Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Становление и развитие отношений края или области с входя щими в их состав автономными округами . 8
1. Особенности государственно-правового статуса автономных округов 8
2. Статус области до проведения конституционной реформы в России 19
3. Взаимоотношения органов государственной власти края или области, и автономных округов в период конституционной реформы в России. 26
ГЛАВА II. Конституционно-правовые основы отношений Тюменской области с входящими в ее состав Ханты-Мансийским автономным округом и Ямало-Ненецким автономным округом 44
1. Проблемы конституционного регулирования отношений Тюменской области, Хантымансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа 44
2. Факторы взаимосогласованного формирования единого правового пространства 59
3. Условия обеспечения единого социально-экономического простран- 83 ства
Заключение. 98
Список использованной литературы 105
Перечень приложений 142
Приложения 145
- Особенности государственно-правового статуса автономных округов
- Статус области до проведения конституционной реформы в России
- Проблемы конституционного регулирования отношений Тюменской области, Хантымансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа
- Факторы взаимосогласованного формирования единого правового пространства
Введение к работе
Развитие федерализма в современной России сталкивается с многочисленными проблемами, прежде всего, в силу несовершенства федерального и регионального законодательства.
К наиболее сложным проблемам относятся вопросы правового регулирования взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав.
За последние годы на практике сложилось три типа отношений автономных округов с краем, областями.
Первый тип - автономные округа не требуют особой самостоятельности от края, областей.
Второй - автономные округа относительно самостоятельны, их взаимоотношения с краем, областями развиваются без коллизий.
Третий тип отношений характерен для автономных округов, стремящихся к "абсолютной" независимости от края и областей.
Крайне сложно формируются конституционно-правовые отношения Тюменской области и двух автономных округов, входящих в ее состав - Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого.
Тюменский регион на протяжении многих десятилетий является основным нефтегазовым сырьевым районом страны и здесь особенно явственно проявляются экономические, политические и геополитические интересы различных субъектов правоотношений.
По мнению диссертанта, именно сценарий развития отношений Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов с Тюменской областью непременно станет в итоге основой для окончательного оформления сложно-субъектных взаимоотношений в Российской Федерации.
Указанные обстоятельства и обусловили выбор темы данного диссертационного исследования.
Объектом исследования стали федеративные связи субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые отношения края или области с входящими в их состав автономными округами.
Степень разработанности темы. Вопросы становления и развития федеративных отношений в стране, их проблемы исследовались в работах Р. Г. Абдулатипова, Е. Б. Абросимова, С. А. Авакьяна, В. И. Васильева, Г. А. Гаджиева, А. Н. Кокотова, А.Е.Козлова, Е. И. Козловой, В. А. Кряжкова, Б. С. Крылова, М. И. Кукушкина, О. Е. Кутафина, В. А. Лысенко, Н. П. Медведева,
A. В .Мицкевич, А. Е. Постникова, А .С. Пиголкина, Л. А. Окунькова,
О. Г. Румянцева, Н. А. Сахарова, Ю. И. Скуратова, Ю. А. Тихомирова,
B. А. Туманова, С. М. Шахрая, Г. Н. Чеботарева и многих других.
Вместе с тем, проблемы конституционно-правовых отношений в " сложноустроенных субъектах" Российской Федерации, к сожалению, до сих пор остаются в отечественной науке неисследованными.
Цели исследования. Целями диссертационной работы являются исследования и разработка возможных вариантов разрешения правовых коллизий в отношениях субъектов Федерации на сложноустроенных территориях, а также, изучение юридических аспектов формирования единого социально-экономического, правового пространства трех субъектов Российской Федерации - Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа.
Задачами исследования являются:
Рассмотрение эволюции правового статуса автономных округов.
Исследование статуса Тюменской области до проведения конституционной реформы в России.
Анализ взаимоотношений органов государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа в период конституционной реформы в стране.
Изучение политико-правовых, социально-экономических и национально-этнических проблем взаимоотношений области и входящих в ее состав автономных округов.
Выработка научно-практических, теоретических рекомендаций и предложений по разрешению проблем взаимоотношений субъектов Федерации на "сложноустроенной " территории.
Определение критериев эффективности переговорного процесса и законодательного регулирования отношений области и входящих в ее состав автономных округов.
Методическая, нормативно-правовая и научная база исследования. Методическую основу исследования составляет комплекс методов научного познания: диалектический, исторический, формально-юридический, конкретно-социологический, логико-теоретический, метод сравнительного анализа и другие методы.
При написании диссертации автор опирался на научные разработки отечественных ученых; действующие законодательные акты России; проанализировал свыше ста нормативных правовых актов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, регулирующих отношения указанных субъектов; Постановления Конституционного Суда Российской Федерации; материалы центральной и местной печати.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертантом предпринята попытка исследовать проблемы конституционно-правовых отношений в "сложноустроенных субъектах" Российской Федерации вообще и, в частности , Тюменской области и входящих в её состав Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа. Основные положения выносимые на защиту.
1. Историко-правовой анализ эволюции статуса автономных округов, становления отношений Тюменской области и двух автономных округов показывает, что споры между органами государственной власти в "сложноустроенных субъектах" Федерации носят не столько социально-
этнический или политический, сколько экономико-административйый, правовой характер и обусловлены во многом недостаточным развитием правовых основ взаимоотношений.
Регулирование и укрепление взаимоотношений области и входящих в ее состав автономных округов возможно на основе конституционных реалий: федерального закона и договора между органами государственной власти автономных округов и области.
Правовое обеспечение взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации друг с другом должно основываться на принципах равноправия и делового сотрудничества.
В основу единства области следует положить идеи единого правового и экономического пространства. Причем, в данном случае единство предполагает не административное, авторитарное давление области над округами, а единство области и автономий перед центром.
Теоретическая и практическая значимость исследования характеризуется содержанием и сутью предложений диссертанта:
по решению проблем взаимоотношений области и автономных округов по
средством совершенствования договорного процесса;
по установлению в федеральном законодательстве правового статуса Тюменской области и входящих в её состав Ханты-мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа;
по совершенствованию государственно-правового механизма регулирования отношений субъектов Федерации на "сложноустроенной территории^'.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации нашли свое отражение в изданной монографии "Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа", научных статьях и иных публикациях.
Конкретные предложения диссертанта были использованы при разработке более десяти договоров и соглашений, заключенных между органами го-
сударственной власти Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, а также свыше пятидесяти нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти данных субъектов Российской Федерации.
Теоретические выводы и рекомендации, изложенные в диссертации, используются при чтении лекций, проведении учебных и семинарских занятий в Тюменском государственном университете, других высших учебных заведениях Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-ненецкого автономного округа.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и пятнадцати приложений, ее объем составляет 257 страниц машинописного текста.
Особенности государственно-правового статуса автономных округов
В отечественных энциклопедических источниках автономный округ определяется как "одна из форм осуществления автономии"1 , как один из шести видов субъектов Российской Федерации, особенностью которого является то, что автономный округ одновременно входит в состав других субъектов Российской Федерации.2
Национальные (ныне автономные) округа создавались в 20-30-е гг. в местах проживания социально-экономически и политически слаборазвитых народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Первым из них появился Коми-Пермяцкий национальный округ (1925 г.) , вторым - Ненецкий национальный округ (1929 г.). В 1930 г. были образованы Остяко-Вогульский (Ханты-Мансийский), Ямальский (Ямало-Ненецкий), Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Чукотский и Корякский национальные округа. В 1937 г. к ним прибавились Агинский Бурят-Монгольский (Агинский Бурятский) и Усть-Ордынский Бурят-Монгольский (Усть-Ордынский Бурятский) национальные округа.
В советской политико-правовой литературе длительное время господствовало мнение, что возникновение национальных округов стало результатом добровольного волеизъявления малых народностей, осуществивших свое право на самоопределение, что найденная государственно-правовая форма адекватно отвечала потребностям самих народов.
В последнее время появились и иные оценки. В частности, встречаются утверждения о том, что в условиях тоталитарной системы провозглашение национальных прав и свобод малых народов носило фиктивный характер, а создание их национальной государственности было искусственным.
Независимо от того, насколько близки к реальности отмеченные позиции, нужно признать: образование национальных округов, быть может, было и не оптимальным решением проблем малых народностей, тем не менее это был вполне прогрессивный шаг.
В основе политики, проводимой в тот период советской властью относительно малых народностей, лежало понимание национально-культурных и социально-экономических особенностей жизни указанных народностей, важности оказания им всемерной помощи с целью выравнивания их положения с другими народами России.
С созданием национальных округов малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока обретали административную автономию, которая способствовала их консолидации и росту национального самосознания и должна была, по идее, служить гуманистическим устремлениям СССР и Российской Федерации по поддержанию этих народов, гарантировать им известную самостоятельность и защиту.
Государственно-правовая специфика округа в фазе его становления заключалась в следующем: он не имел конституционных основ, но утверждался в соответствии с политическими установками специальным актом высшего органа государственной власти РСФСР; трактовался как национальное административное образование; входил в состав края, областей; объединял, как правило, несколько народностей; обозначал и закреплял территорию расселения малых народностей и границы этих территорий; выражал особый статус указанных народностей; был изначально неоднородным по своему национальному составу, но назывался по имени преобладающей на данной территории коренной народности; его органы власти функционировали на базе Положения об окружных съездах Советов и окружных исполнительных комитетах национальных округов северных окраин РСФСР от 20 марта 1932 г.
Перечисленные элементы формально выделяли национальный округ в административно-территориальную единицу с особым бытом и национальным составом, обеспечивали фиксированное внимание к нему со стороны вышестоящих органов государственной власти. Фактически же округ изначально по объему прав и гарантий несущественно отличался от обычной административно-территориальной единицы.1
Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. мало что изменили в статусе национальных округов. Их правовое положение существенно отличалось от правового статуса краев, областей и автономных областей. Национальные округа оставались административно-территориальными единицами РСФСР. Их органы власти именовались местными и действовали на основе решений органов края, области, в состав которых они входили. Краевые, областные органы, являясь вышестоящей инстанцией, могли отменять и приостанавливать решения окружных властных структур. Национальные округа отличало от обычных административных территориальных единиц только гарантированное представительство (по одному депутату от каждого округа) в Совете Национальностей Верховного Совета СССР. "Положение о национальных округах", принятие которого предполагалось ст. 102 Конституции РСФСР, так и не состоялось
Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. видоизменили статус округов. Они перечисляются в российской Конституции, объявляются автономными и имеют представительство в высших органах государственной власти СССР, наделяются правом законодательной инициативы, функционируют на базе общероссийского Закона об автономных округах.
Статус области до проведения конституционной реформы в России
Необходимо отметить, что регион, где расположена Тюменская область, образованная Указом Президиума Верховного Совета СССР в 1944 г., в территориальном и административном плане перекраивался только в нашем веке около десяти раз. Наглядно это деление можно увидеть на нескольких картах первого выпуска Атласа Тюменской области за 1971 г.1
До Октябрьской революции этот регион административно входил в состав Тобольской губернии. Она являла собой весьма обширную территорию, которую составляли также Туринский уезд нынешней Свердловской, большая часть Курганской и Омской областей. 5 апреля 1918 г. сессия Губернской конференции Совдепов постановила перевести центр губернии из Тобольска в Тюмень.
В связи с новым административным делением в ноябре 1923 г. Тюменская губерния была упразднена. Ее уезды вошли в состав Уральской области с центром в Екатеринбурге. На территории бывшей Тюменской губернии были созданы три округа: Тюменский, Ишимский и Тобольский, причем в последний вошли все северные и северо-восточные районы вплоть до Карского моря.
Для оказания помощи аборигенам Севера тогда же были образованы Уральский областной и Тобольский окружной комитеты Севера. По постановлению Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930г.2 были созданы два национальных, ныне автономных округа - Остяко-Вогульский (Ханты-Мансийский) и Ямальский (Ямало-Ненецкий). Одновременно произошла перестройка местных Советов, в основу которых был положен территориальный принцип.
17 января 1934 г. Президиум ВЦИК РСФСР вынес постановление о разделении Уральской области на Свердловскую, Челябинскую и Обь-Иртышскую.
Учитывая ходатайства советских, хозяйственных и общественных организаций Уральской области, Обь-Иртышская область была организована в составе районов: Тавдинского, Нижнетавдинского, Тюменского, Тобольского, Вагайского, Уватского и двух национальных округов. Однако эта область просуществовала лишь до конца 1934 г., когда произошел новый административный передел в пользу Омской области.
14 августа 1944 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР образована Тюменская область с центром в г.Тюмени.1 В состав Тюменской области были включены города Тюмень, Ишим и Тобольск, национальные округа - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, а также все районы юга области, с выделением их из состава Омской и Курганской областей.
Внешние границы области далее оставались неизменными, перекраивались только внутренние: районы то объединялись, то разъединялись. В 1964 г. произошло массовое укрупнение районов, которое не затронуло национальные округа, однако, внесло немалую суматоху, а через пару лет все вернулось в прежнее состояние.
В начале 60-х годов две области, Свердловскую и Тюменскую, объединили в один экономический район - Средне-Уральский, но структура оказалась нежизнеспособной и просуществовала недолго.
Тюменская область в границах, закрепленных Указом 1944 г., оказалась самой крупной в России, ее площадь равнялась 1435 тысячам квадратных километров, что составляло 8,4 процента от территории республики.
Административно-территориальное устройство и организация властных структур Тюменской области были типичными для других областей СССР. Существовали органы власти и управления - Советы депутатов трудящихся ( впоследствии - Советы народных депутатов) и их исполнительные комитеты. Однако полномочия этих органов носили сугубо номинальный характер ввиду жесткого вертикального подчинения Центру и руководящей, направляющей роли КПСС.
Такая централизация власти при существующем политическом режиме лишала области и край с автономными образованиями в их составе какого-либо свое
образия. Все возникающие между ними вопросы и проблемы быстро разрешались в партийных комитетах.
Что касается Тюменской области, то следует отметить ее особое положение, связанное с открытием и началом беспрецедентного по темпам и масштабам освоения колоссальных по размерам месторождений нефти и природного газа. С начала разработки месторождений нефтегазодобывающими предприятиями добыто более шести миллиардов тонн нефти и газового конденсата, свыше шести триллионов кубометров газа. За четверть века область из обычной окраинной превратилась в важнейший стратегический регион и основной поставщик топливно-энергетических ресурсов страны. И сегодня, несмотря на общий спад и кризис в отрасли, среднесуточная добыча нефти и газового конденсата составляет 535.0 тыс. тонн, газа - около 1.4 млрд. кубометров.
Следует подчеркнуть, что освоение Севера Тюменской области, то есть территорий нынешних Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, велось и сейчас еще подчас ведется варварскими методами, без достаточного соблюдения экологической, технологической, экономической, демографической культуры. Отношение и Союза ССР, и России к области было и остается как к бездонной кладовой, откуда можно бесконечно черпать ресурсы при минимальном вложении финансовых средств.
Приполярье и Север в целом превратились в объект геополитических манипуляций, в которых не оставалось места для интересов детей, женщин, стариков, молодежи. Социальная сфера и система жизнеобеспечения создавались в минимальном объеме. Градостроительная политика на Севере строилась на воспроизведении худших образцов Центральной России. Оплата труда, пенсий, социальные гарантии лишь незначительно отличались от подобных параметров населения юга и центральных районов и, главное, не давала и возможности северянам компенсировать потерю здоровья, обделенность социальными благами. С экологической точки зрения разработка минерально-сырьевых ресурсов производилась без учета резервов окружающей среды, природных механизмов ее восстановления и долгосрочных последствий.
Проблемы конституционного регулирования отношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа
Для наиболее полного понимания проблем правового обеспечения взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, особенно так тесно связанных друг с другом, как Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ и Ямало-Ненецкий автономный округ, целесообразно рассмотреть проблему формирования и реализации сбалансированной региональной политики на основе системного применения норм Конституции, учета их взаимозависимости, взаимообусловленности и взаимопроникновения.
Однако в настоящее время региональная политика в России не имеет достаточно четко проработанных контуров. Отсутствует также научно-практическая методология ее формирования и реализации. Усугубляющим проблему обстоятельством является то, что нынешним российским политикам и научному сообществу в наследство от прошлого достались "бездонные провалы" в формировании адекватных отношений с отдельными (периферийными) территориями России, находящимися в экстремальных природно-климатических условиях и имеющими уникальные экологические и этнические особенности.
Прежде всего речь идет о районах Крайнего Севера. Не оценено не только общероссийское значение этих территорий, но и их геополитическая роль в системе мировых отношений. Для этих территорий предлагаются достаточно общие рецепты их государственной поддержки. В этом отношении проекты концепций региональной политики выглядят однородными, с ритуальным обозначением особенностей северных территорий. Выделение в региональной политике специфических и относительно независимых сегментов, четкое установление региональных субъектов - носителей политики, система партнерства с ними и патронаж федеральных органов власти, проработка механизмов "переплетения" этих сегментов как составных частей целостной российской политики, а главное - полноценное использование для этих целей положений Конституции Российской Федерации - все это представляется конструктивной основой формирования эффективной концепции "новой региональной политики".
Спустя четыре года после принятия Конституции этот основополагающий документ, к сожалению, пока не превратился в практический инструмент формирования и реализации сбалансированной региональной политики в условиях принципиально новой системы федерализма.
В чем видятся основные причины этого негативного явления? Во-первых, Конституция не в полной мере разделяется всеми участниками (субъектами) региональной политики как полноценный Основной Закон. Во-вторых, в практику вошло применение норм Конституции при разрешении конкретных правовых проблем исходя из собственных предпочтений.
В-третьих, некоторые федеральные властные органы (и их должностные лица) не в полной мере доверяют уполномоченным представителям субъектов Российской Федерации как своим партнерам по региональной политике, навязывают им собственное субъективное толкование ряда конституционных норм и границы объема конституционных прав субъектов Федерации в конкретных случаях.
Возможными последствиями ограниченного применения Конституции в решении проблем региональной политики являются подмена важнейших ее норм неконституционными нормативно-правовыми актами, а также возвращение к устаревшей форме взаимоотношений по типу "центр-периферия" с неизбежно вытекающими отсюда конфликтами.
Особенно неприкрыто методология субъективно-ограниченного применения Конституции Российской Федерации проявилась при формировании отношений между автономными округами и краем, областями, в которые округа входят, а также каждого из этих субъектов Федерации - с федеральными структурами.
Три года назад казалось, что в законном порядке разрешать естественно возникающие между указанными выше субъектами Федерации противоречий не позволяет отсутствие действующего Конституционного Суда. Однако и после возобновления своей работы он не может дать ответ на подавляющее большинство спорных вопросов взаимоотношений. Эти спорные вопросы искусственно переводятся областными структурами в беспочвенные обвинения автономных округов в нарушении Конституции и сепаратизме при одновременных попытках склонить должностных лиц федеральных органов на свою сторону.
Примером тому является крайне категоричный по форме и содержанию запрос Тюменской областной Думы в Конституционный Суд о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных статей Устава Ханты-Мансийского автономного округа и Устава Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 марта 1996 г.1
В частности, областной Думой оспаривается п.2 ст.4 Устава Ханты-Мансийского автономного округа, предусматривающий, что территория округа не может быть изменена без его согласия. Тем самым якобы нарушаются конституционные права области. А ведь оспариваемая норма всего лишь подчеркивает право органов государственной власти округа на обязательное участие в решении вопроса об изменении его границ. Заметьте, конституционное право округа, установленное в ст. 67 Конституции Российской Федерации!
Неконституционным областная Дума считает и ст. 26 Устава автономии, в которой, среди прочего, указывается, что условия вхождения автономного округа в состав области определяются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, уставом округа, договором (соглашением) между органами государственной власти округа и области. Областные законодатели считают, что тем самым ставится под сомнение закрепленное Конституцией вхождение округа в область. Что ж, процитируем начало упомянутой выше статьи: "Ханты-Мансийский автономный округ входит в состав Тюменской области". А вот условия (т.е. правила, требования, из которых следует исходить) такого вхождения действительно определяются перечисленными документами, что полностью соответствует нормам Конституции Российской Федерации.
Факторы взаимосогласованного формирования единого правового пространства
После подписания представителями Тюменской области, Ханты Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа Федера тивного Договора и принятия 12 декабря 1993 г. новой Конституции России в ре гионе образовалась сложная государственно-правовая ситуация, характери зующаяся тем, что два равноправных субъекта Федерации - Ханты Мансийский автономный округ и Ямало-Ненецкий автономный округ - входят в состав третьего субъекта Федерации - Тюменскую область.
Юридическая особенность данной проблемы заключается в возникновении обширной сферы конкурирующих полномочий областных и окружных органов власти.
Согласно ст.73 Конституции и нормам Федеративного Договора, автономные округа обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В частности, это право на внешнеэкономическую деятельность, право на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами и другие.
Одновременно такой же объем прав и полномочий закреплен за областями и краями нормами Конституции, Федеративным Договором.
Таким образом, образовалась коллизия правовых статусов области и округов, что, несомненно, явилось объективной предпосылкой для возникновения конфликтных отношений между их органами власти.
Диссертантом был проведен анализ 41 нормативного правового акта, принятого областным законодателем в 1995-97 гг.,1 то есть каждого второго от общего объема. Выявленные в процессе всестороннего анализа факты позволяют сделать следующие основные выводы.
Главный из них заключается в том, что во введенных в действие област ных актах последовательно проводился и, к сожалению, продолжает проводиться односторонний демонтаж: конституционных принципов федерализма и восстановление упраздненной после введения Конститу ции Российской Федерации властной вертикали в Тюменской области. Многие нормы областных актов в явной или скрытой форме ослабляли в автономных округах государственную власть избранных населением ор ганов и должностных лиц.
Следует принять во внимание, что все рассмотренные областные акты были разработанны и приняты до обнародования Постановления Конституционного Суда Российской Федерации 14 июля 1997 г., связанного с толкованием ч.4 ст.66 Конституции. После принятия указанного постановления областная Думы не выполнила его требований и не привела областной устав в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации.
В процессе подготовки проектов областных законов использовались про цедуры, которые не позволяли автономным округам активно влиять на содержание принимаемых областных законов.
Как правило, те замечания, которые направляли автономные округа в Тюменскую областную Думу, не учитывались ею в ходе доработки законопроектов. Применяемая иногда Думой Ханты-Мансийского автономного округа процедура ратификации областных актов, посредством которой она пыталась оказать влияние на процесс областного законотворчества, не принесла положительных результатов в осуществлении согласованных подходов. Областные законы вводились в действия, подчиняясь логике их заказчиков и разработчиков, а не следовали системным принципам рациональной и непротиворечивой организации правового пространства в условиях существования краев, областей и входящих в их состав автономных округов, имеющих конституционный статус субъекта Федерации.
Результатом подобного законотворчества явилось обилие областных законов и иных актов, которые не применяются на территориях Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа. Это обстоятельство не смущает ни областные органы, принимающие подобные решения, ни соответствующих должностных лиц в областных структурах.
Значительное число нормативных правовых актов Тюменской области прямо или в косвенной форме незаконно и односторонне, то есть без согласия на то органов государственной власти автономных округов, изымает у них отдельные полномочия в пользу областной Думы или областной администрации.1
По этой причине возникла парадоксальная правовая ситуация. С одной стороны, окружные органы государственной власти достаточно эффективно осуществляют весь объем предоставленных им властных полномочий в целях организации нормальной жизни на территориях автономных округов при переходе к рыночным отношениям, обеспечивают защиту прав и свобод граждан, проживающих на этих территориях, укрепляют основы федерализма. С другой же стороны, пусть даже формально, но областные акты последовательно сужали объем полномочий органов государственной власти автономных округов на их территориях. Следуя принятым областным нормативным актам, значительная часть структурных подразделений органов исполнительной власти автономных округов должна была быть упразднена, поскольку их полномочия передавались соответствующим областным структурам.
В силу иных подходов разработчиков областных законов, вызванных своеобразным пониманием ответа на вопрос, являются ли автономные округа равноправными субъектами Федерации или же с учетом действующего в настоящее время фактора их вхождения в состав области они не имеют такого статуса и, следовательно, их можно считать административно-территориальными единицами (наряду с городами и районами области, со всеми вытекающими из этого обстоятельства правовыми последствиями), различные областные законы имеют неоднородную правовую структуру, несут в себе значительную неопределенность в понимании и толковании норм.
