Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. На сегодняшний день вопросы эффективности федеративных отношений в России, их перспектив вполне заслуженно находятся в центре внимания отечественной юридической науки. Следует согласиться с тем, что исходным в формировании эффективно действующих федеративных отношений выступает финансово-экономически мотивированное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Федерализм является лишь в той степени реальным, в какой реальны финансы субъектов федерации. И надо признать, что для федеративного государства одной из самых сложных и болезненных проблем выступает проблема разграничения государственных финансов на общегосударственные финансы и финансы субъектов федерации. Практически это должно сводиться к справедливому распределению государственных доходов между федеральным центром и субъектами федерации. Не является исключением и Российская Федерация, где с первых дней ее существования ведется поиск оптимальной модели разграничения государственных денежных средств между государством в целом – Российской Федерации и ее частями в виде субъектов РФ.
Субъект РФ, как и любое другое публично-территориальное образование, в состоянии осуществлять реализацию возложенных на него задач и функций лишь при наличии денежных средств, опосредованных категорией «финансы». И не случайно, что налоги, а когда их становится недостаточно – государственные займы, многими авторами рассматриваются в качестве признаков государственности. Это в равной мере может относится и к субъекту федерации. Поэтому есть основание полагать, что региональные финансы выступают признаком того, что данное публично-территориальное образование является субъектом федерации.
Вопросы правового регулирования финансовой деятельности субъекта Российской Федерации вполне оправданно рассматриваются в большинстве случаев с позиций финансового права. При этом практически во всех научных работах по финансовому праву подчеркивается основополагающее значение Конституции РФ, роль конституционных норм как фундамента правового регулирования финансовой деятельности государства в целом, и субъектов РФ в частности. Акцентируя роль конституционно-правовых основ финансовой деятельности публично-правовых образований, речь, на наш взгляд, должна идти не столько даже о роли Конституции РФ как особого политико-правового акта, сколько о сущности отношений, формирующихся в бюджетно-финансовой сфере. Проиллюстрируем сказанное мнением Гастона Жеза о появлении бюджета в его современном значении: «…исходным пунктом было то положение, что налог подлежит одобрению со стороны представителей налогоплательщиков. После того, как это положение было усвоено – а это далось с немалым трудом – представители налогоплательщиков стали доказывать, что право вотирования налогов включает в себя право наблюдения за расходованием собранных средств и обсуждением мотивов, вызывающих необходимость данного налога, то есть, следовательно, и данных расходов. Затем они добились признания за ними права обсуждения всех доходов и расходов без исключения. И, наконец, они завоевали себе право регулярно вотировать доходы и расходы государства. Только с этого дня бюджет начал свое существование».
Приведенный пример показывает, что бюджет помимо всех прочих смыслов, вкладываемых в это понятие (материального, экономического, правового), следует рассматривать и как важнейший канал связи общества и публичной власти. Отношения общества и государства по поводу формирования и расходования средств бюджета отражают степень реализации идейного содержания, которое являются основой любой реальной демократической конституции - будь то народовластие или принцип разделения властей. Таким образом, мы полагаем правильным в конкретных цифрах сводных бюджетных отчетов видеть не только движение бюджетных средств, но и проявление отношений, без которых ни одно государство не может считаться конституционным.
На сегодняшний день, по нашему убеждению, конституционно-правовое исследование финансовой деятельности субъектов РФ актуально в наибольшей степени. Для понимания реального состояния российского федерализма отечественной науке принципиально важно найти ответ на вопросы: во-первых, насколько реальная бюджетно-финансовая система Российской Федерации соответствует конституционным основам ее построения? Во-вторых, соответствуют ли бюджетные, налоговые полномочия, предоставленные субъектам РФ законодательством, положениям Конституции РФ, устанавливающим разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Нельзя не отметить, что последняя редакция ст. 15 Бюджетного Кодекса РФ не связывает категорию «бюджет субъекта РФ» с какими-либо проявлениями черт государственности субъекта, а соотносит ее лишь с исполнением его расходных обязательств. Более того, сегодня вместо бюджетных прав субъекта РФ как публично-территориального образования не только в бюджетном законодательстве, но и в конституционно-правовых актах закрепляется всего лишь компетенция органов государственной власти субъекта РФ.
Степень научной разработанности проблемы
Правовым и экономическим аспектам финансовой деятельности государства посвящено большое количество работ, находящихся в рамках нового направления науки конституционного права «конституционная экономика». Однако финансовой деятельности субъектов РФ уделено гораздо меньше внимания: если она и рассматривается, то в рамках финансовой деятельности государства в целом, т. е. опосредованно.
Что же касается конституционно-правового аспекта финансовой деятельности субъектов РФ, то этот аспект практически не был предметом специального рассмотрения и исследования.
Поэтому тему настоящей диссертационной работы можно охарактеризовать в качестве малоисследованной и в теоретическом отношении не достаточно разработанной.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности субъектов РФ, а также такое регулирование этих отношений нормами Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, конституционного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, которое позволяет говорить о конституционных основах финансовой деятельности субъектов РФ.
Предметом исследования выступают: а) нормы Конституции РФ, а также нормы иных конституционно-правовых актов, выступающие конституционной основой финансовой деятельности субъектов РФ; б) нормы финансового и гражданского законодательства, развивающие конституционные положения, в том числе регулирующие отдельные вопросы разграничения и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в сфере финансовой деятельности; в) теоретические проблемы конституционно-правового регулирования финансовой деятельности субъектов РФ.
Цель и задачи диссертационного исследования
Целью исследования является оценка воздействия положений Конституции РФ и конституционно-правового законодательства на регулирование финансовой деятельности субъектов РФ.
Цель диссертационного исследования предопределила необходимость постановки и решения следующих задач:
1) раскрыть содержание понятия «конституционно-правовые основы финансовой деятельности субъекта Российской Федерации»;
2) раскрыть содержание финансовой деятельности субъектов РФ, ее основные направления и методы осуществления;
3) определить воздействие конституционно-правовых норм на регулирование финансовой деятельности субъектов РФ, в том числе таких ее видов, как бюджетная, налоговая и кредитная деятельность;
4) показать взаимодействие и взаимосвязь конституционного права с другими отраслями права в процессе регулирования общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности субъектов РФ;
5) определить сферу конституционно-правового регулирования в области финансов субъектов РФ; отграничить сферу конституционно-правового регулирования от смежных зон, регулируемых финансовым (в том числе налоговым), гражданским и международным правом;
Теоретическая основа диссертационного исследования
Теоретическую базу исследования составили труды представителей конституционно-правовой науки Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, А. О. Александрова, М. В. Баглая, П. Д. Баренбойма, М. Н. Бродского, Б. Н. Габричидзе, С. В. Васильевой, Г. А. Гаджиева, Ю. А. Дмитриева, Р. В. Енгибаряна, М. В. Глигич-Золотаревой, Н. А. Илькиной, Ю. Д. Казанчева, А. Е. Козлова, В. И. Козлова, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Е. В. Колесникова, Е. И. Колюшина, С. А. Комарова, Г. Н. Комковой, И. В. Котелевской, Е. А. Кремянской, М. А. Крыловой, В.А. Кряжкова, Ю. В. Кудрявцева, М. И. Кукушкина, М. А. Кулешовой, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, Л. В. Лазарева, В. И. Лафитского, А. Н. Лебедева, А. А. Ливеровского, В. Д. Мазаева, В. В. Маклакова, В. А. Мау, А. Н. Медушевского, Д. Н. Миронова, С. И. Некрасова, Е. Е. Никитиной, Е. А. Николаева, С. А. Осипяна, А. Е. Постникова, О. Г. Румянцева, С. Л. Сергевнина, Г. Р. Симонян, В. Г. Стрекозова, Н. А. Сыроедова, Ю. А. Тихомирова, И. А. Умновой, С. Н. Чернова, В. Е. Чиркина, Ю. Л. Шульженко, Б. С. Эбзеева и др.
Нормы конституционного права, посвященные финансовой деятельности субъектов РФ, конкретизируются нормами финансового права, в лице главным образом таких его институтов, как бюджетное и налоговое право. Это потребовало привлечения работ представителей финансово-правовой науки. При освещении данного аспекта конституционных основ финансовой деятельности субъектов РФ автор опирался на труды таких специалистов в области финансового права, как Н. М. Артемов, К. С. Бельский, А. В. Брызгалин, Д. В. Винницкий, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, М. А. Гурвич, С. В. Запольский, М. В. Карасева, Т. В. Конюхова, Ю. А. Крохина, И. И. Кучеров, Н. В. Миляков, В. А. Парыгина, С. Г. Пепеляев, Г. В. Петрова, Е. В. Покачалова, М. М. Рассолов, Е. А. Ровинский, И. Н. Рукавишникова, А. Д. Селюков, Э. Д. Соколова, А. А. Тедеев, Г. П. Толстопятенко, Н. И. Химичева, А. И. Худяков, С. Д. Цыпкин, Н. А. Шевелева, Р. А. Шепенко, С. О. Шохин, Н. Д. Эриашвили и др.
Кроме того, ряд методов финансовой деятельности субъектов РФ опирается на нормы Конституции Российской Федерации, посвященные праву собственности. Исследование этого направления финансовой деятельности осуществлялось с использованием трудов цивилистов Ю. Н. Андреева, М. И. Брагинского, А. П. Сергеева, Е. А. Суханова, Ю. К. Толстого, С. А. Хохлова, В. В. Витрянского, М. Н. Власова и др.
Наконец, поскольку в процессе финансовой деятельности субъектов РФ возникают общественные отношения, которые по своей природе являются экономическими отношениями, возникла необходимость привлечь для целей настоящего исследования труды экономистов А. М. Бабича, С.В. Барулина, Н. П. Белотеловой, А. В. Белова, Г. М. Бродского, Ю. Я. Вавилова, П. Н. Вахрина, О. В. Врублевской, Л. И. Гончаренко, Л. С. Гринкевича, С. В. Дёмина, Л. А. Дробозиной, Т. М. Ковалёва, Л. Н. Павловой, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Б. М. Сабанти, О. Ю. Свиридова, В. Н. Федоткина, С. В. Федуловой, П. Н. Шуляк.
Методологическая основа диссертационного исследования
Разнообразный характер общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности субъектов РФ, определяемый тем обстоятельством, что данная деятельность имеет различные направления и может осуществляться различными методами, потребовал использования комплекса общенаучных и частнонаучных методов исследования.
В числе общенаучных методов применялись такие методы, как анализ, синтез, обобщение, реализуемые в рамках системного и функционального подходов.
В числе частнонаучных методов применялись исторический, логический, структурный методы, а также метод обращения к другим наукам в лице экономической науки. В числе частно-правовых методов применялись формально-догматический метод, заключающийся в анализе содержания правовых норм, и сравнительно-правовой метод.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данная работа представляет собой одно из первых в отечественной правовой науке комплексное исследование финансовой деятельности субъектов РФ с позиций науки конституционного права, но при этом с привлечением смежных отраслевых наук (финансового и гражданского права). Помимо прочего, такой подход позволил соотнести категориальный аппарат конституционно-правовой доктрины и собственно Конституции РФ с положениями финансового права и экономической науки.
До настоящего времени финансовая деятельность субъекта РФ рассматривалась в рамках финансово-правового анализа финансовой деятельности государства, а региональные финансы – в рамках экономических исследований.
В диссертации сформулировано авторское определение понятия «конституционно-правовые основы финансовой деятельности субъекта РФ», при этом данное понятие отграничено от понятия «конституционно-правовые принципы финансовой деятельности субъектов РФ», обоснована конституционно-правовое понимание компетенции субъектов РФ в финансовой сфере.
Впервые в юридической науке обосновывается, что бюджетный процесс с юридической точки зрения может рассматриваться как законодательное регулирование бюджетных отношений: принятие законов о бюджете и исполнении бюджета на очередной год, законов о ежегодной корректировке бюджета, нормативных правовых актов, определяющих контрольные и надзорные полномочия органов государственной власти и участие населения в обсуждении проблем бюджетирования. В этом смысле бюджетный процесс напрямую относится к предмету конституционного права.
Обосновывается также, что установление, введение, изменение и отмена региональных налогов, осуществляемое путем принятия соответствующих федеральных законов и законов субъектов РФ, следует рассматривать исходя не из отельных конституционных принцип, а из совокупного воздействия положений Конституции РФ.
Основные положения, имеющие научную новизну или содержащие элементы научной новизны, выносимые на защиту:
1. Под конституционно-правовыми основами финансовой деятельности субъекта Российской Федерации понимается взятый в единстве учредительного, целеполагающего, регулирующего и организационно-правового аспектов результат воздействия всей совокупности конституционно-правовых норм на правоотношения формирования, распределения и использования денежных фондов субъектов Российской Федерации.
2. Установлена тенденция появления в федеральном законодательстве, регулирующем сферу финансовой деятельности субъекта РФ, положений учредительного характера. К таким положениям можно отнести, например, норму статьи 26.13 ФЗ от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» о том, что каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет или введение указанным законом временной финансовой администрации в отношении субъекта РФ, получившее развитие в Гл. 19.1 Бюджетного Кодекса РФ. По мнению диссертанта учредительное воздействие на общественные отношения должно исходить исключительно от Конституции РФ.
3. Финансовая деятельность субъекта РФ, то есть деятельность в лице уполномоченных органов государственной власти по формированию, распределению и использованию централизованных денежных фондов, входящих в состав финансовой системы этого субъекта РФ, по организации указанных процессов в части децентрализованных фондов, а также по осуществлению финансового планирования и финансового контроля, основывается на всей совокупности конституционно-правовых норм, прежде всего, на положениях Конституции РФ, определяющих конституционно-правовой статус публично-территориальных образований и разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ.
4. Проведена классификация задач и функций финансовой деятельности субъекта РФ по критерию их ориентации на разрешение социальных проблем населения. Диссертант предлагает рассматривать данный критерий при оценке эффективности правового регулирования финансовой деятельности субъекта РФ. Обоснована связь конституционных положений о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина с функцией планирования, функцией финансового контроля и функцией организации использования денежных фондов субъекта Российской Федерации.
5. Категория «предмет ведения субъекта РФ в области бюджета» трансформируется в конституционно-правовой практике в сферу деятельности данного публично-территориального образования в рассматриваемой области и должна быть связана с ответственностью перед обществом за результаты этой деятельности.
6. Устанавливается конституционно-правовой смысл понятий «установление системы налогов», «установление налога» и «введение налога».
Устанавливаются связь бюджетной, налоговой и кредитной деятельности субъекта РФ, исходя из совокупного воздействия положений Конституции
7. Формулируются предложения по совершенствованию бюджетно-финансового законодательства Астраханской области (параграф 3.1. диссертации).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его выводы и положения могут быть использованы для дальнейшего развития науки конституционного права в части уяснения правового статуса субъекта РФ в процессе осуществления им своей финансовой деятельности, а также разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере государственных финансов.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что они могут быть использованы для совершения законодательства, посвященного конституционно-правового статуса субъектов РФ как участника финансовой деятельности государства.
Апробация результатов диссертационного исследования
Основные положения и выводы диссертации докладывались на научно-практических семинарах, проводимых кафедрой конституционного права СПбГУЭФ, всероссийских и международных конференциях.
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, нашли свое отображение в публикациях автора по теме исследования.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в три главы, заключения и библиографии.
