Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Национальная безопасность как фактор стабильности конституционного строя Российской Федерации 23
1.1 Конституционный строй: понятие, основы, гарантии 23
1.2. Национальная безопасность в системе конституционного строя 44
1.3.Становление национальной безопасности 62
1.4. Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению национальной безопасности 79
1.5.Правовая безопасность 115
Глава 2. Основные направления защиты национальной безопасности во внутренней политике Российской Федерации 143
2.1. Укрепление демократии, обеспечение достойного уровня жизни и свободного развития человека 143
2.2. Демографическая безопасность, миграционная политика 172
2.3.Обеспечение государственного суверенитета и территориальной целостности 197
2.4.Федеративные отношения 224
2.5. Экологическая безопасность 262
Глава 3. Взаимосвязь идеологического, религиозного многообразия, политического плюрализма и национальной безопасности Российской Федерации 274
3.1. Государственная идеология как необходимое условие духовно- нравственного развития общества 274
3.2. Деятельность общественных и религиозных объединений 290
Глава 4. Конституционно-правовое обеспечение национальных интересов Российской Федерации во внешней политике 330
4.1. Конституционные аспекты внешней политики 330
4.2. Участие в деятельности межгосударственных объединений 344
4.3. Внешнеэкономические отношения 357
Заключение 368
Список использованных источников 372
- Конституционный строй: понятие, основы, гарантии
- Укрепление демократии, обеспечение достойного уровня жизни и свободного развития человека
- Государственная идеология как необходимое условие духовно- нравственного развития общества
- Конституционные аспекты внешней политики
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Обеспечение национальной безопасности является важнейшим направлением деятельности современного российского государства. От успешного решения существующих здесь проблем зависит будущее Российской Федерации как геополитической реальности, полноправного, суверенного субъекта международного права, великой державы прогресса, постоянного члена Совета Безопасности ООН. В программе развития "страны, обозначенной в Послании Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ в 2004 году, сказано: «Наши цели -высокий уровень жизни в стране, жизни - безопасной, свободной и комфортной, зрелая демократия и развитие гражданского общества, укрепление позиций России « мире»1. На расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 года глава государства назвал обеспечение безопасности граждан и государства важнейшим направлением деятельности власти в Российской Федерации .
Вопрос о поиске приемлемых путей защиты безопасности всегда был в
центре внимания * юриспруденции, особенно науки конституционного (государственного) права. Однако ранее приоритет отдавался защите интересов государства, часто в ущерб общества и личности. В современной истории России длительное время наблюдался противоположный процесс, что привело к ослаблению 'власти, неспособности выполнять возложенные на нее обязанности. С провозглашением человека, его прав и свобод высшей ценностью необходимо по-новому осмыслить взаимосвязь различных видов безопасности.
Укрепление национальной безопасности на протяжении всей истории
развития России имело чрезвычайную актуальность. Это объясняется ее
особым географическим положением, многонациональным и
1 Российская газета. 2004. 27 мая. Российская газета 2004. 14 сент.
многоконфессиональным составом населения, большой площадью территории, постоянными посягательствами иностранных держав на целостность и суверенитет. В интересах безопасности России часто осуществлялась концентрация всех экономических, материальных, интеллектуальных, человеческих и иных ресурсов. Без этого невозможно было бы само существование страны. В Концепции национальной безопасности РФ отмечено, что «Российская Федерация намерена решительно и твердо обеспечивать свою национальную безопасность»1.
В разные исторические периоды развития России характер угроз национальной безопасности являлся неодинаковым. Необходим комплексный подход к их выявлению, как во внутренних, так и внешних сферах жизни. Существуют «вечные», известные во все времена угрозы государству и обществу. Это агрессия и нарушение границ, преступность, отсутствие единства правовой системы, неэффективность управления, необеспеченность продовольствием.
XXI век - период масштабной глобализации, затронувшей все человечество, что поставило на повестку дня необходимость выработки адекватных ответов на новые вызовы как для России, так и всей цивилизации. Прежде всего, речь идет о борьбе с нелегальной миграцией, улучшении экологического состояния планеты, сокращении разрыва уровней жизни в наиболее богатых и бедных странах, недопущении односторонних пересмотров основополагающих норм международного права, снижении религиозного и этнического противостояния, отстаивании фундаментальных принципов и идеалов демократии, предотвращении распространения новых эпидемий, включая наркоманию и СПИД. Опасность представляют концепции,
Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 года в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 года «О Концепции национальной безопасности РФ» // СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909; 2000. №> 2. Ст. 170.
обосновывающие попрание государственных суверенитетов. Это влечет за собой целую цепь катастрофических для мирового сообщества изменений1.
Особой угрозой выступает терроризм. После событий сентября 2004 года в Северной Осетии в Обращении к народу Президент РФ заявил: «Мы имеем дело с прямой интервенцией международного террора против России». Одной из причин, приведшей к этому было названо то, что «мы перестали уделять должное внимание вопросам безопасности»2.
Россия стоит перед лицом серьезных внутренних угроз. Только складываются предпосылки выхода из затяжного экономического кризиса. Экономический фундамент конституционного строя по-прежнему слабый. В экономике доминирует сырьевой сектор, а многие ее отрасли неконкурентоспособны. Ухудшается демографическая ситуация. В Сибири и на Дальнем Востоке это происходит на фоне динамичного роста Азиатско— Тихоокеанского региона в целом и не снятых территориальных претензий. Не искорененной является бедность значительной части населения, существующая параллельно росту благосостояния небольшой группы людей, что усиливает расслоение граждан, отодвигает перспективы формирования среднего класса. Не поднята на достаточный уровень обороноспособность. Глубокого анализа требуют предлагаемые модели реформ образования, здравоохранения, ЖКХ. Нельзя считать окончательно урегулированной проблему пенсионного обеспечения.
Выборы в Государственную Думу РФ 4-го созыва и деятельность сформированного по их итогам парламента позволяют критически оценить существуют политическую систему. Предстоит только освоить новые методы в федеративном строительстве, взаимоотношений между центром и субъектами РФ, выработать конструктивную региональную политику. Хотя ликвидирована экстраординарная ситуация в Чеченской Республике, однако для
1 Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правово|і реформы в России//Журнал российского права. 2004. № б. С. 7. Российская газета: 2004. 7 сент.
восстановления конституционного порядка требуется принятие ряда последовательных мер. Не обозначены четкие ориентиры национальной политики, поддержки русского языка. Местное самоуправление пока так и не стало основой для самостоятельного решения населением нужд своих городских и сельских поселений.
Падение конституционной культуры, правового сознания, духовности, нравственности создают благоприятную почву для роста политического экстремизма и экспансии деструктивных религиозных сект и организаций. Государство должно играть роль активного участника в информационном пространстве. Такую его деятельность нужно поставить в рамки закона, чтобы не произошло нарушение свободы мысли и слова.
Национальная безопасность не может быть устойчивой без достижения целей внешней политики. К первоочередным из них можно отнести сохранение при разумном реформировании механизмов ООН; укрепление стабильности в СНГ - пространстве жизненно важных, стратегических интересов России; создание Союзного государства с Беларусью; сотрудничество в рамках Совета Европы; вступление в ВТО. Перспективной задачей является обеспечение свободного передвижения граждан, формирование единого экономического пространства с Европейским Союзом. Особое значение имеет изучение и внедрение в правовую систему практики деятельности Европейского Суда по правам человека. За рубежом проживает более 30 млн. наших соотечественников. Обязанностью государства является выработка особой политики по поддержке культурных и иных связей с российскими диаспорами.
Решение названных выше вопросов требует значительных финансовых средств, усилий органов государственной власти, дипломатов, но, прежде всего, для этого требуется соответствующая нормативная база.
Целый ряд положений российской Конституции можно отнести к основам национальной безопасности. Различные ее аспекты реализуют административное, финансовое, экологическое, международное и другие
отрасли права. Но в основной своей массе вопросы, связанные с национальной безопасностью, носят общеправовой характер и имеют конституционное значение. Конституционное воздействие на отношения в области национальной безопасности России обеспечивается через действие правовых актов, вытекающих из Конституции РФ и детализирующих ее положения в данной сфере.
Концепция национальной безопасности РФ явилась базой для разработки целого пакета нормативных актов: Концепции внешней политики РФ, Военной доктрины РФ, Доктрины информационной безопасности РФ, Экологической доктрины РФ.
Проблемы национальной безопасности РФ рассматривалась ранее в исследованиях многих авторов (Васильев А. И., Сальников В. П., Степашин С. В. Национальная безопасность России: конституционное обеспечение. С-Пб.,1999; Шуберт Т. Э. Национальная безопасность России: конституционно -правовые аспекты. М., 2001; Гыскэ А. В. Теоретико-методологические аспекты обеспечения общественной безопасности РФ. М., 2000; Мирошниченко В. М. Национальная безопасность РФ. Обеспечение и организация управления. М., 2002; Общая теория национальной безопасности. Учебник. Под общ. ред. А. А. Прохожева. М., 2002; Гончаров И. В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федераций как средство обеспечения конституционной безопасности России. М., 2003; Дзлиев М. И., Урсул А. Д. Основы обеспечения безопасности России. М., 2003.). Защищены докторские диссертации Степашиным С. В. «Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности в РФ» (Москва, 1993); Идрисовым Р. -«Ф. «Теоретические и правовые проблемы обеспечения национальной безопасности РФ» (Москва, 2002); Радченко В. И. «Конституционные основы государственной целостности РФ» (Москва, 2003); кандидатская диссертация Булавиным В. И. «Национальная безопасность современной России» (Н. Новгород, 1999).
Однако системного анализа конституционных основ национальной безопасности РФ в науке до настоящего времени не проведено. Не все вопросы можно считать достаточно изученными. Динамизм развития событий в России и окружающем ее мире настолько стремителен, что необходимо продолжать научные исследования в этом направлении. Актуальность для государства, общества, каждого человека вопросов, связанных с национальной безопасностью страны несомненна. Поэтому наука конституционного права должна выработать и предложить пути разрешения существующих здесь проблем.
Степень разработанности проблемы
Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. Вопросы обеспечения национальной безопасности затрагивают целый спектр взаимоотношений человека, общества, государства, пронизывают многие направления внутренней и внешней политики.
В отечественной науке проблемы, связанные с национальной безопасностью, привлекают внимание многих современных специалистов: политологов, философов, социологов, экологов, экономистов, медиков. Это А.И. Антонов, А. Г. Арбатов, А. И. Вдовин, В. Ю. Зорин, Р. Медведев, А. Мигранян, А. В. Никонов, В. Овчинников, Г. Онищенко и др.
Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к общетеоретическим и методологическим аспектам национальной безопасности, которые рассматривают В. Б. Исаков, А. В. Малько, И. Н. Сенякин, В. Н. Синю ков и др.
Современные проблемы национальной безопасности РФ получили обстоятельную разработку, прежде всего, в трудах таких ученых правоведов как: С. Н. Бабурин, М. И. Байтин, И. Н. Барциц, Ю. В. Голик, Б. В. Дрейшев, Р.
Ф. Идрисов, В. Т\ Кабышев, А. Н. Кокотов, О. С. Колбасов, И. И. Лукашук, Н. И. Матузов, В. М. Манохин, Т. М. Пряхина, И. А. Сарычева, С. В. Степашин, А:
A. Тер-Акопов, Т. Э. Шуберт и др.
Раскрытие темы исследования было бы невозможным без анализа практики строительства отечественного конституционализма, уяснения сущности Конституции РФ и механизмов ее реализации. Для этого были использованы работы: С. А. Авакьяна, А. Н. Аринина, М. В. Баглая, Н. С. Бондаря, Н. А. Богдановой, С. А. Глотова, В. Е. Гулиева, Ю. П. Еременко, Т. Д. Зражевской, О. Е. Кутафина, Н. М. Конина, Е. И. Козловой, Н. М. Колосовой, Г. Н. Комковой, В. О. Лучина, И. В. Лексина, М. С. Матейковича, О. О. Миронова,
B. В. Невинского, В. И. Радченко, А. В. Оболонского, В. А. Окунькова, Т. М.
Пряхиной, Ф. М. Рудинского, В. А. Ржевского, О. Г. Румянцева, М. С.
Саликова, Б. Н. Топорнина, И. Е. Фарбера, В. Е. Чиркина, Т. Я. Хабриевой, Б. С.
Эбзееваи др.
Конституционное развитие России немыслимо без учета ее исторического прошлого. Только в этом случае возможно предложить приемлемые пути ее движения к правовому, демократическому государству. С этой целью были учтены труды таких дореволюционных ученых - юристов как: А. С. Алексеев, И. Андреевский^ А. Градовский, В. И. Герье, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов; философов: Л. Н. Гумилева, Г. В. Плеханова, Н. Трубецкого, Б. Чичерина; историков: Н. М. Карамзина, В. О. Ключевского, Н. И. Костомарова; государственных деятелей: С. Ю. Витте, П. А. Столыпина.
Россия является частью мирового сообщества. Все очевиднее становится необходимость выработки глобальной системы безопасности. Поэтому учтены взгляды на данную проблему зарубежных ученых различных времен. Были рассмотрены исследования Ф. Броделя, Т. Гоббса, Б. Жакье, К. Маркса, Н. Макиавели, Р. Пайпса, Д. Сиджански, А. Тойнби, К. Хессе, Д. Хоскинга, Ф. Энгельса.
Тема диссертации имеет чрезвычайную общественную остроту, поэтому в ней использованы высказывания политических деятелей советского периода: М. С. Горбачева, В. И. Ленина, И. В. Сталина; и современности: Р. Г. Абдулатипова, А. Дзасохова, Ю. М. Лужкова, В. В. Путина, Э. Росселя, Д. О. Рогозина, Ю. Я. Чайки.
Несмотря на обширность перечня приведенных источников, необходимо отметить недостаточную разработанность проблемы конституционных основ
национальной безопасности России. Представленная работа является первой в отечественном государствоведении, выполненной на данную тему. Для того чтобы ее раскрыть была проанализирована Конституция РФ, ряд федеральных конституционных и федеральных законов, подзаконных актов, прямо или косвенно касающихся национальной безопасности. Автором использованы конституции советского периода, уставы некоторых субъектов РФ, конституционное законодательство зарубежных стран (Азербайджана, Беларуси, Греции, Грузии, Италии, Испании, Казахстана, Молдовы, Польши, Португалии, Румынии, США, Туркменистана, Украины, ФРГ, Франции и др.), материалы архивов Конституционного Суда РФ, Государственной Думы РФ, Губернатора Саратовской области, практика Верховного Суда РФ, Саратовского областного суда, деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ, Европейского суда по правам человека.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с обеспечением национальной безопасности в различных сферах внутренней и внешней политики России и функционированием механизма ее защиты.
Предмет исследования составляют нормы, направленные на защиту национальной безопасности России, а также формы, средства, способы их реализации, гарантии осуществления. Научная проблема эффективного
обеспечения национальной безопасности России обусловливается как неопределенностью соотношения различных видов безопасности, так и пробельностью законодательства, недостаточно четкой системой выявления угроз национальной безопасности и способов их устранения.
Использование научной методологии позволяет выявить основные пути решения обозначенной проблемы.
Цели и задачи диссертационного исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы в данном диссертационном исследовании ставится цель определить конституционные основы национальной безопасности России. Она достигается путем изучения системы конституционного строя и указания в нем места и роли национальной безопасности, рассмотрения основных направлений ее защиты во внутренней и внешней политике. Анализу подвергается динамика становления национальной безопасности РФ. На основании этого делаются предложения по совершенствованию системы конституционно-правового обеспечения национальной безопасности России.
Поставленная цель обусловила основные задачи диссертационного исследования:
-изучить различные точки зрения о задачах, целях и функциях государства и определить его роль по обеспечению национальной безопасности;
-доказать, ч что национальная безопасность является гарантией стабильности конституционного строя;
-рассмотреть взаимосвязь и соотношение безопасности человека, общества, государства в системе национальной безопасности;
-проследить историческое развитие России с точки зрения влияния на него факторов необходимости защиты безопасности страны;
-исследовать взаимодействие органов государственной власти по обеспечению национальной безопасности и выработать рекомендации по усовершенствованию этого процесса;
-раскрыть взаимосвязь идеологического многообразия, политического плюрализма и национальной безопасности через призму деятельности общественных и религиозных объединений, востребованности государственной идеологии как необходимого условия духовно-нравственного обогащения общества;
-рассмотреть деятельность парламентских политических партий, их программы и оценить соответствие существующей политической системы конституционному принципу многопартийности;
-обобщить конституционные аспекты внешней политики, в том числе участие в деятельности межгосударственных объединений, уделив особое внимание СНГ и Союзному государству Беларуси и России;
-изучить процессы, сопровождающие глобализацию и определить правовые способы защиты национальных интересов в сфере внешнеэкономических отношений;
-проанализировать основные направления защиты национальной безопасности во внутренней политике и определить насколько они обеспечивают развитие демократии, достойный уровень жизни человека, демографическую, ' экологическую, продовольственную безопасности, государственный суверенитет и территориальную целостность России;
-разработать предложения по совершенствованию российского федерализма, взаимоотношений между центром и территориями;
-определите ,пути совершенствования системы международной безопасности и борьбы с терроризмом.
Методологическую основу исследования составил комплекс методов и средств, которые позволили автору всесторонне проанализировать предмет исследования и сделать соответствующие научные выводы.
Использовался диалектико-материалистический метод исследования государства, права. Изучение теоретических проблем обеспечения национальной безопасности России с позиций материалистической диалектики позволяет всесторонне полно, объективно рассмотреть соответствующие государственно-правовые явления. Стремясь углубить знания, автор использовал метод восхождения от конкретного к абстрактному.
Сравнительно-исторический метод позволил показать не только прошлое и нынешнее состояние системы обеспечения национальной безопасности России, но возможные тенденции, закономерности ее развития.
Системный метод дал возможность рассмотреть различные виды безопасности (государственную, экологическую, продовольственную, правовую, демографическую и др.), как неразрывно связанные с национальной безопасностью России.
При помощи функционального метода удалось рассмотреть способы и средства защиты, национальной безопасности Президентом РФ, Правительством РФ, Советом Безопасности РФ, играющими здесь ключевую роль.
При определении научных понятий значительное воздействие имел метод моделирования. В исследовании темы автор опирался на метод формально-юридического анализа нормативных материалов, статический и иные методы.
Научная новизна диссертации состоит во всестороннем изучении конституционных основ национальной безопасности России. Ранее исследовались некоторые аспекты, касающиеся обеспечения безопасности, однако отсутствовало комплексное исследование, рассматривающее национальную безопасность в свете конституционно-правовых отношений, в
системе конституционного строя. Национальная безопасность подвергается анализу с учетом законодательства сегодняшнего дня, учитываются изменения, внесенные в Концепцию национальной безопасности, а также принятые на ее основе документы. В работе дается определение основных элементов национальной безопасности, а также различных видов безопасности. Анализируя Основной Закон РФ, автор исходит из того, что, несмотря на отсутствие в нем упоминания о национальной безопасности, многие его положения направлены на ее обеспечение, имеют первостепенное для этого значение.
Делается попытка определения понятия «конституционный строй», его основ, принципов, гарантий. Основы конституционного строя рассматриваются как находящиеся в иерархии по отношению друг к другу.
Рассматривая взаимосвязь конституционной и национальной безопасности, автор приходит к выводу, что эти понятия соотносятся как часть и целое. Если конституционная безопасность обеспечивает охрану юридической конституции страны, то национальная - фактической, т. е. является категорией, охватывающей более широкий спектр общественных отношений.
Работа изложена с учетом исторических особенностей формирования и сохранения российской государственности. Отмечено, что основой влияния фактора безопасности на развитие страны явилось: 1) геополитические интересы, обусловленные уникальным географическим положением; 2) наличие постоянной внешней угрозы со стороны соседних государств.
Подвергаются рассмотрению процессы, как в России, так и за ее пределами, происходящие в результате усиления воздействия глобализации на экономическое развитие. Делаются предложения по снижению ее негативного влияния и более эффективному использованию предоставляемых преимуществ. Анализируются причины активизации международного терроризма, угрозы-национальной безопасности России, вызванные им, и предлагаются пути их устранения. Параллельно с этим предпринимается попытка рассмотреть
понятие «государственный суверенитет» с учетом современных проблем международной безопасности.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
- уточняется понятие «национальной безопасности», дается определение
понятий «угроза национальной безопасности», «демократия»,
«межгосударственное объединение», «государственная идеология», «правовая
безопасность», «демографическая безопасность», «экологическая
безопасность», «образовательная безопасность», «религиозная безопасность»,
«продовольственная безопасность»;
-с учетом исторических и культурных традиций России, ее федеративной формы государственного устройства, при которой в основе образования многих субъектов лежит национальный принцип, правомерным является использование термина «федеральная» безопасность, а не «национальная». Употребляемый в Конституции РФ термин «безопасность» следует понимать в широком смысле, как национальную безопасность, направленную на защиту интересов не только государства, но и человека, общества;
-объективные условия становления и развития российской государственности обусловили необходимость формирования в России в настоящее время сильной государственной власти, под которой следует понимать демократическое, правовое, дееспособное, федеративное государство. Оно должно создать условия для постепенного становления институтов гражданского общества с присущими ему ценностями. Это возможно только при состоянии защищенности национальной безопасности от внутренних и внешних угроз. Идея «сильного государства» будет иметь смысл только тогда, когда параллельно ей будет осознана и воплощена в жизнь необходимость повышения взаимной ответственности личности и государства;
- одним из оснований привлечения к конституционной ответственности
необходимо признать совершение действий (бездействий), представляющих
угрозу национальной безопасности России. Объектом правонарушения здесь выступает национальная безопасность страны. Субъектами могут являться Президент РФ, Правительство РФ во главе с Председателем, высшее должностное лицо субъекта. Объективная сторона характеризуется действиями, направленными на подрыв национальной безопасности страны или нанесением ущерба ее национальным интересам. Субъективная сторона может быть выражена только в форме умысла;
в обозримой перспективе единственно возможным является существование в России президентской республики с обширными полномочиями главы государства. Исторический опыт развития России говорит о востребованности* сильной единоличной власти. Только с достижением положительных результатов после проведения реформ в экономике, федеративном устройстве допустимо сокращение полномочий Президента РФ, повышение статуса представительных органов. Доказывается необходимость признания Президента РФ не только главой государства, но и исполнительной власти;
- значение Государственного Совета РФ в условиях изменения федеративной политики должно быть переосмыслено. Стратегическое направление его деятельности - реформа государственного устройства, цель -обобщение опыта ее проведения. Следует внимательнее отнестись к идее законодательного закрепления статуса Государственного Совета РФ;
-добиться положительных результатов в обеспечении национальной безопасности без опоры на местное самоуправление невозможно. Поэтому Концепция национальной безопасности РФ должна рассматривать муниципальную власть среди органов, принимающих участие в формировании и реализации политики обеспечения национальной безопасности РФ. Обосновывается востребованность сочетания принципов выборности и назначаемости муниципальных органов власти;
- конституционный статус России как демократического государства предполагает не только наличие политического режима, предоставляющего возможность проведения свободных выборов. Демократию нужно рассматривать как особую систему ценностей, лежащих в основе деятельности государства, признанных в обществе и обеспечивающих человеку свободное развитие, возможность достойной жизни. Демократия должна быть обеспечена определенным уровнем социальных гарантий граждан. При достижении этого идеалы демократии могут стать мировоззрением большинства населения. Демократические преобразования необходимо проводить с учетом исторических особенностей России, синтеза отечественных традиций и зарубежного опыта;
-общественное значение и социальный характер являются необходимыми элементами любой собственности, в том числе и частной. Право на предпринимательскую деятельность может быть ограничено не только в случае направленности на монополизацию рынка или недобросовестной конкуренции, но и тогда, когда оно вступает в противоречие с общественными интересами, нарушает права человека или угрожает национальной безопасности страны. Необходима разработка института государственного внешнего управления частных компаний, имеющих стратегически важное значение для экономики и национальной безопасности страны, в экстраординарных ситуациях;
- существует потребность в разработке новой федеральной миграционной политики. Для ч этого необходимо: 1) пересмотреть статус ведомства, занимающегося ей; 2) учитывать особенности отдельных регионов; 3) обратить особое внимание на субъекты РФ, расположенные на территории Восточной Сибири и Дальнего Востока; 4) привести миграционное законодательство в соответствие с Федеральным законом "О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом";
-с учетом необходимости принятия адекватных мер по противодействию терроризму следует рассматривать суверенитет не только как
предоставляющий определенные права, но и накладывающий на государство обязанности, в частности недопущение деятельности на своей территории международных террористических организаций, бандитских формирований, расположения их баз, представительств. Ответственность государства должна наступать не только в случае умышленного использования им своей территории для ^нанесения ущерба другой стране, но и пассивности при подобных действиях со стороны иных сил, действующих в стране. Невыполнение указанных обязанностей может служить основанием для наступления ответственности государства перед мировым сообществом;
- в международной системе безопасности должен быть выработан механизм воздействия на государства, вплоть до введения международных сил под эгидой ООН, в тех случаях, когда национальные правительства не контролируют некоторые части своей территории, так как на них действуют террористические сообщества;
-объединенияч регионов является перспективным направлением развития отечественной государственности. Однако интересам национальной безопасности Российская Федерация не отвечает укрупнение регионов, ведущее к созданию сверхмощных субъектов, обладающих стратегически важным геополитическим положением и богатым экономическим потенциалом. Создание экономически самостоятельных новых регионов не будет означать безусловного повышения уровня жизни населения, но может поставить вопрос о большей политической самостоятельности территорий;
-необходимо пересмотреть понятие института автономии, предоставляемой % территориям. Статус автономий должны иметь регионы, отличающиеся от других существенными особенностями, прежде всего геополитическим положением или экономическим развитием. Через него таким частям страны должны предоставляться большие экономические и политические права или, наоборот, меньшие возможности влиять на формирование органов государственной власти;
-следует отказаться от возможности принятия в состав Российской Федерации на правах субъекта части иностранного государства. Уважение суверенитета, территориальной целостности других стран, признание нерушимости существующих границ - один из общепризнанных принципов международного права, который, согласно части 4 статьи 15 Конституции, являются частью правовой системы России.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том,
что многие положения и выводы, а также концептуальные подходы по
проблемам, связанным с конституционными основами национальной
безопасности РФ, содержащиеся в нем, могут быть использованы в
практической, правотворческой деятельности органов государственной власти
РФ. s ,
Автором обоснована необходимость корректировки некоторых статей Конституции РФ (например, части 2 статьи 14, устанавливающей запрет существования государственной идеологии); дополнения ее нормами, касающимися определения внешней политики России; толкования отдельных положений (части 4 статьи 15, провозглашающей общепризнанные принципы и нормы международного права составной частью правовой системы РФ). Предлагается внесение изменений и дополнений в федеральные конституционные законы (например, «О референдуме РФ»), в федеральные законы («О гражданстве», «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» и др.). Эти рекомендации мотивированы. Они могут быть использованы Федеральным Собранием РФ в интересах обеспечения национальной безопасности РФ на более высоком уровне.
Положения диссертации могут использоваться в учебном процессе при подготовке курсов лекций по конституционному праву Российской Федерации. Конкретные научно-практические рекомендации и предложения могут быть учтены при разработке спецкурсов по актуальным проблемам, связанным с
национальной безопасностью РФ. Результаты исследования имеют значение для дальнейшего обсуждения и разработки соответствующих проблем, для углубления комплексных научно-практических исследований в процессе укрепления вертикали власти, федеративной, административной, экономической и иных реформ.
Апробация результатов исследования. Выводы автора докладывались в выступлениях на различных региональных, общероссийских и международных конференциях, круглых столах и семинарах: «Приоритеты правовой политики в современной России» (Саратов, 1997), «Законодательная деятельность субъектов РФ» (Саратов, 1998), «Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву» (Н. Новгород, 1998), «Права человека: пути их реализации» (Саратов, 1998), «Межгосударственные объединения и эволюция конституционных институтов» (С-Пб, 1999), «Обеспечение равенства прав и свобод человека: российские и международные механизмы» (Саратов, 2002), «Конституция как символ эпохи» (Москва, 2003), «Конституция РФ и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития» (Саратов, 2003), «Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития» (Воронеж, 2003), «Актуальные проблемы развития «горизонтального» федерализма в России» (Балаково, 2004).
Материалы исследования используются автором в преподавании в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» курсов конституционного права РФ, конституционного права зарубежных стран, спецкурса «Конституционное право стран СНГ». Ряд предложений по совершенствованию законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации представлен в Поволжский институт регионального законотворчества.
*
'«
По теме исследования опубликовано более 30 научных работ, в том числе две монографии, получившие положительную оценку юридической общественности.
Конституционный строй: понятие, основы, гарантии
Конституционный строй является центральным понятием российского конституционализма. Впервые он был закреплен в Конституции РФ 1993 года, в первой главе которой определялись его основы. Данная категория не только правовая, но и в значительной степени философская, политическая. Этим объясняется то, что до настоящего времени в законодательстве не выработано ее определение, хотя она используется в официальных документах. Например, в Концепции национальной безопасности РФ обозначены основные направления защиты конституционного строя.
Нет здесь единого мнения и в науке конституционного права. В. Т. Кабышев пишет, что это «система господствующих экономических и социально-политических отношений в их конституционной форме, воплощающих суверенитет народа, свободы и права человека и определяющих сущность общества в целом»1. Н. А. Михалева понимает под ним «общественный строй, в котором функционирует правовое государство с республиканской формой правления, установлен демократический политический режим, признается приоритетное положение личности, незыблемость частной собственности, разделение властей, верховенство права и закона». Он противопоставляется тоталитарному государству2. Е. И. Козлова рассматривает конституционный строй как «форму (или способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство» . В Большом юридическом энциклопедическом словаре под данным понятием подразумевается «представленная в соответствующих структурах государства и общества и их институтов, закрепленная нормами Основного закона и другими конституционно - правовыми актами система основополагающих общественных отношений»2.
Признавая ценность таких определений, нужно отметить, что природу конституционного строя нельзя отождествлять с политическим режимом, существующим в конкретной стране. Государство может быть далеко от идеалов демократии, верховенства права, но это не означает, что в нем не существует конституционный строй вообще. Наглядными примерами здесь могут выступать Туркменистан или Таджикистан, в Основных законах которых ему отведено центральное место, но эти республики нельзя признать обеспечивающими соблюдение прав человека. Необходимо различать юридически закрепленный конституционный строй и фактически существующий. Последний представляет собой конституционный режим государства, который можно определить как «конституционный строй в действии»3.
Придти к единству взглядов на сущность конституционного государства вряд ли возможно, поскольку оно формируется не только под воздействием общепризнанных стандартов, но и исторических особенностей каждого народа, проживающего на какой-то территории. Например, в КНР отсутствует разделение властей, политический плюрализм, в Иране ярко выражена религиозная политика в деятельности органов публичной власти. Но это не может быть поводом для сомнений в легитимности политических режимов, их конституционности. Такой выбор был сделан самим населением этих независимых субъектов международного права.
Отличительным признаком развития мирового конституционного процесса (особенно в СНГ) в конце XX века явилось повсеместное признание демократического, социального, правового характера новых государства, всеобщее упоение правами человека. Однако между закреплением соответствующих норм и воплощением их в действительность - дистанция больших размеров. Нельзя ставить существование конституционного строя в зависимость от формального закрепления каких-либо основ. Для понимания его сути недостаточно подвергнуть анализу только нормы Основного закона, необходимо учитывать и фактические политические, общественные, экономические отношения. Конституционный строй является неотъемлемым признаком любого государства, имеющего конституцию. Его наличие вытекает из народного суверенитета, предполагающего право населения самостоятельно устанавливать форму организации жизни на принадлежащей территории.
Одно из возможных определений конституционного строя России могло бы стать следующее — это система конституционных отношений, закрепленных народом в Конституции РФ и определяющих статус человека, форму государства, его политический режим, взаимоотношения между властями, положение в мировом сообществе. Конституционный строй России предполагает наличие таких элементов как принципы, гарантии охраны и защиты от насильственного изменения.
Укрепление демократии, обеспечение достойного уровня жизни и свободного развития человека
При определении приоритетов внутренней и внешней политики современной России необходимо исходить из того, что высшей конституционной ценностью является человек, его права и свободы. Основной Закон страны закрепил соответствующие нормы, которые по своему юридическому содержанию соответствуют самым строгим мировым стандартам. Однако на практике удалось реализовать политические и частично личные права и свободы. Камнем преткновения явилось обеспечение социальных, экономических и культурных прав и свобод. Более того, по этим позициям наблюдается даже отход от уровня, достигнутого в советский период. Все это становится не только одним из серьезных препятствий на пути движения России к гражданскому обществу, но и питательной средой для недовольства населения проводимой политикой, социальной напряженности и политической нестабильности, которыми уже однажды в истории нашего государства воспользовались деструктивные силы, столкнувшие на долгое время страну с пути развития мировой цивилизации. Происходит глубокое расслоение общества на узкий круг сверх богатых и широкую массу тех, кто проживает за чертой бедности или считается малообеспеченным. В сегодняшнем состоянии оно не напоминает даже песочные часы, поскольку чрезвычайно большой является пропорция между этими двумя группами граждан. Хотя мы имеем выдающиеся достижения в науке, технике, космосе, являемся державой победительницей, отечественную экономику охватил глубокий и системный кризис, первопричиной которого являются не решавшиеся на должном уровне проблемы конкретного человека, отдельной личности, которая рассматривалась как часть чего-то целого, материал для достижения неких общих государственных целей, которые служили удобным прикрытием для бесконтрольного управления партийной номенклатуры. Произошло чудовищное событие - появление в России государства, которое в литературе получило название "отчужденное". Необходимо отметить, что корни этого явления произрастают из царского периода. А. В. Оболонский, рассматривая атрибуты, которые на фундаментальном уровне сегодня работают против перемен, первым называет формировавшуюся десятилетиями "антиличностную социальную установку", лозунгом которой выступал: "Незаменимых у нас нет!"2. Культивируемая повсеместно государством такая идеология стала одной из причин равнодушно-спокойного отношения граждан к распаду и прекращению существования как геополитической реальности той страны, где они родились. Это событие произошло несмотря на то, что СССР даже к 1991 году являлся державой с мощным военным потенциалом, развитой системой правоохранительных органов и безопасности. В Концепции национальной безопасности РФ говорится, что "национальные интересы России в социальной сфере заключаются в обеспечении высокого уровня жизни народа", во внутриполитической — "в завершении процесса становления демократии в обществе". Выступая на приеме по случаю Дня Конституции, Президент РФ отметил: "Свобода и достоинство наших граждан есть вопрос национальной безопасности страны"3. Конституция провозглашает Россию социальным государством (ст.7). Целесообразно было бы сформулировать данную норму не как отражающую уже достигнутый результат, а выступающую в качестве перспективной долговременной цели, к которой общество стремится. Интересным является в этой связи опыт Италии, в Конституции которой записано, что задача Республики - устранить препятствия экономического и социального порядка (ч.2 ст.З). Закрепление за Российской Федерацией статуса, который не подкреплен практически, для реализации которого отсутствуют должные материальные ресурсы, небезопасно, поскольку подрывается авторитет у населения, порождается недоверие к Основному Закону страны. В настоящее время популярной является идея «сильного государства». Б.Н. Топорнин предлагает использовать ее в качестве ориентира современной теории государства и права. Такую позицию разделяют Д. Н. Козак, В.В.Жириновский, М. В. Баглай, А. В. Наумов, Е. А. Суханов и ряд других деятелей науки и политики1. В справедливости данного мнения не приходится сомневаться. Однако возникает вопрос, что следует понимать под «сильным государством»? Традиционно государство в России отождествлялось с аппаратом чиновников, который имел всегда мощные рычаги давления на общество в целом и отдельную личность в частности. Это позволяло ему отстаивать свои интересы. Сегодня вряд ли найдется в Европе государство, в котором государственный аппарат всех уровней имел бы больше юридических и тем более властных фактических полномочий, чем в России при чрезвычайно высокой степени бесправности личности. Жесткая оценка управленческих структур не означает отрицания их роли и места в жизни страны. Однако предоставление все новых и новых контрольных, карательных полномочий государству только еще более укрепит власть бюрократического аппарата, но не усилит государство как институт, предназначенный для защиты интересов общества и личности. Мы разделяем мнение В. Н. Синюкова, что "само по себе усиление государства не даст России осознанной перспективы в XXI веке...Речь должна идти о разумном использовании огромной силы государства, способности правильно распорядиться государственной машиной"1. Здесь возникает трудноразрешимая на практике проблема построения такого конституционного строя, в котором был бы достигнут баланс часто несовпадающих интересов личности, общества, государства, определена грань приоритетов между ними.
Государственная идеология как необходимое условие духовно- нравственного развития общества
В современном мире, где происходит стремительное развитие телекоммуникационных систем, средств связи, сети Интернет, издается огромное количество книг, газет, журналов, значение влияния фактора информационного воздействия на сознание и поведение людей трудно переоценить. Мировое информационное пространство оказалось зоной пересечения интересов различных государств, коммерческих компаний и ожесточенной борьбы за доминирование в нем. Это вполне закономерно, так как сегодня лидерство в международных отношениях или на рынке продукции в значительной степени зависит от того, кто имеет преимущественный и первоочередной доступ к информационным ресурсам, через которые можно вести пропаганду своих взглядов, добиваясь, посредством этого, нужных целей в других сферах общественной жизни. Становится все более очевидным, что в эпоху химического, бактериологического, ядерного оружия, каким является XXI век, противостояние между крупными державами будет смещаться из военной в информационную сферу. Приобрел даже актуальность термин "информационная война". К сожалению, внутренний информационный рынок России оказался незащищенным от воздействия сил, проводящих политику, идущую в разрез с интересами государства.
В Концепции национальной безопасности России отмечено, что "усиливаются угрозы национальной безопасности Российской Федерации в информационной сфере". Нельзя сказать, что Россия не предпринимает усилий по укреплению здесь своих позиций. Приняты Федеральные законы РФ "Об участии в международном информационном обмене", "Об информации, информатизации и защите информации" , "О средствах массовой информации" . Президентом РФ утверждена Доктрина информационной безопасности РФ.
Однако добиться желаемых результатов пока не удалось. Одна из причин этого заключается в том, что основное внимание в обеспечении информационной безопасности России уделялось долгое время вопросам совершенствования и защиты отечественной информационной инфраструктуры, государственных информационных ресурсов от несанкционированного доступа, развития современных телекоммуникационных технологий. Безусловно, это является необходимыми и важными направлениями государственной деятельности в рассматриваемой сфере, однако она не должна сводиться преимущественно к этому. Государство обязано принимать активное участие в выработке механизмов по соблюдению конституционных прав и свобод граждан в области получения информации и использования ее. Из этого исходит Доктрина информационной безопасности РФ, в которой среди угроз информационной безопасности названы: угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности, индивидуальному, групповому, общественному сознанию, духовному возрождению России; угрозы информационному обеспечению государственной политики РФ. В ней записано, что национальная безопасность существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности.
В Концепции национальной безопасности России отмечено, что обеспечение национальной безопасности включает введение запрета на использование эфирного времени в электронных средствах массовой информации для проката программ, пропагандирующих насилие, эксплуатирующих низменные проявления. В ст. 4 Закона РФ " О средствах массовой информации" предусматриваются меры, направленные на недопустимость злоупотребления свободой массовой информации, под которым понимается: 1) использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни; 2) использование в информационных программах скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и оказывающих вредное влияние на их здоровье; 3) распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ.
Противодействие негативному влиянию нарушения конституционных гарантий свободы массовой информации должно осуществляться не только путем запретов, но и при помощи проводимого государством всестороннего культивирования российских духовно-нравственных ценностей, традиций патриотизма и гуманизма, уважения к семье, памяти предков. Необходима выработка соответствующей государственной политики. Именно она сможет стать основой воспитания законопослушных граждан, укрепления идеалов правопорядка и демократии. Она не будет означать введение цензуры, умаление конституционных гарантий свободы массовой информации. В случае нарушения прав, предусмотренных ст. 29 Основного Закона России, любой сможет обратиться за защитой в судебные органы1. На основании ст. 46 Конституции РФ существует возможность подачи жалобы в Европейский суд по правам человека в Страсбурге, практика которого по охране свободы слова весьма обширна1.
Одним из основных вопросов философии является разрешение спора о том, что в большей степени оказывает влияние на эволюцию человека -улучшение материального положения или его духовный потенциал, что важнее бытие или сознание индивида? К. Маркс и Ф. Энгельс писали, что "...мораль, религия, прочие виды идеологии и соответствующие им формы сознания утрачивают видимость самостоятельности. У них нет истории, у них нет развития. Не сознание определяет бытие, а жизнь определяет сознание" .
Конституционные аспекты внешней политики
Сегодня перед Россией стоит целый комплекс проблем, это, прежде всего, проведение взвешенной и конструктивной внутренней политики, преобразований в сфере экономики, государственного управления. Только достигнув определенных значительных успехов в этом, Россия может строить со своими зарубежными партнерами отношения, отвечающие ее национальным интересам, связанные на долгосрочной перспективе. Перед внутренними угрозами национальной безопасности может показаться, что внешнеполитическая деятельность является второстепенной, не имеющей принципиального значения, с этим согласиться нельзя. Наоборот, сейчас, как никогда ранее, она приобретает особую важность. Это обусловлено, во-первых, тем, что Россия, в силу своего исторического развития, уникального географического положения, всегда играла ключевую роль в выстраивании системы международных отношений. Несмотря на переживаемые трудности, она по-прежнему остается великой державой. Величие же не провозглашается, необходимо добиваться, чтобы с ним вынуждены были считаться. Во-вторых, являясь постоянным членом Совета Безопасности ООН, ядерной державой, наша страна несет особую ответственность перед нынешним и будущими поколениями народов мира. В-третьих, в эпоху глобализации, когда происходит взаимопроникновение экономик государств, обусловливающее стирание границ между ними, Россия не может оставаться в стороне от этого процесса, если не хочет оказаться на обочине истории, вдалеке от цивилизованного мира. В-четвертых, умелое прогнозирование мировых процессов, выстраивание и достижение в соответствии с ними своих национальных интересов может аккумулировать материальные ресурсы и мобилизовать дополнительные источники для решения внутренних вопросов. В-пятых, существуют территориальные претензии к России. Являясь базовым документом, Конституция РФ должна закреплять основные ориентиры внешней политики, принципы, на которых строится ее осуществление. Конституция РФ в качестве основ конституционного строя провозгласила демократический, правовой характер нашего государства. 4.4 ст. 15 Конституции РФ содержит положения, выступающие новеллой отечественной конституционной доктрины - "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Органы государственной власти обязаны руководствоваться этими нормами при проведении как внутренней, так и внешней политики. Конституция придает им особое значение, поскольку допускает их изменение в усложненном порядке, отдает предпочтение при коллизии с положениями глав 2-9. Конституционные основы участия России в межгосударственных объединениях обозначены в ст. 79 Конституции РФ. Согласно ч.З ст. 80 этого документа основные направления внутренней и внешней политики государства определяет Президент РФ в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Здесь следовало бы записать "и международными договорами РФ", поскольку они оказывают влияние на внешнюю политику страны не меньшее, чем федеральные законы, которые регулируют преимущественно внутреннюю политику. На основании п. "а" ст. 86 Конституции РФ Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой РФ, п. "м" ст. 83 - назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях, п. "е" ст. 84 -обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями об основных направлениях внешней политики. Государственная Дума и Совет Федерации РФ могут влиять на проводимый главой государства внешнеполитический курс путем принятия федеральных законов по вопросам войны и мира, ратификации и денонсации международных договоров (п. п. "г" и "е" ст. 106 Конституции РФ). Правительство РФ осуществляет меры по реализации внешней политики (п. "д" ст. 114 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров России (п. "г" ст. 125 Конституции РФ). Одним из основных документов в рассматриваемой сфере является Концепция внешней политики РФ1. Она опубликована в официальном печатном издании - в "Российской газете", однако не оформлена указом Президента РФ. Могут возникнуть обоснованные сомнения в том, является ли она официальным документом. Непонятно, почему среди органов государственной власти, участвующих в реализации внешней политики РФ, в ней назван МИД РФ, но вообще нет упоминания о Правительстве РФ.
