Содержание к диссертации
Глава 1. Теоретические и правовые основы парламентского контроля в
субъектах Российской Федерации 16
-
Концептуальные положения теории парламентского контроля 16
-
Источники правового регулирования и структура парламентского контроля в субъектах Российской Федерации 35
-
Виды, формы, средства реализации и способы обеспечения парламентского контроля в субъектах Российской Федерации 59
Глава 2. Правовое регулирование форм непосредственного парламент
ского контроля в субъектах Российской Федерации 93
2.1. Правовое регулирование форм предварительного парламентского кон
троля в субъектах Российской Федерации 93
2.2 Правовое регулирование форм прямого контроля в субъектах Российской
Федерации 117
2.3 Правовое регулирование форм последующего парламентского контроля
в субъектах Российской Федерации 161
Заключение 180
Библиографический список 187
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Осуществление контроля занимает значительное место в деятельности любого современного законодательного (представительного) органа власти. «Парламентский контроль настолько важен, - отмечает известный венгерский конституционалист А. Шайо, - что его отсутствие может служить одной из причин падения конституционных систем»1. При реализации контрольных полномочий законодательные органы имеют возможность проверки соблюдения и исполнения принятых ими законов органами исполнительной власти, поэтому контрольная функция законодательных органов не менее значима, чем представительская и законотворческая.
В современном российском законодательстве объективно выделяется значительное число различных нормативных актов субъектов РФ, закрепляющих и регулирующих отношения в сфере парламентского контроля. В связи с этим в настоящее время уже имеется возможность рассмотрения парламентского контроля в субъектах РФ в качестве самостоятельного государственно-правового института во всем многообразии образующих его нормативных элементов. Однако в юридической науке пока не уделяется должного внимания парламентскому контролю в субъектах РФ, несмотря на то; что задача теоретического осмысления контроля законодательных (представительных) органов государственной власти за органами исполнительной власти в субъектах РФ очень актуальна. Полноценное правовое воздействие на соответствующие отношения невозможно без теоретического анализа сущности и содержания парламентского контроля, его видов, форм, средств реализации и способов обеспечения.
Следует заметить, что с самого начала своего появления парламентский контроль всегда понимался как контроль, осуществляемый непосредственно 1 Шайо А. Самоограничение власти. Краткий курс конституционализма. Пер. с венгр. М: Юристь. 2001. С. 163.
4 депутатами. Однако по мере усложнения социальных процессов и государственных институтов для осуществления парламентского контроля стали создаваться специализированные органы, не входящие в структуру парламента, в частности, для контроля в бюджетно-финансовой сфере. В связи с этим в настоящее время практически в любом государстве парламентский контроль подразделяется на два основных вида: непосредственный (осуществляемый депутатами) и опосредованный, который осуществляется органами, специально для этой цели создаваемыми парламентами (например, счетными палатами). Если парламентский контроль второго вида (опосредованный) на сегодняшний день получает более или менее адекватную разработку в отечественной юридической литературе, то парламентский контроль в субъектах РФ в его классическом варианте (непосредственный) оказался на периферии внимания российской юридической науки, хотя именно последний наиболее полно выражает сущность парламентского контроля и является при его надлежащем правовом регулировании и осуществлении эффективным механизмом обеспечения действительной подконтрольности народу государственных структур.
Принимая во внимание особую значимость парламентского контроля для становления парламентаризма в субъектах РФ, нельзя не учитывать, что весьма важное значение имеют формы непосредственного парламентского контроля. Непосредственный парламентский контроль в субъектах РФ, как и любое чиное государственно-правовое явление,*-должен быть выражен в максимально возможных, детально регламентированных в законодательстве формах. Однако теоретико-правовые аспекты законодательства субъектов РФ в этой области до сих пор пока не являлись предметом отдельного рассмотрения в российской юридической науке.
Парламентский контроль в субъектах РФ как государственно-правовой институт развивается медленно и пока еще недостаточно эффективен, т.к. отсутствие научных критериев, на которые должны опираться органы законодательной власти при правовом регулировании парламентского контроля в субъектах РФ, затрудняет его реальное становление. Изменению данной ситуации
5 должно способствовать усиление внимания к указанной сфере конституционно-правовых отношений, поскольку только при наличии необходимых док-тринальных основ можно добиться эффективного правового регулирования парламентского контроля в субъектах РФ, ускорить появление в каждом субъекте РФ системно организованного института парламентского контроля, который сможет обеспечить надлежащий уровень контроля за органами исполнительной власти.
Состояние научной разработанности темы. Степень разработанности темы диссертационного исследования следует оценивать с учетом комплексного характера исследуемой проблемы. Многие рассматриваемые в диссертации вопросы предполагают необходимость их анализа в единстве конституционного, административно-правового, управленческого подходов с уяснением общетеоретических проблем разделения властей и выявлением закономерностей их функционирования на основе использования достижений различных наук.
Для темы настоящего исследованием немаловажное значение имеют прежде всего труды известных мыслителей прошлого (философов, правоведов, политологов), оставивших значительный след в истории политической и правовой мысли: А. Гамильтона, Г. Гегеля, Т. Гоббса, Дж. Джея, И. Канта, Дж. Локка, Д. Медисона, Дж. Милля, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, В.Н. Татищева, А. де Токвиля, и др. Парламентский-контроль в этих трудах не подвергался специальному исследованию, но тем не менее история политико-правовой мысли свидетельствует о том, что сама идея о необходимости парламентского контроля возникла давно: ее обосновывали исследователи народовластия, разделения властей, демократической формы правления, принципа верховенства права в разные века и в различных странах.
Не потеряли актуальности научные работы исследователей советского периода в области общетеоретических проблем контроля, а также контроля местных Советов: В.Г. Афанасьева, Г.В. Атаманчука, В.М. Горшенева, Т.В. Гузенковой, Р.К. Давыдова, О.А. Дейнеко, O.K. Застрожной, Л.Г. Евл&нова,
Е.В. Кузьмичевой, B.C. Основина, Д.И. Шапиро, Г.З. Шахназарова, И.Б. Шахова, Е.В. Шориной и др. Несмотря на то, что в этот период отвергалась доктрина разделения властей, указанными авторами последовательно проводилась мысль о необходимости использования принципа разделения властей в качестве прозаического делового разделения труда, примененного в государственном управлении в первую очередь в целях контроля, а на практике механизм контроля, в том числе и представительных органов власти, был доведен, по крайней мере с формально-логической точки зрения, почти до совершенства.
Значимыми для данной темы являются и философские разработки в области диалектической логики и теории познания. Они позволяют систематизировать научные знания и изложить их в виде целостной картины. Существенный интерес в этой связи представляют работы А.Н. Аверьянова, П.В. Алексеева, И.В. Блауберга, В.И. Кириллова, Ф. Кумпфа, 3. Оруджева, А.В. Панина, В.Н. Садовского, Э.Г. Юдина и др.
Большое значение для диссертационного исследования имеют также ра боты российских ученых - конституционалистов, специализирующихся в об ласти зарубежного конституционного (государственного) права: К.В. Аранов- ского, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Д.А. Ковачева, Б.С. Крылова, В.И. Ла- фитского, А.Н. Пилипенко, В. Савельева, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина, и др., особенное части характеристики контрольных полномочий на циональных парламентов зарубежных стран. ''-
В отечественной литературе современного периода различным аспектам государственного контроля, теории и практике разделения властей уделяют внимание такие ученые, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Д.И. Бахрах, А.А. Безуглов, А.В. Васильев, Н.В. Витрук, А.Б. Венгеров, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, В.М. Горшенев, И.В. Гранкин, Д.А. Керимов, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Н.А. Михалева, B.C. Нерсесянц, А.Г. Пархоменко, М.И. Пискотин, B.C. Пронина, В.А. Ржевский, С.А. Солдатов, М.С. Студеникина, Б.Н. Топорнин, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хаб-риева, Б.С. Эбзеев, Г.С. Яковлев, и др. Однако их внимание сосредоточено в
7 Б.С. Эбзеев, Г.С. Яковлев, и др. Однако их внимание сосредоточено в основном на проблемах контрольной деятельности федерального российского парламента.
Заметный вклад в разработку конкретных проблем организации и деятельности законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также их взаимодействия, внесли такие ученые, как А.С. Автономов, В.И. Васильев, А.А. Захаров, С.Д. Князев, А.В. Кузнецов, В.А. Лебедев, СВ. Нарутто, Е.М. Орлова, А.В. Павлушкин, А.Е. Постников, М.Л. Слепцов, Д.Л. Сурков, И.А. Умнова, В.А. Юсупов и др. Хотя в трудах указанных ученых контроль законодательных органов субъектов РФ за деятельностью исполнительных органов рассматривается постольку, поскольку это необходимо для освещения заявленных ими проблем, тем не менее, содержащиеся в данных работах выводы и положения представляют существенное научное и практическое значение для исследования сущности и предназначения парламентского контроля в субъектах РФ.
Объектом исследования выступают правоотношения, возникающие в связи с реализацией контрольной функции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регламентирующие контрольные полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также практика применения основных форм непосредственного парламентского контроля в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа.
Цели диссертационного исследования непосредственно вытекают из степени разработанности темы и сводятся к установлению основных составляющих парламентского контроля как целостной системы; определению особенностей конституционного (уставного) содержания и механизмов реализации контрольной функции законодательных (представительных) органов за органами исполнительной власти в субъектах РФ; выявлению основных форм
8 непосредственного парламентского контроля и их правовой регламентации в нормативных правовых актах субъектов РФ.
Основные задачи диссертационного исследования: изложить концептуальные положения теории парламентского контроля и на этой основе выяснить сущность и содержание парламентского контроля; рассмотреть парламентский контроль в субъектах РФ как систему и выявить ее основные элементы (субъекты, объекты, предметы контроля); составить классификацию видов парламентского контроля в субъектах РФ по разным основаниям; проанализировать формы парламентского контроля с теоретической точки зрения, выявить связь формы с сущностью и содержанием парламентского контроля; установить основные элементы формы непосредственного парламентского контроля как подсистемы парламентского контроля, рассматриваемого как целостная система; определить средства реализации и способы обеспечения парламентского контроля в субъектах РФ; проанализировать нормы Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», определяющие контрольные полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также постановления Конституционного Суда РФ, в которых излагаются его правовые позиции в отношении содержания контрольной функции законодательных органов субъектов РФ; изучить нормативную правовую базу субъектов РФ с точки зрения правового закрепления контрольной функции органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ и его соответствия сущности парламентского контроля и нормам Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»;
9 показать особенности организации законодательной и исполнительной власти в различных по правовому статусу субъектах РФ и непосредственно вытекающие из них особенности регламентации контрольной функции законодательных органов субъектов РФ; определить основные формы непосредственного парламентского контроля, применяемые в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа; показать достоинства и недостатки правового регулирования основных форм непосредственного парламентского контроля в нормативных правовых актах субъектов РФ; в необходимых случаях сравнить регламентацию конкретных форм непосредственного парламентского контроля с их правовым регулированием в конституционных актах зарубежных государств и законодательстве РФ при регламентации контрольных полномочий федерального парламента; обобщить накопленный опыт реализации контрольной функции законодательных органов власти субъектов РФ и выявить направления совершенствования нормативно-правового регулирования контрольных полномочий законодательных органов субъектов РФ с целью усиления эффективности парламентского контроля за органами исполнительной власти.
С учетом того, что проблемы реализации контрольной функции законодательных (представительных) органов острее всего проявляется во взаимоотношениях законодательных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ, вполне оправданным представляется акцент в диссертационной работе на специальный анализ вопросов непосредственного парламентского контроля в субъектах РФ за высшими органами исполнительной власти.
Методологической основой исследования явились современные методы познания, включая диалектический, системный, сравнительно-правовой, исто-рико-юридический подходы к анализу проблем нормативно-правового регулирования и практики реализации парламентского контроля в субъектах РФ. Правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты субъектов РФ, су-
10 дебная практика, в том числе, Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Особое внимание уделено сравнительному анализу нормативной базы и практической контрольной деятельности законодательных органов субъектов РФ Дальневосточного федерального округа. Такой выбор обоснован, в первую очередь, тем, что в на Дальнем Востоке имеются субъекты РФ различной правовой формы . Определенный научный интерес представляют также различия в организации системы органов государственной власти указанных субъектов РФ.
Научная новизна диссертации состоит в самой постановке проблемы парламентского контроля в субъектах РФ как самостоятельной темы комплексного сравнительно-правового исследования на основе обобщения опыта нормативно-правового регулирования данного вида контроля и практики его реализации в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа.
В диссертационном исследовании излагаются концептуальные положения теории парламентского контроля; выявляются содержание и формы парламентского контроля в субъектах РФ; показываются в аспекте сравнительного анализа различных нормативных правовых актов субъектов РФ, зарубежной практики конституционного регулирования парламентских контрольных полномочий и законодательной регламентации контрольной функции Федерального Собрания РФ наиболее приемлемые варианты правового регулирования конкретных форм непосредственного парламентского контроля в субъектах РФ. В диссертации подвергнуты специальному анализу все основные формы непосредственного парламентского контроля в субъектах РФ с акцентом на их практическую реализацию в деятельности законодательных (представительных) органов субъектов РФ. 2 В Дальневосточном федеральном округе имеются субъекты РФ со следующим правовым статусом: республика (Республика Саха (Якутия), край (Хабаровский край, Приморский край), область (Сахалинская, Амурская, Камчатская, Магаданская), автономный округ (Чукотский автономный округ (самостоятельный автономный округ) и входящий в состав Камчатской области Корякский автономный округ), единственная в России автономная область (Еврейская автономная область). Отсутствуют только города федерального значения.
Рассмотрение всех вопросов и проблем, касающихся парламентского контроля в субъектах РФ, в диссертации впервые осуществляется не в связи с чем-то (например, с принципом «сдержек и противовесов») или в аспекте чего-то (например, взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти), а отдельно, вне зависимости от иных факторов, кроме соответствия норм законодательных актов, регламентирующих контрольные полномочия законодательных органов субъектов РФ, федеральному законодательству. Таким образом, в диссертационной работе при рассмотрении форм непосредственного парламентского контроля презюмируется, что федеральный законодатель при регламентации контрольной функции законодательных органов субъектов РФ предусмотрел ее соответствие основам конституционного строя России и определил соответствующий режим «сдержек и противовесов». Такой подход дает возможность, с одной стороны, уйти от политического аспекта проблемы и уделить внимание непосредственно правовым вопросам, т.е. регламентации контрольной функции законодательных органов субъектов РФ в их нормативных правовых актах. С другой стороны, позволяет на этой основе определить возможность (или невозможность) реализации контрольных полномочий органов законодательной власти субъектов РФ в настоящее время. В то же время в диссертационном исследовании при рассмотрении форм непосредственного парламентского контроля в субъектах РФ одновременно анализируются нормы федерального законодательства и законодательства субъектов: РФ в этой области на соответствие их сущности и содержанию парламентского контроля и в этой связи обосновываются предложения по совершенствованию их правовой регламентации.
На защиту выносятся следующие основные положения, практические выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании и имеющие элементы новизны:
1. Рассмотрение основных идей, лежащих в основе теории парламентского контроля, позволяет утверждать, что контрольная функция имма-
12 нентно присуща любому законодательному органу. Она неразрывно связана с двумя другими функциями парламента: представительской и законодательной.
Парламентский контроль в субъектах РФ можно рассматривается как систему, состоящую из взаимосвязанных элементов: объектов контроля, субъектов контроля, предметов контроля. Каждый элемент системы парламентского контроля обладает критериальным свойством, которое заключается в том, что без какого-либо одного элемента система не может существовать.
На сегодняшний день в субъектах РФ объективно выделяется два основных вида парламентского контроля: непосредственный парламентский контроль и опосредованный парламентский контроль. Непосредственный парламентский контроль за органами исполнительной власти в субъектах РФ представляет собой деятельность законодательного (представительного) органа в целом, комитетов, комиссий, депутатских групп, депутатов, заключающуюся в проверке соблюдения и исполнения законов органами исполнительной власти и их должностными лицами, осуществляемую в присущих только парламенту формах, для которых характерна парламентская процедура.
Непосредственный парламентский контроль в субъектах РФ можно классифицировать по различным основаниям: по объектам осуществления контроля, по субъектам осуществления контроля, по содержанию контрольной деятельности (по предметам контроля), по времени осуществления. При этом каждый вид непосредственного парламентского контроля реализуется в определенных, присущих только парламенту формах.
Содержание непосредственного парламентского контроля в субъектах РФ должно находить свое выражение в многообразных формах, а сущность парламентского контроля определяет механизм их реализации. Это означает, что при осуществлении непосредственного парламентского контроля в конкретных формах применяются парламентские процедуры, не свойственные никаким другим органам государственной власти.
Теоретически каждую форму непосредственного парламентского контроля в субъектах РФ можно рассматривать как подсистему целостной сие-
13 темы парламентского контроля, имеющую собственную структуру, состоящую из отдельных элементов самой системы. Это означает, что каждая форма непосредственного парламентского контроля имеет свою цель и основания ее применения, конкретно определенных субъектов, объектов и предметов контроля, которые должны быть закреплены в законодательстве. Кроме этого, реализация непосредственного парламентского контроля в какой-либо форме осуществляется путем определенной процедуры, которая состоит из нескольких стадий, одни из которых являются обязательными, другие - факультативными.
7. Исходя из предложенной теоретической модели формы парламентского контроля в диссертации дается подробный анализ правовой регламентации всех основных форм непосредственного парламентского контроля, нашедших отражение в законодательных актах субъектов РФ, на основе которого предлагаются конкретные рекомендации по их нормативному регулированию. В частности, применение такой формы непосредственного парламентского контроля, как назначение или согласование на должность отдельных должностных лиц высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, предполагает четкую регламентацию структуры и порядка формирования исполнительной ветви государственной власти на региональном уровне. Неопределенность их состава соответственно влечет неопределенность при применении рассматриваемой формы контроля. Кроме того, возможность участия законодательного органа в формировании только высшего органа, исполнительной власти субъекта РФ необоснованно сужает контрольные полномочия законодательных органов субъектов РФ. Не имеет достаточных оснований и установленная Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» жесткая связь объектов указанной формы парламентского контроля с объектами такой формы последующего парламентского контроля, как выражение недоверия отдельным должностным лицам высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, что по существу препятствует эффективной реализации данных форм парламентского контроля в субъектах РФ.
Многие формы непосредственного парламентского контроля не могут быть осуществлены без применения определенных средств, обеспечивающих их реализацию. К средствам реализации контрольной функции законодательных (представительных) органов субъектов РФ следует отнести обращение депутата, истребование информации, участие депутатов в работе органов исполнительной власти, организационную и аналитическую работу и другие. Основным отличием средств реализации парламентского контроля от его форм является отсутствие парламентской процедуры при их осуществлении.
Правовое регулирование контроля законодательных (представительных) органов за органами исполнительной власти в субъектах РФ находится в самом начале своего становления: фактически завершено только формирование нормативно - правового каркаса, который необходимо оснастить тщательно продуманным содержанием. В этой связи в настоящее время ощущается потребность в модельном законе о парламентском контроле в субъектах РФ, четко определяющем не только компетенцию законодательных органов субъектов РФ в контрольной сфере, но и механизм реализации парламентского контроля, на основе которого субъекты РФ смогут создать адаптированные к своим конституциям (уставам) законы о контрольных полномочиях законодательных органов.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется сделанными в ходе исследования выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование законодательного регулирования контрольной функции законодательных (представительных) органов субъектов РФ и практики ее осуществления.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов конституционного и административного права, спецкурсов по региональным проблемам организации государственной власти, разделения властей, законотворческой и правоприменительной деятельности. Результаты диссертационного анализа могут иметь значе-
15 ниє для дальнейшей теоретической разработки проблем российского парламентаризма, углубления комплексных научно — практических исследований проблем становления парламентского контроля в субъектах РФ.
Апробация результатов диссертационного исследования. Концепция настоящего исследования была представлена в 2000 г. в виде конкурсной работы «Парламентский контроль в краях и областях - субъектах Российской Федерации» и заняла призовое место на всероссийском конкурсе, проводимом Институтом Открытое Общество (фонд Сороса). Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования изложены в авторских публикациях по теме исследования. Ряд положений диссертации докладывались автором на межвузовских и региональных научно-практических конференциях, а также в выступлении на региональном конкурсе молодых ученых и аспирантов в области юриспруденции в 2003 г. Материалы исследования также использовались при проведении лекций и семинарских занятий на юридическом факультете Хабаровской государственной академии экономики и права.
Основные положения диссертационного исследования, выводы, предложения и рекомендации были обсуждены и одобрены на заседании комиссии по вопросам законодательства, местного самоуправления и регламенту Амурского областного Совета народных депутатов. Некоторые практические рекомендации, высказанные диссертантом, были использованы Законодательной Думой Хабаровского края в процессе подготовки закона Хабаровского края о контрольной деятельности Законодательной Думы.
