Введение к работе
Ї5Г42-І
Актуальность диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации (далее - Конституция РФ), принятая 12 декабря 1993 года, закрепила основные гарантии развития России как демократического правового федерального государства (часть 1 статьи 1), в котором признаются, соблюдаются и защищаются права и свободы человека и гражданина. Принадлежность всей власти в стране ее многонациональному народу, народный суверенитет стали неотъемлемой частью основ конституционного строя России. Высшим непосредственным выражением власти народа Конституция РФ определила референдум и свободные выборы (часть 3 статьи 3), так как «именно они служат четким барометром общественных настроений и средством корректировки внутренней и внешней политики»'.
Общественное мнение и правовая наука, сфокусировав свое внимание на кардинальных проблемах государства, власти, демократии, выборов, до последнего времени обходили вниманием некоторые государственные и общественные структуры, без которых представляется невозможным хак понимание всей сложности развития названных проблем, так и реальное их решение. К таким структурам следует отнести избирательные комиссии субъектов Российской Федерации как один из институтов организаторов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.
Как показывает советский опыт и практика проведения избирательных кампаний за рубежом, далеко не все выборы можно признать свободными и демократическими. В учебной и научной литературе определены правовые условия организации и проведения выборов, при невыполнении которых выборы неминуемо теряют свое значение. Это прежде всего всеобщность, равенство, непосредственность избирательного права, а также тайное голосование. Существуют и правовые гарантии выполнения перечисленных критериев, в том числе проведение выборов системой избира-
1 Веденеев, Ю.А., Лысенко, В.И. Избирательный процесс в Российский фцдіащии // Гис^дарш >
во и право. -1997. - № 8. - С. 10. | *С-/НАЦИОНАЛ ЬНА;, >
у I БИБЛИОТЕКА !
С.Петербург^/ '
оэ ту шя.У1 '
З ! С. Петербургу.
тельных комиссий, которая представляет собой «важнейший организационный механизм, обеспечивающий периодическое демократическое обновление избираемых государственных органов и органов местного самоуправления»1.
Как показывает проведенное исследование, состоявшиеся в 1999 -2001 гг. выборы выявили серьезные недостатки в организации и деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, вызванные несовершенством действующего законодательства: проблемы формирования избирательных комиссий, дублирования функций избирательных комиссий, отсутствие эффективного взаимодействия с органами государственной власти разных уровней и местного самоуправления.
В 2002 году были приняты и вступили в силу федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 года), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ, которые по сравнению с предшествующими законодательными актами более детально регламентируют деятельность избирательных комиссий.
В связи с чем серьезного переосмысления требуют конституционно-правовой статус избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а также эффективность их деятельности, независимость избирательных комиссий и безусловное выполнение принятых ими решений.
Все вышесказанное обуславливает необходимость проведения комплексного исследования, направленного на совершенствование правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, в том числе - избирательных комиссий края
' Иванченко, А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: История, теория, практика: (Моногр. исслед.) -М.: Изд-во «Весь Мир». 1996. - С. 47.
(области), в состав которых входят автономные округа (далее - сложноуст-роенные субъекты Российской Федерации1).
Следует исследовать понятие «избирательная комиссия субъекта Российской Федерации», обозначить ее сущностные признаки и свойства, а также принципы деятельности, уточнить полномочия по организации федеральных, региональных и местных выборов, конкретизировать статус их членов как с правом решающего голоса, так и с правом совещательного голоса. Крайне непростым нам представляется процесс формирования избирательной комиссии Тюменской области, в состав которой входят два автономных округа - Ханты-Мансийский - Югра и Ямало-Ненецкий. Необходимо провести глубокий всесторонний анализ достаточно спорных вопросов взаимодействия избирательной комиссии Тюменской области с избирательными комиссиями Ханты-Мансийского автономного округа - Югра и Ямало-Ненецкого автономного округа.
В связи с предстоящими федеральными выборами, которые пройдут в 2003 - 2004 годах, актуальность настоящего исследования возрастает, а его результаты могут способствовать устранению выявленных недостатков действующего законодательства. Вот почему теоретическое осмысление статуса избирательных комиссий, их роли в процессе подготовки и проведения выборов, а также рекомендации прикладного характера представляются весьма актуальными и весьма значимыми.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организации и проведения выборов на территории субъектов Российской Федерации.
' В научной литературе не сложилось единого названия таких субъектов Российской Федерации. Некоторые авторы предлагают называть их «сложносоставными» (сложнопостроенными). См., например: Иванов, В.В. Сложносоставные субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений / Красноярский государственный аграрный университет. Красноярск, 1998. С. 8. Автор, как и Тюменская областная Дума, использует термин «сложноустроенный субъект». См. подробнее: Устав Тюменской области: научно -практический комментарий / Под. ред. профессора И.П. Марова. -Тюмень: Тюменская областная Дума, 2002. - Сс. 52, 61, др.
Предмет исследования. Предметом настоящего исследования являются правовые акты (индивидуальные и нормативные) в сфере организации и деятельности избирательной комиссии сложноустроенного субъекта Российской Федерации и их особенности в Тюменской области.
Цель исследования. Цель настоящего диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе действующего законодательства, современных достижений юридической науки и критического анализа складывающейся в Российской Федерации и ее субъектах практики проведения выборов изучить закономерности развития избирательных правоотношений в сложноустроенных субъектах Российской Федерации и сформулировать практические предложения, направленные на совершенствование анализируемых норм и практики их применения.
Задачи исследования. В соответствии с целью настоящего исследования автор ставит перед собой следующие задачи:
определить основы конституционно-правового статуса избирательной комиссии Тюменской области как государственного органа, его сущностные признаки, а также принципы организации и деятельности;
классифицировать функции избирательной комиссии Тюменской области при проведении федеральных, областных и местных выборов;
провести анализ нормотворческой деятельности избирательной комиссии Тюменской области и определить юридическую природу правовых актов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации;
выявить проблемы формирования избирательной комиссии сложноустроенного субъекта Российской Федерации, сформулировать предложения по их решению;
изучить опыт взаимодействия избирательной комиссии Тюменской области с избирательными комиссиями Ханты-Мансийского автономного округа - Югра и Ямало-Ненецкого автономного округа, входящих в состав Тюменской области;
рассмотреть практику привлечения к ответственности за правонарушения в сфере деятельности избирательной комиссии.
Степень научной разработанности темы. Проблемы избирательного права активно интересовали отечественных ученых-правоведов, начиная со второй половины XIX века. Наиболее известны труды таких авторов, как Б.Н. Чичерин, Н.И. Лазаревский, Н.П. Дружинин, В.М. Гессен, Н.М. Корку-нов, Г.Ф. Шершеневич, В.В. Водовозов и др.
В советской и постсоветской юридической литературе разносторонние аспекты, проблемы избирательного права, роли избирательных комиссий в процессе подготовки и проведения выборов нашли наиболее глубокое отражение в работах следующих отечественных ученых: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.И. Денисова, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, В.Т. Кабышева, А.И. Кима, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Ку-тафина, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.С. Матейковича, А.А. Мишина, С.Г. Олькова, А.Е. Постникова, В.А. Серкова, Б.А. Страшу-на, А.П. Сунцова, В.А. Туманова, Г.Н. Чеботарева, А.А. Югова, Ю.А. Юдина и др. Их научные труды активно способствовали проведенному в исследовании анализу и полученным выводам.
Однако далеко не все спорные вопросы по тематике диссертации нашли полное освещение в научной литературе. Ряд проблем предполагается рассмотреть в рамках настоящего исследования. Одна из причин заключается в том, что законодательство о выборах стремительно реформируется. Настоящая работа является одной из первых после вступления в силу Федерального закона от 12 июня 2002 года.
Теоретическую, методологическую, нормативно-правовую и научную базу исследования составляют: диалектический и материалистический методы познания государства и права, позволяющие рассмотреть анализируемые явления в их развитии и взаимосвязи друг с другом; общенауч-
ные методы - сравнения, анализа и синтеза, системного и структурного подходов, восхождения от абстрактного к конкретному, а также специальные методы - статистический, математический, социологический; частно-научные методы - формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, метод выработки правовых решений, метод толкования норм права и т.д.
При исследовании поднимаемых проблем были использованы выводы и предложения по социологии, политологии, истории.
Нормативную и правоприменительную базу исследования составляют: федеральное и региональное законодательство, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, решения и определения судов общей юрисдикции, решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательной комиссии Тюменской области, а также избирательных комиссий других субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем делается одна из первых попыток комплексного рассмотрения организации и деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации после вступления в силу Федерального закона от 12 июня 2002 года.
На основе анализа федеральных законов, регионального законодательства, актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации критически осмыслен существующий комплекс полномочий избирательной комиссии Тюменской области и внесены конкретные рекомендации по уточнению ее компетенции.
На основе анализа отечественного и зарубежного избирательного законодательства и практики его применения автором сформулированы предложения по совершенствованию норм, закрепляющих правовой статус избирательных комиссий: совокупность их прав, обязанностей и ответственности,
Анализируя опыт формирования избирательных комиссий в Тюменской области, других' сложноустроенньгх субъектах Российской Федерации, автор отмечает следующие наиболее существенные недостатки действующих в данной сфере законодательных актов: ограничение численного состава комиссии сложноустроенного субъекта Федерации, завышенное представительство от избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и представительном (законодательном) органе субъекта Российской Федерации за счет других общественных объединений, чрезмерно жесткие ограничения в отношении государственных и муниципальных служащих и предлагает механизм устранения выявленных недостатков.
Автор одним из первых сформулировал и раскрыл содержание основных форм взаимодействия избирательной комиссии Тюменской области с комиссиями Ханты-Мансийского автономного округа - Югра и Ямало-Ненецкого автономного округа, входящих в состав Тюменской области.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Авторское определение избирательной комиссии сложноустроенного субъекта Российской Федерации как коллегиального государственного органа, не относящегося ни к одной из ветвей власти, независимого в пределах своей компетенции от органов государственной власти и органов местного самоуправления, взаимодействующего с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, входящими в состав области, на основе разделения полномочий, предусмотренных законодательством субъекта Российской Федерации и нормативными договорами, и осуществляющего на территории своей юрисдикции руководство деятельностью ниже-
1 К сложноустроенным субъектам Российской Федерации кроме Тюменской области относятся: Архангельская область (в которую входит Ненецкий автономный округ), Иркутская область (Усть-Ордынский Бурятский автономный округ), Камчатская область (Корякский автономный округ), Пермская область (Коми-Пермяцкий автономный округ), Читинская область (Агинский Бурятский автономный округ) и Красноярский край (Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа).
стоящих избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Федерации, оказывающего содействие избирательным комиссиям при проведении выборов представительных органов местного самоуправления, глав и иных выборных должностных лиц муниципальных образований.
Комплекс дополнительных (помимо уже закрепленных законодательством) обязательных требований, предъявляемых к членам избирательных комиссий с правом решающего голоса: повышение возрастного ценза; наличие высшего юридического образования или ученой степени в области права для каждого члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, работающих на постоянной (штатной) основе.
В целях обеспечения конституционного принципа равенства общественных объединений как субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатур в состав избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, следует снизить квоту представительства с 1/2 до 1/3 от общего числа членов избирательной комиссии, назначаемых по предложениям избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или представительном (законодательном) органе субъекта Российской Федерации.
Юридическая сила инструкций избирательной комиссии Тюменской области заключается в том, что они не могут рассматриваться в качестве нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, а являются формой легального толкования избирательного законодательства области.
Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, в том числе и Тюменской области, не используют либо же не должным образом используют предоставленное им право привлечения к административной ответственности и ответственности за избирательные правонарушения.
6. Авторские предложения по совершенствованию функций избира
тельной комиссии Тюменской области, в том числе:
а) усиление ее роли вплоть до предоставления избирательной комис
сии Тюменской области закрепленного законом права официального и обя
зательного толкования областных законов о выборах и референдумах;
б) активизация деятельности избирательных комиссий сложноустро-
енных субъектов Федерации в вопросах повышения правовой культуры из
бирателей и организаторов выборов в Российской Федерации на всей тер
ритории сложноустроенного субъекта Российской Федерации.
Практическая значимость исследования. Теоретические и прикладные результаты исследования могут быть использованы в целях совершенствования федерального и регионального избирательного законодательства, в особенности норм, регулирующих статус избирательной комиссии не только Тюменской области, но и других сложноустроенных субъектов Российской Федерации.
Сделанное автором критическое обобщение основных недостатков правоприменительной практики позволяет выработать комплексные рекомендации для органов государственной власти по предотвращению различных правонарушений.
Результаты исследования могут применяться в учебном процессе высших образовательных учреждений при преподавании дисциплины «Конституционное право Российской Федерации», «Избирательное право Российской Федерации», специального курса «Избирательная система Тюменской области», составлении учебных и методических пособий.
Апробация результатов исследования.
Основные научные результаты, полученные автором в процессе работы над диссертацией, опубликованы в 9 печатных изданиях.
Являясь работником аппарата избирательной комиссии Тюменской области, автор использовал сформулированные в диссертации выводы и рекомендации в региональной правотворческой деятельности - при подготовке избирательной комиссией Тюменской области проектов Избирательного
кодекса (Закона) Тюменской области, Закона «Об избирательной комиссии Тюменской области», инструкций избирательной комиссии области.
Некоторые теоретические положения диссертации использовались автором в процессе проведения занятий по избирательному праву зарубежных стран в Тюменском государственном институте мировой экономики, управления и права.
При подготовке настоящей работы автор принимал участие в ряде научно-практических конференций, а именно: «Практика взаимодействия властных структур и вузов», «Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы», «Северный регион: наука и социокультурная динамика», «Правовые и политические проблемы современности» и др., выступил с докладом на депутатских слушаниях Тюменской областной Думы по теме «Новая редакция Избирательного кодекса (Закона) Тюменской области».
Структура диссертационной работы обусловлена содержанием темы и включает: введение, три главы, восемь параграфов, заключение, список использованной литературы, а также приложения.
