Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с развитием федерализма в современной России, при этом проблема оптимизации субъектного состава Российской Федерации является базовой. Сегодня наблюдается процесс укрупнения субъектов Российской Федерации через процедуру объединения (как правило, двух субъектов) и формирование в этой связи новых государственных образований. В 2005–2008 гг. объединительный процесс охватил 11 субъектов Российской Федерации, в результате число субъектов РФ сократилось с 89 до 83.
Укрупнение регионов следует рассматривать не только как ликвидация «сложносоставных» (или «матрешечных» - один в другом) субъектов Российской Федерации, но, прежде всего, как устранение искусственных границ тех территорий, которые обладают общей взаимосвязанной структурой экономики, инфраструктурой, социальной сферой.
Механизм объединения таких субъектов и образования нового субъекта Федерации имеет правовую и практическую апробацию в таких регионах, как Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ; Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ; Камчатская область и Корякский автономный округ; Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ.
Вместе с тем, объединение субъектов Российской Федерации как способ образования нового субъекта не ограничивается лишь установлением правового статуса вновь образованного субъекта. До сих пор остается огромное количество неразрешенных вопросов, в отношении применения законодательства, регламентирующего процесс объединения, а также организации деятельности органов власти в переходный период и после завершении процесса объединения. Все это нашло отражение в процессе образования Забайкальского края путем объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.
В соответствии с действующим законодательством в состав Читинской области входит иной равноправный субъект Российской Федерации - Агинский Бурятский автономный округ. Он расположен в юго-восточной части Забайкалья и в статусе автономного округа - самостоятельного субъекта Российской Федерации - существует с 31 марта 1992 года. Многовековые традиции совместного проживания и жизнедеятельности народов на территории Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, наличие тесных исторических, культурных, социально-экономических связей, общность инфраструктуры в сферах энергетики, связи и дорожной сети, единые природные ресурсы Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа определяют объективный характер объединительного процесса. Образование Забайкальского края предполагает концентрацию природных, материальных, интеллектуальных ресурсов на единой территории и формирование общей системы управления, что создаст благоприятные условия для выработки и реализации единой региональной политики по комплексному решению проблем развития промышленности и сельского хозяйства, освоения минерально-сырьевой базы, совершенствования инфраструктуры, усиления кооперационных связей производителей сельскохозяйственной продукции и предприятий перерабатывающей промышленности агропромышленного комплекса.
Необходимость осмысления конституционно-правовых последствий изменения статусов субъектов Российской Федерации - Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа при их объединении и образовании нового субъекта Российской Федерации - Забайкальского края, влияние данного процесса на правовой статус и порядок функционирования органов государственной власти объединяющихся субъектов, роль, место и значение административно-территориальной единицы с особым статусом в условиях нового государственного устройства страны обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Данное диссертационное исследование является одной из первых попыток научного осмысления процессов государственного преобразования, затрагивающих объединяющиеся субъекты Российской Федерации, в частности, Читинскую область и Агинский Бурятский автономный округ. На фоне общего количества публикаций, посвященных проблемам государственно-правового строительства, комплексное исследование, затрагивающее конституционно-правовые основы объединения субъектов Российской Федерации на примере Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, отсутствует. В работе предпринята попытка системного анализа данной проблемы, в связи с чем она представляет собой актуальное исследование и имеет научный и практический интерес.
Степень разработанности темы. Проблемы нормативно-правового регулирования организации процесса объединения субъектов Российской Федерации в последнее время активно исследуются известными учеными-теоретиками, управленцами-практиками, юристами и другими специалистами. Это находит свое отражение в монографических изданиях, публикациях периодической печати, различных сборниках, материалах конференций. Большой вклад в изучение вопросов государственного строительства внесли общетеоретические труды видных ученых: С.С. Алексеева, В.М. Грибовского, А.И. Елистратова, И.А. Ильина, Ф.Ф. Мартенса, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова, В.С. Соловьева, М.М. Сперанского, А.С. Хомякова и др. Проведенному в диссертации исследованию и полученным выводам способствовали труды ученых, посвященные проблемам государственного управления: Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазуновой, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, В.В. Иванова, В.Г. Игнатова, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, Г.В. Мальцева, С.И. Некрасова, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Окунькова, В.И. Патрушева, А.В. Понеделкова, А.И. Попова, В.А. Прокошина, И.А. Умновой и других.
В современной юридической науке исследования отдельных вопросов, связанных с изменением субъектного состава Российской Федерации и образованием новых субъектов, нашли свое отражение в трудах ряда ведущих ученых и правоведов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Витрука, В.В. Иванова, Д.Л. Златопольского, М.В. Золотаревой, Б.С. Крылова, А.А. Ливеровского, В.Н. Лысенко, В.В. Невинского, С.А. Страшуна, В.Т. Третьякова, И.А. Умновой, В.Е.Чиркина, Б.С. Эбзеева.
Вопросам конституционно-правового статуса конкретных субъектов Российской Федерации, в том числе, сложносоставных субъектов Российской Федерации, посвящены диссертационные исследования Ф.С. Бекировой, П.А. Громова, Н.М. Добрынина, С.С. Собянина, М.А. Суборова, И.Б. Юндунова.
Тем не менее, признавая достигнутое, следует отметить, что исследования, связанного с образованием нового субъекта Российской Федерации на основе объединения двух субъектов Российской Федерации, а именно Забайкальского края на основе объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, в юридической науке не было.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе образования нового субъекта Российской Федерации путем объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.
Предметом исследования являются нормы права, составляющие конституционно-правовую основу образования Забайкальского края как субъекта Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является выявление особенностей и проблем, возникших в ходе объединительного процесса Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, а также формулирование предложений по совершенствованию процесса укрупнения субъектов Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью в процессе исследования решались следующие задачи:
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
- показать особенности федеративного устройства Российской Федерации:
- проследить эволюцию института федерализма и ее отражение на процессе объединения субъектов Российской Федерации;
- исследовать конституционно-правовой статус Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа как субъектов Российской Федерации;
- провести анализ конституционного процесса объединения субъектов Российской Федерации на примере Забайкальского края;
- проанализировать процесс формирования и статус органов государственной власти Читинской области, Агинского Бурятского автономного округа, Забайкальского края в период объединения субъектов Российской Федерации и образования нового субъекта Росси;
- показать роль и значение административно-территориальной единицы с особым статусом в условиях нового государственного устройства Российской Федерации;
- сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего процесс объединения субъектов Российской Федерации.
Методология и методы исследования. Методологическая основа диссертационного исследования состоит в применении методов материалистической диалектики, системного анализа, исторического, сравнительно-правового, структурно-функционального, теоретико-прогностического, социологического, статистического и других. В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении процесса изменения состава субъектов Российской Федерации во взаимосвязи с историей становления и эволюции федеративных отношений в России. Формально-юридический метод применялся при анализе нормативно-правовой базы, регулирующей процесс объединения субъектов Российской Федерации в целом и Забайкальского края в частности. При подготовке предложений по возникающим вопросам правоприменительной практики или законодательных противоречий применялся теоретико-прогностический метод.
Научная новизна исследования обусловлена комплексным подходом к теоретической разработке проблемы конституционно-правовых основ объединения субъектов Российской Федерации на примере Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.
На основе проведения комплексного исследования выявлены методологические и исторические тенденции в конституционно-правовом развитии института федерализма Российской Федерации.
Рассмотрено, что практика объединения субъектов Российской Федерации является объективным процессом развития России как федеративного государства на современном этапе.
Обосновывается необходимость разработки и законодательного закрепления основных принципов Концепции развития федеративных отношений.
Диссертантом исследованы положения, регламентирующие порядок функционирования и статус органов государственной власти Читинской области, Агинского Бурятского автономного округа, Забайкальского края в переходный период образования Забайкальского края.
Раскрыто правовое положение Агинского Бурятского автономного округа как административно-территориальной единицы с особым статусом во вновь созданном субъекте Российской Федерации – Забайкальском крае.
Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства, составляющего конституционно-правовые основы объединения субъектов Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Анализ развития России как федеративного государства показывает, что объединение сложносоставных субъектов Российской Федерации является объективным процессом в современных условиях и направленным на совершенствование федеративных отношений в России – государства, уникального по форме своего национально-территориального устройства.
2. Объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в новых субъект Российской Федерации обусловлено логическими процессами исторического развития двух субъектов Российской Федерации на основе общности территории, экономических процессов и взаимоотношений населения, проживающего на данной территории.
3. В целях эффективного развития федеративных отношений и целостного видения результатов объединительного процесса субъектов Российской Федерации предлагается разработка и утверждение Президентом Российской Федерации Концепции развития федеративных отношений, нормы которой регламентировали бы цель, задачи, приоритетные тенденции выбранного курса конституционного строительства, этапы и пределы укрупнения регионов, количество и статус субъектов Российской Федерации, образованных в результате объединения.
4. В целях совершенствования конституционно-правового статуса вновь образованных на основе объединения субъектов Российской Федерации формулируются предложения по внесению изменений в соответствующее российской законодательство. В частности, предлагается изменить статьи 4, 5, 10, 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и статью 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
5. Анализ положений Федерального конституционного закона от 21 июля 2007 года №5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» позволил выявить ряд недостатков в законодательном регулировании процесса образования органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации. В частности:
а) федеральным конституционным законом регулируются взаимоотношения между законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и должностными лицами субъекта Федерации, однако в соответствии с Конституцией Российской Федерации указанная сфера общественных отношений находится в ведении самих субъектов Федерации;
б) ограничения деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти вновь создаваемого субъекта Российской Федерации в условиях переходного периода;
в) неподконтрольность системы исполнительной власти объединяющихся и вновь образованного субъектов Федерации населению своих территорий и законодательной ветви власти субъекта Российской Федерации на протяжении переходного периода.
Вышесказанное предполагает внесение изменений в действующее российское законодательство.
6. На основе анализа Федерального конституционного закона от 21 июля 2007 года №5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» и практики деятельности органов государственной власти Забайкальского края доказывается, что наделение Агинского Бурятского автономного округа особым статусом административно-территориальной единицы является нецелесообразным в условиях функционирования Забайкальского края как субъекта Российской Федерации.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлена комплексным характером диссертационного исследования: его результаты базируются на анализе конституционно-правовых основ объединения субъектов Российской Федерации, в частности Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Автором изучены труды по конституционному праву, общей теории права и по другим юридическим наукам. В процессе работы над диссертацией проанализированы нормативные правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе конституционные и законодательные акты советского периода (Конституции СССР, Конституции РСФСР, Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа, Декларация об образовании СССР, Постановления ВЦИК, Постановления ВЦИК и СНК, Законы СССР и РСФСР и др.), действующая конституционно-правовая база (Конституция Российской Федерации, Федеральные конституционные законы («О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа», «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»)), законы субъектов Российской Федерации (уставы Читинской области, Агинского Бурятского автономного округа, Забайкальского края, Пермского края, Красноярского края), договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, практика Конституционного Суда Российской Федерации в сфере правового положения субъектов Российской Федерации.
В процессе подготовки исследования изучена практика объединительных процессов в Забайкальском крае и других субъектах Российской Федерации, опыт формирования и функционирования органов государственной власти Забайкальского края, Пермского края, Красноярского края и других, а также статистические данные.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется ее направленностью на совершенствование конституционно-правовых основ объединения субъектов Российской Федерации.
Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут способствовать совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере объединительного процесса субъектов Российской Федерации и их укрупнения. Выводы и предложения могут быть использованы федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации при совершенствовании объединительного процесса субъектов Российской Федерации, при принятии решений, затрагивающих механизм и последствия образования нового субъекта Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе и в научных исследованиях, а также в процессе преподавания в высших юридических образовательных учреждениях юридических дисциплин (теории государства и права, конституционного права и иных отраслей права) и специальных курсов по проблемам российского федерализма, при подготовке учебных пособий и методических рекомендаций.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного и муниципального права Юридического института Читинского государственного университета.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях, посвященных вопросам развития российской государственности, в частности: «Приграничное сотрудничество: Россия, Китай, Монголия» (международная научно-практическая конференция, 22-25 октября 2008 г., г. Чита), «Кулагинские чтения» (VII Всероссийская научно-практической конференция, 30 ноября - 1 декабря 2007 г., г. Чита, и VIII Всероссийская научно-практической конференция, 27-28 ноября 2008 г., г. Чита), «Россия-Китай: проблемы национальной и международной безопасности» (VIII Всероссийская научно-практическая конференция, 23-24 апреля 2009 г., г. Чита), «10 лет классическому юридическому образованию в Забайкалье» (региональная научно-практическая конференция, 24-25 мая 2007 г., г. Чита) «Эффективность законодательства и современные юридические технологии» (Международная школа-практикум молодых ученых-юристов, 30-31 мая 2008 г., г. Москва), обсуждались на заседании кафедры государственного и муниципального права Читинского государственного университета.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в диссертационном исследовании, нашли отражение в 10 научных статьях общим объемом 3,03 п.л.
Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе при проведении занятий по курсу «Конституционное (государственное) право России», «Правовое регулирование местного самоуправления в Забайкальском крае», спецкурсе «Избирательное право».
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
