Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Вопросы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ составляют одну из основных категорий науки конституционного (государственного) права Роль и функции данных органов определены в Конституции РФ и в Федеральном законе от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», согласно которым законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ В настоящее время происходит освоение законодательными органами субъектов РФ своего статуса в общей системе организации государственной власти в России Еще 26 апреля 2007 г, обращаясь к Федеральному Собранию, Президент РФ отметил, что один из главных критериев политической культуры и развития общества - это увеличение объема полномочий региональных и местных властей
В каждом субъекте РФ, как показывает изучение практики, сложилась собственная система организации государственной власти Однако региональное государственное строительство не всегда укладывается в стандарты, заданные федеральной Конституцией РФ В настоящее время идет работа по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, что, однако, не может вызвать жесткой унификации организации власти на уровне субъектов РФ Это, прежде всего, связано с тем, что такой унификации не предполагает и Конституция РФ (ст 77) Сама идея федеративного государства предусматривает многообразие подходов к решению конкретных вопросов организации системы государственной власти в регионах в целом и законодательной ветви в частности
'См Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 04 2007 г // Российская газета 2007 27 апреля
Исследование нормотворческой деятельности законодательных органов субъектов РФ актуально и под углом зрения ее влияния на развитие правового государства В Российском государстве идет формирование новой правовой системы, в которой активно участвуют законодательные органы государственной власти субъектов РФ Они реализуют как полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, так и собственную компетенцию Таким образом, законодательные органы субъектов РФ также ответственны за построение «нижнего законодательного яруса» правовой системы Причем влияние органов государственной власти субъектов РФ не ограничивается уровнем самих этих субъектов Они оказывают серьезное воздействие и на организацию государственной власти на федеральном уровне - из представителей законодательных и исполнительных органов субъектов РФ формируется Совет Федерации Федерального Собрания Президент России в обращении к Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г выразил мнение, что Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации , что нашло свое отражение в обновленной редакции Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» , т е значение законодательных (представительных) органов субъектов РФ на указанном направлении будет возрастать
Весьма остро стоят эти вопросы применительно к краям и областям, которые обрели статус субъектов Федерации только в начале 90-х годов XX века, что нашло свое отражение в Конституции РФ и принятых в развитие ее положений уставах В отличие от республик в составе РФ названные субъекты не имели традиций участия в такого уровня федеративных отношениях с центром, опыта правотворческой деятельности и создания собственного государ-
См Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 05 11 2008 г // Российская газета 2007 6 нояб
См Федеральный закон от 05 08 2000 г № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред от 21 07 2007 г , с изм от 14 02 2009г)//Российская газета 2009 г 18 февраля
5 ственного механизма Оказал влияние на организацию государственной власти в рассматриваемых субъектах РФ и дифференцированный подход федерального центра к регулированию статуса их государственных органов, выразившийся в издании Президентом РФ, в условиях отсутствия федерального закона, предусмотренного ч 1 ст 77 Конституции РФ, ряда указов, установивших достаточно жесткие критерии организации и деятельности краевых и областных государственных институтов, а в отношении республиканских органов - имевших рекомендательный характер . Поэтому проблемы конституционно-правового статуса органов государственной власти краев и областей как субъектов РФ нуждаются в глубоком анализе и обобщении
В настоящее время, как показывает изучение практики, в краях и областях Дальневосточного федерального округа Российской Федерации в целом уже сложилась система законодательных и исполнительных органов государственной власти Вместе с тем правовое регулирование организации и деятельности указанных государственных органов, и в первую очередь органов законодательной власти, имеет немало проблем и трудностей, анализ и устранение которых может оказаться полезным и другим субъектам РФ
Конституционная реформа, начавшаяся в 1990-х гг и затронувшая организацию и функционирование высших представительных органов субъектов РФ, еще не завершена, хотя, безусловно, основные ее этапы пройдены Однако основной массив нормативных актов, регулирующих формирование и деятельность региональных парламентов, был принят в субъектах РФ только в последние несколько лет К тому же предложение Президента РФ о принятии
См Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы утв Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г № 1723 // Собрание Актов Президента и Правительства РФ 1993 № 43 Ст 4089, Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г № 2266 «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации // Собрание актов Президента и Правительства РФ 1993 №52 Ст 5072, Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации утв Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г № 1969 //Собрание законодательства РФ 1994 №24 Ст 2598
мер по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти, а также децентрализации и гуманизации социального устройства и политической системы России свидетельствует о незавершенности процесса правового регулирования организации и деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации Кроме того, особенностью российского федерализма является построение законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций, вследствие чего функционирование парламента каждого субъекта отличается самобытностью Несмотря на то, что в течение ряда последних лет появились работы, касающиеся организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, комплексного анализа проблем конституционно-правового статуса органов государственной власти краев и областей Дальневосточного федерального округа предпринято не было
Все это предопределяет несомненную значимость и актуальность диссертационного исследования
Степень разработанности проблемы.
Исследованиями понятия и сущности законодательной (представительной) власти, определением ее места в системе разделения властей занимались такие выдающиеся философы и ученые, как Т Гоббс, Т Джефферсон, Дж Локк, Ш Л Монтескье, Дж Мэдисон, Ж Ж Руссо Кроме того, следует отметить работы российских дореволюционных ученых С Е Десницкого, Н М Карамзина, М М Ковалевского, Н М Коркунова, Ф Ф Кокошкина, Б Н Чичерина и др
В 1990 - х гг в связи с реформированием государственного устройства России, появляются современные научные труды, посвященные вопросам организации и деятельности органов государственной власти, их компетенции, в том числе и законодательных (представительных) органов субъектов РФ С А Авакьяна, А С Автономова, А В Андреева, М В Баглая, И Л Бачило, Д Н Бахраха, Н А Богдановой, О Н Булакова, И Н Глебова, В Д Горобца,
7 ИВ Гранкина, ВН Григорьева, Б Л Железнова, ДЛ Златопольского, А В Ендольцева, А В Иванченко, Ю Д Казанчева, Д А Ковачева, А Е Козлова, Е М Козлова, И В Котлевской, И Н Кузнецова, О Е Кутафина, Б М Лазарева, В А Лебедева, В П Малахова, А Ф Малого, А Г Мамонтова, Е Е Никитина, А В Павлушкина, А Г Пархоменко, И А Полянского, А С. Прудникова, В В Пустогарова, В А Ржевского, О Г Румянцева, Т С Румянцевой, Ю А Тихомирова, И А Умновой, В Е Усанова, В И Фадеева, Н А Филиппова, Т Я Хабриевой, О В Химичевой, Г Н Чебатарева, В И Червонюка, Л В Четверикова, В Е Чиркина, А Шайо, Е А Шапкиной, С М Шахрая, К Ф Шеремета, др
Однако названные исследования, не затрагивают проблематику организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти краев и областей Дальневосточного федерального округа, что и предопределило выбор темы настоящего диссертационного исследования
Объектом исследования является система законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Предмет исследования - конституционно-правовые основы и характеристики организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти краев и областей Дальневосточного федерального округа в системе органов государственной власти Российской Федерации и механизм реализации ими предметов ведения
Целью исследования является разработка конкретных рекомендаций по совершенствованию российского федерального и регионального законодательства на основе комплексного изучения опыта правового регулирования организации и деятельности органов законодательной власти субъектов РФ, а также практики реализации ими своей компетенции на примере краев и областей Дальневосточного федерального округа
Задачи исследования:
1 Выделить сущностные характеристики и определить понятие ор-
гана законодательной (представительной) власти субъекта РФ
Выявить исторические особенности в процессе создания законодательных (представительных) органов государственной власти в краях и областях Дальневосточного федерального округа
Проанализировать порядок формирования, принципы организации и деятельности, структуру законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ
Определить и провести анализ компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на примере законодательных (представительных) органов государственной власти краев и областей Дальневосточного федерального округа
Выработать рекомендации по оптимизации правового регулирования организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в целом, и законодательных (представительных) органов государственной власти краев и областей Дальневосточного федерального округа в частности
Методологической основой настоящего исследования является принцип системного анализа правового регулирования организации законодательной власти в субъектах РФ При изучении правовых норм использованы методы диалектического познания
Из частнонаучных методов исследования применялись формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, социологический и другие способы научного познания Это позволило проанализировать основы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ
Научная новизна определяется тем, что автор провел комплексное исследование конституционно-правовых основ организации и деятельности законодательной власти в краях и областях Дальневосточного федерального округа, базирующееся на новых научных подходах и анализе изменений в законодательстве современного периода в результате которого
- проведенный анализ законодательства России позволил выявить ряд ре-
9 гиональных норм, дублирующих положения, закрепленные в нормах федеральных законов Кроме того, осуществляется системный анализ практики реализации законодательными (представительными) органами государственной власти краев и областей Дальневосточного федерального округа Российской Федерации своей компетенции в сфере законотворчества, контроля и участия в осуществлении кадровой политики регионов,
разработан ряд общетеоретических выводов и предложения по совершенствованию действующего законодательства, в частности диссертант считает целесообразным дополнить положения Закона Хабаровского края «О контрольно-бюджетной палате Законодательной думы Хабаровского края» нормой предусматривающей обязательное направление материалов проверок в правоохранительные органы в случае выявления грубых нарушений законодательства. Что, по мнению диссертанта должно повысить эффективность деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти краев и областей Дальневосточного федерального округа,
обоснована конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на примере Дальневосточного федерального округа
На защиту выносятся следующие положения:
1 Процесс образования органов законодательной (представительной) власти в каждом субъекте Российской Федерации имел свои особенности, связанные со спецификой региона Так к концу 1990-х годов на Дальнем Востоке, как и по всей России, была в целом выстроена система органов государственной власти субъектов Российской Федерации Наличие «сильной» исполнительной власти в Хабаровском крае позволило достаточно быстро прекратить деятельность Советов и провести выборы в новые представительные органы власти Данный факт во многом обусловил эффективное сотрудничество между законодательной и исполнительной властью, тем самым, обеспечив успешное развитие региона
По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральный законодатель не должен принимать исключительно законы прямого действия Напротив, ограничившись, по мере возможности, принятием рамочных законов, на основе которых субъекты РФ разрабатывали бы собственные законы, учитывающие специфику каждого региона Такой подход в большей мере соответствовал бы принципу федерализма, а также способствовал дальнейшей децентрализации политической системы, кроме того, позволил бы создать благоприятные условия для систематизации, упорядочения законодательства, регулирующего, в том числе и правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Вывод о том, что практика направления Федеральным Собранием рекомендаций законодательным (представительным) органам субъектов РФ о принятии региональных законов по вопросам совместного ведения России и ее субъектов позволила бы повысить оперативность законодательного процесса, разгрузить Федеральное Собрание, а также улучшить качество законопроектной работы в регионах, приблизив ее результаты к конкретным потребностям правоприменителей
Обоснование вывода о целесообразности дополнения ст 25 Закона Хабаровского края «О контрольно-бюджетной палате Законодательной думы Хабаровского края» положением, предусматривающим, что в случае выявления контрольно-бюджетной палатой Законодательной думы Хабаровского края грубых нарушений законодательства, обязательно осуществляется направление соответствующих материалов проверок в правоохранительные органы, что, безусловно, повысило бы эффективность деятельности всего механизма государственной власти в указанном субъекте Российской Федерации
5 Предложение о совершенствовании механизма ответственности от
дельных должностных лиц исполнительной власти субъекта РФ, в назначении
на должность которых принимал участие законодательный (представитель
ный) орган государственной власти субъекта РФ В связи с этим важно закре-
пить в уставах краев (областей) Дальневосточного федерального округа Российской Федерации норму, устанавливающую, что отстранение от должности является единственно возможным последствием выраженного законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации недоверия отдельным членам правительства края (области), в назначении на должность которых он принимал участие
6 Вывод о том, что наиболее оптимальным представляется согласование назначения на должность прокурора субъекта Российской Федерации именно с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, а не с высшим должностным лицом субъекта федерации
Нормативной базой исследования явились Конституция Российской Федерации 1993 г, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, федеральные, иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, прежде всего Федеральным законом 06 10 1999 г «Об общих, принципах организации, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред от 02 09 2009 г), законодательство зарубежных стран, международные конвенции и договоры
Теоретическая значимость исследования Содержащаяся в диссертации трактовка правового статуса, полномочий, практики деятельности и перспектив развития законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации призвана способствовать развитию теоретических представлений о федеративном характере российского государства, разработке юридических процедур взаимодействия различных ветвей и уровней государственной власти Российской Федерации
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей работы по совершенствованию законодательства, посвященного органам законодательной власти как краев и областей Дальневосточного федерального округа, так и других субъектов Федерации Изложенные в
12 диссертации сведения могут быть полезны в практической работе преподавателей государственно-правовых дисциплин
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования были отражены в научных статьях и публикациях автора общим объемом свыше 1 п л в журналах «Власть и управление на Востоке России», «Вестник Сибирского юридического института МВД России», «Вестник Воронежского государственного университета Серия «Право», изложены автором на международных научно-практических конференциях «Вопросы сотрудничества государств Азиатско-Тихоокеанского региона по противодействию преступности» (г Хабаровск, 2006 г), «Актуальные проблемы теории и практики борьбы с преступностью в Азиатско-Тихоокеанском регионе» (г Хабаровск, 2007 г ), «Роль правоохранительных органов в современном обществе» (г Улан-Уде, 2008 г), на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Дальневосточном федеральном округе» (г Хабаровск, 2008 г )
Важнейшие положения диссертационного исследования использовались в процессе преподавания курса «Конституционное (государственное) право России» и спецкурса «Уставное право Хабаровского края» и внедрены в учебный процесс Дальневосточного юридического института МВД России, Дальневосточной академии государственной службы, а также практическую деятельность ОВД Краснофлотского района г Хабаровска
Структура диссертации включает две главы, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений
