Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая природа народного представительства 16
1. Основные концепции народного представительства: становление и современное состояние 16
2 Основные положения о народном представительстве в Конституции РФ 1993 г. 49
3. Значение и функции народного представительства в Российской Федерации 73
Глава 2. Конституционное закрепление народного представительства в Российской Федерации 93
1. Народное представительство в системе конституционных принципов 93
2. Гарантии народного представительства в Российской Федерации 112
Глава 3. Система народного представительства в Российской Федерации (конституционные основы) 130
1. Государственные формы народного представительства в России 130
2. Муниципальные и общественные институты в системе народного представительства 150
Заключение 172
Список литературы 178
- Основные концепции народного представительства: становление и современное состояние
- 2 Основные положения о народном представительстве в Конституции РФ 1993 г.
- Народное представительство в системе конституционных принципов
- Государственные формы народного представительства в России
Введение к работе
Актуальность исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года провозглашает Российскую Федерацию демократическим государством, а ее многонациональный народ - единственным источником власти и носителем суверенитета в России. В качестве одной из форм осуществления власти народа Конституция установила представительную демократию. Ее реализация является базовым условием для- всего демократического развития нашей страны. Этим объясняется практическая значимость народного представительства в России. Она усиливается тем, что народное представительство призвано обеспечить легитимность государственной и муниципальной власти, противодействовать авторитаризму, ограничивать бюрократизм и коррупцию, гарантировать народу возможность влиять на власть и контролировать ее.
Данные обстоятельства объясняют необходимость всестороннего теоретического осмысления феномена народного представительства в рамках его связи и взаимообусловленности с другими государственно-правовыми и политическими явлениями. Теоретическая значимость изучения народного представительства в настоящее время возрастает в связи с тем, что сформулированное еще в XIX веке и остающееся практически неизменным «классическое» понимание народного представительства оказывается недостаточным. Это связано с целым рядом изменений, которые коснулись практически всех ныне существующих государств, в том числе и России. Процессы правовой интеграции повлияли на распространение представительной демократии по всему миру, придав последней новые черты и изменив ее привычное содержание. Повсеместное признание и утверждение прав человека уточнило и внесло коррективы, в понимание сущности (первооснов) и признаков народного представительства. Народное представительство вышло за внутригосударственные рамки, появились его
наднациональные формы. Оно превратилось в необходимое условие сотрудничества современных государств. Новые взаимоотношения* ветвей власти свидетельствуют об охвате народным представительством не только сферы действия законодательных органов- (традиционной области распространения), оно стало (становится) общим принципом осуществления всей публичной власти в стране в целом.
Необходимость научного осмысления народного представительства с учетом современных реалий вызвана и общественно-политической обстановкой в Российской Федерации. В настоящее время наша страна переживает переломный момент своего развития - на первый план выдвигаются задачи более интенсивного развития демократического, правового и социального государства, формирования гражданского общества. Одновременно наблюдаются и значительные трудности на пути реализации представительной демократии. Все это также требует своего обстоятельного изучения, научного объяснения и отыскания наиболее эффективных инструментов правового обеспечения народного представительства.
Кроме того, в современной юридической науке изменились подходы и методы изучения государственно-правовых явлений, способы постановки и решения проблем. Все более востребуется комплексный, системный и междисциплинарный взгляд, перетолкование классических общеизвестных положений в контексте настоящей ситуации. Поэтому научный анализ с таких позиций народного представительства, теории и практики его реализации в России, уточнение и развитие в связи с этим его отдельных характеристик, внесение предложений по законодательному закреплению, толкованию и практическому осуществлению представляется актуальным для науки конституционного права.
Таким образом, в настоящей работе на основании комплексного и системного анализа с опорой на существующие исследования
представительной демократии раскрываются современное понятие и содержание народного представительства, его конституционные основы применительно к устройству нашего государства, выявляются положительные и негативные стороны действия его на современном этапе, выдвигаются предложения по совершенствованию практики реализации народного представительства с учетом современных потребностей российского общества и тенденций его развития.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема народного представительства неоднократно являлась предметом научного изучения, подвергалась анализу с различных сторон отечественными и зарубежными учеными.
Об этом свидетельствуют прежде всего дореволюционные труды представителей российской юридической науки: Ю.С. Гамбарова, В.М. Гессена, А.А. Жиженко, Н.И. Карпева, Б.А. Кистяковского, О.Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.Е. Кудрина, Н.И. Лазаревского, А.Рождественского, Б.Н. Чичерина и др.
Эта тема исследовалась и в советский период (работы Ю.А. Агешина, А.А. Безуглова, М.Т. Богомолова, Т.П. Василенкова, Г.С. Гурвича, А.В. Зиновьева, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Д.А. Керимова, А.И. Кима, С.Н. Кожевникова, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, А.И. Лепешкина, B.C. Основина, СМ. Поповой, Ю.И. Скуратова, Б.А. Страшуна, Е.А. Тихоновой, К.Ф. Шеремета, В.И. Яцечко и др.).
За- последнее время отдельные аспекты народного представительства также изучались отечественными юристами-конституционалистами: С.А. Авакьяном, А.С. Автономовым, А.А. Акмаловой, П.А. Астафичевым, С.Н. Бабуриным, Н.А. Васецким, Н.Т. Ведерниковым, А.И. Горылевым, В.А. Елчевым, А.Д. Керимовым, П.Н. Кириченко, Ю.К. Красновым, В.А. Кряжковым, В.А. Максимовым, СВ. Масленниковой, Л.А. Нудненко,
6 A.M. Осавелюком, B.B. Пылиным, Б.А. Страшуном, Т.М. Шамбой, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеевым и др.
Существенным вкладом в понимание теоретических основ представительной демократии стали разработки специалистов по общей теории государства и права. Среди них работы: Ю.И. Малевич, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, И.Н. Рожко, З.А. Станкевича, А.И. Экимова и др.
Способствовали развитию конституционно-правового знания о народном представительстве исследования, выполненные в рамках политологии и социологии (Г.В. Голосов, К. Джанда, Р.Т Мухаев, В.П. Пугачев, В.И. Селютин, А.И. Соловьев, ВТ. Хорос, А.В. Чуев), а также истории (Л.С. Васильев, Н.М. Золотухина, И.А. Исаев, В.О. Ключевский и
др.)-
По данной проблематике имеется большое количество публикаций зарубежных авторов: Б. Грофмана, Р. Даля, Р. Каца, Н. Лумана, X. Петкин, Б. Рассела, Р. Руза, Н. Рулана, Р.Смита, К. Суейса, С. Эльдерсвельда, Д. Фарелла, Ф. Фоннера, М. Яновица и др.
Однако в рамках науки конституционного права не было выполнено монографической работы, в которой народное представительство исследовалось бы в качестве самостоятельного, целостного и комплексного явления, развивающегося в Российской Федерации благодаря успехам демократического строительства, а также при влиянии глобализационных процессов, работы, которая отражала бы положительные и негативные стороны российской представительной демократии с учетом особенностей государственно-правовой жизни нашей страны и содержала бы соответствующие предложения по ее совершенствованию. Настоящее исследование направлено на восполнение данного пробела, представляет собой теоретическое конституционно-правовое описание и объяснение
народного представительства с вышеуказанных точек зрения и содержит рекомендации, направленные на дальнейшее законодательное и практическое развитие этого института в нашей стране.
Цель проведенного исследования состоит в комплексном и системном изучении конституционных основ народного представительства в Российской Федерации на современном этапе ее. развития, в выявлении сущности, содержания и значения данного института для российской государственно-правовой действительности с учетом ее особенностей, а также отыскании более эффективных способов и средств его реализации на практике.
Указанная цель определила постановку конкретных задач исследования:
- выявить и раскрыть основные особенности концепций народного
представительства в российской и зарубежной научной политической мысли
на различных исторических этапах; сформулировать базовые положения, на
которые должна опираться наиболее оптимальная для России и других
государств в современный период концепция народного представительства;
основываясь на комплексном подходе, сформулировать
конституционно-правовое определение понятия народного
представительства, уточнить его содержание;
учитывая влияние современных политических факторов и международно-правовой ситуации, определить роль и значение конституционного принципа народного представительства для построения демократического, правового, социального государства и гражданского общества в Российской Федерации.
- провести анализ федерального и регионального законодательства
Российской Федерации, нормативных правовых актов местного
самоуправления, а также практики их действия в сфере народного
представительства; на основании этого выявить имеющиеся проблемы и недостатки его правового регулирования и предложить соответствующие изменения нормативных актов, а также способов и средств практической реализации народного представительства в России;
изучить систему народного представительства в России, выявить особенности ее элементов;
раскрыть представительный характер современного российского общества и его представительных институтов, найти конституционно-правовые механизмы их оптимального развития.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, которые исследовали различные аспекты народного представительства. Комплексный характер, темы потребовал обращения к источникам различных отраслей науки, как юридических, так и философских, политологических, социологических, исторических и некоторых других гуманитарных дисциплин.
Нормативную основу диссертационного исследования составили, прежде всего, Конституция Российской Федерации 1993 года, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты муниципальных образований. Теоретические положения и выводы работы опираются на федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, регулирующие статус депутатов, политических партий, других общественных объединений, Общественной палаты Российской Федерации, процедуру выборов, состав и деятельность органов народного представительства различных уровней власти и другие стороны представительной демократии. Ряд суждений о народном представительстве стал возможен благодаря использованию международных документов, конституций зарубежных государств, а также нормативных актов, которые принимались и действовали в различных странах на тех или
иных исторических этапах их существования. Особую значимость для диссертационного исследования имеют постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
Эмпирическую базу работы образуют государственная и общественно-политическая практика России и зарубежных стран, события и факты, связанные с реализацией народного представительства в деятельности государства и гражданского общества, результаты и обобщения социологических исследований и опросов, касающихся различных сторон представительной демократии и т.д.
Методологической основой изучения послужила вся совокупность приемов и способов научного познания, применимая к народному представительству как объекту исследования. Ведущим явился всеобщий диалектический метод, а также вытекающие из него общелогические методы, такие как анализ, синтез,. абстрагирование, восхождение от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному и др., а также специальные и частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, формально-юридический, историко-правовой, метод сравнительного правоведения и т.д. Их применение позволило изучить народное представительство во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Объектом диссертационного исследования является народное представительство в Российской Федерации как конституционное явление и государственно-правовая реальность.
Предметом исследования выступают закономерности возникновения, функционирования и развития народного представительства, в Российской Федерации, его целостное понимание и современное научное отражение.
Научная новизна работы обусловлена поставленными задачами и заключается в определении конституционных основ народного представительства, адекватных комплексному видению этого явления, и
учитывающих особенности российской представительной демократии. В рамках такого исследования и понимания народного представительства автором выдвинуты предложения, направленные на совершенствование отечественного законодательства и конституционно-правовой практики. Кроме того, в диссертации высказаны суждения по ряду частных вопросов, недостаточно изученных, дискуссионных либо не являвшихся ранее предметом научного анализа. Научная новизна работы более конкретно отражена в системе положений, выносимых на защиту. Основные положения, выносимые на защиту.
1. Понимание народного представительства, сложившееся еще в эпоху
Просвещения и принятое до сих пор в юридической науке, не отражает в
полной мере современное его содержание. Для целостного и объективного
описания и научного объяснения народного представительства целесообразно
использовать комплексный подход, который диалектически объединяет
различные аспекты народного представительства и позволяет рассматривать
его в нескольких ипостасях: как идею (1), как способ осуществления
публичной власти (2), как правоотношение (3), как право народа (4), как
орган государственной (муниципальной) власти (5).
Комплексный подход позволяет внести коррективы в традиционное и устоявшееся в конституционном праве определение понятия народного представительства и рассматривать его как принцип организации государства и гражданского общества, который основан на осуществлении публичной власти от имени и в интересах народа выборными коллегиальными органами, взаимодействующими со всей системой органов государственной и муниципальной власти, действующими в рамках демократических процедур и несущими ответственность перед народом.
2. Современное' понимание и практика реализации народного
представительства в государствах демократической ориентации базируются
11 на различных концепциях, отражающих исторические, общественно-политические, социокультурные и другие особенности стран. Тем не менее, в народном представительстве как конституционно-правовом явлении присутствуют характеристики (черты, признаки), которые составляют его сущность, обеспечивают единство, общность его первооснов и обуславливают универсальный характер этого явления. Именно они должны лежать.в основе любой национальной концепции представительства. К таким универсальным характеристикам (признакам) народного представительства можно отнести следующие: выражение в народном представительстве верховенства народа (1); реализация посредством народного представительства государственной власти, адекватной потребностям современного общества (2); выражение народными представителями интересов всего народа, а не какой-либо его части (3); допустимость различных механизмов формирования представительных органов при безусловном преобладании свободных выборов (4); коллегиальный состав представительного учреждения (5).
Государственно-правовая практика России свидетельствует о приоритетном положении представительной демократии по отношению к непосредственной, что способно привести к нарушению ст. 3 Конституции РФ. Для сохранения баланса непосредственной и представительной демократии целесообразно исключить из текста Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 11.06.2004 г. запрет на проведение референдума в последний год полномочий Президента РФ и Государственной Думы.
Практика реализации народного представительства- в России свидетельствует о необходимости совершенствовать механизм его гарантий. В частности, требуется введение института досрочного отзыва депутатов всех уровней власти. В качестве оснований отзыва следует предусмотреть
неисполнение обязанностей депутатов, в том числе, обязанностей выполнять предвыборную программу и придерживаться политической ориентации, которая была заявлена во время избирательной кампании. Эти обязанности следует закрепить в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
5. Из понимания, народного представительства как принципа
организации государства и» гражданского общества следует, что система '
народного представительства в России состоит из нескольких уровней и
включает в себя 1) государственные формы народного представительства
(Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные собрания
субъектов- Федерации); 2) муниципальные формы народного
представительства (муниципальные представительные органы); 3)
представительные институты гражданского общества (политические партии,
Общественная палата Российской Федерации).
6. Совершенствованию реализации представительной демократии в
России могут способствовать следующие меры:
- ослабление содержащихся в законодательстве излишне жестких
ограничений для участия политических парий в осуществлении публичной
власти (разрешение создавать межрегиональные и региональные партии для
участия в региональных выборах; снижение 7 % избирательного барьера на
выборах в Государственную Думу до 5 %; недопущение формирования
Государственной Думы только из двух партий);
- возврат в федеральное законодательство положения о том, что выборы
в Государственную Думу считаются состоявшимися, если в них приняли
участие более 25 % избирателей;
- превращение Общественной палаты Российской Федерации в
подлинный представительный институт гражданского общества путем
закрепления такого ее статуса в Федеральном законе «Об общественной палате», а также изменения порядка ее формирования - отведение решающей роли в ее формировании не Президенту РФ, а общероссийским общественным объединениям, академиям наук и творческим союзам;
проведение мер по развитию активности и политико-правовой культуры населения, его заинтересованности в осуществлении представительной демократии (совершенствование программ образования и просвещения российских граждан, восстановление практически утерянной сегодня системы правового воспитания, а также продление действия Федеральной целевой Программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации);
более широкое привлечение, учет мнения и интересов населения муниципальных образований при разработке и проведении государственных реформ в сфере местного самоуправления (в том числе, его представительных органов); расширение перечня мероприятий, предусмотренных в Федеральной целевой Программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.
Научная и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертации теоретические обобщения, выводы и предложения могут быть использованы при формировании правовой политики российского государства, в решении проблем государственного управления, приняты во внимание в правотворческой деятельности при разработке и совершенствовании российского законодательства, толковании положений Конституции Российской Федерации, при правоприменении, проведении мероприятий по политико-правовому просвещению населения, в процессе профессиональной подготовки кадров юристов и государственных служащих, в научно-исследовательской работе, в преподавании учебных курсов по
конституционному, избирательному, парламентскому праву, другим юридическим дисциплинам, а также могут быть использованы в дальнейших исследованиях по представительной демократии в рамках различных отраслей юридической науки.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в одиннадцати научных публикациях автора.
Диссертант использовал содержащиеся в работе положения в преподавании курсов «Конституционное право России» и «Избирательное право».
Положения диссертации обсуждены на заседаниях кафедры Конституционного и муниципального права Юридического факультета Российского государственного торгово-экономического университета, кафедры Конституционного права Юридического факультета Московского городского педагогического университета.
Изложенные материалы докладывались на международной научно-практической конференции «Глобализация, права человека и право», всероссийской научно-практической конференции «Экономические, социальные, правовые и культурные проблемы развития регионов современной России», межрегиональной научно-практической конференции «Выборы и ответственность: основные критерии гуманитарной стратегии демократизации», межвузовских научно-практических конференциях «100-летие российского парламентаризма: теория и практика» и «Права человека в современном обществе (к 60-летию ООН и всемирному дню прав человека)».
Автор использовал результаты своих исследований при участии в работе совместного заседания Научно-методического совета и Координационного совета по повышению правовой культуры избирателей при Избирательной комиссии Республики Хакасия, семинара «Политические
партии и избирательный процесс в Республике Хакасия», а также семинара с председателями территориальных избирательных комиссий Республики Хакасия по подготовке и проведению выборов в органы местного самоуправления.
Выводы, сформулированные в диссертации, использованы автором при участии в деятельности рабочей группы по подготовке аналитических материалов и доклада о реализации Российской Федерацией положений Федерального закона «Об общественных объединениях» от 14.04.1995 г. и Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 08.12.1995 г. на конференциях Международных неправительственных организаций Совета Европы, проходивших в рамках Парламентский Ассамблеи Совета Европы.
Публикация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 11 научных работ общим объемом 3,6 п.л.
Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, которые включают семь параграфов, заключения и списка использованной литературы. Общий объем работы составляет 204 страницы машинописного текста.
Основные концепции народного представительства: становление и современное состояние
Учение о народном представительстве развивалось на протяжении нескольких веков. Различные исторические эпохи выдвигали собственные концепции этого явления, т.е. определенные способы его понимания, трактовки, руководящие идеи для его освещения, его исходные принципы и предпосылки1.
Сложившиеся концепции народного представительства освещают данное явление с различных сторон, подчеркивают его разнообразные аспекты с учетом пространственно-временной обусловленности. Некоторые из них акцентированы изменениями в государственной жизни и получили практическое воплощение в новом государственном устройстве, другие стали констатацией действительности и были выработаны на основании обобщения существующего опыта, третьи отражали исключительно авторский взгляд на данное явление. Все сложившиеся концепции имеют ярко выраженное личностное начало, обозначены фигурой основателя (основателей), вложившего в них исходный смысл. При этом многообразие концепций не привело к появлению единой теории народного представительства, наоборот, в-современной науке наблюдается все больший плюрализм во взглядах на данный феномен, а практика его воплощения в жизнь принимает все более разнообразные формы. Думается, что многообразие концепций обогащает явление народного представительства как в теоретическом, так и практическом плане, ведь сопоставление концепций позволяет выявить их положительные и отрицательные черты, а также в наилучшей степени приспособить их к потребностям конкретного общества, в частности, Российской Федерации.
Это позволяет утверждать, что сегодня концепции становятся самостоятельной формой организации знания о народном представительстве, замещающей собой теорию. Многообразие концепций, обусловленное различиями исторических эпох, национально-государственных особенностей, ценностно-нормативной составляющей снимает потребность в формулировании единой теории народного представительства. Такая теория не сможет охватить всей специфики современных обществ, поэтому не будет обладать необходимой степенью универсальности, при этом чрезмерная абстрактность приведет к тому, что такая теория не раскроет действительного содержания народного представительства.
Как представляется, чтобы концепция обладала необходимой степенью полноты, она должна освещать онтологические, инструментальные и институциональные составляющие явления. Иными словами, целостность и завершенность концепции народного представительства может быть достигнута в том случае, если она охватывает 1) сущность и характер представительства (кого и что представляют депутаты, роль депутатов); 2) степень участия политических партий и других общественных объединений в представительной системе; 3) способ формирования представительного учреждения, вид избирательной системы; 4) характер связи депутатов с народом, степень ответственности представителей2.
Поэтому думается, что не все предлагаемые в литературе концепции народного представительства могут быть признаны таковыми в полном смысле слова . Например, не следует считать концепциями народного представительства многочисленные варианты концепций депутатского мандата, рассматривающие депутатов как «делегатов от избирателей», «доверительных управляющих» или лиц, занимающих промежуточное положение . Названные концепции не охватывают весь перечень вопросов, касающихся народного представительства, они затрагивают только деятельность депутатов в парламенте, их связь и ответственность перед народом, но не рассматривают других составляющих содержания народного представительства. Поэтому следует признать, что концепции народного представительства включают в себя концепции депутатских мандатов, но ими не исчерпываются.
Прежде чем перейти к анализу некоторых концепций народного представительства, необходимо кратко остановиться на историческом аспекте формирования первой из них, родившейся в Западной Европе и США.
2 Основные положения о народном представительстве в Конституции РФ 1993 г.
Народное представительство в науке конституционного права обычно понимается как «способ передачи власти в полном объеме какому-либо лицу или группе лиц, отправлять которую нельзя иным способом. Оно имеет место тогда, когда в государстве население обладает политическими правами, но не имеет возможности (обыкновенно вследствие значительных территориальных размеров государства) пользоваться ими непосредственно, в таком случае оно избирает представителей, которым делегирует свои права»1. Такое определение фактически сохраняется с XIX в. и в целом возражений не вызывает.
Однако сегодня содержание народного представительства в свете его закрепления в Конституции РФ 1993 г., а также во взаимосвязи с другими конституционными положениями демонстрирует различные грани своего проявления, а потому предполагает комплексный подход и многостороннее его видение.
Можно указать на ряд аспектов народного представительства, с позиции которых сегодня просто необходимо рассматривать этот феномен -как идея и общественно-политическая доктрина; как механизм, способ осуществления публичной власти; как правоотношение; как коллективное право народа; как орган публичной власти. Конечно, в народном представительстве заложены и многие другие важные характеристики, однако вышеперечисленные представляются сегодня и в теоретическом плане, и с позиций практической значимости основополагающими.
Прежде, чем приступить к рассмотрению названных аспектов, необходимо уделить внимание понятию «народ», поскольку оно является ключевым для понимания феномена народного представительства и во многом предопределяет содержание, которое в него вкладывается.
В современной юридической литературе понятию «народ», его содержанию и соотношению с другими понятиями посвящен значительный объем литературы. В настоящей работе не стоит задача изложения существующих точек зрения, необходимо выделить лишь характеристики, касающиеся конституционного закрепления этого понятия и имеющие принципиальное значение для понимания явления народного представительства.
1. Отечественная юридическая наука использует широкое и узкое понимание категории. «народ». В широком смысле понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как «принадлежность данной ассоциированной в рамках единого государства-совокупности людей к соответствующему государству»3. В узком смысле под понятием «народ» понимают только избирательный, корпус, т.е. граждан, обладающих избирательным правом4.
Представляется, что роль народа в государстве не ограничивается только участием ввыборах, поэтому более верным следует признать широкое понимание народа. В демократическом государстве народ является носителем власти, которую осуществляет различными способами, в том числе в форме контроля за государственными органами и -их должностными лицами. Широкое понятие народа необходимо использовать и применительно к определению народного представительства, ведь его суть заключается в том, что при осуществлении публичной власти должны быть учтены интересы всего народа (в т.ч. недееспособных, иностранцев, лиц без гражданства, проживающих в данном государстве). Отнесение к народу исключительно избирателей нарушает принцип народовластия и равноправия всех граждан государства, ведет к признанию привилегированного корпоративного характера представительства.
Народное представительство в системе конституционных принципов
Народное представительство - важнейшая конституционно-правовая категория, лежащая в основе современного демократического государства. Она закреплена в ст. 3 Конституции РФ 1993 г. и развита в федеральном законодательстве. Народное представительство составляет одну из основ конституционного строя России, выступает принципом, пронизывающим всю организацию государственной и общественной жизни нашей страны, неразрывно связанным с другими конституционно-правовыми принципами. Поэтому раскрыть его содержание можно путем определения ее связи и разграничения с другими принципами, закрепленными в Конституции. ;
1. Одним из важнейших принципов, неразрывно связанных с народным представительством по происхождению и содержанию является народный суверенитет. Сегодня он приобрел характер универсального для всякого демократического государства конституционного положения, на нем базируется не только учение о народном представительстве, но и представление о современной демократии в целом.
В юридической науке, как известно, сложилось несколько подходов к пониманию народного суверенитета. Исторически первым было сформулированное Ж.-Ж. Руссо определение суверенитета как неотчуждаемой и неограниченной верховной власти, которая самостоятельно и независимо осуществляется народом. В современной отечественной литературе этого подхода придерживается И.П. Трайнин, который утверждает, что суверенитет народа есть полная, ничем не ограниченная, охватывающая все сферы жизни общества власть народа1. Представляется, что такой подход несколько размывает границы между суверенитетом и властью народа и приводит к мысли о необоснованной терминологической избыточности. Диаметрально противоположного подхода придерживался Сэн-Жирон, который определял суверенитет как «право быть, управляемым только согласно-началам справедливости и народного блага», как, право признавать только власть разумную, искусную, бескорыстную и патриотическую,, управляющую народом в его собственных интересах. Право повелевать исходит не от народа, а от Бога: Если следовать мысли Єзн-Жирона, нет необходимости, чтобы власть вытекала из народной воли, здесь достаточно его молчаливого согласия, что может привести к узурпации. В настоящее время такой подход представляет определенный исторический интерес, однако, современнымишравоведами не разделяется.
Промежуточный и, как представляется; наиболее приемлемый подход к пониманию народного суверенитета предложен Э. Виллеем: Он- заключается-в определении суверенитета как права- быть управляемым только1 людьми, облеченными.народным доверием3. В настоящее время этот подход.развивает Б.С. Эбзеев; который утверждает, что народный суверенитет характеризует качественную сторону власти народа. Народный суверенитет - «не есть сама власть, это важнейший принцип организации и функционирования государства, обеспечивающий верховенство и полновластие народа»4. Такое понимание суверенитета народа находит подтверждение в Конституции РФ, в которой норма ст.-З, закрепляет принадлежность народу всей, а не только государственной власти.
Таким образом, народный суверенитет - это имманентное свойство народа, принцип, лежащий в основе демократического государства. Он является результатом, не правового регулирования, а социального, экономического, политического и духовного развития общества и лишь впоследствии приобретает конституционно-правовое значение и юридическую форму. Будучи. весьма сложным общественным явлением, народный- суверенитет представляет собой диалектическое единство политического содержания и правовой формы, в котором определяющее значение имеет политическое содержание. Это единство заключается в том, что в законодательстве и, прежде всего в Конституции, воплощается суверенная воля народа. Народ решающим образом участвует в законодательстве и его осуществлении непосредственно либо через своих представителей .
Таким образом, народный суверенитет и народное представительство-в теоретическом плане неразрывно связаны между собой, они служат единой цели - обоснованию преимуществ демократического правления. При.этом явление народного представительства вытекает из признания народного» суверенитета, базируется на нем, или, иными словами, идея народного суверенитета служит обоснованием народного представительства.
Государственные формы народного представительства в России
Федеративное устройство России предопределило существование в нашей стране форм народного представительства, осуществляющих государственную власть, на двух уровнях: федеральном и субъектов федерации. Так, в ст. 94 Конституции РФ назван представительный и законодательный орган власти России - Федеральное Собрание Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г.1 (ст. 2, Глава 2), а также конституции и уставы субъектов Федерации закрепили наличие представительных органов в субъектах РФ. Несмотря на все многообразие региональных органов народного представительства они, как и Федеральное Собрание РФ имеют единую представительную природу, которая определяется общей совокупностью признаков.
Во-первых, орган народного представительства должен характеризоваться адекватностью и полнотой отражения в его составе и деятельности потребностей и интересов граждан. Как утверждает В.А. Максимов, представительная природа законодательной власти выражается в соответствии между социальной, профессиональной, демографической, этнической структурами общества и депутатским корпусом законодательного органа. Конечно, такой признак носит оценочный характер, не может существовать критериев, позволяющих определить, насколько он отражен в действующем представительном органе. Однако необходимость его выделения объясняется тем, что орган народного представительства должен не просто отвечать ряду формальных признаков, но и качественно своей деятельностью выражать интересы народа.
Во-вторых, для осуществления представительных функций орган народного представительства должен получить «авторитет всеобщности»,3 т.е. должен быть сформирован путем выборов. В связи с этим, можно утверждать, что выборы играют роль механизма реализации народного представительства, а задачей избирательной системы является нахождение наиболее эффективных элементов такого механизма. Следовательно, избирательное право носит инструментальное значение по отношению к принципу народного представительства.
В-третьих, представительными могут быть только коллегиальные по составу и порядку принятия решений органы4. Это отражено и в Конституции РФ (ст. 95), и в Федеральном Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 4). Неотъемлемость коллегиальности как признака органа, народного представительства объясняется тем, что выражение воли и интересов различных групп населения, нахождение их баланса возможно только в органе, состоящим из депутатов, каждый из которых представляет те или иные интересы. Только путем диалога, обсуждений, взаимных компромиссов и голосования появляется- возможность принять наиболее приемлемое для всех решение. В связи с этим, трудно согласиться с теми авторами, которые причисляют к представительным единоличные органы- власти, такие как президент, глава администрации субъекта, губернатор, мэр. Такая позиция обосновывается тем, что все органы государственной власти являются представительными в силу их избрания народом, самостоятельности, наличия полномочий по принятию нормативных правовых актов.
Думается, что при таком подходе не учитывается сущность народного представительства, которая заключается именно в аккумулировании различных интересов и нахождении компромисса между ними, что достигается только в коллегиальном органе. Представительный характер президента, главы субъекта Федерации или. муниципального образования выражается в совсем ином качестве. Они представляют свою территорию и ее население при решении определенных вопросов, во взаимоотношениях с другими должностными лицами, однако этот вид публично-правового представительства, не является представительством народным. Тем более, осуществление представительной власти исполнительным органом никак не может быть оправданно с точки зрения разделения властей. Поэтому характер народного представительства нельзя признать и за коллективным президентом, который. действует, например, в Республике Дагестан (Государственный Совет, состоящий из 14 членов, избираемых по национальному признаку - Глава 5 Конституции Республики Дагестан): Президент субъекта Российской Федерации, даже коллективный, выполняет, прежде всего, функции главы исполнительной власти, поэтому он не может быть признан представительным органом.
