Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Проблемы организации государственной власти субъек-
12
тов Российской Федерации
1. Организация законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации: понятие и правовое закрепление ... 12
2. Учреждение, формирование и структура законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов феде
рации 29
3. Учреждение, формирование и структура органов исполни
тельной власти субъектов федерации 53
Глава 2. Компетенция и вопросы правотворческой деятельности
органов государственной власти субъектов Российской Федерации 95
1. Общие вопросы компетенция органов законодательной и
исполнительной власти субъектов Российской Федерации 95
2. Основные полномочия законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов федерации 109
3. Основные полномочия органов исполнительной власти
субъектов федерации 126
4. Правотворческая деятельность органов государственной
власти субъектов Российской Федерации 149
Заключение 178
Список использованной литературы 182
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития российского государства одной из важнейших проблем государственного строительства является проблема организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.
Это объясняется тем, что все еще находящаяся в процессе становления система органов государственной власти современной России действует в условиях нестабильности и противоречий: система федеральных и региональных органов власти, как относительно молодая, неустойчивая и до конца не оформившаяся, сегодня не использовала всех внутренних резервов совершенствования, что объективно обуславливает потребность глубокого анализа общественно-политических и правовых концепций, положенных в основу Конституции Российской Федерации, чтобы скорректировать их с учетом реального опыта и перспектив государственного строительства.
В этих условиях особую значимость приобретает умение выявить и обозначить основные направления развития, характер отношений Федерации с ее субъектами, умелого и последовательного применения основных конституционно-правовых принципов и механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов1.
Именно поэтому проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации находятся в центре внимания настоящего исследования.
См.: Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс... докт. юрид. наук. М., 2000. С. 9.
Под разными углами зрения эта проблема, так или иначе, рассматривалась в юридической литературе. Тем не менее, полноценные, завершенные исследования этого феномена в науке отсутствуют, что и определяет актуальность выбранной темы.
Важнейшим принципом построения системы органов государственной власти в федерации является принцип разделения государственной власти на ветви как в горизонтальном отношении (законодательная, исполнительная и судебная), так и по вертикали: на федеральную власть и власть субъектов федерации. Вертикальное разделение государственной власти является неотъемлемым признаком федеративного государственного устройства.
Вместе с тем, в организации и функционировании органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации имеется немало проблем. Касается это, в первую очередь, статуса этих органов, порядка их образования, деятельности, взаимоотношений и тенденций развития. Именно поэтому избранная тема в целом стала предметом настоящей работы. Проведенное исследование основывается на реальном положении органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации на современном этапе.
Объект диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является организация и практическая деятельность органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации с учетом особенностей последних (республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения).
Предмет диссертационного исследования. Предметом исследования являются нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, касаю-
щиеся органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании вопросов организации органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе.
При осуществлении данной цели автор стремилась привлечь внимание к актуальным проблемам правового регулирования разных аспектов деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Особое внимание в диссертации уделено характеристике вопросов учреждения (образования), формирования, компетенции, порядка деятельности законодательных и. исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Исходя из заявленной цели в работе осуществляются следующие основные задачи:
исследовать историко-теоретические проблемы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и предложить свое видение данных проблем;
раскрыть содержание категории «организация законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
выявить своеобразие вопросов учреждения и формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
показать механизм складывания и содержание компетенции законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- остановиться на проблемных вопросах определения порядка деятельности органов власти субъектов федерации.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили труды ученых по конституционному праву, теории государства и права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам исследуемой проблемы.
Для анализа законодательных и иных нормативных актов, а также для обобщения проблем, формирования определений, предложений и выводов в диссертации применялись логический, сравнительно-правовой, историко-функциональный, конкретно-социологический и другие методы исследования.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, законодательство субъектов Федерации.
Состояние разработанности темы. К изучению органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации неоднократно обращались ученые-юристы. Однако одни исследователи, рассматривающие проблемы власти в Российской Федерации, акцент делали на изучение одной из ветвей государственной власти , другие - на рассмотрение системы органов государственной власти2, третьи - на соотношение проблемы власти, законотвор-
См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996; Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998; Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998; Андреев А.В., Представительная власть в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Челябинск, 2003.
2 См.: Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в современной России. М, 1997.
чества и управления , четвертые - на организационно-правовые проблемы организации деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах федерации . Казалось бы, что достаточно полно разработана в литературе и нет необходимости проводить научные исследования в этом направлении. Однако законодатель за последние три года уже пять раз внес изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г.). Эти изменения довольно существенны. Поэтому вновь возникла необходимость всестороннего научного анализа государственной власти в субъектах Российской Федерации, прежде всего с точки зрения ее конституционно-правовых основ. Очевидно, что роль органов государственной власти в субъектах Российской Федерации в современных условиях все более возрастает. Следовательно, новым является, в первую очередь, то, что настоящее исследование проведено в рамках одной научной работы, комплексно, на основе новейшего законодательства.
Работая над диссертацией, автор обращалась к трудам ученых, которые достаточно активно в течение многих лет работают над рассматриваемой проблемой. Это С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, Д.Н. Бах-
См.: Володин В.В. Субъект Российской Федерации. Проблемы власти, законотворчества и управления: Автореф. дисс.. докт. юрид. наук. С-Пб. 1999.
2 Лебедев В А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000; Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Архангельск, 1999; Старовойтов А А. Организационно-правовые проблемы отношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере г. Санкт-Петербурга и Ленинградской обл.): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. С-Пб, 1997; Сурков Э.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовые исследования). Иркутск, 1999; Тхабисимова Л.А. Органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики: вопросы организации и деятельности: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2001.
pax, A.B. Безруков, K.C. Вельский, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, И.В. Гранкин, Н.М. Добрынин, Б.Л. Железнов, Б.П. Елисеев, Т.Д. Зражевская, С.Д. Князев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, В.А. Кочев, И.А. Кравец, Б.С. Крылов, О.Е. Кута-фин, В.А. Лебедев, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, А.Ф. Малый, М.А. Митюков, В.В. Невинский, Ж.И. Овсепян, В.В. Полянский, А.Е. Постников, Ф.М. Раянов, М.С. Саликов, В.К. Самигуллин, А.С. Саломаткин, В.А. Сивицкий, Д.Л. Сурков, Ю.А.. Тихомиров, И.А. Умнова, Т.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Э.С. Юсупов, Б.С. Эбзееви др.
Научная новизна. Настоящая работа является комплексной, монографической работой, посвященной теоретическому и практическому исследованию конституционно-правовых основ организации и деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях современного правового регулирования.
Положения, выносимые на защиту. В диссертационном исследовании сформулирован ряд теоретических положений, практических выводов и рекомендаций, которые выносятся на защиту:
1. Категория «организация законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации» в авторском подходе, не исключающем иные точки зрения, включает, во-первых, вопросы учреждения и формирования соответствующих органов; во-вторых, вопросы установления их компетенции; в-третьих, формы и порядок их деятельности; в-четвертых, материально-процессуальные инструменты их взаимодействия между собой; в-пятых, их внутреннюю иерархию; в-шестых, вопросы прохождения государственной службы в названных органах.
Конституционно-правовое регулирование всех выше перечисленных вопросов и составляет институт конституционно-правовых основ организации законодательной и исполнительной власти субъектов федерации.
В рамках единой системы органов государственной власти субъектов федерации как части единой системы органов государственной власти в Российской Федерации выделяется целостный системный объект регулирования в виде связки самостоятельных, особых по природе и порядку деятельности, но предложенных к тесному взаимодействию между собой органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Учреждение (образование) органов законодательной (представительной) и исполнительной власти выражается в их нормативном провозглашении, закреплении их модели, а также в совершении всех необходимых организационных, материально-финансовых и т.п. мероприятий, направленных на реальное появление названных органов как структурных ячеек аппарата государственной власти. С учетом отмеченного, формирование органов законодательной (представительной) и исполнительной власти следует понимать как порядок их кадрового (людского) наполнения.
Организация взаимодействия органов законодательной и; исполнительной власти включает в себя механизмы разграничения и согласования их полномочий, выделение форм их совместной активности, весь набор «сдержек» и «противовесов» между ними.
Разграничение правотворческих полномочий Российской Федерации и субъектов федерации в области организации законодательной и исполнительной власти субъектов федерации относится к сфере совместного ведения-Оно претерпело существенные изменения за годы действия Конституции Российской Федерации 1993 года. Если долгое время «общие принципы» такой организации понимались как самые принципиальные положения, составляющие рамочное федеральное регулирование, то в настоящее время Российская Федерация избрала другую схему. Органам власти субъектов федерации оставлен в
сфере совместного ведения узкий набор конкретизированных полномочий, которые они вправе осуществлять по общему правилу, за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации. Изменение соотношения правотворческих полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их органов в исследуемой области предметно показано и оценено в работе.
Компетенция органов государственной власти субъектов федерации является конкретизацией предметов ведения субъектов федерации. В настоящее время эта модель, заложенная конституционно, в федеральном законодательстве просматривается недостаточно. Указанная конкретизация осуществляется в два этапа. На первом — выделяются полномочия органов власти субъектов федерации в целом, без их разделения на виды. На втором — предметы ведения субъекта федерации, компетенция органов власти субъекта федерации уточняется в компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов власти данного субъекта. Полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации подробно проанализированы в работе.
Совершенствование правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации должно происходить через: нормативное закрепление правил подготовки проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; разработку механизма, препятствующего принятию нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству. В частности, целесообразно принятие федерального закона об основах правотворческого процесса в субъектах федерации. Этот же закон мог бы закрепить общую иерархию нормативных (или шире - правовых) актов субъектов федерации и их статус.
Требуется также расширение имеющейся в ряде субъектов федерации практики законодательного регулирования системы и статуса их правовых актов, правотворческого процесса.
Практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву, теории государства и права, соответствующим спецкурсам. Они могут использоваться в процессе совершенствования законодательства о статусе органов власти субъектов федерации, практики их деятельности.
Объективность и достоверность полученных результатов подкреплены использованием в исследовании обширной информационной базы, в том числе теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, анализа источников, исторических материалов, законодательных актов, а также судебной практики.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права юридического факультета Челябинского государственного университета, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов. Материалы исследования используются при проведении учебных занятий по конституционному праву.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав (первая глава состоит из трех параграфов, вторая глава - из четырех параграфов), заключения, списка используемой литературы.
