Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Конституционные основы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации 17
1.1. Особенности организации системы государственной власти в федеративном государстве 17
1.2. Конституционные принципы организации государственной власти на уровне субъекта Федерации в России 27
ГЛАВА 2. Конституционно-правовой статус высших органов государственной власти субъектов российской федерации и характер их взаимоотношений с федеральными органами и органами местного самоуправления 61
2.1. Правовое положение законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и особенности их формы правления , 61
2.2. Принцип единства системы государственной власти и конституционно-правовые проблемы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовых отношениях с федеральными органами и проблемы федерального принуждения 96
2.3. Проблемы обеспечения единства системы государственной власти во взаимоотношениях органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 156
Заключение 187
Список использованных источников и литературы.. 193
- Особенности организации системы государственной власти в федеративном государстве
- Конституционные принципы организации государственной власти на уровне субъекта Федерации в России
- Правовое положение законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и особенности их формы правления
- Принцип единства системы государственной власти и конституционно-правовые проблемы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовых отношениях с федеральными органами и проблемы федерального принуждения
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Анализ проблем федеративного устройства российского государства, необходимость его совершенствования на современном этапе связаны с выявлением новых тенденций в вопросах организации власти на уровне субъектов Федерации. Адекватная организация региональной власти имеет особое значение для России, где сегодня происходит реформирование федеративных отношений. На данном этапе исторического развития необходим поиск реальных правовых и политических механизмов, методов и форм организации государственной власти на всех уровнях, которые удовлетворяли бы объективные потребности общественного развития и способствовали эффективной деятельности всех государственных органов. С развитием федеративной модели государственного устройства связываются надежды на дальнейшую демократизацию российского государства и общества, ослабление центробежных тенденций, соблюдение баланса интересов федеральных и региональных властей, повышение управляемости общественных процессов и укрепление правопорядка.
Актуальность темы исследования определяется также рядом особенностей современного российского федерализма, придающих ему уникальность, поскольку по многим критериям аналогов ему в международной практике не существует.
В настоящее время весьма актуальными являются поиски путей повышения эффективности воздействия государства на формы организации власти в субъектах Российской Федерации. Это обусловлено необходимостью реализации на практике федеративного потенциала, заложенного в конституции страны, создания правовых механизмов для регулирования всего комплекса федеративных отношений. Федеративное государство, обеспечивая интеграцию в целое составных частей, обретает новые качества, свойственные федерации, в отличие от составляющих ее субъектов. Отсюда и исключительные полномочия
федеральных органов власти при сохранении многообразия, самобытности и самостоятельности субъектов федерации при реализации собственных полномочий на региональном уровне.
Государственное единство - это заинтересованное сотрудничество органов власти и гражданского общества на всех уровнях во имя благополучия и достоинства каждого и всех. И эту задачу в наиболее презентативной форме можно выполнить в рамках федеративной государственности. Речь идет о согласовании территориальных, этнонациональных, региональных, местных и иных интересов, при доминировании общегосударственных целей и принципа государственного единства в сочетании с сохранением государства при самостоятельности и самобытности каждой из его составляющих частей.
Конституция Российской Федерации в своих нормах определила базовые устои, основополагающие идеи, характеризующие модель и природу федеративного устройства современной России, то есть закрепила принципы федеративного устройства. Вместе с тем федеративный характер Российского государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы государственной власти субъектов федерации. Деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна осуществляться в соответствии с основополагающими принципами, которые закреплены в Конституции Российской Федерации. К ним относятся: народовластие (ст. 3); государственная целостность (ст. 5); единство системы государственной власти (ст. 5); разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5); самостоятельность органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 77); обладание всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации (ст. 73); участие субъектов Федерации в осуществлении федеральной власти (ст. 95).
Сложности в реализации этих принципов на практике свидетельствуют о несовершенстве конституционной модели современного российского федерализма, а следовательно, требуется поиск новых теоретических подходов к переосмыслению содержания и системы принципов федеративного устройства России, а также правового статуса федеральных, региональных и местных органов власти и управления, совершенствование их взаимоотношений между собой.
Решение проблем обеспечения реализации и совершенствования конституционных принципов федерализма - это формирование не только демократичной, но и эффективной системы управления государством в условиях разделения государственной власти между федеральным центром и субъектами, создание механизмов ликвидации конфликтов, тормозящих развитие государственности, сохранения и укрепления целостности и стабильности российского государства, обеспечение единства системы государственной власти.
Противоречивость и постоянный поиск путей совершенствования современного российского федерализма и формирование оптимальной модели организации государственной власти в субъектах Федерации, постоянное реформирование федеративных отношений предполагают необходимость всестороннего рассмотрения конституционных основ организации государственной власти в субъектах Федерации, конституционно-правового статуса их высших органов, характера взаимоотношений этих органов с федеральными структурами и органами местного самоуправления, как определяющих и исходных начал для построения и развития оптимальной модели федеративных отношений в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы
Комплексность и многогранность темы диссертационного исследования предопределили необходимость обращения к трудам ученых, исследовавших проблематику федеративного устройства в целом.
В своем исследовании мы опирались на работы, посвященные общим вопросам федерализма и федеративных отношений таких ученых-правоведов, как
Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, Н. Н. Алексеев, П. В. Анисимов, К. В. Ара-новский, М. В. Баглай, А. А. Безуглов, Н. И. Грачев, Р. В. Енгибарян, П. Е. Казанский, А. Н. Ким, А. Е. Козлов, Б. С. Крылов, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, А. И. Лепешкин, В. Н. Лысенко, А. Ф. Малый, Б. Л. Манелис, А. А. Мишин, И. Н. Сенякин, С. А. Солдатов, Э. В. Тадевосян, Л. А. Тихомиров, В. А. Туманов, И. А. Умнова (Конюхова), В. С. Шевцов, В. Е. Чиркин, И. Е. Фарбер, Б. С. Эб-зеев и др.
Использовались как работы советских ученых, так и материалы российской дореволюционной литературы, в которой вопросы федеративного устройства получили свое отражение в трудах Н. И. Анамова, Ф. М. Бурлацкого, А. П. Галкина, С. Я. Ошерова, Н. Г. Мишина, В. С. Петрова, П. Н. Романова, А. Я. Сухарева, В. С. Шевцова, В. М. Якушина, Н. М. Коркунова, С. А. Котля-ревского и др.
При написании диссертации были использованы труды зарубежных госу-дарствоведов и политологов прошлого и современного периодов: Ф. Ардана, Й. Благожа, Е. Бореля, Ф. Гарнера, Г. Еллинека, Ш. Л. Монтескье и др.
При рассмотрении вопросов конституционных принципов в науке конституционного права, проблем взаимодействия субъектов Федерации и федеральных властей автор опирался на работы: И. Н. Барцица, В. И. Васильева, Н. И. Грачева, М. В. Золотаревой, В. В. Иванова, Д. А. Ковачева, А. И. Козулина, М. Н. Козюка, Е. И. Козловой, И. А. Конюховой, О. Е. Кутафина, К. Т. Кура-швили, В. О. Лучина, А. Н. Лебедева, И. С. Стоякиной, А. А. Сергеева, А. В. Мингеса, А. Н. Медушевского, Н. А. Михалевой, Н. П. Медведева, О. Г. Румянцева, В. А. Черепанова, С. Н. Чернова, Б. В. Щетинина, И. Е. Фарбе-ра и др.
В последнее время появились диссертационные исследования, раскрывающие вопросы федеративного устройства России (работа Н. М. Добрынина)1,
1 См.: Добрынин Н. М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: автореф. дис.... докт. юрид. наук. - Тюмень: Тюменский государственный университет, 2004.
организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации (работы А. А. Петрова, С. В. Чердакова)1, конституционно-правового статуса законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (работы М.Ю. Попова, Д.М. Мириджаняна), разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (работа Е.В. Чурсиной)3.
Однако, несмотря на достаточное количество работ по проблемам федерализма и федеративного устройства России, вопросы экстраполяции конституционных принципов российского федеративного устройства на уровень субъектов Федерации, конституционно-правовых форм организации государственной власти на региональном уровне в целом, проблем обеспечения единства системы государственной власти во взаимоотношениях органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления не получили еще пока обстоятельного и полного освещения в научной литературе.
Тем не менее в целом научная разработка проблем организации власти на уровне субъекта федерации российскими и зарубежными исследователями заложила прочный фундамент не только для настоящего диссертационного исследования, но и для дальнейших работ, рассматривающих вопросы конституционно-правовых форм организации власти в субъектах федерации.
Объектом исследования выступают публично-правовые отношения, возникающие при реализации конституционных принципов федеративного устройства России на уровне субъекта федерации, а также поиск оптимальной мо-
ем.: Петров Л. А. Основы организации государственной власти субъектов Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук.-Тюмень: Тюменский государственный университет, 2002; Чердаков С. И. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области): автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Благовещенск: Амурский государственный университет, 2001.
2 См.: Попов М. Ю. Конституционно-правовой статус края и области, как субъектов Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Волгоград. 2003.; Мириджанян Д. М. Конституционно-правовой статус законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Ставрополь: Ставропольский государственный университет, 2004.
См.: Чурсина Е.В. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: конституционно-правовое исследование: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Ставрополь: Ставропольский государственный университет, 2005.
дели конституционно-правовых форм организации государственной власти в субъектах Российской Федерации на основе применения в практике государственного строительства конституционных принципов федеративной организации страны.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые принципы и нормы, на основе которых строится система органов государственной власти субъектов федерации, их взаимоотношения с федеральными органами и органами местного самоуправления.
Целью диссертационного исследования является изучение конституционных основ организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, а также конституционно-правовой статус высших органов власти субъектов Российской Федерации и характер их взаимодействия с федеральными органами власти и органами местного самоуправления.
Для достижения указанной цели предлагается решить следующие задачи:
выявить и систематизировать особенности организации системы государственной власти в федеративном государстве;
определить конституционные принципы, в соответствии с которыми организуется государственная власть в субъектах федерации;
проанализировать правовое положение законодательных и исполнительных органов власти и определить формы правления в субъектах Российской Федерации;
раскрыть политико-правовой характер и юридическое содержание взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами;
выявить проблемы обеспечения единства системы государственной власти во взаимоотношениях органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и определить основные направления их решения.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания объективной действительности. Применялись также основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы, прежде всего, системный, статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, структурно-функциональный, основные общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция).
Применение различных методов исследования и научных достижений в их сочетании позволило проанализировать и раскрыть предмет диссертации в обобщающих закономерностях, а в конечном счете способствовать достижению обозначенной цели посредством решения поставленных автором задач.
Теоретическую и эмпирическую основу работы составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные общим проблемам федеративного устройства, организации государства и государственной власти и в частности, вопросам организации и правового статуса органов государственной власти субъектов Федерации. В качестве нормативной основы использовались международные правовые акты, конституции зарубежных государств, конституционное и текущее внутригосударственное законодательство России, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и другие правовые акты. Автор опирался на фактический материал, нашедший свое отражение в федеральном конституционном законодательстве, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, решениях Конституционного Суда, посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, материалах научно-практических конференций и семинаров, в средствах массовой информации и др.
Научно-теоретические, нормативно-правовые, социологические материалы в их совокупности стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений и выводов.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она является одним из первых комплексных и целенаправленных исследований сущности и системы конституционно-правовых форм организации государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Анализ правового положения органов государственной власти субъектов Федерации представлен в ней в соотношении со статусом федеральных органов и органов местного самоуправления в условиях выстраивания федеральным центром «вертикали власти» и в соответствии с изменениями федерального и уставного законодательства в субъектах Федерации. В работе впервые специально исследуются конституционные принципы организации государственной власти на уровне субъектов федерации в России.
На основании действующего законодательства определяются конституционно-правовые проблемы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Рассматриваются вопросы обеспечения единства системы государственной власти во взаимоотношениях органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В работе проводится сравнительный анализ положений Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, конституций, уставов субъектов Федерации в контексте расхождения провозглашенных принципов федеративного устройства и реализации их на практике. Итогом проведенной работы явилась систематизация конституционных принципов федеративного устройства России, на основании которых организуется система государственной власти в субъектах Федерации, а также выработка рекомендаций для изменения конституционного законодательства с целью обеспечения его точного и неуклонного соблюдения и мероприятий для полной реализации конституционной модели федерализма.
На защиту выносятся следующие положения:
Принципы федеративного устройства, закрепленные в Конституции Российской Федерации, обладают ярко выраженным признаком нормативности. Они аккумулируют наиболее важные социально значимые явления и процессы материальной и духовной жизни общества, действуют в качестве исходных правовых эталонов, которыми необходимо руководствоваться субъектам Федерации при организации государственной власти в регионах.
Под конституционными принципами федеративного устройства следует понимать выраженные в Конституции РФ общие основополагающие начала, определяющие модель и природу федеративного устройства государства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. В систему принципов федеративного устройства входят две группы принципов: 1) принципы, обеспечивающие единство и суверенность Российской Федерации (общие конституционные принципы, служащие основой для других принципов, в которых конкретизируется их положение), а именно принцип государственного суверенитета Российской Федерации, принцип единства системы государственной власти Российской Федерации; 2) принципы, гарантирующие федеративную природу российского государства (собственно конституционные принципы федерализма): принцип равноправия субъектов Российской Федерации, принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, принцип участия субъектов Федерации в осуществлении общефедеральной власти.
Основная особенность федеративного государства заключается в том, что образование и реализация верховной власти в нем федеральным центром происходит всегда при непосредственном участии субъектов федерации. Это положение является одним из основополагающих принципов государст-
венного устройства любого федеративного государства и нуждается в прямом закреплении в конституционном законодательстве. При этом, если организационные и правовые формы, обеспечивающие единство системы государственной власти, определяют централизаторские, унитаристские аспекты федеративного устройства, которые наличествуют внутри всякой жизнеспособной федерации, то формы участия представляют собой гарантию сохранения политической автономии, самостоятельности субъектов федерации как одного из основных принципов организации федеративного государства.
Важным принципом федеративного устройства является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Он гарантирует наличие политической самостоятельности, автономии субъектов федерации вне предметов ведения и полномочий федерации и федеральных органов государственной власти. При реализации исключительной компетенции федерации и в пределах полномочий федеральных органов по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов федеральным законодательством предусматривается единство системы исполнительной власти, то есть сугубо субординационные отношения между федеральными органами исполнительной власти и административными органами субъектов Федерации. Для реализации компетенции по вопросам ведения федеральной власти допускается возможность использования двух организационных форм: создание собственных территориальных звеньев на местах и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации. Но, в любом случае, без участия региональных и местных органов реализация общефедеральных задач и функций произойти не может, в связи с чем федеральным законодательством всегда предусматриваются определенные формы, степень такого участия и взаимодействие федеральных и региональных структур власти и управления.
Проблема обеспечения единства системы государственной власти
является весьма актуальной для любой федерации. Организационно-правовые способы ее решения являются одной из особенностей системы организации государственной власти и механизма ее осуществления в федеративном государстве. Определяющей здесь является концентрация всего объема суверенных прав или наиболее важной и значительной их части в руках федеральной власти, которая выступает как единственная верховная власть федеративного государства, имеющая право выступать и внутри страны и на международной арене в качестве официального представителя всего народа и государства в целом. Именно на нее возлагаются обязанности и правомочия по обеспечению государственной целостности, политической и экономической независимости страны, ее безопасности и неприкосновенности ее границ. Поэтому конституция и федеральные законы обладают верховенством на территории всей страны и являются обязательными для всех органов и должностных лиц субъектов федерации. Правотворчество субъектов федерации должно корреспондировать федеральному законодательству.
6. Федеративный характер государственной организации определяет такую особенность системы власти, в которой централизация может быть развита лишь до определенной степени. Субординационные связи не могут носить здесь характер жесткой политико-административной конструкции, и в этих условиях существенно возрастает роль регулирующей, координационной и контрольной деятельности со стороны федерального центра. С этой точки зрения, не имеет принципиального значения, назначаются ли высшие должностные лица и главы исполнительной власти субъектов федерации центральной властью, либо субъекты федерации полностью самостоятельны в конституировании данного института. Главное, чтобы федеральная власть могла проводить в необходимых случаях умелую и действенную координацию работы органов власти субъектов федерации, была в состоянии осуществлять постоянную надзорно-контрольную деятельность за соблюдением федерального законодательства и состоянием дел на их территориях, применяя, когда это предусмотрено законо-
дательством, меры федерального принуждения вплоть до роспуска представительных органов, отставки высших должностных лиц (исполнительных звеньев) и введения прямого федерального правления.
Сложившуюся правовую унификацию формы правления в субъектах РФ, которую можно назвать президентской или губернаторской нельзя считать соответствующей конституционному принципу федерализма. Субъекты Федерации должны получить большую самостоятельность в определении собственной формы правления, в организации законодательных и исполнительных органов власти и установлении характера их взаимоотношений между собой. Исходя из этого в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предлагается внести изменения, предусматривающие несколько моделей организации государственной власти в субъектах РФ: президентскую, президентско-парламентскую и парламентско-президентскую. Непосредственно парламентская форма не подходит, поскольку не соответствует основам организации государственной власти на федеральном уровне.
В законодательстве необходимо четко обозначить и, если необходимо, увеличить объем полномочий федеральных органов власти в сферах и областях, относящихся к предметам их ведения, в том числе в вопросах принуждения в отношении органов власти субъектов федерации, не соблюдающих федеральное законодательство, но в то же время расширить компетенцию органов власти субъектов федерации по вопросам, конституционно находящимся в их ведении, таким как: организация собственной власти и управления; административно-территориальное деление; организация местного самоуправления; определение границ и статуса муниципальных образований. Это необходимо сделать, так как в указанные сферы происходит постоянное вторжение со стороны федеральных органов власти.
В целях укрепления вертикали власти предлагается законодательно
закрепить за представительными органами муниципальных образований право утверждения представленных высшим лицом субъекта Федерации кандидатур руководителей местного самоуправления в городах и населенных пунктах республиканского, краевого, областного значения, включая мэров городов, являющихся столицами субъектов Федерации, и усилить контрольные полномочия органов власти субъектов Федерации по отношению к органам местного самоуправления.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что материалы исследования могут способствовать углублению научных исследований в области конституционного права. Особенно это касается разработки вопросов конституционных принципов федеративного устройства, конституционно-правовых форм организации власти в субъектах федерации, правового положения органов государственной власти субъектов федерации, обеспечения единства системы государственной власти во взаимоотношениях органов власти субъектов федерации с органами местного самоуправления.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при дальнейшей научной разработке проблем федеративного устройства Российской Федерации и правового положения ее субъектов.
Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на решение актуальных проблем в сфере построения федеративного государства в современной России, возможностью применения ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; развитию внутрифедеративных отношений с учетом интересов Федерации и ее субъектов; для выработки мер по обеспечению конституционной безопасности Российской Федерации; подготовки нового этапа конституционной реформы в России.
Результаты исследования могут служить основой для дальнейших научных и практических разработок в сфере правового и государственного строи-
тельства, совершенствования системы взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами.
Материалы диссертации могут быть использованы для преподавания дисциплин «Конституционное право», «Теория государства и права», а также спецкурсов.
Апробация результатов исследования
По теме диссертации опубликовано 5 работ.
Результаты исследования докладывались в виде научных сообщений на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии МВД России.
Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в докладе и публикациях на международной конференции «Современное общество: актуальные проблемы и тенденции развития». (Волгоград, апрель 2006). Материалы исследования используются в процессе преподавания курсов «Конституционное право России» в Волгоградской академии МВД России.
Структура диссертационного исследования определена содержанием темы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
Особенности организации системы государственной власти в федеративном государстве
Государственная власть есть выделяемая обществом организованная сила, внешним выражением которой выступает система государственных органов и учреждений, объединяющая все элементы народной жизни в единое политическое целое путем осуществления (ведения) общих для всего населения функций организации, управления и поддержания порядка на основе монопольного права на принуждение1. Любая система представляет собой совокупность элементов, находящихся в определенных отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство2, иными словами, обладает относительно устойчивой внутренней организацией, структурой.
С этой точки зрения организация государственной власти любой страны представляет собой не простую совокупность государственных органов и учреждений, а определенную упорядоченность взаимодействий и связей между ними и окружающей социальной средой. С позиций правового подхода такая организация есть форма распределения государственно-властных функций и полномочий на принятие решений политико-административного характера между различными подсистемами, звеньями и органами (структурными подразделениями), составляющими данную систему (государственный аппарат). Понятия «система государственной власти» и «государственный аппарат» не являются, на наш взгляд, синонимами. Государственный аппарат, как система государственных органов, составляет основу организации системы государственной власти в стране, ее институциональный срез (форму). Сама же эта организация включает в себя еще функциональный и правовой срезы в виде функций и полномочий органов государственной власти, их правового статуса и взаимоотношений, то есть механизм их взаимодействия.
Особенности организации системы государственной власти в федеративном государстве связаны с особенностями его политико-территориального устройства, всегда существенно отличающегося от административно-территориального деления унитарного государства.
В унитарном государстве его территория состоит из административных единиц, образуемых центральной властью государства исходя из ее представлений об удобстве управления территорией и населением. Границы территориальных единиц, их правовое положение определяются и изменяются в полном объеме высшими общегосударственными органами. Поэтому унитарное государство может быть определено как и простое политическое целое, территориальные части которого не обладают какой-либо степенью политической самостоятельности. Данные единицы создаются исключительно для отправления управленческих функций как передаточное звено между верховной властью государства и его населением. Соответственно, порядок образования, виды, система, состав и правовое положение органов власти на местах определяются в унитарных государствах законами общенационального парламента или (и) правительственными актами. Назначения на все ключевые посты в территориальных органах или кандидатуры на выборные должности в них определяются вышестоящими органами. Их деятельность полностью направляется и контролируется центральным аппаратом, хотя масштабы контроля могут существенным образом различаться и варьироваться в зависимости от степени централизации, исторических традиций, региональных особенностей и т. д. тех или иных государств. Однако, так или иначе, государственная власть в унитарном государстве всегда представляет собой единую систему, так как исходит из одного центра и распространяет свое действие на всех его граждан, на всю территорию и все региональные органы в полном объеме. Отсюда выделение таких признаков унитаризма, как наличие единой (одной на всю страну) конституции, единой системы права и законодательства, единая система высших органов государственной власти, единого гражданства и др1.
Территориальная организация федеративного государства носит иной характер. Федерация, так же как и унитарное государство, является политически и территориально единой. Но это и политически, и территориально сложное государство. Оно состоит целиком либо включает в себя территории, обладающие статусом государства или государственно-территориального образования и потому имеющие определенную степень юридически закрепленной политической автономии (самостоятельности) по отношению к общефедеральной власти, что находит свое правовое выражение в наличии, у них различных атрибутов государственности. Субъекты федерации обычно характеризуются наличием собственной конституции и законодательства, самостоятельно образуемой системой органов государственной власти, элементами территориального и правового верховенства, наличием собственного гражданства и др.
Отличительным признаком федерации является также достаточно четкое разграничение властных функций и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Такое разграничение проводится федеральной конституцией либо специальным договором и касается не только сугубо административных управленческих вопросов, что может быть характерно и для конституций унитарных государств, но именно вопросов общегосударственного политического значения, для решения которых субъектам федерации необходимы правомочия, получившие наименования «суверенных прав»
Конституционные принципы организации государственной власти на уровне субъекта Федерации в России
Особенности политико-территориального устройства и организации системы государственной власти федеративных государств находят свое выражение и нормативно закрепляются в их конституционном законодательстве. В то же время необходимо помнить, что «федеративная форма государственного устройства в отличие от унитарной сложна и многолика и в каждом конкретном случае обладает уникальными специфическими особенностями»1. В мире не существует федеративных государств с одинаковым политико-территориальным устройством и системой организации государственной власти, хотя все они обладают определенными типическими чертами, свойственными федеративной форме. Конкретная политико-территориальная организация федеративного государства и система государственной власти в нем строятся на определенных принципах, руководящих, фундаментальных идеях, закрепленных в тексте его конституции и выступающих основой для правовой модели его устройства. Эти же принципы служат юридическим базисом для построения определенной системы власти и управления в субъектах федерации, моделируют систему отношений их органов с федеральной властью и местным самоуправлением.
В главе 1 Конституции Российской Федерации закреплено федеративное устройство Российского государства и установлены его основные принципы, которые существенным образом влияют на организацию всей системы государственной власти в стране и на ее организацию на уровнях субъектов Федерации. Конституционные принципы, определяющие федеративное устройство, перечислены в части третьей статьи 5 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено следующее: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации» .
По мнению И. А. Умновой, изложенная таким образом система принципов не может считаться совершенной, так как данный перечень нельзя считать полным и существует неясность в вопросе соотношения принципа государственной целостности с другими принципами федерализма. Исходя из изложенного можно сформулировать следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Другую точку зрения на данную проблему высказывает А. В. Мингес. По его мнению, реальная федерация, как союз государств, может существовать на основе трех главных принципов; а) добровольности объединения; б) равноправия субъектов; в) права субъектов на выход2 из состава федерации. Законодательные собрания субъектов Федерации, принимая Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в основном закрепляют в них принципы организации власти, изложенные в статье 5 Конституции Российской Федерации. Например, в статье 5 Устава Астраханской области определено, что государственная власть в Астраханской области осуществляется в соответствии со следующими принципами: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Астраханской области; самостоятельное осуществление органами государственной власти Астраханской области принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления .
В статье 4 Конституции Чеченской Республики, принятой 23 марта 2003 г. на референдуме, определено, что система органов государственной власти Чеченской Республики устанавливается настоящей Конституцией в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнитель-ных органов государственной власти, установленными федеральным законом . Таким образом, разработчики Конституции Чеченской Республики, сославшись на Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3, посчитали, что в данном случае вопрос о конституционных принципах организации государственной власти на уровне субъекта Федерации детально урегулирован.
Правовое положение законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и особенности их формы правления
Понимание государственной власти как совокупности властных полномочий позволило рассмотреть её деление по вертикали между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с позиции сохранения её единства. Конституция Российской Федерации одним из принципов построения Федерации провозглашает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов. Федеративное устройство России, включающее территориальные и национальные образования, служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой - выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Законодательные, исполнительные и судебные полномочия делятся между федерацией в целом и ее субъектами. Причем такое деление может осуществляться таким образом, чтобы реализация своих полномочий одной частью механизма федерации требовала активизации деятельности другой части, что в свою очередь могло способствовать более тесному единству всех субъектов федерации, развитию их взаимосвязи и взаимозависимости1. Согласно части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается им самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов, установленными федеральным законом. Тем самым самостоятельность субъектов в строительстве собственного государственного механизма ограничивается, во-первых, основами конституционного строя, во-вторых, общими принципами организации органов государственной власти субъектов, закрепленными в федеральном законе.
Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также конституциями республик, уставами края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
19 октября 1999 г. вступил в силу основной для федерального уровня правового регулирования положения региональных органов государственной власти Федеральный закон № 184 - ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1. Нормы указанного закона установили основы правового положения органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, закрепили федеральные стандарты их статуса. В законе определены принципы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их система, основы статуса, формирования, компетенции, и прекращения исполнения полномочий органов государственной власти. июля 2000 г. по инициативе Президента Российской Федерации Государственная Дума приняла Федеральный закон № 106 - ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, который установил основания и меры конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 предусмотрены возможности ограничения бюджетных и законотворческих полномочий региональных властей.
Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими и единственными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Так согласно Конституции Республики Карелия (ст. 32)3 высшим законодательным (представительным) органом государственной власти является Законодательное собрание, согласно Уставу Амурской области (ст. 34)4
Принцип единства системы государственной власти и конституционно-правовые проблемы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовых отношениях с федеральными органами и проблемы федерального принуждения
Организация государственной власти в субъектах федерации, формы правления, которые там складываются, система органов и структурные связи между ними во многом обусловлены их отношениями с федеральными органами и конституционной концепцией разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными уровнями государственной власти. Ведущими принципами организации государственной власти в субъектах Российской Федерации являются принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации) и принцип самостоятельности субъектов Российской Федерации в установлении собственной системы органов государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации).
Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете федеративного государства, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю её территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Система и структура государственной власти в любом федеративном государстве достаточно сложна. Субъекты федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти на своем уровне. Вне пределов компетенции эти субъекты, как правило, обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их.
В России система государственных органов субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в соответствии с федеральным законом (ч. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации). Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом. Особенное значение для единства системы государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов.
Проблема определения компетенции федеральных органов власти является и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами федерации. Без этого организация государственного устройства не может носить федеративный характер и будет иметь тенденцию к унитаризму. Субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности. Это - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и её субъектов.
Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: а) исключительной компетенции федеральных органов власти; б) совместной компетенции органов власти федерации и её субъектов; в) собственной компетенции субъектов федерации.
Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций. Существует пять различных способов разграничения предметов ведения федерации и её субъектов, хотя они применяются неодинаково. В некоторых конституциях принят только один способ (Россия), в других они комбинируются (Мексика)1.
В статье 76 Конституции Российской Федерации предпринята попытка уравновесить полномочия федерации и ее субъектов.
Конституция Российской Федерации определяет: 1) перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;
2) предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции Российской Федерации). Причем правовые акты последних должны соответствовать в этих вопросах федеральным законам. Иными словами, полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;
3) Конституция Российской Федерации закрепляет полноту власти субъектов Федерации по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации (то есть первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов - предметам совместного ведения.
Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты Федерации. Этот «остаток» федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.
Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах статьи 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп: 1. Вопросы государственного строительства. 2. Вопросы регулирования экономики и социального развития. 3. Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности. 4. Вопросы обороны и охраны границы. 5. Вопросы создания правоохранительных органов и правовой систе- мы. 6. Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др. 7. Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.
Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляются суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее предназначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.
Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента Российской Федерации и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.
