Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования конституционного права на жилище
1.1. Социальная сущность права на жилище и его отражение в конституции государства
1.2. Конституционное регулирование права на жилище в историко-правовой ретроспективе
1.3. Право на жилище в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина современной России
Глава II. Конституционно-правовые формы обеспечения права на жилище
2.1. Поощрение органами государственной власти и местного самоуправления жилищного строительства
2.2. Предоставление жилища льготным категориям граждан по установленным нормам
2.3. Конституционно-правовые гарантии устойчивости владения и пользования жилищем
2.4. Обеспечение благоустроенности жилых помещений как публично-правовая обязанность
государственных и муниципальных органов власти
Глава III Конституционно-правовой механизм защиты права на жилище
3.1. Разграничение компетенции между органами 102
государственной власти и местного самоуправления в системе защиты права на жилище
3.2. Юридические процедуры индивидуальной и коллективной защиты права на жилище
3.3. Конституционно-правовая ответственность за нарушение права на жилище
Заключение 135
Список использованной литературы
- Конституционное регулирование права на жилище в историко-правовой ретроспективе
- Право на жилище в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина современной России
- Предоставление жилища льготным категориям граждан по установленным нормам
- Юридические процедуры индивидуальной и коллективной защиты права на жилище
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционные права и свободы человека и гражданина осуществляются в различных сферах жизнедеятельности государства, общества и личности: политической, экономической, социальной, культурной и др. При этом социальные права и свободы являются неотъемлемой частью универсальной концепции прав человека, без которых невозможно приобретение Россией требуемых конституционных качеств демократического, правового и, особенно, - социального государства (ст. 1, 7 Конституции Российской Федерации).
Право на жилище рассматривается международным сообществом в качестве одного из элементов права на достойный жизненный уровень (ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). Вместе с тем, в российском конституционном праве и ряде постсоветских стран право на жилище позиционируется в качестве самостоятельного конституционного права. В связи с этим актуальны: исследование социальной сущности права на жилище, его отражение в конституции государства, выявление места рассматриваемого права в общей системе конституционных прав и свобод человека и гражданина с учетом исторических особенностей российского конституционализма.
В современной России наблюдается ряд проблем, связанных с обеспечением и защитой конституционного права на жилище. Советская жилищная политика в значительной мере основывалась на распределительной системе обеспечения граждан жильем. В настоящее время в России подходы к реализации права на жилище изменились в связи с необходимостью сочетания рыночных и государственных механизмов. При этом публичная власть в лице уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления несет конституционно-правовую обязанность обеспечения и защиты права граждан на жилище, что, в свою очередь, предполагает поощрение органами публичной власти жилищного строительства; предоставление жилища льготным категориям граждан по установленным нормам; конституционно-правовые гарантии устойчивости владения и пользования жилищем; обеспечение благоустроенности жилых
помещений. Граждане, чье право на жилище оказалось нарушенным, вправе рассчитывать на эффективное пресечение правонарушений и восстановление нарушенных прав в судебных инстанциях. Кроме того, они имеют право на эффективную систему государственного и муниципального контроля реализации их жилищных прав, построенную на оптимальном разграничении предметов ведения, компетенции, полномочий и функций между ними; конституционной ответственности за нарушение права на жилище. К сожалению, в современной России данный механизм обеспечения и защиты права на жилище еще не в полной мере отвечает конституционным требованиям. Указанными обстоятельствами определен выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации. Несмотря на значительное количество научных исследований, посвященных проблемам социальных прав и свобод человека и гражданина, вопросам содержания, обеспечения и защиты права на жилище, в конституционно-правовом аспекте уделялось недостаточное внимание.
Особый вклад в изучение конституционных прав и свобод человека и гражданина внесли такие известные юристы, как С. А. Авакьян, К. В. Аранов-ский, П. А. Астафичев, М. В. Баглай, М. А. Беспалов, Н. А. Богданова, Н. С. Бондарь, В. А. Виноградов, Н. В. Витрук, В. Т. Кабышев, И. М. Комаров, В. В. Лазарев, А. А. Ливеровский, Е. А. Лукашева, В. О. Лучин, А. Ф. Малый, М. С. Матейкович, Л. А. Нудненко, Ж. И. Овсепян, М. С. Саликов, Ю. Н. Старилов, В. А. Туманов, В. И. Фадеев, И. Е. Фарбер, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и др.
Социальные права и свободы человека и гражданина исследовали Н. А. Боброва, Д. С. Велиева, Л. Д. Воеводин, Ю. В. Гаврилова, Г. А. Гаджиев, В. В. Гошуляк, В. Г. Ермаков, Т. В. Заметина, С. А. Комаров, А. А. Крикунова, О. Е. Кутафин, А. С. Мордовец, С. Э. Несмеянова, М. В. Пресняков, Ф. М. Рудинский, Т. А. Сошникова, О. И. Цыбулевская, Ю. Л. Шульженко и др.
Проблемам обеспечения и защиты права на жилище также посвящены и диссертационные исследования, среди которых особо следует отметить кандидатские диссертации Н. М. Рябцовской, И. И. Семенова, М. И. Стерховой, Э. В. Голоманчук, И. В. Нечай, М. А. Долгошеева, П. В. Крылова, С. Н. Попова.
Отдельные аспекты проблемы обеспечения и защиты права на жилище затрагивались в исследованиях В. А. Арбузова, Т. П. Водкиной, В. М. Жаркова, И. Д. Кузьминой, В. Ф. Маслова, А. Е. Мушкина, Г. А. Окропиридзе, П. И. Седугина, В. Р. Скрипко, О. Н. Юниной.
Вместе с тем, проблемы содержания, обеспечения и защиты права на жилище в их системном единстве и взаимосвязи исследованы недостаточным образом. В данной диссертационной работе предпринята попытка восполнить указанный пробел.
Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации конституционного права человека на жилище.
Предмет работы составили конституционно значимые и иные нормы, отражающие содержание и определяющие конституционно-правовые гарантии осуществления и защиты права человека на жилище в России.
Цель исследования состояла в комплексном конституционно-правовом анализе права на жилище, а также в разработке на основе этого предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в области его обеспечения и защиты.
Для достижения заявленной цели автором были поставлены и решены задачи, среди которых:
выявить социальную сущность права на жилище и формы его отражения в конституции государства;
провести анализ конституционного регулирования права на жилища в историко-правовой ретроспективе;
определить место права на жилище в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина в современной России;
охарактеризовать правовые методы и способы поощрения органами государственной власти и местного самоуправления жилищного строительства;
рассмотреть конституционно-правовой институт предоставления жилища льготным категориям граждан по установленным нормам;
провести исследование конституционно-правовых гарантий устойчивости владения и пользования жилищем;
обосновать роль государственных и муниципальных органов власти в обеспечении благоустроенности жилых помещений;
осуществить комплексный анализ и выявить проблемы, связанные с разграничением компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления в системе защиты права на жилище;
сформулировать предложения по совершенствованию порядка применения юридических процедур индивидуальной и коллективной защиты права на жилище;
проанализировать проблемы нормативной регламентации и применения мер конституционно-правовой ответственности за нарушение права на жилище.
Методологической основой исследования явились общенаучные и специальные способы познания правовых явлений и процессов. В ходе диссертационного исследования использовались исторический, системный и формальнологический подходы; методы анализа и синтеза, индукции и дедукции. Особое внимание уделялось методу сравнительного правоведения и технико-юридическому способу исследования проблем совершенствования законодательства и правоприменительной практики. Использование указанных методов позволило комплексно изучить заявленный объект, провести обобщающий теоретический анализ, выработать научные предложения и рекомендации.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом
разработок и выводов таких авторов, как С. С. Алексеев, М. В. Баглай,
В. В. Бойцова, Г. А. Борисов, Н. В. Витрук, В. Г. Ермаков, Г. Н. Комкова,
О. Е. Кутафин, Г. В. Мальцев, М. В. Мархгейм, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов,
О. О. Миронов, В. С. Нерсесянц, А. Н. Нифанов, О. Н. Полухин,
И. В. Ростовщиков, В. Н. Самсонов, Ю. Н. Старилов, А. В. Стремоухов, Е. Е. Тонков, Б. Н. Топорнин, С. В. Тычинин и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г.; федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; федеральные законы (от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 24
июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 8 декабря 2010 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); законы Российской Федерации (от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», от 4 июля 1991 г. №1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»); положения гражданского, жилищного, уголовного, земельного, налогового, уголовно-процессуального кодексов и кодекса об административных правонарушениях; подзаконные нормативные правовые акты. В числе международных правовых актов были рассмотрены Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.
На основании анализа норм конституций и конституционных актов ряда иностранных государств было проведено обобщение зарубежного опыта нормативного закрепления права на жилище.
Эмпирическая база диссертационного исследования охватывает материалы судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации; статистические и социологические данные, аналитические материалы, касающиеся темы работы; информацию о деятельности органов публичной власти и общественных объединений; а также нормативные правовые акты, утратившие юридическую силу.
Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
- разработана новая научная концепция обеспечения и защиты конституционного права на жилище в Российской Федерации;
предложены меры по оптимизации поощрения органами власти жилищного строительства, предоставления жилища льготным категориям граждан, гарантирования устойчивости владения и пользования жилищем, благоустроенности жилых помещений;
доказана необходимость более эффективного механизма разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления в системе защиты права на жилище, оптимизации юридических процедур индивидуальной и коллективной защиты права на жилище, конституционно-правовой ответственности за нарушения жилищных прав;
введена в научный оборот авторская трактовка сущности и содержания конституционного права на жилище в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
-
На основе анализа доктринальных и конституционно-правовых позиций, касающихся содержания права на жилище, предложена авторская трактовка понятия «конституционное право на жилище», в соответствии с которой рассматриваемому праву корреспондируют следующие публично-правовые обязанности: поощрение органами государственной власти и местного самоуправления жилищного строительства; предоставление жилища льготным категориям граждан по установленным нормам; обеспечение устойчивости владения и пользования жилищем и его благоустроенности. При этом эффективность защиты конституционного права на жилище обусловлена не только необходимостью целесообразного разграничения предметов ведения и полномочий между соответствующими уровнями и органами публичной власти на основе конституционного принципа субсидиарности, но также юридическими процедурами индивидуальной и коллективной защиты права на жилище и соразмерной конституционно-правовой ответственностью за нарушение данного субъективного права.
-
Исследование отечественного законодательства, нормативно закрепляющего право на жилище, позволило сформулировать вывод о том, что при всех положительных сторонах проводимой жилищной политики в СССР существовавшая в то время система реализации права на жилище имела определенные недостатки. В частности, требовались определенные капиталовло-
жения со стороны государства, при этом экономические ресурсы были весьма ограничены. С одной стороны, Советское государство, взяв на себя обязанность по обеспечению граждан жилищем, в значительной степени лишало людей самостоятельно удовлетворять свои жилищные потребности, но с другой - не могло гарантировать реализацию конституционного права на жилище всем нуждающимся.
-
Рассмотренные автором диссертации различные подходы к определению взаимосвязи права на жилище с правом на неприкосновенность жилища, позволили выявить, что последнее может позиционироваться в качестве одного из правомочий, входящих в состав права на жилище. Однако при таком понимании соотношения конституционных прав и свобод человека и гражданина нельзя будет квалифицировать право на жилище исключительно как социально-экономическое право, поскольку неприкосновенность жилища составляет важнейший аспект свободы и личной неприкосновенности, недопустимости вмешательства в частную жизнь граждан (что составляет группу «личных» или «гражданских» прав первого поколения, которые не входят в состав «социально-экономических» прав второго поколения).
-
В диссертации обосновано, что конституционную обязанность органов публичной власти по поощрению жилищного строительства (его стимулированию, поддержке и т.п.) не следует смешивать с другими публично-правовыми обязательствами государства и муниципалитетов, направленными на реализацию конституционного права граждан на жилище. В частности, предоставление жилища бесплатно или за соразмерную плату из публичных жилищных фондов непосредственно не является формой поощрения жилищного строительства по смыслу ч. 2 ст. 40 Конституции Российской Федерации.
-
Диссертантом доказано, что развивающийся в современной России механизм государственной жилищной сертификации способствует устранению ряда недостатков системы натурального жилищного обеспечения граждан по договорам социального найма, поскольку он позволяет: во-первых, более справедливо и обоснованно выделять категории граждан, имеющих право на предоставление жилых помещений; во-вторых, совершенствовать систему очередности жилищного обеспечения граждан; в-третьих, расширять возможности выбора
жилых помещений; в-четвертых, учитывать фактор дифференцированной стоимости жилья; в-пятых, использовать более справедливую денежную форму нормирования качества жилого помещения; в-шестых, освободить государство и муниципалитеты от избыточных функций; в-седьмых, вовлекать в жилищный фонд социального использования объекты вторичного рынка жилья; в-восьмых, предотвращать коррупцию в государственной и муниципальной деятельности.
-
Исследование конституционно-правовых гарантий устойчивости владения и пользования жилищем показало, что они нуждаются в дальнейшем совершенствовании. В действующем правовом регулировании целесообразно учитывать опыт советской и ранней постсоветской России, согласно которому при возникновении особых обстоятельств на органы государства возлагалась публично-правовая обязанность предоставления гражданам благоустроенных жилых помещений. Требуется определенная унификация гарантий устойчивости владения и пользования жилыми помещениями со стороны государства вне зависимости от того, в какой форме собственности находится данное жилое помещение (государственной, муниципальной или частной). Это особенно необходимо в условиях современной России, в которой многие граждане, приобретшие право собственности на жилище вследствие приватизации, при низких доходах оказываются неспособными самостоятельно финансировать капитальный ремонт или реконструкцию многоквартирного жилого дома, приобретать новое жилище ввиду необходимости сноса дома, в котором они проживают. Факт непригодности для проживания жилых помещений граждан требует соразмерного участия уполномоченных на то органов публичной власти в полном или частичном финансировании соответствующих проектов либо предоставлении гражданам жилища по договорам социального найма.
-
Полагаем целесообразным внесение изменений в Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», в соответствии с которыми под фиктивной регистрацией по месту пребывания и жительства понималась бы регистрация уполномоченным органом физических лиц в количестве, явно превышающем возможности данного жилого помещения для их проживания с точки зрения площади жилого помещения и других заслу-
живающих внимания юридических обстоятельств. Оценка «фиктивности» должна производиться уполномоченным органом государства на основе совокупности представленных документов и содержания заявлений граждан с ходатайством о регистрации. Физические лица должны нести юридическую ответственность не за ходатайство перед уполномоченным органом о регистрации по месту пребывания или жительства чрезмерного количества граждан (это их право), а за предоставление в регистрирующий орган заведомо ложных сведений или поддельных документов.
-
Анализ части 2 статьи 11 Жилищного кодекса Российской Федерации с точки зрения конституционных принципов, лежащих в основе защиты прав и свобод человека и гражданина, позволил автору сделать вывод о том, что положение статьи излишне категорично и содержит не вполне конституционное утверждение о том, что «защита жилищных прав в административном порядке осуществляется только в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другим федеральным законом». Конституция Российской Федерации допускает государственную и внегосударственные формы правозащитной деятельности, никаких предпочтений тем или иным формам защиты прав и свобод она не отдает. Одна форма защиты прав и свобод, согласно действующей Конституции Российской Федерации, не может обусловливать другие формы. Защита жилищных прав в административном порядке в ряде случаев может оказаться более эффективной по сравнению с обращением в суд (вследствие оперативности, упрощенности процедур и ряда других обстоятельств). Законодатель, по нашему мнению, не вправе императивно предписывать стороне юридического спора конкретную форму защиты его прав, и особенно - обусловливать это ссылками на «настоящий Кодекс» (т.е. Жилищный кодекс Российской Федерации) и «другие федеральные законы».
-
В диссертации обоснована необходимость дифференцированного подхода в механизме правового регулирования порядка рассмотрения жалоб граждан на нарушение их жилищных прав. Дифференцированный метод демонстрирует свою эффективность применительно к вопросам рассмотрения коллективных и индивидуальных обращений, а также обращений в коллегиальные и единоличные органы власти. Кроме того, требуются особые процедуры рассмотре-
ния обращений граждан в органах народного представительства. Единство процедуры должно обеспечиваться нормативными правовыми актами более высоких инстанций по сравнению с теми инстанциями, которые уполномочены законом на непосредственное принятие решения по вопросу обращения гражданина ввиду нарушения его жилищных прав.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определена тем, что разработанные автором концептуальные положения обобщают, развивают и дополняют научные представления о содержании, обеспечении и защите конституционного права граждан на жилище. Критический анализ различных подходов, изложенных в научной юридической литературе, а также выводы автора позволили внести ряд дополнений в понятийно-категориальный аппарат конституционно-правовой науки. Изложены теоретико-методологические основы конституционного права на жилище, раскрыты конституционно-правовые формы обеспечения права на жилище, доказаны меры по совершенствованию конституционно-правового механизма его защиты.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности, правоприменительной практике государственных органов, а также при разработке и преподавании курсов конституционного права, теории государства и права, жилищного права.
Апробация результатов исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс», посредством опубликования статей, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, а также в процессе участия автора на научных конференциях различного уровня: международных, всероссийских и межрегиональных.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой нашли отражение в четырнадцати научных публикациях общим объемом около 5,4 п. л.
Структура диссертации обусловлена ее целью и задачами, а также логикой поставленной проблемы. Работа состоит из введения; трех глав, включающих десять параграфов; заключения и списка литературы.
Конституционное регулирование права на жилище в историко-правовой ретроспективе
Конституционные права и свободы человека и гражданина, несмотря на ряд общих признаков, подразделяются на определенные виды в зависимости от назначения в механизме конституционного регулирования общественных отношений. Учитывая разнообразие взглядов ученых на данную проблему, следует отметить, что большинство авторов сходится в точке зрения о наличии в системе прав и свобод человека и гражданина социальных или социально-экономических прав и свобод. Социальность в данном контексте предполагает «удовлетворение потребностей личности в жилище, пище, отдыхе, поддержании здоровья, нормального уровня жизни» и т.п.1. Самостоятельность группы социальных или социально-экономических прав, в частности, подтверждается терминологией Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах2, конституциями ряда зарубежных стран (Португалия, Гватемала, Гондурас, Коста-Рика, Никарагуа, Узбекистан), многочисленными научными исследованиями. К числу социальных или социально-экономических прав относится исследуемое в данной диссертации конституционное право на жилище.
Рассматриваемое право органически связано с соответствующим материальным благом - жилищем. Потребность человека в жилище первоначально была обусловлена необходимостью защиты от неблагоприятных природно-климатических воздействий. С течением времени и развитием цивилизации потребность в жилище переросла в необходимый атрибут жизнедеятельности индивидов, без которого невозможно представить достойную жизнь человека в социальном смысле слова. Несмотря на различия в уровне жилищной обеспеченности граждан, само по себе наличие пригодного для проживания места воспринимается в современном обществе как естественное право любого человека вне зависимости от каких бы то ни было обстоятельств. При этом уровень обеспеченности граждан жилищем может различаться в зависимости от социально-экономического строя, благосостояния самих граждан и других конституционно значимых обстоятельств.
Термин «жилище» в российском законодательстве известен давно, тем не менее, в законе его четкого правового определения до сих пор не дано. В Жилищном кодексе Российской Федерации1 приводятся понятия жилого помещения, жилого дома, квартиры и комнаты (ст. 15, 16). В Гражданском кодексе Российской Федерации2 дано понятие жилого помещения, которое может быть квартирой или ее частью, жилым домом или его частью (ст. 673). В словаре СИ. Ожегова жилище - это помещение для жилья . У В.И. Даля - место, где живут люди, места, где поселились, селения4. Данное понятие также рассматривается в Большом юридическом словаре и определяется как место, адресно-географические координаты которого определяют помещение, специально предназначенное для свободного проживания человека, и имеющий более широкое значение, чем понятие «жилое помещение». При этом отмечается конституционно-правовой характер данного термина5.
Кроме Конституции Российской Федерации, гражданского и жилищного законодательства термин «жилище» используется в уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве (ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации6, примечание к ст. 139 Уголовного кодекса Российской Федерации) . Здесь под ним понимается индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и пригодное для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но предназначенное для временного проживания. Трактовка уголовно-правового понятия помещения достаточно широкая, которая включает в свое содержание как недвижимое, так и движимое имущество. Однако в современных условиях развития общества трудно согласиться с тем, что к жилищу приравниваются погреба, гаражи, сараи и другие подобные помещения, а также транспортные средства.
В юридической литературе относительно содержания понятия «жилище» существуют различные точки зрения. Ряд авторов понимает под этим термином особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: комната, квартира, жилой дом, включая вспомогательную площадь (коридор, туалет и т.п.), а также другими объектами жилого дома (лифтовое хозяйство, прочее инженерное оборудование)1. По мнению А.В. Кудашкина «конституционное понятие жилища гораздо шире понятия жилого помещения. ... жилище в этом аспекте - место на территории России, где каждому гражданину постоянно или временно обеспечивается некий «домашний очаг», защищающий его от неблагоприятных воздействий внешней окружающей среды. С этой точки зрения в качестве жилища могут быть ночлежные дома и другие помещения, приспособленные для проживания граждан»2. Подобных взглядов придерживаются ряд ученых -юристов, отмечающих при этом, что понятие «жилое помещение» является производным от категории «жилище»3.
Право на жилище в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина современной России
Следуя данной логике, В.А. Четверний и О.В. Шудра признают связанность всей системы прав и свобод человека и гражданина с конституционным институ-том достоинства личности . При таком подходе всякое нарушение (не ограничение по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, а именно нарушение) прав и свобод человека и гражданина есть одновременно и нарушение ст. 21 Конституции Российской Федерации (причем право на достоинство личности не подлежит ограничениям (ч. 3 ст. 55), что указано во втором предложении ч. 1 ст. 21 Конституции Российской Федерации)4.
Таким образом, в конституционно-правовом аспекте достоинство личности есть выражение априорной ценности человека, его безусловное уважение и самоуважение в общечеловеческом, гуманитарном смысле5. При этом концепция свободы и достоинства личности пронизывает все содержание конституционных прав и свобод человека и гражданина, не допуская умаления, ущемления, нарушения, оскорбления достоинства личности, устанавливая категорический запрет унизительного или постыдного положения человека в обществе, в том числе — посредством незаконных нарушений прав и свобод граждан, гарантированных конституцией страны.
В данном контексте незаконное нарушение конституционного права на жилище (в отличие от его правомерных ограничений) представляет конституционно-правовой деликт. Особенно ярко это проявляется в фактах неустроенности жилищного вопроса, проживания граждан в ветхом и аварийном жилье, малогабаритных квартирах, частных домах без развернутой инфраструктуры. В подобных случаях россияне испытывают унизительность социально-экономического положения вследствие проживания в недопустимых условиях, чуждых цивилизованному обществу и государству с достаточными для реализации жилищных проблем экономическими ресурсами1. Вместе с тем, неудовлетворенность гражданина его жилищными условиями сама по себе еще не свидетельствует о нарушении достоинства личности. Для того чтобы наблюдался конституционно-правовой деликт, требуется доказательство факта проживания гражданина в условиях, явно недопустимых с учетом уровня социально-экономического развития данной страны на соответствующем историческом этапе.
С гражданско-правовой точки зрения институт достоинства лица позиционируется в качестве однопорядкового с такими нематериальными благами, как «честь» и «деловая репутация» (в дореволюционной юридической науке - чаще «доброе имя»). Здесь наблюдается более узкое смысловое толкование термина «достоинство» по сравнению с нормативным содержанием ст. 21 Конституции Российской Федерации. Несмотря на общность с конституционно-правовыми характеристиками неотчуждаемости, неотъемлемости, непередаваемости субъективного права и его принадлежности каждому от рождения, в ст. 152 Гражданского кодекса Российской Федерации речь идет, преимущественно, о недопустимости распространения в отношении физических и юридических лиц порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, которые не соответствуют действительности.
Близкими в этом смысле являются институты диффамации , а также клеветы и оскорбления в публично-правовом смысле. Уголовный кодекс Российской Федерации устанавливает «клевета есть распространение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию» (ст. 128.1). За оскорбление лиц, участвующих в отправлении правосудия, и участников судебного разбирательства в качестве одной из форм неуважения к суду ответственность устанавливается статьей 297 указанного кодекса. В ст. 5.61 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях понятие «оскорбление» рассматривается несколько шире - как унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме, однако правоприменительная практика придает данному институту если не тождественный, то во многом аналогичный публично-правовой смысл.
Во всех упомянутых случаях (частноправовой институт чести, достоинства и деловой репутации, публично-правовые составы клеветы и оскорбления) нет оснований для квалификации нарушения конституционного права на жилище. Достоинство в узком, отраслевом значении органически не взаимосвязано с конструкцией права на жилище, поскольку предполагает ограничительное толкование, как правило, для законных ограничений конституционной свободы мысли и слова (ст. 29 Конституции Российской Федерации). При подобных обстоятельствах право на достоинство становится таким же субъективным правом, как и другие субъективные права. Институт достоинства личности перестает играть интегрирующую роль в отношении других прав и свобод человека и гражданина. Но следует подчеркнуть, что данные выводы являются обоснованными лишь при оговорке об ограничительном толковании термина «достоинство личности». В более широком, конституционно-правовом контексте - они утрачивают свое значение
Предоставление жилища льготным категориям граждан по установленным нормам
Нетрудно заметить, что подобные правовые нормы весьма сложны для их реализации . Предположим, муниципальное образование принимает правила, согласно которым частные собственники жилых помещений обязаны к определенному сроку произвести за свой счет фасадный ремонт здания. Имеют ли при подобных обстоятельствах муниципалитеты право муниципального контроля? Какие контрольные механизмы они могут задействовать? Вправе ли муниципальные образования воспользоваться правом принуждения? В какой форме это принуждение будет считаться правомерными? И, наконец: что препятствует частным собственникам попросту воздержаться от заключения гражданско-правовых договоров с организациями, осуществляющими работы по благоустройству зданий и прилегающих к ним территорий?
Критическое осмысление уместно и в отношении нормы пункта 4 части 1 статьи 14 анализируемого Закона. Что значит «организация» снабжения населения? Муниципалитеты не имеют в собственности достаточного количества соответствующих ресурсов. Например, газоснабжение населения осуществляется на основе гражданско-правовых договоров между рядом юридических лиц и граждан. Конечную оплату данного ресурса осуществляют собственники квартир и жилых домов, которые непосредственно потребляют природный газ. Какое отношение к этому имеют муниципалитеты? Каким образом они «организуют» газоснабжение населения, если фактически оно «организуется» благодаря гражданско-правовому механизму правового регулирования общественных отношений в виде серии частноправовых сделок? Более того, муниципальные образования не вправе вмешиваться в механизм гражданско-правового регулирования общественных отношений, поскольку это напрямую запрещено нормами ст. 71 Конституции Российской Федерации.
Дальнейший сравнительный анализ норм федерального законодательства об общих принципах местного самоуправления в части разграничения компетенции между муниципальными образованиями различных видов по вопросам благоустройства жилых помещений приводит к следующим выводам. Пункт 4 части 1 статьи 15, регулирующий вопросы местного значения муниципального района, отличается по своему нормативному содержанию от аналогичного пункта 4 части 1 статьи 14. При регулировании компетенции поселений законодатель возложил на муниципалитеты обязанность организации «электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоотведения, снабжения топливом». Полномочия муниципальных районов ограничиваются лишь организацией «электроснабжения и газоснабжения». Вследствие этого возможны различные подходы к толкованию приведенных правовых норм в их системном единстве и взаимодействии.
Согласно первому подходу к интерпретации данных правовых норм, компетенция между муниципальными районами и поселениями должна быть полностью разграничена. В силу того, что городские и сельские поселения не находятся в подчиненном отношении к публичной власти муниципального района, каждый из муниципалитетов должен иметь самостоятельную область полномочий. Но этому противоречит тот факт, что электроснабжение и газоснабжение находится одновременно в компетенции и муниципальных районов, и поселений. Кроме того, весьма сложно объяснить, по каким причинам законодатель посчитал необходимым отнести теплоснабжение, водоотведение и снабжение населения топливом к компетенции городских и сельских поселений в ущерб полномочиям муниципальных районов. Как известно, муниципальные бюджеты поселений практически полностью лишены самостоятельных источников доходов, а имеющихся средств, в лучшем случае, достаточно только на своевременную выплату заработных плат муниципальным служащим. Во всяком случае, теплоснабжение, водоотведение и снабжение населения топливом по своему публично-правовому значению нельзя считать менее важными, чем электроснабжение или газоснабжение.
Принципиально другой подход к толкованию вышеуказанных правовых норм состоит в признании допустимости конкурирующей или совместной компетенции муниципальных образований с общей территорией по аналогии с конституционным механизмом разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 72 Конституции Российской Федерации). При таком подходе нормы пункта 4 части 1 статьи 15 и пункта 4 части 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются корректными и не противоречат друг другу. Однако возникает ряд проблем в их реализации.
Предположим, что энергоснабжение есть одновременно предмет ведения муниципальных районов и входящих в их состав городских и сельских поселений. Каким образом муниципальные образования должны реализовать данное полномочие? Разумеется, ничто не препятствует представительным органам муниципального района, городского и сельского поселения вносить в повестку дня заседания вопросы о состоянии энергоснабжения населения, заслушивать доклады, приглашать на заседание представителей энергоснабжающих организаций, задавать им вопросы, выступать с критикой, выносить вотумы порицания и недоверия. Однако подобная методика управления энергоснабжением населения не влечет за собой каких-либо правовых последствий. Решения представительных органов муниципальных образований по данным вопросам имеют рекомендательный характер. Руководство энергоснабжающих компаний не обязано им следовать. Конечно, в этом есть определенный смысл с точки зрения выявления общественного мнения по проблемам энергоснабжения населения, к которому обязаны прислушаться представители энергоснабжающей организации. Однако существуют гораздо более эффективные средства выявления общественного мнения. Выявлять общественное мнение могут и сами энергоснабжающие организации без участия муниципалитета. Наконец, весьма сложно было бы разрешить ситуацию, при которой представительный орган муниципального района и представительный орган поселения заняли бы прямо противоположные позиции. К какому из указанных мнений следовало бы прислушаться энергоснабжающей организации? Особенно если представительные органы нескольких поселений, входящих в состав муниципального района, также заняли различные позиции?
Юридические процедуры индивидуальной и коллективной защиты права на жилище
Так, кредитор в сделке купли-продажи жилого помещения имеет право требовать от должника выполнения гражданско-правового обязательства. Если продавец после заключения договора купли-продажи и уплаты покупателем жилого помещения необходимой денежной суммы уклоняется от передачи гражданину жилого по мещения, налицо нарушение конституционного права гражданина на жилище. Но являются ли в данном случае правоотношения конституционными? Можно ли квалифицировать применяемые к должнику юридические санкции в качестве мер конституционно-правовой ответственности на одном лишь основании факта нарушения конституционного права на жилище? На наш взгляд, более правильным был бы отрицательный ответ на поставленный вопрос. В приведенном случае имеет место строго гражданско-правовое регулирование, основанное на методе равенства субъектов и регламентирующее именно имущественные отношения. Гражданско-правовую санкцию нельзя квалифицировать одновременно в качестве конституционно-правовой санкции. Но, в тоже время, следует подчеркнуть, что конституционное право на жилище реализуется и защищается внеконституционными (в данном случае - гражданско-правовыми) средствами. Регулируя право на жилище конституционно-правовыми средствами, конституционное право не претендует на всеобщую, полноценную и самостоятельную защиту субъективных прав. В большинстве случаев для этого привлекаются правозащитные средства других отраслей права.
В настоящей диссертации мы опускаем исследование гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых средств защиты конституционного права на жилище. Это обусловлено ограниченными рамками предпринятой работы, а также ее направленностью на конституционно-правовой аспект рассматриваемой проблематики в связи с паспортом научной специальности 12.00.02. При этом считаем необходимым сосредоточить исследовательское внимание именно на конституционно-правовой ответственности за нарушение субъективного права на жилище.
Конституционно-правовую ответственность за нарушение конституционного права на жилище несут, прежде всего, федеральные органы публичной власти -Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, федеральные исполнительные органы специальной компетенции, судебные инстанции, а также федеральные органы со специальным статусом (прокуратура, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации).
Вся их деятельность должна быть направлена на реализацию требований ст. 2 Конституции Российской Федерации, а нарушение прав и свобод человека и гражданина - предполагать конститционно-правовую ответственность, включающую конституционно-правовые санкции.
Современное конституционное право России в значительной степени базируется на концепции ограниченной конституционно-правовой ответственности главы государства, парламента и правительства . Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности по ограниченному числу оснований, предполагающих совершение им государственной измены или иного тяжкого преступления. Решение об этом принимает Совет Федерации на основании обвинения, выдвинутого Государственной Думой, причем требуется наличие заключений Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях главы государства состава преступления и Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении конституционной процедуры выдвижения обвинения. Очевидно, что нарушение Президентом Российской Федерации конституционного права на жилище, выразившееся в недостаточно эффективной жилищной политике, не может влечь за собой применение такой конституционно-правовой санкции, как досрочное прекращение полномочий.
Полномочия Совета Федерации не могут быть прекращены досрочно. Роспуск Государственной Думы, исходя из нормативного содержания статей 111 и 117 Конституции Российской Федерации, возможен исключительно ввиду обнаружившихся разногласий между этой палатой Федерального Собрания и главой государства по вопросу о формировании и деятельности Правительства Российской Федерации. Следовательно, Президент Российской Федерации не наделен правом роспуска Государственной Думой ввиду принятия этой палатой парламента законов, нарушающих конституционное право граждан на жилище. Аналогичный вывод следует распространить на случаи противоправного бездействия Государственной Думы, выразившегося в непринятии федеральных законов о реализации конституционного права на жилище, а также в бездействии, связанном с необходимостью реализации по становлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, направленных на реализацию конституционного права граждан на жилище.
Таким образом, Президент Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума несут конституционную обязанность реализации права граждан на жилище в позитивно-правовом аспекте, их ответственность за нарушение данного субъективного права не может быть ретроспективной. Сущность конституционно-правовой ответственности данных субъектов правоотношений будет заключаться в их публичной обязанности осуществлять эффективную государственную жилищную политику, которая не подкреплена соответствующей конституционно-правовой санкцией и располагается, в основном, в сфере самостоятельной ответственности и добровольного исполнения публичных обязательств конституционно-правовой природы.
При этом важным средством «воздействия» гражданского общества на главу государства и парламент в целях стимулирования их к осуществлению эффективной государственной жилищной политики является развернутый «арсенал» конституционных форм участия граждан и их объединений в государственной публичной деятельности (правотворческие инициативы, публичные слушания, народные обсуждения, опросы, взаимодействие через СМИ, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, отказ в доверии на очередных выборах, инициирование федеральных референдумов и т.п.).
