодательных процедур в деятельности палат Федерального Собрания и региональных парламентов в Российской Федерации 287
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Совершенствование конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации обусловлено общим процессом модернизации социально-экономической, политической и правовой систем российского общества. От эффективного функционирования системы российского парламентаризма во многом зависит создание необходимых условий для сохранения целостности и устойчивости государства, единства его конституционно-правового, экономического и социального пространства, реализации права граждан на управление государственными и общественными делами.
Парламент России – Федеральное Собрание, парламенты субъектов РФ способны исполнять свое предназначение представительных и законодательных органов во многом благодаря тому, что их организация и деятельность определяются демократическими и рациональными правилами, в которых отражаются принципы правового государства, учитывается отечественный и международный опыт.
Парламент как орган государственной власти, выполняет две важнейшие функции: во-первых, формирует законодательство, на основе которого развиваются важнейшие сферы общества, гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина, и, во-вторых, осуществляет реализацию принципов народовластия, совершенствует формы участия населения в управлении делами государства.
Поиск оптимальных путей реформирования Федерального Собрания РФ и региональных парламентов в последние годы стал одним из магистральных направлений, как федеративной, так и административной реформы в нашей стране. Глава 5 Конституции РФ, в которой закреплено конституционное положение российского парламента – Федерального Собрания, как высшего представительного и законодательного органа государственной власти Российской Федерации, устанавливает конституционно-правовые основы развития российского парламентаризма. Исследование основных направлений, путей совершенствования конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в современной России представляет научный и практический интерес.
Выбор темы исследования был обусловлен следующими обстоятельствами:
1) историко-правовым значением процесса зарождения и становления парламентаризма в нашей стране, его непосредственной связью с формами российского государства. Изучение истории российского парламентаризма, работы Государственной Думы Российской империи в 1906–1917 гг., Верховного Совета СССР и РСФСР, Верховных Советов союзных и автономных республик представляется особенно значимым ввиду генетической связи российских законодательных представительных органов различных исторических эпох;
2) недостаточной разработанностью в трудах исследователей идей, отражающих концепцию единого конституционно-правового статуса федерального парламента, который, по мнению автора, включает в себя принципы организации, функции, взаимодействие двух палат Федерального Собрания РФ, региональных парламентов в политическом и законодательном процессе, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворчестве парламента;
3) развитием гражданского общества в России, которое влечет необходимость развития статуса парламента, поскольку новые экономические, политические, социальные реалии должны найти свое естественное отражение в его деятельности. Формирование институтов гражданского общества способно придать новое направление совершенствованию механизмов осуществления государственной власти с всевозрастающим влиянием общества. В связи с этим анализ места и роли федерального и региональных парламентов в Российской Федерации, организация их деятельности остаются для исследования актуальными проблемами;
4) недостатками в законодательной работе Федерального Собрания РФ и региональных парламентов, которые обусловлены в том числе бурным развитием законотворчества. Оно зачастую сопровождается законотворческими ошибками, пробелами, коллизиями в правовом регулировании различных общественных отношений. Очевидно, что «одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их не всегда высокое качество. Все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу». Этого требует и правоприменительная практика;
5) многогранностью законодательного процесса, его постоянным обогащением новыми идеями, формами и методами работы и вместе с тем отсутствием нормативного акта, комплексно регулирующего деятельность Федерального Собрания РФ как единого законодательного и представительного органа федеральной государственной власти. Действующие регламенты палат эту роль выполнять не могут и не являются в настоящее время должной конструктивной правовой основой для системного правотворчества в Федеральном Собрании РФ;
6) потребностями теории и практики совершенствования конституционно-правового статуса парламента Российской Федерации, связанными с проходящими изменениями в экономической, социальной и политической жизни, а также в государственном строительстве на основе положений действующей Конституции РФ;
7) развитием законодательства России, в котором еще слабо используется опыт нормотворчества зарубежных государств, в том числе и стран СНГ. Наряду с главной тенденцией к сближению различных правовых систем возрастает и потребность в использовании многообразных конституционно-правовых институтов функционирующих, в этих странах, на основе учета конкретно-исторических и национально-специфических условий.
Степень научной разработанности темы исследования. В своей работе автор опирался на результаты исследований советских и российских специалистов в области конституционного (государственного) права, истории и теории государства и права, политических и правовых учений, сравнительного правоведения. Среди них труды авторов дореволюционного периода: С. Ю. Витте, В. М. Гессена, Д. Л. Градовского, Ф. И. Дана, Л. Дюги, В. О. Ключевского, М. М. Ковалевского, Ф. Ф. Кокошкина, Н. М. Коркунова, С. Д. Котляревского, Н. И. Лазаревского, В. Н. Латкина, Е. И. Левина, В. А. Маклакова, Ю. О. Мартова, В. Д. Набокова, П. Н. Новгородцева, М. В Родзянко, В. Сперанского, В. А.Тихомирова, Б. Н Чичерина, Г.Ф. Шершеневича; работы современных отечественных государствоведов: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, М. В. Баглая, К. А. Бякешева, А. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, Р. Х. Вильданова, Б. Н. Габричидзе, Г. А. Гаджиева, В. Н. Дурденевского, Б. П. Елисеева, Р. В. Енгибаряна, О. А. Жидкова, С. Э. Жилинского, Д. Л. Златопольского, Т. Д. Зражевской, И. П. Ильинского, И. А. Исаева, В. Т. Кабышева, Н. Г. Кобеца, Е. И. Козловой, О. С. Колбасова, Б. С. Крылова, В. Н. Кудрявцева, В. И. Кузнецова, М. Н. Кузнецова, О. Е. Кутафина, М. И. Кукушкина, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, В. И. Лафитского, Ю. И. Лейбо, В. О. Лучина, Г. В. Мальцева, В. В. Маклакова, А. З. Манфреда, М. Н. Марченко, А. Н. Медушевского, О. О. Миронова, А. А. Мишина, Н. А. Михалевой, В. Д. Мазаева, А. В. Малько, В. В. Невинского, Г. В. Осипова, А. С. Пиголкина, М. И. Пискотина, А. С. Саломаткина, С. В. Соловьевой, В. Н. Синюкова, Ю. И. Скуратова, С. В. Степашина, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. А. Туманова, Г. И Тункина, Г. Р. Хабибуллиной, В. Е. Чиркина, О. И Чистякова, Т. М. Шамбы, С. М. Шахрая, А. И. Экимова, Л. М. Энтина, Б. С. Эбзеева; научные работы зарубежных авторов: Т. Маунца, К. Хессе, Г. Оберойтера, Э. Хюбнера, Э. Буша, Р. Циппелиуса, Д. Хессельберта, М. Захса, И. Люке, К. Дегенхарта, К. фон Бойме, В. Лабьюда, Б. Вальдмана, А. Алена, Е. Ван Нюэнхове, П. Ван Ореховена, П. Питерса.
Однако в трудах вышеперечисленных авторов не представлена современная комплексная разработка концепции единого конституционно-правового статуса российского парламента, включающая принципы организации, функции, взаимодействие двух палат Федерального Собрания РФ в законодательном процессе, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворчестве парламента. Кроме того, в науке конституционного права в недостаточной мере используются переведенные на русский язык и включенные в научный оборот тексты регламентов (законов) парламентов зарубежных стран (в отличие, например, от текстов их конституций). Работы исследователей в области сравнительно-правового анализа парламентской практики зарубежных стран и дореволюционной России, не содержат конкретизации рекомендаций по использованию данного опыта в деятельности Федерального Собрания РФ.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа конституционных и тесно взаимосвязанных с ними социально-политических процессов, происходящих в стране, разработать комплекс научно-теоретических положений, способствующих совершенствованию конституционно-правового статуса Федерального Собрания – парламента Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; раскрыть условия, факторы и методы совершенствования парламентской организации российского государства; исследовать конституционно-правовые и организационные средства обеспечения эффективной законотворческой деятельности указанных органов государственной власти в ходе политической, экономической и правовой реформы.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- конкретизировать сущность, понятие, структуру и функции конституционно-правового статуса парламента Российской Федерации и исследовать принципы деятельности палат Федерального Собрания РФ;
- проанализировать правовое регулирование деятельности Федерального Собрания РФ, включая его функции и различные парламентские процедуры;
- выявить исторические и теоретические закономерности становления и развития российского парламентаризма;
- установить зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса и реального положения в политической системе государства, его отношений с другими высшими органами государственной власти страны;
- исследовать законотворческую деятельность, осуществляемую региональными парламентами, и их взаимодействие с федеральными органами власти Российской Федерации, а также показать наиболее эффективные пути реализации права законодательной инициативы субъектами РФ в Государственной Думе;
- провести сравнительный анализ конституционного статуса парламентов и практики парламентских процедур ряда зарубежных государств - Германии, Канады, Индии, Италии, Венгрии, Польши, в сопоставлении с конституционно-правовым статусом Федерального Собрания – парламента Российской Федерации; практики функционирования международных парламентских организаций с учетом возможного совершенствования работы российского парламента (по материалам Парламентской Ассамблеи Совета Европы - ПАСЕ, Межпарламентской Ассамблеи Евразийского Экономического Сообщества – МПА ЕврАзЭС), учета модельного законодательства МПА ЕврАзЭС, а также работы ПАСЕ;
- выявить особенности внутренней организации и порядка функционирования парламентов Республики Казахстан (Сената и Мажилиса), Республики Беларусь (Совета Республики и Палаты Представителей), Республики Молдовы, Киргизской Республики (Жогорку Кенеш), Республики Армении, а также на основе сопоставления конституций и регламентов представительных и законодательных органов власти данных государств – членов СНГ определить меры, способствующие совершенствованию законодательного процесса в Российской Федерации;
- определить современный статус парламентария (депутата, члена парламента), механизм его реализации и совершенствования в Российской Федерации с учетом зарубежного опыта;
- проанализировать правовые позиции, изложенные в решениях Конституционного Суда РФ, касающихся конституционно-правового положения Федерального Собрания РФ, региональных парламентов и законодательного процесса.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового закрепления и реализации статуса парламента как представительного и законодательного органа власти, внутренней организации его деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах, взаимодействие парламента с другими государственными органами, институтами гражданского общества в законодательном процессе.
Предметом исследования выступают правовые нормы, отражающие конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации, некоторых зарубежных стран (функции, компетенция, структура, статус парламентария (депутата, члена парламента), законодательный процесс, внутренняя организация деятельности парламента), а также отечественный исторический опыт становления и развития парламентаризма.
Методологическую основу исследования составляют научные методы познания общественных явлений и процессов. Междисциплинарность использованных в данной работе подходов обусловила применение общенаучных методов: диалектического (в аспекте общего и особенного в закреплении и развитии конституционно-правого статуса Федерального Собрания РФ, в частности во взаимосвязи статуса парламента с внутренней организацией его деятельности, динамикой и качеством законодательного процесса на примере Российской Федерации); абстрактного и конкретного (в реализации ряда полномочий парламента, регламентных норм его работы); сравнительно-правовового (в контексте возможности использования зарубежного опыта применительно к функционированию палат Федерального Собрания РФ); внедрения универсальных средств, форм и методов работы парламента, внутренней организации его деятельности в российскую парламентскую практику); системно-структурного, включающего анализ и синтез (понятие «парламент» раскрывается во взаимодействии с другими институтами политической системы, высшими органами власти).
Использованы также методы: функциональный, конкретно-исторический (при обобщении опыта составления и реализации Наказа (регламента) Государственной Думы Российской империи); формально-юридический, социологический и статистический (при исследовании динамики и качества законотворческого процесса в Российской Федерации на протяжении последних 15 лет). Использование данных методов, особенно сравнительно-правового, способствовало выработке автором ряда предложений по оптимизации функционирования российского парламента – Федерального Собрания РФ. Применение конкретно-социологического метода позволило исследовать конституционно-правовой статус парламента и внутреннюю организацию его деятельности с позиций прошлого и настоящего, а также определить меры по его совершенствованию в будущем.
В диссертационном исследовании автор опирается и на свой многолетний опыт работы в качестве депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации ФС РФ, а также губернатора Кировской области. Наряду с этим автор в диссертации использует опыт личного участия в работе ПАСЕ и Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (МПА СНГ), Законодательного Собрания Кировской области. Вышеназванные методы познания, а также исследование зарубежного и отечественного опыта позволили автору подготовить предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, внедрению новых форм, средств и методов в практику работы российского парламента, повышению качества законодательной работы.
Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В качестве эмпирического материала использовались: статистические данные законодательной деятельности Федерального Собрания РФ; материалы парламентских слушаний и «круглых столов» по вопросам деятельности парламента и организации законодательного процесса; доклады Совета Федерации ФС РФ за 2004–2008 гг. о состоянии законодательства в Российской Федерации; данные законодательной деятельности представительных органов власти субъектов Российской Федерации, в частности Законодательного Собрания Кировской области; модельные законы и материалы пленарных заседаний и комиссий МПА СНГ и МПА ЕврАзЭС; материалы и издания ПАСЕ; регламенты работы парламентов стран СНГ и других государств; конституции зарубежных государств; Наказ Государственной Думы Российской империи; материалы научно-практических конференций и семинаров по теме исследования, прошедших в 1994–2009 гг.; документальные источники, находящиеся в личном архиве автора, связанные с его участием в законодательной деятельности Федерального Собрания РФ и Законодательного Собрания Кировской области.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые в российской юридической литературе проведено комплексное междисциплинарное сравнительно-правовое исследование теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования деятельности федерального и региональных парламентов в Российской Федерации, а также парламентов некоторых зарубежных стран. Разработаны и системно представлены в качестве самостоятельного направления научных исследований конституционно-правовые основы статуса современного федерального и региональных парламентов в Российской Федерации, организации их деятельности, прежде всего, по совершенствованию законодательства.
Автором предложен принципиально новый подход к пониманию статики и динамики конституционно-правового статуса Федерального Собрания РФ как единого федерального органа государственной власти и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих представительную, законодательную и контрольную функции в системе российского народовластия.
В результате исследования решена крупная научная проблема, связанная с разработкой предложений по оптимизации работы российского парламента, его взаимодействием с другими высшими органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также сформулированы законодательные предложения по совершенствованию законодательства и законодательного процесса в стране.
Элементами научной новизны диссертационной работы являются следующие положения и рекомендации, выносимые на защиту:
1. Конкретизированы для использования в научном обороте такие понятия, как "парламент и парламентаризм", "генезис парламентаризма и парламентской деятельности", "конституирование представительного органа", "конституционно-правовой статус парламента", "парламент как единый представительный и законодательный орган государственной власти", "статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", "толкование законов парламентом", "парламентский мониторинг ".
Предлагается определить конституционно-правовой статус парламента, как закрепленное Конституцией РФ и иными источниками конституционного права положение парламента, как представительного, законодательного и контрольного органа государственной власти страны, характеризующее социально-политическое назначение данного органа государственной власти; его роль, задачи и функции; принципы организации и деятельности; внутреннюю структуру, способствующую реализации функций; взаимоотношения с иными органами государственной власти; компетенцию, обусловленную местом в системе народовластия; процедуры осуществления деятельности парламента, в том числе формы и порядок принятия нормативных правовых актов. При этом практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от развития парламентаризма в стране – способности парламента как органа народного представительства формулировать в законе волю избирателей и реализовывать их интересы, используя механизм государственной власти и авторитет парламента в обществе.
2. Новизной отличается объемный историко-правовой и сравнительный анализ эволюции идей о парламенте. Поскольку теоретические воззрения зарубежных и отечественных ученых на природу парламента различны, тем самым до известной степени автором восполнен несомненный пробел в теории конституционного и парламентского права. Предложена современная авторская характеристика этапов становления и развития представительной власти в российском государстве.
3. Выделены непосредственные и опосредованные факторы, воздействующие на конституционно-правовой статус парламента в Российской Федерации. К непосредственным факторам автор относит политический процесс и институты гражданского общества, а также организационные факторы. К опосредованным факторам автор относит конституционный и законодательный процесс, а также процесс взаимодействия Федерального Собрания РФ с законодательными органами государственной власти субъектов РФ и иными государственными органами. Выявлена степень влияния факторов обеих групп на деятельность парламента, его конституционно-правовой статус. Обоснована позиция, согласно которой практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от уровня развития парламентаризма в стране.
4. Раскрыты тенденции развития современного парламента в условиях глобализации, влекущей за собой не только позитивные, но и негативные последствия для развития национальных парламентских систем, выступающей порой фактором, влияющим на национальную государственность. Перенимая мировой парламентский опыт, автор полагает необходимым учитывать, что парламент будет эффективно действовать лишь тогда, когда его статус будет создан на основе собственных специфических условий, исторических традиций, особенностей национальной культуры и ее правового менталитета. Возрастающая неспособность парламентов современных государств к регулированию глобальных процессов и, как следствие, ослабление их парламентского контроля – носят достаточно объективный характер. Это ведет к всеобщей трансформации государственности в современном мире, видимыми признаками которой является реновация авторитарных моделей государственного управления и принижение роли парламента, возникновение новых форм разделения полномочий и взаимодействия властей.
5. Характер и содержание деятельности Федерального Собрания Российской Федерации поставлены законодателем в зависимость не только от главы государства, но и от его Администрации, а также от возглавляемой им системы исполнительной власти. Автором предложены меры по приданию большей самостоятельности и независимости Федерального Собрания от главы государства и исполнительной власти в части выполнения им своих полномочий.
6. Для нахождения баланса сдержек и противовесов законодательной и исполнительной власти на федеральном уровне автором предложено разработать и закрепить в Конституции РФ и в действующем законодательстве различные формы контроля Федерального Собрания РФ над деятельностью главы государства, федеральными и региональными органами исполнительной власти.
Автор предлагает предоставить возможность выражения недоверия (квалифицированным большинством депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации) отдельным руководителям министерств и ведомств с их последующим увольнением. Установить реальную возможность проведения регионального парламентского расследования в отношении деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации) с последующим обращением в судебные органы на предмет проверки конституционности и законности их деятельности, а также к главе государства - с представлением на их удаление в отставку.
Автор указывает на необходимость расширения полномочий Счетной палаты РФ, предоставив ей как органу парламентского контроля возможность осуществлять проверку деятельности и анализ нормативных правовых актов главы государства и правительства страны в области финансового, бюджетного и налогового регулирования.
7. Обоснована роль политических партий в становлении, развитии и реализации конституционных основ парламентской деятельности. Исследована парламентская практика, в том числе и зарубежных государств, которая свидетельствует о том, что политические партии используют парламент для претворения в жизнь своих целей и доктринальных идеологических установок, а парламент, в свою очередь, формируется посредством деятельности политических партий и напрямую зависит от их организационной и финансовой состоятельности.
8. Обоснованы меры по закреплению в Конституции РФ принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые на взгляд автора позволят обеспечить их взаимодействие в сфере законотворчества и осуществление контроля за реализацией принятых законов. Возможными формами закрепления данного принципа являются: введение института совместной законодательной инициативы регионов; предварительная экспертиза проектов федеральных законов, вносимых субъектами РФ; активизация Советов законодателей по федеральным округам и их взаимодействие с парламентом Российской Федерации.
9. Конкретизировано содержание законодательной функции парламента посредством выделения следующих направлений работы: а) с законопроектами по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ путем обязательного рассмотрения отзывов, как от законодательного, так и от исполнительного органа государственной власти ее субъектов (так называемое нулевое чтение); б) с поправками после принятия таких законопроектов в первом чтении; в) с законодательными инициативами субъектов РФ; г) мониторинг законодательства в Российской Федерации.
Выявлен дисбаланс в реализации субъектами права законодательной инициативы их полномочий в данной сфере, когда одни из них не в полной мере реализуют свои законотворческие полномочия, при этом имеют высокий потенциал в сфере законопроектной работы (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения), а другие не наделены правом законодательной инициативы (Уполномоченный по правам человека РФ, Счетная палата РФ, Генеральный прокурор РФ).
Обоснована необходимость введения процедуры толкования федеральных законов как результата совместной деятельности палат Федерального Собрания РФ с целью устранения пробелов и коллизий в правовой системе России.
Сделан вывод о необходимости проведения проверки правовых актов на их коррупциогенность и выявление законотворческих ошибок, учета мнения Общественной палаты РФ на внесенные законопроекты, а также о создании единого Центра мониторинга законодательства при Федеральном Собрании РФ.
10. Предложен правовой механизм эффективной реализации представительной функции парламента. В этих целях предлагается введение обязательных (ежегодных) отчетов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ФС РФ перед органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, населением субъекта РФ; формирование наказов и их финансовое обеспечение, введение процедуры отзыва депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации ФС РФ. Автор предлагает закрепить в регламентах палат процедуру официальной торжественной присяги при подтверждении полномочий в качестве члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы ФС РФ, а также предусмотреть в качестве основания для досрочного прекращения их полномочий неучастие депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации ФС РФ в работе палаты и ее органов. Отвергается предложение некоторых ученых и политиков о введение в Регламент Совета Федерации ФС РФ единогласного голосования двух членов палаты от одного и того же субъекта РФ, которые должны выражать «консолидированную» позицию, тем самым не перенося свои разногласия в федеральный парламент.
Автор полагает, что применение вышеназванных мер позволит повысить ответственность российских парламентариев, расширить учет многообразных социальных, партийных и других интересов и придать законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ общенациональный представительный характер.
11. Обоснована необходимость установления законодательных условий, способствующих повышению качества парламентского корпуса, предотвращению включения в федеральные списки кандидатов лиц, имеющих отношение к преступному миру. Предложены меры по повышению открытости для избирателей процесса формирования политическими партиями списков кандидатов на выборах и установлению четкой процедуры, на основании которой высшее должностное лицо субъекта Федерации будет назначать представителя в Совет Федерации.
12. Уточнено содержание статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания. Сделан вывод о необходимости дальнейшего совершенствования института неприкосновенности парламентария. На уровне федерального закона целесообразно четко разграничить неприкосновенность и неответственность парламентария, установить исчерпывающий перечень случаев, являющихся основанием отказа в даче согласия палатой на лишение неприкосновенности его члена. Особенность неприкосновенности российского парламентария заключается в специальной процедуре его привлечения к уголовной либо административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, с согласия данной палаты федерального парламента или соответствующего регионального законодательного собрания, которая, с одной стороны, позволяет устранить необоснованные обвинения в его адрес, а с другой - препятствует возможности уклониться от ответственности парламентария, виновного в совершении правонарушения.
13. Выявлена зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса. Автором предложены опирающиеся на зарубежную и отечественную практику оптимальная модель и параметры структуры палат парламента, а также аппарата парламента и его подразделений. Обосновывается необходимость создания в палатах федерального парламента структурных подразделений, которые бы занимались антикоррупционной экспертизой федеральных законов и проектов нормативно-правовых актов, осуществляли мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов.
14. Обоснованы меры по укреплению самостоятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части избрания высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации должны быть наделены полномочиями по избранию руководителей исполнительной власти не только из кандидатур, представляемых главой государства, но и из самостоятельно подбираемых ими кандидатов.
Для эффективного осуществления депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации своих полномочий следует перейти к правилу, при котором не менее половины всех депутатов региональных парламентов будут работать в них на профессиональной постоянной основе.
15. Обосновывается необходимость разработки и принятия федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации – Парламенте Российской Федерации», регулирующего принципы деятельности парламента, его функции и организационную структуру, процедуру толкования законов, взаимодействие между палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, а также его взаимосвязь с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и иными государственными органами. При этом автор полагает, что предмет регулирования такого интегрированного закона целесообразно определить с учетом норм регламентов палат Федерального Собрания РФ, а при разработке концепции и структуры данного закона может быть использован зарубежный опыт.
Обосновывается системная связь, и потребность в установлении единых правил юридико-технического оформления проектов федеральных законов, единых требований к языку закона и юридической терминологии. Поэтому автор с учетом современных реалий предлагает ускорить рассмотрение и принятие Государственной Думой проектов федеральных законов о нормативных правовых актах и о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов.
16. Автором сделаны соответствующие выводы и предложения о развитии парламентаризма в стране, а также о целесообразности изменения некоторых положений Конституции РФ и действующего законодательства.
Новые практические результаты и их значимость. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию развития российского парламентаризма, имеют системный и междисциплинарный характер. В работе содержатся новые подходы к совершенствованию конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов, как одному из перспективных направлений развития науки конституционного (государственного) права. Автор в своем исследовании решает поставленные задачи с использованием современных научных разработок в области философии, политологии, социологии, истории государства и права и др.
Выводы автора основаны на его многолетнем практическом опыте работы в государственных, в том числе законодательных органах СССР и Российской Федерации, теоретическом анализе сложных и противоречивых процессов, происходящих в Российской Федерации. Они могут быть использованы для совершенствования законодательства и обоснования практических мер по совершенствованию деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Результаты исследования и материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании конституционного права России, зарубежных стран, политологических учебных дисциплин, спецкурса по парламентскому праву; они будут полезны для депутатов представительных органов Российской Федерации и государственных служащих. Предложения о совершенствовании конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов могут быть использованы в нормотворческой деятельности депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации ФС РФ, а также депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения работы отражены в научных публикациях, в докладах и выступлениях в Федеральном Собрании РФ и Законодательном Собрании Кировской области, а также апробированы автором при разработке федеральных и региональных законов.
С использованием материалов автора были подготовлены проекты 8 законов Кировской области, более 20 федеральных законов, в том числе Кодекс об административных правонарушениях РФ и Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», а также модельных законов, содержащих механизм реализации конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Автором предложена структура проекта федерального закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», а также проекты изменений в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ.
Автор выступал с докладами и сообщениями на заседаниях Государственного Совета при Президенте РФ, на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, сессий ПАСЕ, на международных, всероссийских и межвузовских конференциях, «круглых столах» и семинарах.
Материалы исследования используются в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации» на юридическом факультете Российского государственного социального университета, а также в ряде других вузов.
Структура исследования определена основными целями и задачами, состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Парламентаризм как система осуществления государственной власти: генезис, современные модели организации парламентов, особенности конституционно-правовой природы представительных и законодательных органов в Российской Федерации
Необходимо отметить различие конституционного и конституционноправового статуса. Конституционно-правовой статус - более широкое понятие; это положение субъекта, урегулированное не только нормами конституции, но и других источников конституционного и отраслевого права. Конституционный статус: субъектов; является ядром их правового статуса;. определяемого отраслевыми нормами права;
Термин «статус» применим: и к статусу публичных субъектов, в число которых входит депутат Государственной Думы и член Совета; Федерации: При этом: данное понятие охватывает несколько элементов:. , первый элемент характеризует порядок формирования,- - назначение или избрание; второй- элемент - порядок прекращения деятельности; третий элемент, содержит.. характеристику компетенции: субъекта, а также , порядка и способов; ее реализации; четвертый элемент содержит особенности правового положения данного субъекта, отличающие его1 от других публичных: субъектов - носителей государственной власти.
Авторы, парламентского глоссария А.Х. Саидов, Т.Я: Хабриева: указывают, что "конституционно-правовой статус парламента. - совокупность правовых норм,, определяющих правовое положение парламента в. системе органов государственной- власти "2. Думается, что данное определение нуждается в уточнении.
Конституционные, основы правового статуса парламентов в Российской Федерации представляют собой закрепленные в Конституции Российской Федерации исходные начала,, составляющие основу для выстраивания правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. К ним относятся закрепленные в Конституции; Российской Федерации принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статьи 1-(часть 1), 3 (части 2 и 3), 5 (части 2 и 3), и прежде всего находящийся; в их системе принцип разделения государственной власти (статья 10) во взаимосвязи с нормой обосуществлении государственной власти в Российской. Федерации (статьи 11), а также с участием граждан Российской; Федерации в управлении делами государства как непосредственно; так и через своих представителей (статья 32); во взаимосвязи со статьями 65-6б;7Г-73,76-77, 94-109,134 Конституции Российской;Федерации.
Так, статьи 94 - 109 Конституции РФ являются развитием, основ конституционного строя;, включая осуществление государственной власти в Российской; Федерации на основе1 разделения. . на законодательную, исполнительную и судебную и осуществление ее Президентом РФ, Федеральным Собранием; (Советом Федерации и 1 осударственной Думой), Правительством РФ; судами РФ. Таким образом, статус Федерального Собрания в числе органов, осуществляющих государственную власть,, также отнесен; к основам конституционного строя; и может быть изменен не-иначе, как в соответствии со статьями 135 и 136 Конст итуции РФ;
Нормативное регулирование правового статуса; Федерального1 Собрания . РФ включает в себя- законы и подзаконные акты. Нормы- Конституции; России .регулируют правовой статус парламента, закрепляют процедуру формирования, палат; структуру палат; процедуры; деятельности; полномочия; способы взаимоотношения с: иными органами власти!. Например, структуру палаты регулируют нормы статьи 101 Конституции РФ; процедуры деятельности палаты закреплены в статьи 100,. 101, часть 4 статьи 105; и других статьях Конституции; полномочия Федерального Собрания РФ закреплены, в статьях 102,104 - 108,125, 93 и других статьях Конституции-РФ:
Конституционное регулирование способов взаимоотношений парламента с иными органами власти иллюстрирует часть 3 статьи 100 Конституции, которой установлено,, что палаты могут собираться; совместно; для заслушивания посланий. Президента РФ и Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (часть 5 статьи 101 Конституции РФ): В соответствии со статьями 102 и 103 Конституции РФ палаты назначают на должность и освобождают от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента РФ от должности (статьи 93, 102 и 103 Конституции РФ). Принадлежащее Совету Федерации и его членам право1 законодательной инициативы (часть 1 статьи 104, статья 134 Конституции РФ) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (часть 2 статьи 104 Конституции РФ). Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (часть 3 статьи 105 Конституции, РФ). Обязательным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных статьей 106 Конституции РФ; В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон должен быть повторно рассмотрен нижней палатой, парламента (часть 4 статьи 105 Конституции РФ). Возможность для конструктивного взаимодействия- теряется в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при его несогласии с принятым нижней палатой федеральным законом (часть 5 статьи 105 Конституции РФ). Важным основанием для взаимодействия палат парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в порядке часть 3 статьи 107 Конституции РФ, а также принятие федеральных конституционных законов (часть 2 статьи 108 Конституции РФ), рассмотрение и принятие закона РФ о поправке к Конституции (статьи 108 и 136 Конституции РФ).
Законодательное регулирование правового статуса российского парламента нашло отражение в системе федеральных законов. Некоторые законы, непосредственно регулируют общую сферу жизнедеятельности парламента, например: Федеральный закон от. 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ "О порядке формирования Сбвета Федерации Федерального Собрания Российской! Федерации", Федеральный;закон от 5 июля, 1999 г. № 133-ФЗ "О статусе члена Совета. Федерации и статусе депутата Государственной Думы, Федерального Собрания,РоссийскошФедерацйи (с поел, изм. и доп.).
Большая часть федеральных законов, закрепляет полномочия палат в различных сферах,, например назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной, комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом, об основных гарантиях, избирательных прав: и права на участие в референдуме: граждан: Российской; Федерации. , Правовое регулирование, проблемы, участия в деятельности, по поддержанию или восстановлению международного мира, и безопасности содержится в, Федеральном законе от 23 июня 1995 г. №93-Ф3"0 порядке предоставления Российской Федерацией? военного и гражданского - персонала для участия в деятельности. по поддержанию или восстановлению, международного мира и безопасности" . .
. Согласно Федеральному закону от 10 января 2003 г. №19-ФЗ"0 выборах Президента Российской: Федерации" . Совет Федерации, назначает выборы, Президента России; В соответствии с изменениями,.внесенными Федеральным? законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ. в Закон "О прокуратуре. Российской Федерации", к ведению Совета Федерации относится, назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя, Генерального прокурора и его заместителей. Кандидатуры для назначения на указанные должности вносит Генеральный прокурор. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.
Советская модель представительных и законодательных органов: опыт деятельности Верховных Советов СССР и РСФСР, Верховных Советов союзных и автономных республик
Как показал ход истории, у руководства России не оказалось программы преобразований. Под влиянием Запада была принята программа так называемой «шоковой терапии» - одномоментной либерализации цен и ускоренной приватизации государственной собственности. При этом Президент РФ Б.Н. Ельцин на V Съезде народных депутатов РФ заверил россиян, что надо потерпеть 6-7 месяцев, а уже с осени 1992 г. начнется стабилизация экономики и улучшение жизни населения. Но этого не произошло.
В условиях нарастающего развала экономики и роста социальной напряженности резко усилилось противостояние Президента РФ и Верховного Совета России, который стал все решительнее отмежевываться от правительственного курса, выдвигая предложения по корректировке реформ и социальной защищенности рядовых граждан. Президент, его окружение усмотрели главную причину неудач в «антиреформаторской позиции» Верховного Совета. Конфликт ветвей власти поставил в повестку дня вопрос: быть России президентской или парламентской республикой. Все более очевидным становился и раскол общества.
Реально страна переживала сложный период, когда, с одной стороны, сохранялся «полновластный» Съезд народных депутатов, а с другой - существовали Президент, двухпалатный Верховный Совет, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды, действовавшие фактически на основе принципа разделения властей.
Чтобы разрядить обстановку, было принято решение о проведении всенародного референдума, он состоялся 25 апреля 1993 г. На референдум были вынесены вопросы: о доверии президенту, о поддержке его
экономического курса, о досрочном переизбрании президента и Съезда народных депутатов. Президент получил незначительное большинство (58%) по первым двум вопросам, но избиратели не поддержали досрочных выборов ни президента, ни народных депутатов. Таким образом, ни одна из противоборствующих сторон не получила решающего преимущества, но каждая оценивала итоги референдума в свою пользу. Референдум не ликвидировал конституционного, кризиса но заложил дополнительные основания для продолжения конфронтации.
Президент РФ Б.Н.Ельцин 21 сентября 1993 г; подписал указ № 1400 « поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»,. по которому распускался Съезд народных депутатов, назначались выборыв новый, парламент - Федеральное: Собрание, вводилось прямое1 президентское правление. Верховный Совет, опираясь на решение Конституционного суда, 1 квалифицировал указ как государственный переворот и принял решение о прекращении полномочий Б.Н.Ельципа как Президента РФ. Противостояние: продолжалось: две недели, разрешение конфликта произошло силовым путем. Таким образом, в; России завершилась эпоха. Советов как формы организации государственной власти. По указу Президента РФ был осуществлен демонтаж системы Советов, вся полнота власти перешла в руки президентской администраций и администрациям в субъектах РФ.
Политический кризис сентября- - октября 1993 г., завершился: вынесением Президентом РФ Б;Н;. Ельциным на. всенародное голосование: 12 декабря .1993 г. ныне действующей Конституции Российской Федерации; .
При этом определение, «парламент» впервые нашло закрепление в Конституции Российской Федерации. : .
С учетом вышеизложенного, материала, можно сделать некоторые выводы по данному параграфу и главе 2 в целом.
В своем историческом развитии Советы прошли несколько1 этапов. Советы вначале возникли как массовая политическая организация трудящихся - это был период первой русской революции- 1905 - 1907 гг. Первые Советы, возникли как органы стачечной борьбы пролетариата, как. Советы« рабочих депутатов, т. е. создавались главным образом по производственному, принципу. Советы осуществляли руководство- вооруженным восстанием1 пролетариата против самодержавия. Однако, осуществляя руководство-революцией. 1905 - 1907 гг. Советы рабочих депутатов все более перерастали в органы общереволюционной борьбы, поскольку ими выдвигались цели не только пролетарской, , но и буржуазно-демократической революции:, не . только требование 8-часового рабочего дня, но и - демократической республики;: всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании;..
Важным этапом в развитии Советов стал период от февраля до октября 1917 г. В?период, после февральской революции- 1917 г. Советы сталщвторым;: наряду с Временным: правительством, центром политической власти в стране.
В-октябре 1917 г. большевики пришли к власти на? гребне советского: движения. Попытки активизации деятельности; Советов в: период монополии. КПСС носили непоследовательный и.противоречивыйхарактер: . ] )
Высшие ораны представительной: власти СССР . и РСФСР проделали немалую работу по развитию законодательства и народного представительства.
Однако введение: института: президентства, в стране1 находилось в явном, противоречии с идеей полновластия: Советов,.что и привело к. их ликвидации;. : Советские представительные: учреждения были образованы, в противоположность парламентаризму и принципу разделения властей: Тем;, не:. менее; они обладали некоторыми, чертами современного 1 парламента;... Их функционирование на протяжении почти, восьми десятилетий! представляет огромноезначениядляшакопленияшарламентскогр опыта вРоссии.
По справедливому утверждению Г.Н. Махачева , «современный взгляд на? процессы: строительства системы государственной; власти; в структуре которой действует избираемая? всеми: гражданами: Государственная; Дума;, Федерального Собрания Российской Федерации, отвечает насущной потребности в изучении опыта и специфики зарождения и деятельности российских институтов представительной демократии. При изменении норм, регламентирующих государственное строительство; конечно, чрезвычайно важен также всесторонний анализ правовых и политических традиций иностранных государств; в которых в течение многих лет вырабатывался
Конституционные основы организации и деятельности зарубежных двухпалатных парламентов
В повестку дня может быть включен любой вопрос, относящийся к компетенции Ассамблеи. В обязательном порядке в повестку дня включается доклад о деятельности Бюро и Постоянной комиссии. Часть сессии может включать общеполитическую дискуссию.
В начале заседания Председатель представляет Ассамблее для ее утверждения краткий отчет о предыдущем заседании или заседаниях. Если краткий отчет о заседании вызывает возражения, то его утверждение может быть отложено до следующего заседания, на котором Председатель представляет Ассамблее необходимые изменения. Краткий отчет о последнем заседании сессии представляется на утверждение Постоянной комиссии.
Каждый вопрос, внесенный в повестку дня заседания, рассматривается на основе доклада, представленного соответствующей комиссией или Бюро. Доклад ведущей комиссии направляется в комиссию, готовящую консультативное заключение, в надлежащее время с тем, чтобы она смогла подготовить свое заключение, по возможности, за неделю до заседания последней. Если сроки рассылки не были соблюдены и не менее десяти представителей и заместителей, принадлежащих, по- меньшей мере, к пяти национальным делегациям, выступают с соответствующим требованием при утверждении проекта повестки дня, его обсуждение может быть отложено до следующей части сессии, если только уже не поступило требование о чрезвычайной процедуре. Однако, если, по меньшей мере, десять представителей или заместителей представителей, принадлежащих, по меньшей мере, к пяти делегациям, возражают, решение о переносе может быть отменено Ассамблеей большинством в две трети голосов.
В случае проведения дискуссии в соответствии с чрезвычайной процедурой доклад комиссии не может быть рассмотрен ранее, чем по истечении двадцати четырех часов после его распространения.
По завершении дискуссии по докладу комиссии или докладу специальной комиссии Бюро по наблюдению за выборами Ассамблея голосует по проекту документа или документов, которые он может содержать. Поправки и подпоправки к. этим проектам;, документов могут быть представлены и рассмотрены, в- соответствии с положениями Регламента. Когда все поправки и подпоправки рассмотрены, и проголосованы, Ассамблея голосует по тексту в целома После; объявления результатов, голосования . представители или заместители,, не имевшие, возможностьвыступить,во время; обсуждения, вправе в течение максимум полутора минут выступить .по мотивам голосования. Для внесенияі поправок и; подпоправок необходимо, чтобы; они; были подписаны, не; менее чем пятью, представителями; или заместителями или одобрены комиссией,. представляющей доклад или заключение. Поправки могут; относиться;лишь к документам представленным Ассамблее наутверждение;.
Полноправии должны относиться: к ранее представленным на рассмотрение поправкам и не могут противоречить их смыслу: Новые поправки к подпоправкам не допускаются; Председатель, принимает решение о приемлемости поправок и подпоправок.
После; того;., как председатель комиссии, которой», .было; поручено подготовить, доклад,, представил предложение;, и при отсутствии возражений от . членов;Ассамблеи,.поправки, которые: были-единогласно одобрены комиссией, объявляются принятыми Ассамблеей: ;
Если две или .более, взаимоисключающие поправки относятся к одному и тому же пункту, то поправка,, максимально отличающаяся, от .текста;, имеет приоритет над другими и-должна быть поставлена, на голосование первой: Принятие ее. означает отклонение других поправок; в случае-ее отклонения? рассматривается следующая в порядке приоритета поправка, и так далее для оставшихся поправок. В: случае сомнения относительно приоритета
Председатель выносит решение, , при необходимости, после консультации с председателем соответствующей комиссии.
Если две или более взаимоисключающих подпоправок относятся к одной поправке, то соблюдается такая же.процедура..Председатель может предложить рассматривать сложные поправки по частям, если только. против этого не возражает председатель соответствующей комиссии (ст. 34 Регламента). Ни один член Ассамблеи не вправе выступать, если ему не предоставлено слово Председателем. Члены Ассамблеи выступают со своих мест и обращаются, к Председателю. При этом желающие выступить в дискуссии члены- Ассамблеи должны внести свои фамилии в список ораторов. Ответственным за список, ораторов является Председатель ПАСЕ.
Выступление оратора не может быть прервано за исключением случаев,, когда с разрешения Председателя, может быть разрешено другому представителю задать оратору вопрос либо по конкретному пункту его выступления,1 либо по порядку ведения заседания.
Если выступающий говорит не по существу, Председатель призывает его к порядку. Если выступающий в ходе одной дискуссии призывался к порядку дважды, то в третий раз Председатель может лишить его права выступать по этому вопросу.
Докладчикам- по обсуждаемым вопросам слово предоставляется, когда они этого пожелают.
Представители, желающие сделать личное заявление, могут это сделать в течение не более двух минут и в то время, которое определит Председатель. Поличному заявлению дискуссия- не проводится.
Комментарии по вопросу утверждения кратких отчетов о-заседаниях, а также по другим процедурным вопросам не должны длиться более двух минут.
Представителям, которые поднимают вопрос о порядке ведения заседания, слово предоставляется- в первую очередь. Выступление должно- касаться лишь процедурных вопросов, по которым Председатель принимает решение. Если представитель злоупотребляет этим правом, то Председатель может лишить его права выступать в ходе оставшейся части дискуссии.
Конституционно-правовой потенциал и совершенствование законодательных процедур в деятельности палат Федерального Собрания и региональных парламентов в Российской Федерации 287
Укрепление правовых основ взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в процессе обсуждения законопроекта побуждает к поиску новых подходов при формировании механизма такого взаимодействия. Так, немаловажное значение имеет повышение эффективности процедур превентивного характера, т.е. процедур, предупреждающих возникновение юридических коллизий и способствующих сближению позиций палат в отношении рассматриваемого проекта. К процедурам такого рода можно, например, отнести организуемые палатами совместные обсуждения наиболее острых, концептуальных вопросов будущего закона на проводимых, парламентских слушаниях, круглых столах, конференциях с обязательным привлечением к обсуждениям научных и практических работников. Это позволяет обменяться мнениями по спорному моменту, выявить разные взгляды и позиции, проанализировать причины возможных противоречий и заранее продумать способы их предотвращения.
В связи с этим возрастает необходимость в организации работы палат над законопроектом «параллельно», что предполагает участие Совета Федерации в обсуждении законопроекта с момента его поступления в Государственную Думу. В настоящее время такая практика получает распространение. Так, в соответствии с Регламентом Совета Федерации комитеты и комиссии Совета Федерации уполномочены рассматривать внесенные в Государственную Думу законопроекты, направлять по согласованию с комитетами Государственной Думы своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах нижней палаты. Комитеты Государственной Думы также могут принять участие в работе соответствующего комитета, комиссии Совета Федерации. Взаимодействие палат на уровне комитетов и комиссий позволяет снять, многие противоречия еще на стадии предварительного- рассмотрения законопроекта и сделать законотворческую работу парламента, более эффективной. Регламент Государственной Думы предусматривает возможность палаты, не: согласиться« с мнением Совета Федерации принять закон с учетом. высказанных им предложений...
Следует отметить, что- в, мировой; парламентской- практике известны- разные способы возможного преодоления, разногласий между палатами, парламента: по поводу принимаемого ими- закона.. Сегодня-: широко применим: метод «челночной»- законодательной; процедуры. Он представляет собой поочередное- обсуждение палатами- спорного; законопроекта- при: котором1 тот передается- с. мотивированным заключением и вариантами: решений из одной палаты в другую, пока по ному не будет достигнуто согласие. Получила также распространение практика, когда, преодолению разногласий между палатами служит создание согласительного комитета; задачей, которого является- выработка-согласованного:текста законопроекта. Палаты могут принять текст в редакции согласительного- комитета, отклонить его или вновь, вернуть законопроект в комитет для; работы и поиска, компромисса по оставшимся. вопросам;, вызывающим, разногласия; В некоторых странах процедура по согласованию - законопроектов переносится- на- совместное заседание палат, где посредством: голосования; принимается общее-решение.
Можно обратиться- к опыту бывшего Союза ССР! Несогласие палат союзного парламента, если его не удавалось устранить согласительной комиссии и вторичным рассмотрением вопроса в палатах, преодолевалось путем рассмотрения спорного положения Президентом СССР. Когда и таким образом не достигалось согласия, Президент мог внести на съезд предложение об избрании представительного органа в новом его составе. В- практике современного законотворчества соответствующее полномочие; имеется, например, у Президента Республики Беларусь, Конституцией данной Республики Президент наделен правом вмешаться в рассмотрение законопроекта палатами Парламента, если согласительной комиссией, образованной палатой представителей и Советом Республики, не будет принят согласованный текст законопроекта. На основании ч. 5 ст. 100 Конституции Республики Беларусь Президент в данном случаеможет потребовать от палаты представителей принятия окончательного решения.
Конституция РФ- предусматривает, что для- преодоления возникших разногласий при отклонении Советом Федерации принятого-Государственной. Думой федерального закона палаты, могут создавать согласительную комиссию.- Право инициировать создание комиссии, которое в равной мере предоставлено обеим- палатам парламента, каждая из них реализует путем принятия соответствующего решения.
Комиссия, следуя установленной регламентами палат процедуре, призвана, рассмотреть каждое положение, в. отношении которого, существуют разногласия. Необходимо- при этом, чтобы, предмет рассмотрения закона- в комиссии строго ограничивался-, рамками спорного вопроса. Решение об изменении редакции- отдельных статей закона, по которым не имелось, возражений Совета Федерации; комиссия вправе принимать лишь в случае, когда такое изменение-обусловлено новой редакцией статей, выработанной на основе предложений Совета Федерации и поддержанной- согласительной, комиссией.
В. ситуации, когда разногласия-между палатами Федерального Собрания РФ не удалось устранить ни повторным рассмотрением: вопроса в Государственной Думе, ни согласительной комиссии, применению подлежит процедура преодоления вето, предусмотренная частью 5 статьи 105 Конституции РФ. Для преодоления вето требуется, чтобы Государственная Дума большинством в две трети голосов от численного .состава палаты подтвердила ранее принятое решение. Если подтверждение состоялось, Председатель Государственной Думы, направляет закон Президенту РФ для подписания и обнародования, о чем уведомляет Председателя Совета Федерации. При дальнейшем совершенствовании механизма взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в процессе рассмотрения ими проектов федеральных конституционных законов полезным могло . бы быть использование зарубежной практики регламентирования данного вопроса. Заслуживает, в- частности, внимания- опыт тех стран, где на конституционном- уровне созданы дополнительные гарантии, обеспечивающие парламентариям возможность тщательного- и взвешенного обсуждения- конституционных законов. Как показывает данное исследование, согласно Конституции Италии законы, изменяющие- Конституцию, другие конституционные- законы, принимаются- каждой из палат парламента после двух последовательных обсуждений с- промежутком не менее трех месяцев и одобряются- абсолютным большинством членов каждой палаты, при втором голосовании. По Конституции Франции проект закона также проходит последовательное рассмотрение в- обеих палатах парламента при постоянном информировании палатами друг друга о результатах обсуждения проекта и его отдельных статей, что помогает выработке согласованного текста.
С учетом предмета исследования и оценивая эффективность и динамику реализации права законодательной инициативы различными субъектами, нельзя не отметить особую роль в этом процессе региональных парламентов. Следует констатировать, что они имеют низкий показатель соотношения рассмотренных законопроектов и принятых законов по их инициативе (2001 г. -11, 2002 г. - 11, 2003 г. - 12, 2004 г. - 16, 2005 г. - 24, 2006 г. - 78, 2007 г. - 93, 2008 г.- 107,2009г.-126,2010 г.- 131).
Такая ситуация во многом объясняется недостаточной проработанностью законопроектов, инициируемых субъектами Российской Федерации, отсутствием определенных навыков в подготовке и продвижении законопроектов, а также недостаточной координацией законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Это приводит к незаслуженному отставанию эффективности реализации законодательных инициатив субъектов Российской Федерации по сравнению с другими субъектами права законодательной инициативы. В связи с этим, предпочтительна практика подготовки и внесения консолидированных законодательных инициатив. Объединение субъектов права законодательной инициативы повысит качество законопроектов и позволит успешнее продвигать конкретные законодательные цели.
