Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико - правовые основы исследования бюджетной самостоятельности местного самоуправления 17
1.1. Бюджетная самостоятельность как один из принципов местного самоуправления 17
1.2. Содержание принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления 41
Глава 2. Конституционно-правовая практика обеспечения принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления 59
2.1. Местные бюджеты в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации 59
2.2. Тенденции нормативного правового регулирования компетенции органов местного самоуправления 81
2.3. Проблемы формирования компетенции органов местного самоуправления в сфере установления и исполнения расходов местных бюджетов 103
2.4. Нормативное правовое регулирование компетенции органов государственной власти в сфере формирования собственных доходов местных бюджетов 126
Заключение 152
Библиографический список литературы 157
- Бюджетная самостоятельность как один из принципов местного самоуправления
- Содержание принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления
- Местные бюджеты в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации
- Тенденции нормативного правового регулирования компетенции органов местного самоуправления
Введение к работе
Современное развитие государства как правового и демократического невозможно без такого уровня публичной власти, как местное самоуправление.
Политические и экономические процессы, проходившие в современной России с конца восьмидесятых годов прошлого столетия, привели к принципиальному реформированию системы государственной власти, получившему закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года. Конституция Российской Федерации, устанавливая институт местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, закрепляет совокупность правовых и экономических методов обеспечения гарантий деятельности и развития этого института.
После 1993 года в развитие основополагающих конституционных положений принимается ряд федеральных законов, нормы которых регулировали вопросы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 г. полномочия по обеспечению гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления были отнесены к ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе от 2 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» был установлен состав доходной части местных бюджетов. В Бюджетном кодексе, принятом в 1998 г. (с изменениями 2000 г.) были определены бюджетные права органов местного самоуправления, порядок формирования доходной части местных бюджетов, который полностью корреспондировался с нормами Федерального закона от 2 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
На основе такого развития конституционных принципов в совокупности с их детализацией в федеральных законах в значительной мере могли быть созданы правовые условия, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность органов местного самоуправления. Практика же принятия решений федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в течение последних пятнадцати лет привела к возрастающей несбалансированности большинства местных бюджетов и к неспособности органов местного самоуправления в необходимом объеме исполнять вопросы местного значения и государственные полномочия, которыми они наделялись во все большем объеме.
Комиссией по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, образованной в 2001 г. Президентом Российской Федерации, были подготовлены законопроекты, создающие правовые условия осуществления реформы федеративных отношений и реформы местного самоуправления в Российской Федерации, которые были приняты в 2003 г. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в основном решали на уровне базовых положений задачи разграничения полномочий, ответственности и распределения адекватных им ресурсов между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением.
Однако в дальнейшем с постоянным внесением поправок в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, принятием изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы, федеральных законов под общим названием «о
совершенствовании разграничений полномочий между уровнями публичной власти» в 2004-2007 г.г., в законодательстве происходит серьезная трансформация концепции, на основе которой разрабатывался и принимался Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Это в значительной степени девальвировало положительные тенденции в обеспечении правовых гарантий осуществления органами местного самоуправления компетенции по самостоятельному формированию и исполнению бюджетов муниципальных образований. Этот вывод подтверждают данные о ходе реформы местного самоуправления, свидетельствующие, в том числе, о неудовлетворительном состоянии местных бюджетов, которые содержатся в материалах Счетной палаты Российской Федерации, Конгресса муниципальных образований.
Актуальность исследования. Приходится констатировать, что на федеральном уровне не выработано адекватных механизмов реализации принципов организации публичной власти, заложенных в конституционную модель, обеспечивающих бюджетную самостоятельность местного самоуправления, которая на практике является одной из основных гарантий самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. Проблема обеспечения бюджетной самостоятельности муниципальных образований как поселенческого, так и районного уровней является наиболее сложной из проблем, связанных с реформой местного самоуправления. Особую актуальность эта проблема приобретает в связи с ратификацией Российской Федерации в 1998 году Европейской хартии местного самоуправления без оговорок. Это обстоятельство налагает дополнительные обязательства на нашу страну особенно в плане практической реализации принципов местного самоуправления.
Теоретическая значимость рассмотрения проблем правового обеспечения бюджетной самостоятельности местного самоуправления возрастает в связи с очередным этапом перераспределения полномочий между уровнями публичной власти. Президентом Российской Федерации в 2005 году бьша провозглашена
необходимость деконцентрации полномочий федеральной власти. Проблемы передачи полномочий федерального центра на уровень субъектов Российской Федерации явились предметом рассмотрения двух заседаний Государственного Совета в 2005 г. Отрицательные тенденции в реализации конституционной модели российского федерализма и, прежде всего, стремление федерального центра к концентрации финансовых ресурсов с одновременной передачей на местный уровень исполнения социальных обязательств государства оказывали и оказывают существенное негативное влияние на развитие местного самоуправления.
Поэтому весьма актуальным является не только анализ концептуальных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отраслевого федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сопоставлении их с конституционными нормами и положениями Европейской хартии местного самоуправления, но и разработка конкретных предложений по совершенствованию федерального законодательства, в том числе и новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этой связи необходимо выработать общие методологические подходы к законодательному формированию компетенции органов местного самоуправления, важнейшую часть которой составляют полномочия этих органов по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов.
Степень научной разработанности темы.
Проблемы местного самоуправления, в том числе установления перечня и конкретного содержания принципов местного самоуправления после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. являлась предметом научного изучения в трудах ученых конституционного и муниципального права - С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, Е.М. Ковешникова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина,
Л.Е. Лаптевой, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, и др.
Вопросы обеспечения бюджетной самостоятельности местного самоуправления рассматривались в рамках муниципального, финансового права. Значительный вклад в разработку данной темы внесли А.С. Автономов, Ю.А. Крохина, В.Н. Лексин, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Л.И. Пронина, В.М. Родионова, Н.И Химичева, А.Н. Швецов, К.Ф. Шеремет.
Существенным вкладом в понимание теоретических основ и принципов местного самоуправления стали разработки ученых общей теории государства и права, ученых - конституционалистов - С.Н. Бабурина, Г.В. Барабашева, А.В. Васильева, Н.Т. Ведерникова, И.А. Исаева, Д.А. Керимова, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, И.Н. Куксина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, В.В. Невинского, A.M. Осавелюка, З.А. Станкевича, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова и др.
Несмотря на наличие достаточно большого объема научной литературы, в которой рассматриваются вопросы экономических основ местного самоуправления, формирования и исполнения местных бюджетов, данная проблема не исследована комплексно в рамках муниципального права. В последнее время появились работы, посвященные анализу правового регулирования межбюджетных отношений и функционирования местных бюджетов в Российской Федерации. Однако, до сих пор остаются не решенными вопросы о допустимом соотношении объема полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных государственных полномочий, о законодательных гарантиях формирования доходов местных бюджетов, в размерах, достаточных для исполнения компетенции органов местного самоуправления, установленной с учетом принципа субсидиарности, установления стабильных перечней и объемов местных налогов и ограничения форм и объемов оказания финансовой помощи местным бюджетам, об определении критериев и порядка
выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Не исследовалась комплексно проблема взаимосвязи компетенционной самостоятельности и бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления.
Цель проведенного исследования состоит в комплексном изучении проблем, связанных с реализацией конституционно установленной компетенции органов местного самоуправления по самостоятельному формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов.
В настоящей работе автор придерживается методологических установок, исходя из которых вопросы бюджетной самостоятельности местного самоуправления должны исследоваться в качестве одного из принципов муниципального права в системной связи с другими принципами муниципального права - компетенционной самостоятельности органов местного самоуправления и правом органов государственной власти наделять законом органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Поставленная цель предопределила необходимость решения в диссертационном исследовании следующих задач:
- установить соотношение принципов Европейской хартии местного
самоуправления и положений Конституции Российской Федерации о
бюджетной самостоятельности местного самоуправления и на основе
установленного соотношения сформулировать конкретное содержание
принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления;
выработать предложения по закреплению в федеральном законодательстве принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления как одного из принципов муниципального права;
- выявить общие тенденции, характеризующие состояние местных
бюджетов после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, и
определить факторы, влияющие на состояние местных бюджетов;
провести комплексный анализ российского законодательства, регулирующего такие вопросы обеспечения бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления, как соотношение объема компетенции органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, компетенции органов местного самоуправления по формированию доходной части местных бюджетов и исполнению расходов местных бюджетов; на основании результатов этого анализа выявить имеющиеся проблемы и недостатки правового регулирования указанных вопросов и предложить изменения в федеральное законодательство.
Теоретическая основа диссертационного исследования.
Теоретическую базу исследования проблем организации и деятельности местного самоуправления составили научные труды видных отечественных ученых-государствоведов, относящиеся к теории государства и права, конституционному праву, истории государства и права. Вопросы обеспечения бюджетной самостоятельности местного самоуправления рассматривались с использованием достижений муниципального и финансового права.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты муниципальных образований. Особую значимость для диссертационного исследования имеют правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Диссертантом проведен анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих компетенцию органов местного самоуправления по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов. При изучении проблемы бюджетной самостоятельности местного самоуправления использованы рекомендации Конгресса местных и региональных властей Европы.
Эмпирическую базу диссертации образуют государственная практика России и зарубежных стран в сфере бюджетной самостоятельности местного самоуправления, публикации, аналитические доклады, материалы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, министерств Российской Федерации, Конгресса местных и региональных властей Европы, ассоциаций муниципальных образований в Российской Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования. Исследование проведено с использованием сравнительно-правового, исторического и формально-юридического методов анализа. При изучении и анализе конституционных положений, нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровней использованы метод диалектического познания, логический метод исследования, приемы и методы системного подхода.
Важное значение в работе придается методам сравнительного правоведения. Положения Европейской хартии местного самоуправления анализируются в сопоставлении с положениями Конституции Российской Федерации и нормами российского законодательства. Принцип историзма используется при рассмотрении проблем, связанных с функционированием местных бюджетов в исторической ретроспективе, начиная с принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году.
В результате исследования на основе анализа монографических источников, нормативных правовых актов, аналитических и статистических материалов, были выявлены основные проблемы, сформулированы цели и задачи исследования, установлены основные проблемы обеспечения бюджетной самостоятельности местного самоуправления, выявлено наличие противоречий между принципами Европейской хартии местного самоуправления и законодательством Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения бюджетной самостоятельности местного самоуправления.
Предметом исследования являются конституционно-правовые принципы и нормативные правовые акты, регулирующие отношения органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере формирования и исполнения местных бюджетов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
в работе комплексно исследуются проблемы бюджетной самостоятельности местного самоуправления во взаимосвязи с компетенционной самостоятельностью органов местного самоуправления;
обосновывается необходимость введения в законодательство принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления как одного из принципов муниципального права;
на основе анализа положений Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления разработано конкретное содержание принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления и предложения по внесению изменений в федеральное законодательство, обеспечивающие реализацию этого принципа.
Научная новизна работы отражена также в положениях, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Самостоятельность местного самоуправления в пределах, определенных законодательством, невозможна без бюджетной самостоятельности местного самоуправления. Для обеспечения бюджетной самостоятельности местного самоуправления необходимо законодательно закрепить в качестве одного из принципов муниципального права принцип бюджетной самостоятельности местного самоуправления.
2. Принцип бюджетной самостоятельности местного самоуправления
находится в диалектической связи с компетенционной самостоятельностью
органов местного самоуправления. Предложен критерий допустимого
соотношения компетенции органов местного самоуправления по решению
вопросов местного значения и по исполнению отдельных государственных
полномочий.
Обосновывается вывод о необходимости внесения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и отраслевое законодательство изменений, в связи с которыми установление порядка ведения реестра расходных обязательств должно относиться к компетенции представительного органа муниципального образования.
Предложены порядок установления расходных обязательств и ведения реестра расходных обязательств, составляющие содержания нормативного правого акта муниципального образования по установлению расходного обязательства, а также форма реестра расходных обязательств муниципального образования, учитывающая особенности установления и исполнения каждого расходного обязательства.
5. В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ должны быть
установлены императивные требования и критерии формирования собственных
доходов местных бюджетов. В качестве одного из основных критериев
предлагается закрепление за местными бюджетами на постоянной основе
налоговых доходов в размере не меньшем половины всех собственных доходов
местных бюджетов в среднем по субъекту Российской Федерации.
6. Сформулированы предложения по внесению изменений в федеральное
законодательство:
- в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и Бюджетном кодексе изменить состав собственных доходов местных бюджетов, исключив из него средства финансовой помощи и возможные доходы от федеральных и
региональных налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации;
- в Налоговом кодексе расширить перечень местных налогов, в Бюджетном кодексе установить на постоянной основе дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов;
- для обеспечения бюджетной самостоятельности муниципальных образований в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ необходимо ввести следующие изменения и дополнения:
а) исключить положения, в соответствии с которыми органы местного
самоуправления в той или иной форме могут исполнять за счет собственных
средств местного бюджета государственные полномочия, не переданные им
органами государственной власти в соответствие с требованиями статьи 19 этого
закона, как противоречащие положениям Конституции Российской Федерации;
б) исключить институт вопросов местного значения межмуниципального
характера для муниципального района;
в) ввести:
перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений, которые не могут быть переданы муниципальному району на основе соглашений;
перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений и муниципальных районов, которые могут перераспределяться между муниципальными образованиями на основе соглашений;
перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений и муниципальных районов, порядок исполнения которых мог бы уточняться законами субъектов Российской Федерации.
7. Сформулированы предложения по установлению в федеральном законодательстве:
федеральных минимальных социальных стандартов исполнения вопросов местного значения как гарантии доходов местных бюджетов во всех субъектах Российской Федерации в объемах, обеспечивающих исполнение вопросов местного значения, в том числе, конституционно установленных обязательств государства;
критерия допустимого соотношения переданных государственных полномочий и собственной компетенции органов местного самоуправления, как совокупности отношения количества отдельных переданных законом органам местного самоуправления государственных полномочий и количества вопросов местного значения и отношения объемов бюджетных средств, необходимых для исполнения переданных государственных полномочий и для вопросов местного значения.
Научная и практическая значимость работы заключается в том, что на основе теоретических выводов, полученных в результате анализа положений Конституции Российской Федерации, Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления, толкований Конгресса региональных и местных властей Европы, законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, правоприменительной практики в области бюджетной самостоятельности местного самоуправления, могут быть предложены конкретные механизмы обеспечения бюджетной самостоятельности местного самоуправления, что является одним из факторов успешного проведения реформы местного самоуправления и реализации положений бюджетного федерализма.
Материалы, выводы и положения работы могут быть использованы при преподавании курсов «Муниципальное право», «Бюджетное право», в дальнейших исследованиях, связанных с проблемами формирования компетенции органов местного самоуправления и бюджетов муниципальных образований.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в десяти научных публикациях автора.
Положения диссертации обсуждены на заседаниях кафедры Конституционного и муниципального права Юридического факультета Российского государственного торгово-экономического университета.
Результаты исследований докладывались на секции Отделения экономики РАН в январе 2008 года, на V (апрель 2005 года), VII (апрель 2007 года) и VIII (апрель 2008 года) Всероссийских международных научно-практических конференциях «Государство, право, управление».
Диссертант использовал содержащиеся в работе положения в профессиональной практической деятельности при подготовке рекомендаций по темам «Разграничение полномочий по вопросам управления экономикой и социальной сферой между субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением», «Совершенствование нормативного правового обеспечения бюджетного процесса в целях реализации реформы местного самоуправления» в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Публикация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 10 научных работ общим объемом 15,1 п.л., три из которых (общим объемом 10,6 п. л.) выполнены в соавторстве.
Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, которые включают шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы и нормативных правовых актов.
Бюджетная самостоятельность как один из принципов местного самоуправления
Методологически изучение организации и деятельности местного самоуправления должно базироваться на правовых принципах, отражающих особенности местного самоуправления как одного из уровней публичной власти. В общемировоззренческом понимании принцип определяется как основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки [174, с. 1072]. В юридической науке под принципом понимается определённая идея, выработанная практикой и получившая закрепление в нормах права. Формулирование правовых принципов, выражающих особенности реализации общественных отношений представляет непростую задачу. Не меньшей проблемой является реализация содержания правовых принципов в нормах законодательства.
Учеными в области общей теории права [132, с. 134.] необходимость выявления, изучения и систематизации принципов права, являющихся, с одной стороны, «обобщенным отображением объективных закономерностей развития общества», а с другой - «синтезирующими положениями, идеологической основой происхождения, становления и функционирования правовых явлений» обосновывается с точки зрения не только их теоретической, но и практической значимости. По мнению авторов учебника «Общая теория права и государства», положения из которого приведены выше, принципы права не только обеспечивают единообразное формулирование норм права, чем обеспечивают целостную и непротиворечивую нормотворческую и правоприменительную деятельность, но и оказывают влияние на общественные отношения в форме правового регулирования, а также информационного, ценностно-ориентационного, системообразующего и других форм правового воздействия.
В общей теории права принципы права делятся на общеправовые, межотраслевые и отраслевые [177, с. 150]. Некоторые ученые, выделяя социально-правовые принципы (отражающие систему ценностей общества) и специально-правовые (отражающие начала формирования и существования права как специфического социального феномена), к специально-правовым относят не только общеправовые, межотраслевые и отраслевые, но и внутриотраслевые принципы (принципы институтов права) [132, с. 135.]. К общеправовым (общим или основным) принципам, присущим всем отраслям права, относят, например, принципы гуманизма, равенства граждан перед законом, демократизма, законности, справедливости, а также принципы единства прав и обязанностей, сочетания убеждения и принуждения [177, с. 150]. Межотраслевые принципы - принципы, характерные для нескольких отраслей права (осуществление правосудия только судом, самостоятельность бюджетов всех уровней и др.). Отраслевые принципы определяют специфику конкретной отрасли права (принцип свободы договора — в гражданском праве, принцип территориальной стабильности муниципальных образований, приоритета представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления - в муниципальном праве и др.). Внутриотраслевые принципы (принципы институтов права) регулируют определенный аспект общественных отношений. Из этих положений общей теории права следует важный вывод: для регулирования общественных отношений конкретной отраслью права с учетом особенностей этих отношений, наряду с общеотраслевыми принципами, определяющее значение имеют отраслевые и внутриотраслевые принципы. Этот вывод в полной мере относится и к муниципальному праву, предметом регулирования которого являются общественные отношения в сфере местного самоуправления. Некоторые ученые [100, 101], учитывая комплексный характер общественных отношений на уровне местного самоуправления (имущественные, финансовые, земельные и др.) определяют муниципальное право как комплексную отрасль права, многие нормы которого являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права. Соглашаясь с высказанным мнением о наличии значительной доли таких правовых норм, необходимо обратить особое внимание на необходимость установления отраслевых и внутриотраслевых норм, которые отражают специфику положения института местного самоуправления в системе российской публичной власти. Определяющим фактором в этой специфике является то, что деятельность местного самоуправления носит подзаконный характер, т.е. осуществляется полностью в рамках законов, которые принимают органы государственной власти. Поэтому представляется необходимым закрепление на федеральном уровне принципов, служащих правовыми рамками для законодательного регулирования местного самоуправления с учетом особенностей этого уровня публичной власти.
Необходимость выделения для местного самоуправления на федеральном уровне двух видов принципов обосновывал проф. К.Ф. Шеремет [195, с. 49]. По его мнению, наряду с общими принципами обеспечения равного права граждан на местное самоуправление на территории всех субъектов Федерации, составляющими «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, необходимо установление принципов, которые он называет принципами второго порядка. Эти принципы, более детально охватывающие весь механизм местного самоуправления, должны являться итогом развития общей концепции и практики формирования местного самоуправления в условиях современной российской действительности после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Принципы первого порядка носят общий характер и в силу этого не исключают возможностей для различных вариантов их правовой реализации в законодательстве.
Содержание принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления
На основе анализа принципов местного самоуправления проведенных в 1.1. было установлено, что содержание принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления должно рассматриваться во взаимосвязи с другими принципами местного самоуправления. Принцип бюджетной самостоятельности местного самоуправления в наибольшей степени связан с принципом компетенционной самостоятельности местного самоуправления и принципом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В целом необходимо отметить, что нормативная правовая детализация в законодательстве принципа компетенционной самостоятельности местного самоуправления (объем и степень стабильности компетенции органов местного самоуправлении) и принципа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (объем передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий, передача достаточных финансовых ресурсов) во многом предопределяют конкретные механизмы нормативного правового регулирования осуществления принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления.
Таким образом, для установления содержания принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления необходимо установить его характеристики в соотношении: а) с принципом компетенционной самостоятельности местного самоуправления; б) с принципом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Проведем анализ содержания принципа бюджетной самостоятельности в соотношении с двумя вышеназванными принципами. Как было установлено в 1.1., конституционными основами принципа компетенционной самостоятельности являются положения части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации о самостоятельном решении населением вопросов местного значения и части 1 статьи 132 о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения. Конституционно-правовые основы нормативного правового регулирования порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соотношении с принципом бюджетной самостоятельности содержатся в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации. Содержание и реализация принципа бюджетной самостоятельности в практической деятельности местного самоуправления в различных странах зависит от особенностей государственного устройства, внутреннего законодательства, и т. д. Немаловажную роль играют и исторические традиции [47, 48, 67, 70, 88, 93, 117-120, 124, 131, 164, 189, 193]. Развернутые положения, характеризующие принцип компетенционной самостоятельности и принцип наделения государственными полномочиями в соотношении с принципом бюджетной самостоятельности местного самоуправления содержатся в Европейской хартии местного самоуправления, а также в Рекомендациях Кабинета министров Совета Европы и Конгресса местных и региональных властей Европы, принятых в развитие Европейской хартии местного самоуправления [2, 161-163]. В связи с тем, что Хартия ратифицирована Российской Федерацией в полном объеме, представляется обоснованным содержание принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления устанавливать, исходя из положений Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления и указанных рекомендаций.
Основные требования к законодательству стран, присоединившихся к Европейской хартии местного самоуправления, содержатся в статьях четвертой, восьмой и девятой этого документа. К ним относятся положения, характеризующие компетенцию органов местного самоуправления и необходимые условия для ее осуществления, условия делегирования отдельных государственных полномочий, возможный административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, финансовые ресурсы органов местного самоуправления.
В Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления для органов местного самоуправления установлены одинаковые виды их возможных полномочий. Это - собственные полномочия по решению вопросов местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления (или делегированные полномочия, как они определяются Хартией).
Проведем анализ условий обеспечения самостоятельного исполнения органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (собственной компетенции). В соответствии с положениями статьи 4 «Сфера компетенции местного самоуправления» Европейской хартии местного самоуправления основные полномочия органов местного самоуправления должны быть установлены конституцией или законом. В пределах этих установленных законом или конституцией основных полномочий, органы местного самоуправления должны обладать полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом.
Местные бюджеты в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации
Проблема реформирования межбюджетных отношений стоит в повестке дня, начиная с 90-х годов прошлого века. Межбюджетные отношения являются наиболее сложными в системе взаимодействия властей разных уровней, и от их рациональной организации, в конечном счете, реально зависит финансовая самостоятельность органов местной власти. Различные аспекты становления и развития бюджетных основ местного самоуправления, в том числе, и проблемы межбюджетных отношений в период с 1990 года и до настоящего времени рассматриваются в исследованиях ученых в области государственного, муниципального, финансового права, а также учеными - экономистами [37, 38, 45, 50, 51, 56, 59, 61, 63, 81, 74-76, 91, 96, 97, 101, 103, 104, 106, 116, 121-123, 26, 128, 133, 136, 149, 157, 158, 170, 172, 173, 190, 195, 196, 202, 203-206]. Специалисты, исследующие эти проблемы, отмечая в целом несистемный характер правовой регламентации бюджетных функций муниципальных образований, выдвигают необходимость законодательного закрепления, в первую очередь, прав и условий защиты участников бюджетных правоотношений нижестоящих уровней бюджетной системы.
Развитие нормативного правового обеспечения становления местных бюджетов и системы межбюджетных отношений можно разделить на несколько характерных этапов. На первом этапе в 1991-1993 годах происходит выделение местных бюджетов из системы единых государственных бюджетов на основе разделения власти по вертикали на три уровня. Эти изменения были отражены в Конституции РСФСР и нашли свое нормативное закрепление в положениях Закона РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 года [5]. Анализ законодательных положений этого периода приводится в работах [35, 36, 58, 68, 74, 81, 84, 144, 165, 181].
На втором этапе, основной характеристикой которого является принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации, происходит установление основных принципов местного самоуправления в Конституции Российской Федерации и на этой основе совершенствование законодательной базы экономических основ местного самоуправления и закрепление принципов самостоятельности местных бюджетов в федеральном законодательстве. Анализу состояния нормативной правовой базы в этот период посвящены работы [37, 38, 44, 46, 51, 53, 54, 58, 59, 63, 64, 73-75, 79, 81, 84, 101-105, 109, ПО, 122, 123, 128, 135, 142, 143, 146, 154-156, 158, 176, 195, 205, 206, 209], в которых выявлены общие проблемы процесса становления местного самоуправления в Российской Федерации. В число этих проблем включаются такие, как внутренняя несогласованность и несистемность федерального законодательства о местном самоуправлении, неполнота и неоднозначность законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления, несоблюдение законодательства о местном самоуправлении, отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, несовершенство системы судебной защиты местного самоуправления. Во многих работах ставится вопрос о необходимости решения в нормативных правовых актах одной из ключевых проблем местного самоуправления - проблемы обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, включающей в себя большой комплекс вопросов, связанных с созданием условий для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и исполнения переданных государственных полномочий.
Необходимо отметить, что важный особенностью федеральных законов в этот период является их рамочный характер, что соответствует принципу федерализма, закрепленного в Конституции Российской Федерации. Общей тенденцией нормативного правового регулирования в финансово-бюджетной и налоговой сфере в рассматриваемый период, начиная с 1990 года, применительно к местному самоуправлению является существенная детализация материальных и процессуальных норм в федеральном и региональном законодательстве, по сравнению с законодательным регулированием других вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Наряду с этим все большую роль в установлении и реализации политики государства в сфере обеспечения самостоятельности местных бюджетов играют Правительство Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации.
Третий этап связан с принятием в 2003 году новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обеспечившего законодательные условия проведения реформы местного самоуправления. Приведем результаты анализа нормативной правовой базы, действовавшей на втором этапе, и складывающейся на третьем этапе, обеспечивающей реформу местного самоуправления.
В рамках второго этапа (1993-2003 годы) в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года были развиты конституционные принципы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Установлена обязательность передачи органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов при наделении их законом отдельными государственными полномочиями, а также компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральными органами государственной власти должны бьши устанавливаться минимальные социальные стандарты в качестве критерия, ниже которого органы местного самоуправления не имеют права осуществлять удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований.
Тенденции нормативного правового регулирования компетенции органов местного самоуправления
В Главе первой было определено, что принципы бюджетной самостоятельности и компетенционной самостоятельности органов местного самоуправления взаимосвязаны и взаимозависимы, и что для обеспечения принципа бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления законодательное закрепление за муниципальными образованиями вопросов местного значения (собственной компетенции) должно осуществляться в соответствии с принципом субсидиарности, что обеспечило бы стабильность собственной компетенции органов местного самоуправления. В настоящем параграфе представлены результаты анализа на соответствие этому принципу определения в федеральном законодательстве компетенции органов местного самоуправления.
В 2003 году федеральным законодателем было введено новое распределение компетенции разных уровней публичной власти. Закрытый перечень вопросов местного значения двух уровней муниципальных образований в совокупности с закрытым перечнем полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в сфере нормативного правового регулирования местного самоуправления заложили основу для обеспечения принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления.
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ наряду с установлением вопросов местного значения городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов, были введены новации в отношении компетенции муниципальных образований. Важнейшей новацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 2003 года является право муниципального района и входящих в его состав городских и сельских поселений взаимной передачи (делегирования) части полномочий по решению вопросов местного значения на основе соглашений. Соглашения между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями должны заключаться на определенный срок, а их исполнение должно обеспечиваться перечислением финансовых средств из бюджета муниципального образования, передающего полномочия. Единственным ограничением для определения объема делегируемых полномочий является указание на то, что соглашением может передаваться только часть полномочий. Однако критериев выделения такой части в законе не содержится. Поэтому на основе соглашения между муниципальными образованиями двух уровней возможно перераспределение значительной части полномочий по решению вопросов местного значения.
В течение четырех лет действия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в субъектах Российской Федерации начала складываться практика перераспределения полномочий между двумя типами муниципальных образований. Основной тенденцией в этом процессе является передача полномочий по решению вопросов местного значения городских и сельских поселений на уровень муниципального района. По данным Счетной палаты Российской Федерации в 2006 году соглашения о передаче своих полномочий муниципальному району заключили 74,8% всех поселений Российской Федерации [171]. Институт делегирования полномочий поселения на уровень муниципального района создает законодательную основу для значительного ограничения компетенции городских и сельских поселений. В отсутствии в базовом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» состава тех полномочий, которые могут передаваться поселениями муниципальному району на основе соглашений, в Бюджетный кодекс в 2007 году вводятся дополнения, в соответствие с которыми «отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района." Поправка принята в нарушение положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, в соответствии с которыми заключение соглашений о передачи полномочий возможно между муниципальными образованиями, а не органами местного самоуправления. Введенные положения об исполнении бюджетных полномочий одного муниципального образования органами местного самоуправления другого муниципального образования не согласуются с конституционным принципом самостоятельного формирования, утверждения и исполнения органами местного самоуправления бюджета муниципального образования.
Передача компетенции поселений муниципальному району на основе соглашений требует законодательного ограничения. Необходимость введения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ перечня вопросов местного значения поселений, которые не могут быть переданы муниципальному району на основе соглашений, стала очевидной в связи с практикой проведения переходного периода реформы местного самоуправления. Изменениями, внесенными в указанный закон в конце 2005 года Федеральным законом от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ, переходный период реформы местного самоуправления продлен до 2009 года. Субъекты Федерации в этот период наделены правом передавать решение вопросов местного значения вновь образованных поселений на уровень муниципального района. Более половины субъектов Федерации воспользовались таким правом. При этом в некоторых субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления поселений практически лишены собственной компетенции. Так, в Нижегородской области органы местного самоуправления вновь образованных поселений с 1 января 2006 года решают лишь три вопроса из всего перечня вопросов местного значения: обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения. Существует реальная опасность закрепления «перераспределения» вопросов местного значения, складывающегося под воздействием практики, на более длительные сроки.
