Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации 15
1. Общая характеристика правового статуса вынужденного переселенца и правового статуса беженца 15
2. Развитие норм международного права о беженцах и их соотношение с законодательством Российской Федерации 40
3. Сравнительно-правовое исследование законодательства европейских стран, закрепляющих правовой статус лиц, вынужденно покинувших обычное местожительство . 73
Глава II. Совершенствование законодательства о вынужденных переселенцах и беженцах в Российской Федерации и практики его применения 92
1. Развитие законодательства и правового механизма обеспечения статуса вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации 92
2. Система органов государственной власти и органов местного самоуправления, занимающихся обеспечением прав вынужденных переселенцев и беженцев 129
3. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о вынужденных переселенцах и беженцах в Российской Федерации 142
Заключение 158
Список использованных нормативных правовых источников и
литературы 162
- Общая характеристика правового статуса вынужденного переселенца и правового статуса беженца
- Сравнительно-правовое исследование законодательства европейских стран, закрепляющих правовой статус лиц, вынужденно покинувших обычное местожительство
- Развитие законодательства и правового механизма обеспечения статуса вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации
- Юридическая ответственность за нарушение законодательства о вынужденных переселенцах и беженцах в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Коне] XX - начало XXI в. отмечены крупнейшими геополитическими изменениями, социальными и военно-политическими кризисами, межэтническими конфликтами, что стало причиной массовых миграционных потоков, оказавших существенное воздействие на внутреннюю ситуацию государств и на международную политику. В Российской Федерации проблема регулирования миграции населения является одной из наиболее острых. С 1990 по 2002 г. на постоянное место жительства в Российскую Федерацию из государств - членов СНГ и стран Балтии переехало от 8 до 10 млн. человек. Из них 1,7 млн. человек получили статус беженца или вынужденного переселенца. Наиболее сложной является ситуация с вынужденными переселенцами в Южном федеральном округе. В докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 2002 г. указывается, что с сентября 1999 г. по декабрь 2002 г. только миграционной службой Республики Ингушетия было учтено более 300 тыс. человек.
Заметим, что в 2002-2003 гг. был издан ряд нормативных правовых актов, направленных на упорядочение миграционных процессов. В частности, Правительство Российской Федерации своим распоряжением от 1 марта 2003 г. № 256-р одобрило Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, определившую содержание и основные направления деятельности
органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами.
Однако решены далеко не все проблемы в области государственного регулирования миграции, предоставления убежища, а также правового положения беженцев или вынужденных переселенцев. Иммиграционный поток в нашу страну постоянно увеличивается: если в 1992 г. в Российскую Федерацию въехало около 12 млн. человек, то в 2002 г. это количество увеличилось до 30 млн. В 2002 г. за нарушение режима пребывания были задержаны и выдворены из Российской Федерации свыше 22 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства. По различным экспертным оценкам, число лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, составляет от 1,5 до 15 млн. человек, к 2010 г. их количество может возрасти до 19 млн. человек1.
Нормативные правовые акты в области миграционной политики, принятые в 2002-2003 г., лишь частично урегулировали правовой статус лиц, прибывших в Российскую Федерацию в 90-х гг. XX в. из государств - бывших республик СССР, а также положение т.н. трудовых мигрантов. На данное обстоятельство обратил внимание Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 17 мая 2003 г. Конституционно-правовой статус беженцев, также как и статус
См.: Отчет о брифинге Незаконная миграция в России, состоявшемся в Министерстве внутренних дел Российской Федерации 10 сентября 2003 г. // .
2 См.: Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 17 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.
вынужденных переселенцев в Российской Федерации нуждается в уточнении и дальнейшем упорядочении.
Все вышесказанное предопределило необходимость исследования способов решения проблемы вынужденных переселенцев и беженцев, сложившихся в международно-правовой практике, их влияния на российское законодательство и перспективы совершенствования нормативных правовых документов в данной сфере.
Степень научной разработанности темы. Отечественная и зарубежная юридическая наука уделяет серьезное внимание изучению проблем правового регулирования миграции, юридического закрепления прав и обязанностей лиц, изменяющих место жительства под влиянием политических, социально-экономических, природных факторов, в частности, определения и развития конституционно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.
Существенный вклад в изучение статуса беженцев и вынужденных переселенцев как одного из видов конституционно-правового статуса человека и гражданина, а также в исследование юридических механизмов обеспечения и защиты их прав и законных интересов внесли С.А. Авакьян, Э.А. Аметистов, В.В. Бойцова, Н.В. Витрук, Л.И. Котиева, И.А. Ледях, О.О. Миронов, Н.А. Михалева, Б.Н. Топорнин, А.И. Туз, В.Е. Чиркин, Т.Я. Хабриева и другие.
Проблемы международной защиты прав мигрантов получили освещение в трудах Г.С. Витковской, В.А. Карташкина, Ю.И. Лейбо, В.А. Туманова, Н.В. Щербаковой, Л.М. Энтина, А.Ю. Ястребовой и других.
Проблемам государственного регулирования миграционных процессов, а также реализации конституционных, гражданских, социальных и иных прав беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации посвящены работы Н.А. Ворониной, О.Д. Воробьевой, Л.А. Графовой, Ж.А. Зайончковской, В.А. Ионцева, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбалковского, СБ. Ягодина и других.
Вместе с тем, содержание конституционно-правового статуса вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации еще недостаточно изучено. Изменение характера миграционных процессов, происшедшие в конце XX — начале XXI в., в т.ч. усиление т.н. трудовой миграции, появление категории временно перемещенных лиц, угроза террористических актов послужили причиной реформы миграционной политики России, что ставит перед учеными-правоведами новые проблемы в данной сфере.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частно-научных методов — сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, международные договоры, участником которых является Российская Федерация (к примеру, Конвенция о статусе беженцев 1951 г., Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейских Сообществ (Дублинская конвенция) 1990 г.), конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные законы (в частности, Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 О беженцах, Федеральный закон от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (в ред. Федерального закона от 17 октября 2003 г.) О гражданстве Российской Федерации), законы Российской Федерации (Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 О вынужденных переселенцах), указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Важное значение для исследования имел анализ информационных материалов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Парламента Республики Ингушетия, в частности, заключений экспертов по отдельным законопроектам,
стенограмм тематических парламентских слушаний, материалов научно-практических конференций, круглых столов.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по теории и истории государства и права, конституционному, административному, гражданскому, социальному праву. Особое внимание уделено анализу трудов ученых - юристов, внесших большой вклад в разработку теории права и государства, теории прав человека, конституционного права, а также актуальных проблем, связанных с темой диссертационного исследования, среди них: М.В. Баглай, И.Н. Барциц, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, Б.П. Елисеев, С.Э. Жилинский, И.А. Исаев, А.Д. Керимов, Б.С Крылов, В.Н. Кудрявцев, М.Н. Кузнецов, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, В.О. Лучин, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеева, СИ. Носов, СВ. Соловьева, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, О.И. Чистяков, Т.М. Шамба, А.И. Экимов, И.С. Яценко и другие.
В работе использованы также труды зарубежных ученых -Н. Барри Стейна, Г. Гудвин-Гилла, Д. Робертсона, А.С. Хелтона.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся между государством и лицами, вынужденно изменившими место жительства, в результате признания их вынужденными переселенцами или беженцами, а также в процессе реализации предоставленных им прав, свобод и обязанностей.
Предметом диссертационного исследования выступают нормы конституционного права, закрепляющие критерии и порядок предоставления статуса беженца и вынужденного переселенца,
устанавливающие права и обязанности данной категории лиц,
определяющие механизм государственного регулирования
вынужденной миграции в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является комплексное исследование проблем правового регулирования статуса вынужденных переселенцев и статуса беженцев, а также выработка практических рекомендаций по их совершенствованию.
В ходе ее реализации решались следующие задачи:
на основе комплексного подхода к рассмотрению проблем вынужденной миграции выделить основные типы и методы осуществления государственной миграционной политики в Российской Федерации;
путем сравнительного анализа норм международного права, российского и зарубежного законодательства уточнить понятия вынужденный переселенец и беженец, а также основания отграничения данной категории мигрантов от иных лиц, покинувших место жительства;
определить основные принципы и составные элементы конституционно-правового статуса вынужденных переселенцев и беженцев;
на основании исследования понятия временное убежище, безопасная третья страна предложить рекомендации по предоставлению временного убежища, а также предоставлению временного места пребывания вынужденным переселенцам;
исследовать систему органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих обеспечение и защиту прав и
законных интересов вынужденных переселенцев и беженцев, а также исполнение ими юридических обязанностей, и предложить направления ее совершенствования;
- рассмотреть проблемы юридической ответственности за
нарушение прав вынужденных переселенцев и беженцев.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в диссертации проведено комплексное исследование конституционно-правового статуса вынужденного переселенца и беженца. В диссертации проанализированы его характер, принципы и составные элементы.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны, наиболее существенными из которых представляются следующие:
- содержание конституционно-правового статуса вынужденного
переселенца, также как и конституционно-правового статуса беженца
по мнению диссертанта, коррелируется с миграционной политикой
Российской Федерации. Современная миграционная политика России
является жесткой, ее сущность заключается в обеспечении устойчивого
социально-экономического и демографического развития и
национальной безопасности Российской Федерации, рациональном
размещении населения на территории страны. Миграционная политика
характеризуется применением ускоренных процедур рассмотрения
ходатайств о предоставлении статуса вынужденного переселенца или
статуса беженца, поощрением добровольного возвращения
вынужденных переселенцев и беженцев в места прежнего обычного местожительства, установлением квот для принятия беженцев;
- рассматривая правовой статус вынужденного переселенца и правовой статус беженца как виды конституционно-правового статуса человека и гражданина, диссертант выделяет их отличительные признаки:
специальный характер - статус вынужденного переселенца или беженца предоставляется лицу, в зависимости от его специфических качеств (покинуло место жительства в силу преследований по политическим, религиозным, расовым, национальным мотивам, либо вполне обоснованных опасений стать жертвой таких преследований и не может или не желает вернуться вследствие обоснованных опасений);
целевой характер — предоставляется лицу с целью социальной адаптации и утрачивается по ее завершении;
срочный характер;
-рассмотрев законодательство Российской Федерации о вынужденных переселенцах и беженцах, а также нормы международных договоров, определяющих основы правового положения беженцев, диссертант предлагает выделить принципы статуса вынужденного переселенца и статуса беженца, которые являются общими для них:
признание и гарантирование прав в соответствии с
Конституцией Российской Федерации 1993 г.,
общепризнанными принципами и нормами международного
права и международными договорами Российской Федерации;
взаимосвязь прав и обязанностей, закрепленных за лицами, имеющими рассматриваемый правовой статус;
недопустимость дискриминации вынужденных переселенцев и беженцев по признаку расы, религии или места происхождения;
приобретение статуса беженца или статуса вынужденного переселенца на основании решения уполномоченного государственного органа;
запрет произвольного лишения специального статуса по решению органа исполнительной власти;
запрет принудительного возвращения в места постоянного проживания;
- в структуре конституционно-правового статуса вынужденного переселенца, также как и в структуре конституционно-правового статуса беженца диссертант выделяет специальную правосубъектность, права, обязанности и ответственность за соблюдение законодательства Российской Федерации. При этом на государство необходимо возлагать обязанность обеспечения посредством дополнительных мер экономического, социального и юридического характера условий для ресоциализации и восстановления прав лиц, признанных вынужденными переселенцами или беженцами;
- исследовав деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению миграционной политики, и в частности, по обеспечению реализации прав беженцев и
вынужденных переселенцев, диссертант полагает необходимым восстановление системы специализированных органов исполнительной власти, обеспечивающих формирование и реализацию политики Российской Федерации в области миграции населения;
- по мнению автора, для обеспечения наиболее полной реализации прав вынужденных переселенцев и беженцев необходимо в законодательных актах, регулирующих как правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев, а также государственное управление в сфере миграционной политике закрепить меры административной ответственности должностных лиц и государственных служащих за массовое или грубое нарушение прав беженцев и вынужденных переселенцев, в частности, за незаконный отказ в предоставлении соответствующего статуса.
Практическая значимость результатов работы. Выводы и рекомендации, сделанные в диссертации, могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов Конституционное право Российской Федерации, Социальное право.
Апробация исследования. Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные выводы и положения диссертации были изложены автором на всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях, а также нашли отражение в научных публикациях.
Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные
диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Общая характеристика правового статуса вынужденного переселенца и правового статуса беженца
Миграция населения представляет собой перемещение людей, покидающих место своего постоянного проживания и переезжающих на новое место жительства. Человек может покинуть обычное место жительства по причинам экономического характера, под влиянием экологических или природных факторов, а также в силу некоторых социально-политических причин. Н.Н. Тоцкий в своем диссертационном исследовании Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации определяет следующие типы миграции: вынужденная, добровольная и незаконная. В отличие от добровольной миграции вынужденная миграция — перемещение людей в поисках убежища. Вынужденный мигрант покидает место своего жительства по причинам, выталкивающим данное лицо из сферы его проживания. В случае, когда эти причины проявляются в преследовании лица по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ему может быть предоставлен некий специальный статус. Целью предоставления лицу данного специального статуса является оказание государственной помощи в его ресоциализации. При этом, специальный статус не может быть предоставлен лицам, спасающимся от уголовного преследования за нарушение общего, не имеющего политического аспекта закона.
Первые два вида миграций разделяются по причинам - вынужден был человек покинуть место своего жительства по обстоятельствам, от него не зависящим, или решение о перемене места жительства принято им добровольно, не под влиянием выталкивающих факторов. Законная же миграция или незаконная - зависит от правовых оснований нахождения лица в стране пребывания.
Кроме того, можно выделить также особый вид вынужденной миграции - принудительная миграция, когда человек вынужден менять место жительства не по своей воле, а из-за обстоятельств, которые, однако, не носят объективного характера, а определяются решением органов государственной власти.
В Российской Федерации лицам, покинувшим место постоянного проживания в связи с преследованием или угрозой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, может быть предоставлен статус вынужденного переселенца или беженца.
Обязанность государства по оказанию поддержки вынужденным переселенцам и беженцам основывается на конституционно закрепленном признаке Российской Федерации как правового государства. Правовое государство обеспечивает безопасность каждого, кто законно находится на его территории, охрану и защиту их прав и законных интересов, эффективное восстановление в правах. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется на основе принципа юридического равенства (ст.ст. 1, 2, 17, 18, 19 и 45 Конституции Российской Федерации).
В случаях возникновения экстраординарных ситуаций, связанных с нарушениями режима правовой безопасности, с которыми государство не смогло своевременно справиться, и вынуждающих граждан Российской Федерации вопреки своей воле покидать места постоянного жительства, государство обязано обеспечить им посредством дополнительных мер экономического, социального и юридического характера условия для ресоциализации и восстановления нарушенных прав. Соответственно, таким гражданам предоставляется статус вынужденных переселенцев, они вправе рассчитывать на применение к ним специальных мер защиты, обусловленных юридической природой данной обязанности государства.
Таким образом, статус беженца, также как и статус вынужденного переселенца предоставляется лицам, вынужденным покинуть место постоянного проживания по причине преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, с целью оказания им помощи в полноценном включении в общественные отношения. Предоставление данного статуса ведет к возникновению между лицом и государством особых правоотношений, которые преимущественно регулируются нормами конституционного права Российской Федерации. Изложенное позволяет рассматривать статус беженца и статус вынужденного переселенца как специальные виды конституционно-правового статуса человека и гражданина. Рассмотрим подробнее понятия беженец и вынужденный переселенец.
Термин беженец является строгим термином, т.е. его содержание определяется в соответствии с принципами общего международного права. В Словаре New Shorter Oxford English Dictionary беженец определяется как лицо, изгнанное из своего дома и вынужденное искать убежища, в частности в другой стране, от войны, религиозных преследований, политических волнений, стихийного бедствия, а убежище - как укрытие от опасности или бед; защита, помощь ..Л Статус беженца регулируется Конвенцией ООН о статусе беженца 1951 г.4 Российская Федерация присоединилась к данной Конвенции 13 ноября 1992 гЛ
Сравнительно-правовое исследование законодательства европейских стран, закрепляющих правовой статус лиц, вынужденно покинувших обычное местожительство
Нормы международного права, регулирующие права беженцев, нашли отражение в национальном законодательстве многих стран мирового сообщества. В США - это Закон о беженцах 1980 г.; в Великобритании - Закон об иммиграции 1971 г.; в ФРГ - Закон о перемещенных лицах и беженцах в редакции от 23 октября 1991 г., Закон о порядке предоставления убежища от 16 июля 1982 г. в редакции от 9 апреля 1991 г., Закон о регулировании процедуры предоставления гражданства переселенцам от 26 июля 1990 г.; в Швейцарии — постановление Федерального совета Швейцарской Конфедерации от 22 июня 1990 г. О процедуре предоставления убежища, изменения от 1 октября 1990 г. Швейцарской Конфедерации от 6 октября 1986 г. об ограничении выдачи вида на жительство иностранным гражданам.
Начиная с конца 60-х годов в рамках Европейского экономического сообщества были разработаны и приняты миграционные акты общего характера. В их числе, например, правительственное постановление Франции от 30 января 1969 г. О размещении беженцев и лиц, потерпевших от стихийных бедствий или перемещенных по распоряжению государственных властей. (1990 г.)45 Однако основным вектором в изменении миграционного законодательства в государствах-членах ЕС является ограничение иммиграции, находит поддержку значительной части коренного населения. Так, Народная партия Швейцарии, получившая 23% голосов на выборах 24 октября 1999 г., призывает к созданию новой правительственной коалиции, которая ужесточит условия, иммиграции. Австрийская партия свободы включила в свою программу пункт об ограничении иммиграции и получила 28% голосов избирателей. В 1993 г. она призывала к проведению референдума с целью приостановить приток иммигрантов в страну. И хотя референдум так и не был проведен, сам факт его предложения послужил началом развернувшихся в стране дебатов, направленных против иммигрантов. Однако эти страны не одиноки. Их точку зрения разделяет один из националистических блоков в Бельгии, активно отстаивавший в своей предвыборной программе эту позицию отношении иммигрантов и получивший на выборах 12% голосов . В Италии сепаратистская Северная Лига, которая контролирует правительства в четырех провинциях и имеет 8% мест в итальянском парламенте, на последних выборах выступила под лозунгом Одним голосом больше за Лигу и одним албанцем меньше в Милане.
Особенность отношения к беженцам в европейских страна состоит в том, в этих странах более слабые, чем, например, в США, традиции многокультурности. Настроения по пресечению иммиграции усиливаются в европейских странах. Такое мнение распространено не только среди обывателей, но и среди маститых ученых, занимающихся проблемами иммигрантов и беженцев. По признанию Ф. Плэзера, профессора университета в Инсбруке, коренные жители Австрии опасаются, что наплыв иммигрантов в их страну может привести к тому, что коренные австрийцы превратятся в меньшинство населения.
М. д Алема, премьер-министр левоцентристского правительства Италии, поддерживает европейскую тенденцию ужесточить иммиграцию, пересмотреть иммиграционное законодательство. По его мнению, недофинансирование пенсионной системы, которая остро нуждается в притоке взносов, связано с тем, что участие рабочих-иммигрантов в пенсионных программах недостаточно. В связи с этим в 1998 г. правительство Италии приняло решение предоставить амнистию всем нелегальным иммигрантам, которые имели работу, не совершили уголовных преступлений и приехали в страну до марта 1998 г. Согласно составленным правительством Италии прогнозам, в страну должно было поступить примерно 38 тыс. заявлений с просьбой предоставить въездную визу, однако к 1999 г. число претендентов на убежище из европейских стран достигло четверти миллиона, что негативно отразится на финансировании программ социального обеспечения. По мнению Д. Моиси, директора французского Института международных отношений в Париже, европейские страны сегодня платят высокую цену за ошибки, допущенные вчера, групповой, или категорийный, подход. Определяющими были такие факторы, как нахождение за пределами страны своего происхождения и невозможность пользоваться защитой того государства, гражданами которого они являлись . В Германии только преследования со стороны государства или те, которые могут быть ему приписаны, считаются основанием для предоставления статуса беженца. Преследования со стороны негосударственных сил, от которых государство не может защитить человека, поскольку не контролирует свою территорию или ее часть, не учитываются. В результате ищущие убежища лица из стран, где ведется гражданская война, таких как Ангола, Либерия, Сомали и бывшая Югославия, обычно не получают статуса беженцев. Однако преследования граждан Республики Боснии и Герцеговины мусульманского происхождения некоторые административные суды Германии считают сходными с государственными на том основании, что боснийские сербы приобрели эффективный контроль над более чем двумя третями боснийской территории и, таким образом, осуществляют в Боснии полномочия, сходные с государственными48.
В Швеции считается, что для признания статуса беженца согласно Конвенции необходимо наличие индивидуальной угрозы преследований и что, следовательно, общая угроза насилия не дает человеку права на статус беженца. Кроме того, правительство Швеции решило, что преследования должны осуществляться государственными властями либо последнее должно сознательно воздерживаться от защиты своих граждан от посягательств и нарушении .
В соответствии с практикой Французской Апелляционной Комиссии по делам беженцев преследования должны осуществляться: властями страны происхождения, либо эти власти, по меньшей мере, должны поощрять их или попустительствовать им. Простая Неспособность властей обеспечить защиту или обстановка анархии не едут к признанию статуса беженца. В отличие от Германии, Франция принимает в расчет преследования со стороны фактических властей50. Такая практика ограничила доступ к процедуре признания беженцем, например, лиц из Сомали, где ни одна из враждующих группировок не получила фактической власти. Рассматривая миграционную политику отдельных стран в отношении различных категорий мигрантов, следует иметь в виду, что до сих пор не удалось унифицировать понятие иммигрант, в его определении существуют национальные различия. Так, в Германии иммигрантами считаются лица, пересекающие границу с намерением устроиться в стране, в Японии - национальные граждане и иностранцы, приезжающие из-за границы, в США - иностранцы, допущенные на законных основаниях с целью постоянного проживания в стране. По существу также разночтения и в определениях трудящийся-мигрант (лицо, иммигрирующее с намерением получить работу), беженец и др. В США практически понятие иммигрант подменяется понятием беженец.
Развитие законодательства и правового механизма обеспечения статуса вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации
Обращаясь к историческому опыту регулирования миграционных процессов в истории советского государства, следует определить основные этапы миграции населения. В октябре 1922 г. был принят Земельный кодекс, в котором отдельные статьи касались планового переселения59. В частности, предусматривалось предоставление льгот как плановым, так и внеплановым переселенцам, если они поселялись на колонизуемых землях с разрешения переселенческих организаций60.
Следующий значительный документ был утвержден 17 сентября 1924 г. — тезисы «О ближайших задачах советской власти в области колонизации и переселения». Первый тезис формулировал задачу колонизации как «...вовлечение в хозяйственный оборот необжитых мель с целью увеличения сельскохозяйственной и промышленной продукции страны путем рационализации как с точки зрения общегосударственных, так и местных интересов расселения и эксплуатации естественных богатств колонизируемых районов»61. Переселением в пределах Российской Федерации ведал Наркомзем РСФСР. Ему было поручено создать Колонизационный фонд. Планирование в области сельского хозяйства осуществлял Земплан, который должен был предусматривать в сметах расходов средства на хозяйственное обустройство переселенцев.
Уже в тот период стало очевидно, что стихийно начавшемуся движению переселения необходимо придать организованный характер. При этом правительство стремилось удерживать от переселения беднейшее крестьянство, понимая объективные трудности его обустройства62.
В 1926 г. принимается постановление ЦИК и СНК Союза ССР «О льготах крестьянскому населению по землеустройству и переселению». Согласно этому постановлению, расходы по землеустройству беднейшего крестьянства возлагались на государство. Одновременно предусматривались и другие формы государственной поддержки льготный переселенческий тариф, долгосрочный кредит на землеустроительные работы (до 8 лет), а также льготы по обложению единым сельскохозяйственным налогом. Однако льготами могли пользоваться только те, кто мигрировал в соответствии с планами переселения землеустройства. Такие планы утверждались ежегодно декретом ВЦИК и СНК РСФСР63.
В 20-е гг. XX в. начала формироваться действующая и поныне система переселенческих льгот для отдельных местностей страны. В 1923 г. принят декрет «О льготах для командируемых на работы в отдаленные местности РСФСР» , под который подпадали не только временные служебные командировки, но и направления на постоянную работу. В соответствии с этим декретом и последующими правовыми актами до 30-х годов были выделены отдаленные местности, в которых рабочим и служащим предоставлялись специфические льготы. Перечень отдаленных местностей, помимо сибирских, дальневосточных губерний и северных районов, включал и ряд южных республик65.
Льготы, применяемые в тот период, были достаточно дифференцированы, и прежде всего, по степени экономической освоенности территории. Так, на Дальнем Востоке в 20-е годы выделяли районы «обжитые», «полуобжитые» или «необжитые». Размер ссуды зависел от того, в какой из них направлялся переселенец. В дальнейшем все осваиваемые местности были объединены в две группы (два пояса) — по удаленности от центра страны и условиям работы .
Коллективизация сельского хозяйства внесла свои особенности в переселенческое движение: члены переселенческих колхозов имели преимущества перед индивидуальными переселенцами, а со второй половины 1929 г. льготы были сохранены только за переселенцами-колхозниками, крестьяне-единоличники не участвовали в организованном переселении.
К началу Великой Отечественной войны сформировалась сложная система льгот для работающих в районах Крайнего Севера и отдаленных местностях РСФСР. Меры, стимулирующие миграционный приток в северные районы, были отменены в 1942 г. в связи с войной. В 1945 г. они были вновь введены.
Начиная с 30-х годов, когда был взят курс на индустриализацию, начали применяться меры материального стимулирования работников, направляемых в промышленность, сформировалась система так называемого организованного набора. Все мероприятия по переселению носили характер жесткой плановости. Районы вербовки рабочих на стройки, а также на вводимые промышленные предприятия транспорт определял Народный комиссариат труда СССР, а хозяйственные органы предприятий этих районов несли ответственность за наймом рабочей силы. Необходимость проведения ограничительной миграционной политики возникла уже в 20-30 годы. В июне 1931 г. был поставлен вопрос об ограничении роста Москвы и Ленинграда, впоследствии эти меры распространились и на другие крупнейшие города страны. В 1932 г. в стране были введены единая паспортная система обязательная прописка по месту жительства. Эти меры фактически установили разрешительный характер миграции и государственный контроль за перемещением трудовых ресурсов по стране .
Крайней формой организованной миграции, опиравшейся на вес арсенал силовых средств государства, носившей репрессивный и человеческий характер, явились депортации и предвоенные зачистки приграничных районов.
Юридическая ответственность за нарушение законодательства о вынужденных переселенцах и беженцах в Российской Федерации
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере регулирования миграционных процессов, решения своих региональных проблем миграции свидетельствует о том, что в 90-е годы не удалось проводить миграционную политику, подчиненную общей идеологии. В результате в ряде субъектов Российской Федерации были приняты законодательные акты, противоречащие нормам Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
Ситуация с правовым положением вынужденных переселенцев и беженцев в Южном федеральном округе серьезную озабоченность. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации зачастую принимают нормативные правовые акты, затрагивающие правовое положение вынужденных переселенцев и ограничивающие их права. Нормы законодательства субъектов Российской Федерации, нарушающие права вынужденных переселенцев и беженцев, содержатся главным образом в актах, регулирующих порядок регистрации по месту пребывания и по месту жительства.
Целый ряд нормативных правовых актов субъектов устанавливает разрешительный порядок регистрации, что противоречит части первой статьи 27 Конституции Российской Федерации, а также частям первой и третьей статьи 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 4242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", которым устанавливается право граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на территории России, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Еще одним нарушением федерального законодательства является установление актами субъектов Российской Федерации отдельных категорий лиц, обладающих преимущественным правом на пребывание и жительство на территории субъекта (пункт 1 статьи 4 Закона Республики Северная Осетия-Алания "О миграции", пункт 1 Положения о порядке регистрации лиц, прибывших на постоянное жительство в Карачаево-Черкесскую Республику, пунктом 2 постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики "О некоторых мерах регулирования миграции в Кабардино-Балкарской Республике). Указанное положение противоречит части второй статьи 19 Конституции Российской Федерации, закрепляющей принцип равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств 8.
Очень часто в нормативных актах субъектов Северного Кавказа вводятся различные сборы и пошлины за регистрацию. Например, в Краснодарском крае (Закон Краснодарского края "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края")109, Карачаево-Черкесской Республике (Правила регистрации граждан, временно пребывающих в Карачаево-Черкесской Республике, утвержденные постановлением Президиума Совета Министров Карачаево-Черкесской Республики от 23.08.94 № 139), в Республике Адыгея (Положение о порядке пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Республики Адыгея, утвержденное Указом Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 г.), Северной Осетии-Алании (Закон Республики Северная Осетия-Алания "О миграции")110. Во всех этих актах устанавливаются произвольные пошлины и сборы за регистрацию граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, что также противоречит федеральному законодательству. Согласно Закону Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" субъекты Российской Федерации не вправе самостоятельно устанавливать сборы, равно как и повышать ставки установленных налогов и сборов, вне пределов своей компетенции (пункт 2 статьи 18), а согласно пункту 2 статьи 19 этого же Закона установление подобных сборов не относится к компетенции Российской Федерации.
Так, например, Закон Республики Северная Осетия-Алания от 10 ноября 1996 года № 155 «О миграции», Областной закон Ростовской области № 2-ЗС от 14 сентября 1994 г. «О мерах по усилению контроля за миграционными процессами на территории Ростовской области», Положение о порядке регистрации лиц, прибывающих на постоянное жительство в Карачаево-Черкесскую Республику, утвержденное постановлением Президиума Совета Министров Карачаево-Черкесской Республики № 139 от 23 августа 1994 г., Постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики №. 566-П-П от 26 декабря 2002 г. «О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарской Республику» устанавливают ограничения для регистрации беженцев и вынужденных переселенцев по месту жительства или по месту пребывания. Отдельные положения Постановления Волгоградской областной Думы № 10/129 от 31 мая 2001 г. «О мерах по предотвращению незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства не территорию Волгоградской области» можно расценить как создание препятствий для обращения иностранных граждан и лиц без гражданства за получением статуса беженцев.
Кроме того, нарушаются и другими положениями нормативных правовых актов субъектов Северного Кавказа. Например, зачастую этими актами создаются различные органы, которые выдают разрешение на проживание и пребывание в этих субъектах. Например, в Краснодарском крае создана краевая комиссия миграционного контроля, Положение о которой утверждено постановлением главы администрации Краснодарского края от 16 июля 1997 г. № 236. Такие комиссии созданы в Кабардино-Балкарской Республике и Карачаево-Черкесской Республики (постановление Кабинета Министров Кабардино-Балкарской Республики "О состоянии миграции в Кабардино-Балкарской Республике и мерах по выполнению постановления Парламента КБР от 5 мая 1994 года № 17-П-П", постановление Президиума
