Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общий анализ конституционных реформ в государствах, возникших на территории бывшего СССР . 19
1.1 Исследование содержания конституционных реформ в странах, возникших на территории бывшего СССР, с 1989 года как направление в сравнительном правоведении ; 19
1.2 Содержание и основные этапы конституционных реформ ; 23
1.3 Общая характеристика новых основных законов стран СНГ и Балтии; 52
1.4 Предварительные итоги функционирования новых конституционных строев. 61
Глава 2. Сравнительный анализ отдельных конституционно-правовых институтов в государствах, возникших на территории бывшего СССР . 68
2.1 Основы конституционного строя 68
2.2. Права и свободы человека 83
2.3 Форма правления. Высшие органы законодательной и исполнительной власти 94
2.4 Конституционные основы системы законодательства. 123
2.5 Судебная система и конституционный надзор 132
Заключение
- Исследование содержания конституционных реформ в странах, возникших на территории бывшего СССР, с 1989 года как направление в сравнительном правоведении
- Содержание и основные этапы конституционных реформ
- Основы конституционного строя
- Права и свободы человека
Введение к работе
В настоящий период во всех странах, возникших на территории бывшего СССР, продолжают сохранять исключительную актуальность и остроту проблемы государственного строительства. Это объясняется не только тем, что возникновение нового государства влечет за собой разработку новых правовых норм, призванных упорядочить его функционирование. Нужно также иметь в виду, что в государствах, возникших на территории бывшего СССР, во многом стали складываться принципиально иные общественные отношения, отличающиеся от тех, которые существовали ранее в Советском Союзе. В какой мере эти новые общественные отношения будут способствовать росту благосостояния населения этих новых стран и прогрессу самих этих стран - покажет время. Однако несомненно, что попытки отойти от общественных отношений, существовавших ранее в Советском Союзе, несомненно влекут и особые специфические изменения в законодательстве каждого соответствующего государства. Более того, от того, как те или иные положения будут отражены в национальном законодательстве, а главное, в соответствующей конституции, и зависит во многом успех или неудача планируемого государственного строительства.
Происходящие в этих странах процессы государственных преобразований являются составной частью двух более общих процессов. Первый из них - это коренное изменение общественного строя бывших советских республик, характеризующееся глубоким обновлением всех сторон экономической, социальной, политической жизни, сменой правовой системы в целом. Конституционные реформы в этих странах также можно рассматривать как определенный элемент демократического процесса, охватившего многие страны мира.
Исследуемые в настоящей работе проблемы имеют чрезвычайную важность для Российской Федерации, в которой продолжается трудный процесс становления новых государственных институтов. Принятие новой Конституции РФ в декабре 1993 г. существенно повлияло на политическую ситуацию в стране, но отнюдь не закрыло дискуссию о путях дальнейшего конституционного развития. Среди наиболее острых вопросов стоят следующие. В какой мере нынешняя Конституция, одобренная на всенародном референдуме 16 декабря 1993 г., в состоянии гарантировать демократические завоевания последнего десятилетия? Можно ли назвать сложившийся в России политический строй президентской (может быть, даже суперпрезидентской) республикой? Обречена ли Россия быть всегда президентской республикой или в дальнейшем возможны иные варианты ее государственного устройства?1
1 см. Конституционные институты в России: эволюция или новая революция. НГ-Сценарии, №3(12) 1997 г.
Ряд политических сил, прежде всего левая, коммунистическая оппозиция, нередко говорят о необходимости отмены действующей конституции как «нелегитимной», пересмотра основ существующего конституционного строя с целью восстановления социалистических принципов экономической и государственно-политической жизни.
По мнению диссертанта, современный конституционный строй России, ее достижения и неудачи в конституционном строительстве нельзя по достоинству оценить, не сопоставив российские конституционные реформы с аналогичными процессами у наших ближайших соседей, вчерашних соотечественников. Только широкий сравнительный анализ конституционных процессов на пространстве бывшего СССР, где существовали в целом схожие исходные условия реформ, может позволить выявить их действительные общие закономерности. Это поможет понять, что в нынешнем государственном устройстве России соответствует общим тенденциям конституционного развития рассматриваемой группы, а что отражает ее национальную специфику. В частности, сравнительный анализ может помочь ответить на такой острый вопрос: является ли резкое усиление президентской власти в результате событий 1993 г. в России следствием произвола отдельной личности (группы личностей), либо оно отражает объективный и необходимый процесс консолидации исполнительной власти в сложнейших условиях переходного периода.
В настоящее время в российской научной и политической среде существуют достаточно различные точки зрения на действующую Конституцию и установленный ею правовой режим с точки зрения их демократизма. Одни считают, что Конституция 1993 г. - это «воплощение зла», полный разрыв с демократическим направлением в конституционном развитии страны в 1990-1992 гг.2 Другие, наоборот, склонны видеть в ней отражение принципов современного демократического конституционализма, образец политической прозорливости. Такова, например, в целом позиция М.В.Баглая и Б.Н.Габричидзе, авторов учебника «Конституционное право Российской Федерации» (М., Инфра-М., 1996).
Изъяны той и другой позиции становятся очевидны при сравнении действующей российской Конституции и существующей в РФ конституционной практики с реалиями государственной жизни некоторых наших соседей. Так, по сравнению с "полупарламентарным" режимом в Литве, российская конституционная практика выглядит во многом иной, парламент кажется бесправным, а президент, наоборот, всесильным. С другой стороны, если сравнить фактический конституционный строй России с фактическим, а не декларируемым государственным строем в Узбекистане или Туркменистане, то окажется, что Россия не такое уж "авторитарное" государство, как это иногда стараются представить. В России, по крайней мере, в определенной степени, соблюдается свобода печати, существует реальная многопартийность, а выборы и референдумы в целом отражают плюрализм политических взглядов в обществе.
2 см. напр., В.Б.Исаков. Конституция по которой невозможно жить. Конституционный вестник. №1 (17), март-апрель 1997 г.
Можно сказать, что для каждой из стран СНГ, продолжающей совершенствовать (в прямом или переносном смысле) свой конституционный строй, ее соседи по Содружеству представляют своего рода "полигон", где при схожих национальных условиях проходят "обкатку" различные модели конституционных институтов и механизмов. Поразительная многовариантность в государственно-правовом развитии стран этой группы позволяет заимствовать из опыта соседей, как из огромного арсенала, практически любые примеры, ссылаясь при этом в необходимых случаях на авторитет последних. Можно назвать целый ряд случаев, когда страны СНГ по сути дела копировали друг у друга определенный конституционный опыт. Например, вариант с продлением президентских полномочий референдумом, впервые опробованный в Туркменистане, тут же был «подхвачен» его соседями по региону - Кыргызстаном, Узбекистаном. Можно также предположить, что плебисцитарный путь принятия Конституции РФ 1993 г. в России и сама заложенная в ней концепция президентской власти «вдохновили» президента Беларуси А.Лукашенко на «конституционный переворот» в ноябре 1996 г. Ниже в данной работе будет показано, что события 1996 г. в Беларуси действительно в определенной мере воспроизводили российский сценарий 1993 г. Есть некоторые основания полагать, что не без влияния примера успешной «стабилизации» конституционного строя в России 1993г. произвели плебисцитарным путем реорганизацию всей системы государственной власти президенты Казахстана (1995г.) и Кыргызстана (1996г.). И в Беларуси, и в Казахстане, и в Кыргызстане «гвоздем» конституционной реформы было введение второй палаты парламента.
В свою очередь, процесс конституционного развития в Беларуси стал, вероятно, оказывать определенное обратное влияние на Россию. Например, проведение в Беларуси на референдуме в ноябре 1996 г. запрета на куплю-продажу земли, а ранее возврат тем же путем советской символики дали депутатам Государственной Думы России дополнительные аргументы для отстаивания их во многом сходной по этим вопросам позиции.
На взгляд диссертанта, поскольку существует реальная возможность интеграции государств, возникших на территории бывшего СССР, с этой точки зрения особенно интересно изучение процесса и результатов конституционного развития этих стран. Интерес этот понятен - в ходе интеграционных процессов прийдется решать проблему объединения правовых систем соответствующих государств. Причем чем конкретнее перспективы реинтеграции с соответствующим государством, тем более проблемы его внутреннего государственного развития будут затрагивать интересы России. В настоящее время этот вопрос уже встал в практической плоскости в отношениях с Беларусью, с которой Россия объединилась в 1996 г. в Сообщество, а в 1997 г. в Союз. Даже сейчас, когда слияние в одно федеративное государство еще не стоит на повестке дня, политическая интеграции натыкается на нередко подымаемый в России вопрос о "легитимности" и "демократизме" нынешнего режима в Беларуси.
Есть еще одна причина, по которой конституционное развитие стран Ближнего Зарубежья или по крайней мере его отдельные аспекты должно интересовать россиян. Эта причина - драматическая проблема русскоязычных общин и целых территорий,
оказавшихся после развала СССР под суверенитетом новых независимых государств. Поскольку все проблемы прав национальных меньшинств и национально-территориальной автономии решаются по общему правилу на конституционном уровне, эта составная часть государственного строительства стран СНГ и Балтии прямо затрагивает национальные интересы России. Достаточно вспомнить, с каким напряженным вниманием следила российская общественность за развитием конфликта между Республикой Крым и Украиной, закончившимся с принятием новой Конституции Украины (1996) превращением полуострова в чисто фиктивную «автономию», лишенную большинства прежних прав. В настоящее время внимание российской общественности продолжают привлекать государственно-правовые вопросы взаимоотношений Республики Молдовы с Приднестровской Молдавской Республикой, связанные с перспективой объединения их в одно государство. Нет нужды говорить об интересе России к конституционному решению проблем государственного языка в бывших советских республиках, имеющих большую русскоязычную общину. Большое удовлетворение принесло известие о придании в Беларуси - первой из стран Ближнего Зарубежья (не считая ПМР) равного государственного статуса русскому языку (1996 г.), а также заявление президента Кыргызстана А.Акаева о намерении подобным же образом решить этот вопрос в этой центрально-азиатской республике. Россия продолжает оказывать дипломатическое давление (явно недостаточное) на правительства Латвии и Эстонии с целью добиться от последних прекращения политики дискриминации русскоязычного населения, нарушающей международно-признанные права человека.
К сожалению в настоящее время в России уделяется явно недостаточно внимания проблеме изучения конституционных процессов в странах СНГ и Балтии. Право наших ближайших соседей продолжает оставаться малодоступным для российских исследователей, не говоря уже о прочих заинтересованных лицах, поскольку неоднократно провозглашавшиеся попытки создать «единое информационно-правовое пространство» так и остались пока "на бумаге".
На взгляд диссертанта, исследование правовых систем стран СНГ, в т.ч. их нового конституционного права, должно стать одним их приоритетных направлений развития российской юридической науки.
1) Актуальность
Актуальность настоящей диссертации определяется тем, что в государствах, образовавшихся на территории бывшего СССР, в силу определенных причин стала устанавливаться политическая система, существенно отличающаяся от политической системы Советского Союза. Таким образом, возникшие новые государства не пошли по пути "наследования" или близкого копирования политической системы СССР, а стали создавать свою собственную политическую систему. Одним из основных орудий для установления такой политической системы стала разработка новых конституционных основ государства. Именно новые конституции и закрепленные в них нормы стали
орудием создания в этих государствах новых политических реалий. Более того, эти конституционные нормы в определенной степени сами отражают характер новых политических реалий. Именно этими обстоятельствами и определяется актуальность настоящего исследования. Именно в настоящий период в государствах, возникших на территории бывшего СССР, полным ходом идут конституционные преобразования. Причем эти преобразования носят далеко не технический характер. Политические системы новых государств достаточно радикально отличаются от политической системы Советского Союза, и орудием этих политических преобразований выступают в значительной мере конституционные реформы.
Соответственно, исследование хода конституционных преобразований в государствах, возникших на территории бывшего СССР, а также особенностей и деталей этих преобразований было бы крайне своевременным, актуальным именно сейчас. Именно в настоящий период в области конституционных преобразований решаются крайне важные для этих государств политические вопросы. Эти вопросы важны и для России, так как эти государства ее окружают, и от политической ситуации в них во многом зависит и политическая ситуация в самой России, а также характер ее взаимоотношений с этими странами.
Достаточно важны и детали конституционных преобразований, происходящих в России и других государствах, возникших на территории бывшего СССР. От того, насколько точно сформулированы те или иные конституционные нормы, подчас зависит и результат планируемых политических преобразований. Сравнение этих норм позволяет сделать выводы как о политической направленности преобразований, так и о том, насколько можно ожидать, что они будут успешными или, наоборот, безуспешными. Ясно, что именно сейчас особенно интересно провести исследование конституционных преобразований в государствах, возникших на территории бывшего СССР.
2) Цель исследования.
Основными целями данного исследования являются критический анализ конституционных норм, содержащихся в законодательстве государств, возникших на территории бывшего СССР, выведение на этой основе наиболее важных закономерностей и тенденций их конституционного развития, а также обобщение предварительных результатов проводящихся конституционных реформ.
Эти цели в данной работе достигаются следующим путем. Во-первых, диссертант поставил целью изучить вопрос о месте проблемы исследования конституционных реформ в современном правоведении. Во-вторых, в работе были описаны общее содержание конституционных реформ в государствах, возникших на территории бывшего СССР, а также предложено условное деление на определенные этапы этих
реформ. Такое деление было произведено по определенным признакам, которые диссертант предложил в этой работе.
Кроме того, диссертантом было проведено не только общее изучение, но и дана характеристика конституций этих новых государств с позиций, которые сам диссертант занимает по данной проблеме. На этой основе в работе удалось не только привести основные итоги функционирования новых конституционных строев в этих государствах, но и дать определенную оценку этих итогов.
Важная работа была проделана диссертантом по осуществлению сравнения конституционных норм, содержащихся в законодательстве государств, возникших на территории бывшего СССР. Достигнув эту цель и проведя такой сравнительный и достаточно подробный анализ, диссертант смог выявить общие закономерности конституционного строительства, обозначить не только успешный опыт конституционных реформ, но и указать на неудачное решение тех или иных проблем, стоявших перед авторами соответствующих конституций. Лишь на основе этой работы, достигнув всех целей, поставленных перед данным исследованием, диссертант смог прийти к окончательным выводам, приведенным в его работе.
3) Объект и предмет исследования
Объектом исследования являются содержание и ход конституционных реформ в государствах, возникших на территории бывшего СССР. Эти реформы проходят фактически одновременно во всех этих странах, что создает определенную специфическую ситуацию, а масштабность этого явления приводит к возникновению новых качественных последствий. Более того, в ряде этих стран реформы преследуют целью обеспечить переход к новому государственному политическому устройству, являются своеобразным способом достижения определенных политических целей.
Предметом исследования являются конкретные нормы конституций государств, возникших на территории бывшего СССР. Подробный анализ этих норм позволяет выявить не только суть осуществляемых в этих странах изменений, но и дает возможность дать им качественную оценку и, более того, попытаться выявить общие закономерности и возможные прогнозируемые результаты реформ. Предметом исследования являются и конкретные шаги, предпринимаемые в вышеуказанных странах для осуществления конституционных реформ. В ряде случаев можно выделить сами политические меры, направленные на конституционное реформирование, что может оказаться достаточно полезным для понимания содержания конституционных норм, которые при этом вырабатываются.
4) Научная новизна
Научная новизна настоящего исследования обусловлена тем, что пока отсутствуют обширные научные работы, посвященные анализу, общим закономерностям и перспективам конституционных реформ в странах, возникших на
территории бывшего СССР, в целом. Это объясняется вовсе не отсутствием интереса к теме, а тем обстоятельством, что решающий этап конституционных реформ на территории бывшего СССР завершился буквально в последние год-два. По мнению диссертанта, только с принятием новой конституции на Украине (28.06.96), сделавшей это последней из стран СНГ, наступил момент для подведения предварительных итогов конституционных преобразований и стало возможным начать детальное сравнительное исследование новых конституционных строев.
Конечно, рассмотрение основных направлений, задач и тенденций конституционных реформ в странах, возникших на территории бывшего СССР, в научных работах предпринималось и раньше. Однако соответствующие научные труды опирались лишь на часть новых конституций (которые были приняты к тому времени) и не могли учесть некоторых новых тенденций, обозначившихся в конституционном развитии ряда стран СНГ в 1995-96 гг. В результате это не позволило сделать действительно глубокий, детальный анализ конституционных процессов в государствах Ближнего зарубежья. Научные исследования на эту тему носят пока, к сожалению, достаточно фрагментарный характер, касаясь в основном лишь отдельных направлений развития конституционных строев бывших советских республик.
Важное теоретическое и методологическое значение при работе над диссертацией имели книги и статьи ряда российских ученых. Особенно ценными при работе над диссертацией для автора были труды Б.А.Страшуна, В.Е.Чиркина, Б.Н.Топорнина, Ю.А.Юдина, Н.С.Крылова, А.И.Черкасова, Е.Б.Абросимовой, Н.А.Михалевой, А.И.Ковлера, посвященные специально разработке проблематики сравнительного конституционного права. Диссертант опирался также на работы, затрагивающие отдельные аспекты конституционного права, таких ученых как В.И.Лафитский, О.Г.Румянцев, О.Е.Кутафин, В.Б.Исаков, М.В.Баглай, Б.Н.Габричидзе, Ю.А.Тихомиров и др.
5) Методы исследования
С учетом характера работы, а также большого количества объектов исследования (конституционные строи различных стран, различные конституционные документы), одним из методов данного исследования является сравнительный метод. Именно этот метод позволяет, имея дело с большим количеством разнообразных и противоречивых фактов, выделить, с одной стороны, общее, закономерное и, с другой стороны, частное, национально специфическое. На его основе возможен подробный анализ соответствующего нормативного материала, подготовка выводов, которые имеют определенную практическую значимость, представляют ценность с научной точки зрения.
Другим важным методом исследования, отражающим и раскрывающим
динамику развития конституционных строев, является исторический метод. В
настоящей работе проводится не только сравнительный анализ современных
конституционных строев и документов, но последние также сопоставляются с аналогичными документами предшествующих периодов.
6) Практическая значимость исследования.
Практическая значимость настоящего исследования состоит в том, что выводы, которые удалось сделать диссертанту на основе всего проанализированного им материала, могут быть использованы научными и практическими работниками при решении вопросов, связанных с продолжением и завершением конституционной реформы в Российской Федерации. Речь главным образом идет о том, какие наиболее удачные решения конституционных проблем, найденные в других странах, возникших на территории бывшего СССР, могут быть использованы в российской практике. Более того, анализ конституционных норм, содержащихся в законодательстве этих стран, и сравнение его с реалиями политической жизни этих стран могут быть полезными при решении проблемы, в какой мере конституционный строй Российской Федерации соответствует ее современным политически реалиям и какие наиболее эффективные меры следовало бы предпринять для совершенствования государственного устройства России.
Данная работа может также послужить исходным материалом для продолжения научного исследования характера и хода конституционных реформ, которые осуществляются в государствах, возникших на территории бывшего СССР. По мнению автора, такие исследования крайне нужны и они несомненно дадут весьма полезные результаты. Объем данной работы не позволил провести исчерпывающее исследование проблем, возникающих в связи с конституционным реформированием вышеуказанных стран. Однако диссертант надеется, что ему удалось собрать материал и нащупать выводы, которые помогут как научным, так и практическим работникам более эффективно в дальнейшем работать с проблемами конституционного устройства государств Ближнего зарубежья и добиваться значимых и полезных результатов.
Ясно, также, что продолжающийся в Российской Федерации процесс создания основ нового конституционного строя требует широкого осмысления произошедших за последние годы на территории бывшего СССР конституционных преобразований. Данная работа, посвященная исследованию конституционного опыта наших ближайших соседей, неразрывно связанных с Россией общей исторической судьбой и политико-правовой культурой, в определенной мере может помочь ученым и практикам, которые в настоящее время работают с этими проблемами, а также будут изучать их в дальнейшем, выявить некоторые закономерности конституционных процессов в государствах, возникших на территории бывшего СССР, учесть отдельные ошибки конституционного строительства, а также использовать накопленный при этом позитивный опыт.
Диссертация построена сообразно тем целям, которые были поставлены диссертантом при написании данной работы. Структура ее определялась также характером объекта и предмета исследования. Соответственно, во введении раскрывается необходимость изучения опыта конституционных преобразований в странах, возникших на территории бывшего СССР, связанная с продолжением в Российской Федерации поиска оптимальных путей государственно-правового развития. Соответственно, во введении отражены также вопросы, характеризующие актуальность предпринятого исследования, его научную новизну, используемую методологию.
Диссертант провел общий анализ конституционных реформ в первой главе своей работы. В ней рассматриваются нынешнее состояние научных исследований в данной области, содержание и основные этапы конституционных реформ, дается общая характеристика новых основных законов стран СНГ и Балтии. В первой главе подводятся предварительные итоги функционирования новых конституционных строев, в том числе даются оценки сложившихся политических режимов, делается обзор практики проведения выборов и референдумов.
В данной главе отмечается недостаточный пока уровень научного исследования новых конституционных строев в странах СНГ и Балтии, связанный с быстрым темпом преобразованием и их неполной завершенностью. Указывается также на ограниченность и труднодоступность информационных источников, особенно научных исследований ученых из стран Ближнего Зарубежья.
Говоря о существе преобразований, диссертант указывает, что смысл преобразований, начавшихся на пространстве бывшего СССР в 1989-1990 гг., состоял по сути в смене общественной формации. По своей исторической сущности это была подлинная революция, сравнимая с буржуазной или социалистической революцией, но развивавшаяся в отличие от последних преимущественно мирным путем. Задачами конституционной реформы были сначала обеспечить конституционно-правовую основу происходящих преобразований, а затем закрепить новую социально экономическую и политическую систему.
В первой главе также кратко анализируется досоветский конституционный опыт стран рассматриваемой группы, дается определенная периодизация процесса конституционных реформ. Выделяются первоначальный этап демократических преобразований и суверенизации, этап разработки и принятия нового основного закона, этап завершения конституционных преобразований. Особое внимание уделяется истории принятия новых конституций в таких странах, как Россия, Украина, Беларусь. На третьем этапе конституционных преобразований в ряде республик (Казахстан, Беларусь) отмечается явление т.н. «конституционных контрреформ», заключающихся в усилении авторитарных начал в основных законах.
Давая общую характеристику новых основных законов, диссертант отмечает их
творческий характер, выражающийся в числе прочего в огромном разнообразии
подходов едва ли не по всем вопросам государственно-правового устройства.
Отмечается, что все конституции в странах, возникших на территории бывшего СССР,
основываются на единой идейно-теоретической платформе. В Конституциях
государств СНГ воплощаются общепризнанные в мировом сообществе
демократические принципы конституционализма, такие как суверенитет народа, приоритет прав личности, политический плюрализм, верховенство права, разделение властей, экономическая свобода, множественность форм собственности.
Конституции в странах, возникших на территории бывшего СССР, занимают как бы промежуточное положение между типичными конституциями западно-либерального образца (США, Франции, Японии) с достаточно узким предметом регулирования, и конституциями социалистических, а также ряда развивающихся стран, стремящимися охватить все сферы жизни общества. Ближе всего эти конституции стоят к поздним западноевропейским конституциям (Испании, Португалии), стремящимся оптимально сочетать идеи социального государства (социальной справедливости) с идеями личной и экономической свободы.
По мнению диссертанта, новые конституции стран СНГ и Балтии демонстрируют исключительную гибкость и даже эклектизм в заимствовании различных институтов из самых разнообразных правовых систем. Можно сказать, что они вобрали в себя весь позитивный (а отчасти и негативный) опыт современного конституционализма. Дальше диссертант приводит конкретные примеры заимствований из различных конституционно-правовых систем таких институтов и механизмов, как конституционный суд, счетные палаты, омбудсман, импичмент, «рационализированный парламентаризм» и т.д.
В то же время многие конституции в странах, возникших на территории бывшего СССР, по мнению диссертанта, продолжают нести в себе известный отпечаток традиций советского государственного права. Особенно заметно это в основных законах Узбекистана, Беларуси и Украины, выработанных Верховными Советами с большинством депутатов левой ориентации.
Завершая анализ новых основных законов, диссертант проводит сравнение их структуры и порядка внесения изменений и дополнений.
В разделе о предварительных итогах функционирования новых конституционных строев диссертант рассматривает сложившиеся в процессе конституционных реформ новые политические режимы, выделяя среди них демократические, и в какой то мере даже авторитарные. Наиболее жесткий политический режим по мнению диссертанта сложился в Узбекистане и особенно в Туркменистане. Особо указывается на кризисный характер конституционного развития в ряде стран СНГ (Россия, Беларусь, Таджикистан, Азербайджан, Грузия). Освещается также такой важнейший аспект функционирования новых конституционных строев как парламентские и президентские выборы, референдумы, практика проведения которых наглядно свидетельствует о реальном состоянии молодых демократий. Отмечается, что к настоящему времени во всех странах, возникших на территории бывшего СССР, прошли первые выборы на многопартийной основе, а в отдельных государствах (Россия, Эстония, Казахстан) такие выборы прошли дважды. В большинстве случаев на выборах присутствовали иностранные наблюдатели. Говоря об избирательных системах бывших советских республик, диссертант указывает, что в большинстве из них принята мажоритарная
система, реже встречаются пропорциональная и смешанная (мажоритарно-пропорциональная) системы.
Подчеркивая значение многопартийных парламентских выборов, диссертант тем не менее приходит к заключению, что для многих стран, возникших на территории бывшего СССР, особенно тех, где реальная власть перешла в руки главы государства, решающим экзаменом на прочность демократических институтов явились не парламентские, а президентские выборы. Диссертантом также обращается внимание на использование референдума в ряде государств для легитимации режимов с сильной президентской властью.
Вторая глава содержит сравнительный анализ отдельных конституционно-правовых институтов. Дается понятие основ конституционного строя и особенности закрепления этого института в новых конституциях государств, возникших на территории бывшего СССР, проводится детальный сравнительный анализ таких крупных блоков конституционного регулирования как права и свободы человека, форма правления, высшие органы законодательной и исполнительной власти, система законодательства, судебная система и конституционный надзор.
Рассматривая институт основ конституционного строя, диссертант указывает, что все без исключения новые конституции государств, возникших на территории бывшего СССР, закрепляют в качестве основ конституционного строя выработанные столетиями и общепризнанные в современном демократическом мире принципы и положения, касающиеся организации государственной власти и ее взаимоотношений с обществом, правового статуса личности, а также положения, касающиеся международно-правового статуса данного государства. Философско-теоретическое и политико-правовое единство основ конституционного строя, закрепленных во всех конституциях стран, возникших на территории бывшего СССР, выражается, прежде всего, в единодушном провозглашении следующих принципов и положений: народный суверенитет; приоритет (высшая ценность) прав и свобод человека для государства; верховенство права; разделение властей; политическое и идеологическое многообразие; экономическая свобода и множественность форм собственности.
Помимо указанных фундаментальных принципов конституции стран, возникших на территории бывшего СССР, включают в число основ конституционного строя значительное количество других общих принципов, положений, в т.ч. конституционный статус (характеристику) государства, положения о единстве территории и территориальной целостности и форме правления, о государственно-территориальном (административно-территориальном) устройстве, о социальной политике государства, об экономической системе, о принципах внешней политики. К основам конституционного строя также отнесены положения о государственном языке, о государственных символах, о столице.
Отдельные конституции стран, возникших на территории бывшего СССР, включили в число основ конституционного строя положения о гражданстве, о
вооруженных силах, о местном самоуправлении, о национальной денежной единице, что свидетельствует об особом значении, которое придавал конституционный законодатель конкретной страны данным аспектам государственности. Таким образом, объем положений, составляющих основу конституционного строя, в разных странах СНГ и Балтии далеко не одинаков.
Далее диссертантом делается подробный сравнительный анализ принципов и положений, составляющих основы нового конституционного строя бывших советских республик. Особенно внимание обращается на неоднозначную, спорную трактовку в различных странах СНГ и Балтии фундаментального принципа разделения властей. Диссертант становится на точку зрения тех ученых, которые говорят о наличии в некоторых современных конституциях не трех, а большего количества властей (контрольной, учредительной, арбитражной).
Рассматривая институт прав и свобод человека, диссертант высказывает мнение, что закрепление в новейших конституциях стран, возникших на территории бывшего СССР, широкого перечня прав и свобод человека, основанного на международно признанных принципах и стандартах, является, безусловно, одним из важнейших достижений конституционной реформы в странах СНГ и Балтии. Диссертант также отмечает высокую степень сходства закрепляемого перечня прав и свобод личности при определенных различиях в трактовке отдельных прав и свобод, а также в степени их обеспеченности конституционными гарантиями.
Диссертант отмечает, что авторы конституций стран, возникших на территории бывшего СССР, фактически основывались на естественно-правовых доктринах, согласно которым права и свободы присущи человеческой личности имманентно, т.е. независимо от воли государства. Почти все конституции стран, возникших на территории бывшего СССР, закрепили связь прав и свобод человека с нормами и принципами международного права, что также способствует (наряду с естественно-правовой доктриной) приданию правам и свободам надгосударственного характера.
По мнению диссертанта, при универсализме и несомненном демократизме конституционные положения о правах и свободах в большинстве государств, возникших на территории бывшего СССР, страдают декларативностью, малой степенью детализации. Ряд основных законов в переходных положениях содержит оговорку о том, что отдельные нормы (самые «революционные») вступят в силу только после издания нового законодательства. Диссертант оставляет за рамками исследования также вопрос о положении с фактической реализацией «дарованных» новыми конституциями прав, особенно в таких странах, как Туркменистан, Узбекистан, Казахстан, Беларусь.
В работе содержится подробный сравнительный анализ прав и свобод по отдельным группам (личные, политические социально-экономические и др.). Помимо прочего, обращается внимание на сложность и неоднозначность трактовки таких конституционных прав, как право на труд, право на жилище.
Особое внимание диссертант акцентирует на проблемах формы правления в бывших советских республиках, указывая, что выбор формы правления для многих из них стал главным «камнем преткновения» в конституционном процессе. Хотя этот вопрос так или иначе уже решен в новых конституциях, он вызывает споры и по сей день, поскольку форма правления определяется не только формальными нормами основного закона, но также и самой конституционной практикой, может видоизменяться, не затрагивая «буквы» основного закона. Анализ конституций и политической практики позволяет обнаружить на пространстве бывшего СССР практически все возможные виды республиканских форм правления. В единичных случаях (Украина) форма правления вообще не может быть отнесена ни к одному из известных науке типов. Форму правления в России диссертант считает возможным назвать как условно «суперпрезидентскую». При этом диссертант особенно тщательно касается влияния французской и ряда других зарубежных конституционных доктрин на развитие института формы правления на территории бывшего СССР.
Касаясь статуса законодательного органа по новым основным законам стран СНГ и Балтии, диссертант отмечает, что в ходе конституционной реформы в бывших советских республиках были восприняты различные концепции современного парламентаризма, строго определяющие роль парламента в системе разделения властей. Новые конституции стран СНГ и Балтии характеризуют свои парламенты как «представительный и законодательный орган», уже не говоря о его верховенстве. Почти все конституции стран, возникших на территории бывшего СССР, прямо объявляют императивный мандат недействительным и не допускают отзыв депутата. Исключение составляет Конституция Беларуси.
В данной главе также дается всесторонний анализ правового положения главы государства и правительства, указываются их место в системе органов власти, компетенция, взаимоотношения с парламентом. Подробно освещается институт ответственности главы государства.
Конституции стран, возникших на территории бывшего СССР, устанавливают разный порядок формирования правительства. Диссертант выделяет три основных способа: внепарламентский (президентский), президентско-парламентский и парламентский. Первый способ наиболее редкий - только в Туркменистане назначение и смещение членов Кабинета министров производится президентом без всякого участия парламента. Президентско-парламентский путь наиболее распространен и характерен как для президентских, так и для полупрезидентских республик. Этот способ сводится к тому, что парламент (или его палата) должен утвердить кандидатуры членов правительства или только его главы, предлагаемые президентом. Так, в России согласие Государственной Думы требуется только на назначение Председателя Правительства. На Украине также достаточно одобрения парламентом кандидатуры премьер-министра. В Грузии требуется согласие парламента на назначение президентом каждого члена правительства. В Таджикистане и Узбекистане парламент утверждает указы президента о назначении премьер-министра и др. членов
правительства. Наиболее сложный путь существует в парламентарных Латвии и Эстонии. Согласно Конституции Латвии Кабинет министров формируется лицом, уполномоченным на это Президентом республики.
В разделе «Конституционные основы системы законодательства» диссертант подробно анализирует особенности систем законодательства по новым конституциям государств, возникших на территории бывшего СССР. Диссертант обращает внимание на терминологические расхождения при использовании понятия «конституционный закон» в разных странах рассматриваемой группы. В соответствии с мировой практикой под конституционным законом понимается закон, вносящий изменения или дополнения в конституцию. Среди бывших советских республик такое понимание конституционного закона содержится только в конституциях Молдовы, Азербайджана, Грузии. В других республиках (России, Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане, Литве) конституционными именуются законы, в действительности являющиеся органическими. Диссертант также уделяет особое внимание институту делегированного и чрезвычайного законодательства. На территории бывшего СССР институт делегированного законодательства в настоящее время закреплен конституциями Латвии, Казахстана, Беларуси, Кыргызстана. В России и на Украине делегирование законодательных полномочий для целей экономической реформы применялось в 1991-93 гг.
В конце второй главы диссертант рассматривает проблемы конституционного регулирования новых судебных систем и института конституционного контроля. Новые конституции стран СНГ и Балтии закрепили демократические основы реформированной судебной системы, включающие практически все общепризнанные в демократическом мире принципы организации судебной власти. Почти во всех новых конституциях отражена роль суда в системе разделения властей как самостоятельной ветви государственной власти. Этой власти отводится ключевая роль в системе сдержек и противовесов, благодаря чему судебная власть приобретает универсальный характер, то есть в юрисдикцию судов включается рассмотрение не только частноправовых споров или конфликтов, но и противоречий публичного характера.
В некоторых бывших советских республиках получили конституционное или иное законодательное закрепление институт суда присяжных (Россия, Беларусь, Армения, Украина, Латвия, Литва, Эстония), принцип несменяемости судей, введен институт т.н. магистратуры, т.е. независимый орган управления судейским сообществом (Молдова, Армения, Казахстан, Украина). В отдельных государствах в ходе судебной реформы возрождается мировая юстиция (Россия) или подобные ей институты (суды аксакалов в Кыргызстане).
Совершенно новым моментом в развитии судебных систем стран, возникших на территории бывшего СССР, стало учреждение в ряде из них независимых органов управления судейским сообществом. Примером для создания таких органов послужили Высший совет магистратуры во Франции, Италии, Португалии и ряде других западных стран. Формально Высший совет магистратуры воплощает принцип независимости и автономии судебной власти. Конституционное закрепление такие новые органы
получили в основных законах Армении, Молдовы, Казахстана, воспринявших французское конституционное устройство, а также Украины.
Конституционный надзор является, по мнению диссертанта, одним из самых замечательных, прогрессивных приобретений конституционной реформы в бывших советских республиках, поскольку по праву считается в наше время неотъемлемым атрибутом подлинного конституционализма. Большинство конституций стран, возникших на территории бывшего СССР, отдает предпочтение т.н. «европейской» (или «австрийской») модели конституционного надзора, осуществляемого специальным конституционным судом. Единственным государством на территории бывшего СССР, воспринявшим французскую модель конституционного надзора с квазисудебным органом (Конституционным советом) стал Казахстан, где до 1995 г. также существовал конституционный суд. Американскую модель конституционного надзора выбрала только Эстония. Диссертант подробно рассматривает порядок формирования и компетенцию органов конституционного контроля.
В заключении содержатся в обобщенном виде краткие выводы диссертанта по исследованным проблемам. По мнению диссертанта, главным итогом конституционной реформы явился переход возникших на месте СССР 15 независимых государств от социалистической системы власти к новому государственному устройству, основанному на признании (действительном или формальном) принципов западного конституционализма. Подчеркиваются общая направленность конституционных реформ в бывших советских республиках. Как указывает диссертант, опыт бывших советских республик наиболее наглядно показывает соединение (пусть больше на теоретическом, декларативном уровне) в государственном строительстве элементов, которые считались принадлежностью социалистического идеала, с элементами западной либеральной демократии.
В заключении указываются также некоторые специфические особенности, присущие новым конституционным строям и отдельным конституционным институтам стран, возникших на территории бывшего Советского Союза. Среди общих тенденций конституционного развития отмечаются демократизация конституционного права, деидеологизация основных законов, сходство предметов конституционного регулирования. Обращается также внимание на проблемы конституционного развития, такие как не соответствие друг другу в ряде случаев юридической и фактической конституции, авторитарные тенденции, сложности с практической реализацией конституционных прав.
Анализ конституционных реформ, прошедших в государствах, возникших на территории бывшего Советского Союза, показывает также, что несмотря на существенные формальные различия, содержание новых конституций, а также и отдельных конституционных норм в этих странах является достаточно близким. Это значит, что если среди этих стран активизируются интеграционные процессы, то выработка единых конституционных норм будет в принципе возможной. Несмотря на определенные различия, конституционные строи всех этих государств имеют
значит, что если среди этих стран активизируются интеграционные процессы, то выработка единых конституционных норм будет в принципе возможной. Несмотря на определенные различия, конституционные строи всех этих государств имеют достаточно большое число общих черт, что создает хорошую основу для сближения в политической и экономической областях.
Исследование содержания конституционных реформ в странах, возникших на территории бывшего СССР, с 1989 года как направление в сравнительном правоведении
В современной отечественной юридической науке, в том числе в науке конституционного (государственного) права все большее внимание уделяется сравнительному методу исследования. Российские и другие ученые-юристы все чаще заявляют о появлении новой самостоятельной научной дисциплины - сравнительного правоведения. Так, в 1993 г. вышла общетеоретическая работа узбекского исследователя А.Х.Саидова «Сравнительное правоведение и юридическая география мира» (Институт государства и права РАН). В 1994 г. в том же институте вышла работа В.Е.Чиркина «Элементы сравнительного государствоведения», специально посвященная вопросам государственного права. В 1996 г. под эгидой Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ подготовлена и выпущена работа Ю.А.Тихомирова «Курс сравнительного правоведения» (издательство НОРМА), затрагивающая, среди прочего, проблематику сравнительного анализа законодательств стран СНГ.
Наконец, в том же 1996 г. коллективом видных ученых Института государства и права РАН выпущен в свет фундаментальный труд «Сравнительное конституционное право»3, не имеющий аналогов в отечественной научной литературе. Авторами сделана попытка на богатом материале, включающем исследование основ конституционного права многих стран Европы, Азии, Америки, Африки, Океании, опыта России и других государств, охарактеризовать главные институты современного конституционного права, выявить тенденции их развития, общие черты и особенности, показать своеобразие конституционного регулирования, порождаемое неодинаковыми социально-экономическими и политическими условиями, историческими и национальными традициями. В этой работе в числе прочего для сравнительного анализа были использованы новейшие основные законы государств, возникших на территории бывшего СССР.
Тем не менее, мы должны констатировать, что ни в сравнительном направлении науки конституционного права, ни тем более в сравнительном правоведении в целом сравнительный анализ содержания новых конституционных строев стран, возникших на территории бывшего СССР, занимает пока более чем скромное место. Сравнительный анализ постсоветского права еще не стал самостоятельным направлением серьезных научных исследований.
Этому есть несколько объяснений. Во-первых, отечественная наука, освободившись еще не так давно от идеологических пут, стремится наверстать упущенное, уделяя особое внимание прежде всего развитым и устоявшимся правовым системам, в том числе это касается и конституционного права. Право развитых демократических государств пользуется особым вниманием потому, что представляет для России (и других стран СНГ) не только теоретическую, но и практическую ценность, во многом являясь образцом, моделью при создании собственного нового законодательства. Право же наших ближайших соседей - членов Содружества, представляет к сожалению, не только меньший практический интерес, но и большую трудность для изучения, несмотря на отсутствие языкового барьера (во всех бывших советских республиках все законодательные акты публикуются на русском языке). Главное препятствие для начала серьезных исследований права стран, возникших на территории бывшего СССР, состоит в том, что это право в настоящий момент все еще находится в процессе интенсивной трансформации. В настоящее время в большинстве стран СНГ обозначились только контуры новых правовых систем, которые еще не заполнены новым содержанием4. Поэтому не удивительно, что в учебниках, посвященных иностранному конституционному праву, вышедших за последние 3 года, для рассмотрения конституционных строев наших ближайших соседей не нашлось! (!( места. Лишь к середине 1996 г., когда была принята новая конституция в последней из стран СНГ, стало возможно проведение предварительного научного анализа конституционных строев в государствах, возникших на территории бывшего СССР.
Между тем, изучение законодательств стран ближнего зарубежья и, прежде всего, его основы основ - конституционного права, должно быть не периферией научных исследований, а самостоятельной научной дисциплиной. По-прежнему остается актуальной задача создания единого информационно-правового пространства в рамках Содружества Независимых Государств. Поскольку автор диссертации на протяжении последних двух лет непосредственно занимался сбором и систематизацией законодательства стран СНГ и Балтии в рамках научной программы Российского фонда конституционных реформ, он может констатировать что единое правовое пространство в настоящее время на территории бывшего СССР практически разрушено и его скорое восстановление весьма проблематично. Даже такие крупные научные центры, как Институт государства и права РАН, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Парламентская библиотека РФ получают официальные законодательные бюллетени из бывших союзных республик фрагментарно и с частыми перебоями.
Возвращаясь к проблеме сравнительного анализа конституционных законодательств стран, возникших на территории бывшего СССР, приходится отметить, что до сих пор не издано ни одной сколько ни будь значительной монографии по данному вопросу. Научные исследования в данном направлении пока находят отражение в основном в научных статьях.
Ряд статей по конституционной реформе в странах СНГ был опубликован в одном из самых авторитетных научно-правовых периодических изданий - журнале «Государство и право». Среди них можно назвать, напр., следующие: Конституции стран - членов СНГ: система государственной власти и местного самоуправления. В.Г.Вишняков. (Государство и право 1994, N5.); Конституционная реформа в Туркменистане. М.О.Хаитов. (Государство и право 1994, N10.); О конституционных основах судебной власти в республике Беларусь. И.И. Мартинович (Государство и право N 7, 1995 год)
Важной трибуной обсуждения проблем конституционной реформы в странах СНГ стал также Вестник Межпарламентской Ассамблеи. На его страницах периодически публикуются весьма ценные материалы конституционного законодательства, прежде всего, новые конституции стран СНГ. Ведутся также научные дискуссии по актуальным вопросам государственного строительства в странах, возникших на территории бывшего СССР, однако, к сожалению, они обычно ограничиваются только парламентской тематикой. Так, в №2 за 1996 г. Вестника МПА в рубрике «Становление парламентаризма в государствах — участниках Содружества Независимых Государств» опубликована целая серия статей по вопросам парламентаризма: Курбанова Г. Становление и деятельность парламента независимого Азербайджана; Шинкарев В. В. Об особенностях социальной и правовой базы государственного строительства и местного самоуправления в Республике Беларусь; Муканов С. К., Федосеев С. Г. К вопросу о становлении парламентаризма в Республике Казахстан; Жоробеков Ж. Становление двухпалатного парламента Кыргызстана; Дякону А. Г. Из опыта парламентской деятельности в Республике Молдова; Максимов К. Н. Становление парламентаризма в национальных образованиях Российской Федерации; Лысенко В. Н. Формирование российского парламента и политического «истеблишмента» России; Достиев А. С. Особенности становления парламентаризма в Таджикистане; Кириченко Н. А. Идеи и практика парламентаризма в Украине. Однако в указанных статьях, подготовленных авторами из соответствующих государств не всегда дается достаточно объективная оценка происходящих в данной стране процессов, часто статьи носят не научно-аналитический, а просто информационный характер.
Содержание и основные этапы конституционных реформ
Существо преобразований
В принятом Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ принято постановлении «О конституционных реформах в государствах - участниках СНГ" от 29 декабря 1992 г. отмечается, что эти реформы отображают коренные экономические, политические и национальные преобразования, происходящие в государствах Содружества. Они создают прочную нормативную базу конституционных изменений и юридически обеспечивают их необходимость, стимулируют процессы реформирования в странах СНГ.
Смысл преобразований, начавшихся на пространстве бывшего СССР (и в Восточной Европе) в 1989-1990 гг. состоял в смене общественной формации. Под воздействием внешних и внутренних сил происходил с большей или меньшей скоростью и последовательностью процесс ликвидации (демонтажа) «социалистической» экономической системы, основанной на господстве госсобственности, и неразрывно связанной с ней политической системы. По своей исторической сущности это была глобальная революция, сравнимая с буржуазной или социалистической революцией, но развивавшаяся в отличие от последних преимущественно мирным, эволюционным путем. Этот двойственный характер процесса (революция по содержанию и реформа-эволюция по форме) является ключом к пониманию диалектики (логики, сущности) преобразований.
Глобальная конституционная реформа (по содержанию - революция) стала одним из важнейших аспектов преобразований в бывшем СССР и отразила все его противоречия. Задачами этой реформы были сначала обеспечить высшую правовую основу происходящих преобразований, а затем закрепить новую социально экономическую и политическую систему.
Применительно к российским условиям бывший ответственный секретарь Конституционной комиссии О.Г.Румянцев определил задачи конституционной реформы следующим образом: «В российских условиях конституционная реформа имеет задачей становление и развитие основ, норм и практики конституционализма, новой системы Конституции и отрасли конституционного права»6. Учитывая схожесть условий, то же определение можно применить и к другим странам, возникшим на территории бывшего СССР.
У конституционной реформы на всем пространстве бывшего соцлагеря был общий стержень - ее ориентиром стали т.н. «общечеловеческие ценности» в гуманитарном плане и основополагающие принципы западной модели конституционализма (демократия, плюрализм, разделение властей) в плане политической организации. Ее ориентиром стал также постулат экономической свободы - антитеза огосударствленной социалистической экономики.
Таким образом, конституционная реформа в бывшем СССР по крайней мере с 1991 г. имела достаточно определенную идеологическую базу, давшую общий контур нового государственного устройства.
В то же время в рамках этого общего контура между различными странами, возникшими на территории бывшего СССР, с самого начала наметились глубокие различия, обусловленные цивилизационными, культурно-историческими факторами. Отказавшись от социализма, страны СНГ и Балтии остановились на различных моделях общественного устройства.
Эти модели можно условно назвать либеральной, либерально-этатистской и чисто этатистской. Как известно, этатизмом называется "засилие государства в экономической, социальной и культурой жизни общества".7 Применительно к области конституционного строительства под этатизмом автор считал бы возможным понимать такие нормы, которые предусматривают высокую степень государственного регулирования общественных отношений, то есть в какой-то мере повторят практику конституционного регулирования, существовавшую в Советском Союзе в условиях социализма. Соответственно, либеральной моделью автор считает возможным условно называть такое конституционное регулирование общественных отношений, которое позволяет в максимально возможной мере задействовать механизмы общественной саморегуляции.
Первую, либеральную, модель выбрали страны Балтии, безоговорочно разделяющие все ценности западно-леберальной цивилизации, включая присущие ей конституционные механизмы. Следует однако сразу оговорится, что о понятии «либеральная» применительно к прибалтийской модели речь идет исключительно в системе координат постсоветского пространства. По мировым меркам эти страны попали бы, безусловно, в группу либерально-этатистских.
На либерально-этатистской модели общественного устройства остановились Россия, Украина, Молдова, республики Закавказья. Здесь в силу культурно-исторических и социальных факторов западно-либеральная система общественного устройства (прежде всего, экономических отношений) не могла быть принята в чистом виде. Сохраняющейся высокой роли государства в экономической жизни и сфере распределения здесь соответствует характер политической организации с доминированием исполнительной власти и авторитарными тенденциями в политической практике.
Чисто этатистскую модель, сохраняющую как в экономической, так и политической сфере наибольшую преемственность с существовавшим ранее социалистическим режимом, выбрали республики Средней Азии (в самом гипертрофированном виде -Туркменистан). Здесь конституционные преобразования имели целью внешней формы экономических и политических отношений при малой степени изменения их содержания. Все институты социалистического общества здесь плавно и быстро были «перекрашены» в цвета новой идеологии государственного капитализма. Коммунистические партии были распущены или сохранили власть под «демократическими» названиями, новые конституции провозгласили приверженность общечеловеческим ценностям и общепризнанным принципам конституционализма, однако сами механизмы власти при этом почти не изменились. Контроль над экономикой остался в руках государства.
Беларусь и Казахстан колеблются между либерально-этатистской и этатистской моделью, более склоняясь к последней.
Досоветский опыт конституционного развития
Безусловно, проводя у себя радикальнейшие конституционные реформы, страны СНГ и Балтии ориентируются, прежде всего, на многолетний опыт западного конституционализма, сложившийся как в досоветский период, так и в XX веке, а также на новейшие достижения конституционной мировой конституционной практики.
Советский опыт конституционного строительства достаточно интересен, хотя далеко не всегда его можно использовать на практике в условиях, сложившихся сейчас в странах, возникших на территории бывшего Советского Союза. Досоветский опыт конституционализма в странах СНГ предельно мал или отсутствовал вовсе. Поэтому вопрос об исторической преемственности в ходе конституционных реформ. в постсоветском пространстве является достаточно проблематичным.
Относительно большой опыт конституционного строительства имелся" только у стран Балтии. В этих государствах историческое прошлое оказывает наибольшее влияние на современный конституционный процесс. В 1990 г. первым шагом вновь избранных Верховных Советов Латвии, Литвы и Эстонии было восстановление действия досоветских конституций. В Литве и Эстонии это шаг носил скорее символический и временный характер, обозначая восстановление независимости и преемственности в развитии национальной государственности. В Литовской и Эстонской республиках уже в 1992 гг. были приняты новые основные законы, вобравшие все идеи современного демократического конституционализма. При их разработке был учтен, однако, досоветский опыт организации власти. Латвия принципиально отказалась принимать новую конституцию, сохранив действие Конституции 1922 г., причем почти без изменений. В настоящее время этот документ выглядит как памятник права далекого прошлого. Для своего времени, возможно это был не такой уж и плохой основной закон, хотя и в 1922 г. отсутствие в конституции раздела о правах человека было уже большой редкостью. Чтобы как то исправить ситуацию, в 1991 г. был принят конституционный закон «Права и обязанности человека и гражданина»8.
Помимо стран Балтии досоветскую Конституцию восстановила только Грузия в 1991 г. Этот шаг носил также символический характер, поскольку Конституция Грузии 1921 г.9 так и не успела вступить в силу и при всех своих демократических достоинствах не могла служить основой для становления независимой грузинской государственности. Конституция Грузии 1921 г просто не учитывала реалии 1991 г. Поэтому при ее формальном действии конституционная реформа в Грузии 1991-1994 г. развивалась своим путем.
Основы конституционного строя
Конституционный строй является одним из центральных и достаточно сложных понятий современной конституционной теории и конституционного права. В отечественной теории конституционного (ранее государственного) права это понятие претерпело существенную эволюцию в процессе смены общественной формации, политического режима и правовой идеологии.
По определению советского государствоведа Ю.П. Еременко конституционный строй это «система господствующих экономических, политических и идеологических отношений в их конституционной форме выражения, которые воплощают полновластие (суверенитет) народа и определяют сущность и основные черты общества в целом»61. ВТ. Кабышев считает, что такое определение являлось адекватным отражением правовых взглядов в условиях, при которых оно формировалось. Сам он видит в конституционном строе прежде всего систему конституционных отношений как предмет конституционного регулирования, а также конституционных норм и принципов, регулирующих и закрепляющих отдельные виды общественных отношений существующего реального строя62. В свою очередь, О.Е. Кутафин вкладывает в это понятие совокупность определенных гарантий подчиненности государства праву63; а В.И. Лафитский исходит из того, что конституционный строй охватывает только основы государственности и права, тогда как правовое государство — все стороны государственного и правового бытия.
Очевидно, что конституционный строй существует в двух ипостасях: как категория формально-юридическая (система норм и принципов, закрепленных в конституции), и как объективная реальность (система фактических отношений в конкретном обществе, строящихся на основе подчинения праву, разделения властей, уважения прав человека).
По мнению автора, если конституционный строй в формально-юридическом смысле включает в себя все без исключения номы и принципы, содержащиеся в конституции как нормативном акте высшей юридической силы, то основы конституционного строя представляют собой выражение этих норм и принципов в наиболее концентрированном, обобщенном виде, так сказать, «конституцию в конституции» (или «конституцию для Конституции», как выразился О.Г.Румянцев в своей монографии "Основы конституционного строя".64. О.Е.Кутафин понимает под основами конституционного строя «главные принципы государства, обеспечивающие его подчинение праву и характеризующие его как конституционное государство».65, Н.А.Михалева видит в них «законодательное выражение реально существующих основ общественного и государственного строя» .
Практически во всех новейших конституциях положения, составляющие основы конституционного строя выносятся в первую главу (раздел). Поскольку конституция в строгом смысле является своего рода кодексом конституционного (государственного) права, то проводя аналогию с любым другим кодексом, можно сказать, что основы конституционного строя являются его Общей частью, в то время как все другие главы (разделы) конституции представляют собой Особенную часть.
Итак, основы конституционного строя являются не просто принципами конституционного права, а его основными (общими) принципами, основополагающими идеями и правилами. Такой подход прямо отражен в названиях соответствующего раздела конституций ряда государств (напр., раздел первый конституций Молдовы и Узбекистана носит название «Основные принципы»). Отделение основ конституционного строя от всех других положений конституций имеет не только теоретический, но и вполне практический смысл. Наиболее четко этот смысл определен в ст. 16 Конституции РФ:
«1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией.
2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации».
Таким образом, институт основ конституционного строя обеспечивает логическое единство всей конституционной системы и придает ей особую стабильность. Большинство новейших конституций или вовсе запрещают пересматривать первый раздел, или устанавливают для его пересмотра еще более жесткие требования, чем для остального текста конституции (напр., только путем референдума).
Хотя все новые конституции стран СНГ и Балтии закрепляют в обособленной части основного закона основы конституционного строя, соответствующие главы (разделы) могут носить различное название.
Собственно «Основы конституционного строя» носят названия соответствующих глав (разделов) в конституциях России, Беларуси, Армении, Таджикистана, Туркменистана. В Молдове и Узбекистане, как уже говорилось выше, эти разделы названы «Основными принципами», в Азербайджане, Грузии, Казахстане, Эстонии, на Украине - «Общими положениями», в Литве - просто «Литовское государство».
В Конституции Кыргызстана основы конституционного строя закреплены в двух первых разделах «ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ» и «УСТРОЙСТВО И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА».
Все без исключения новые конституции стран, возникших на территории бывшего СССР, закрепляют в качестве основ конституционного строя выработанные столетиями и общепризнанные в современном демократическом мире принципы и положения, касающиеся организации государственной власти и ее взаимоотношений с обществом, правового статуса личности, а также положения, касающиеся международно-правового статуса данного государства.
Филосовско-теоретическое и политико-правовое единство основ конституционного строя, закрепленных во всех конституциях стран, возникших на территории бывшего СССР,, выражается, прежде всего, в единодушном провозглашении следующих принципов и положений: 1. народный суверенитет; 2. приоритет (высшая ценность) прав и свобод человека для государства; 3. верховенство права; 4. разделение властей; 5. политическое и идеологическое многообразие; 6. экономическая свобода и множественность форм собственности.
По мнению автора, именно эти шесть принципов являются сердцевиной конституционного строя (формально-юридического) государств, возникших на территории бывшего СССР, определив общую идеологию конституционной реформы на территории бывшего СССР.
Помимо указанных фундаментальных принципов конституции стран, возникших на территории бывшего СССР, включают в число основ конституционного строя значительное количество других общих принципов, положений, в т.ч. конституционный статус (характеристику) государства, положения о единстве территории и территориальной целостности и форме правления, о государственно-территориальном (административно-территориальном) устройстве, о социальной политике государства, об экономической системе, о принципах внешней политики. К основам конституционного строя также отнесены положения о государственном языке, о государственных символах, о столице.
Отдельные конституции включили в число основ конституционного строя положения о гражданстве, о вооруженных силах, о местном самоуправлении, о национальной денежной единице, что свидетельствует об особом значении, которое придавал конституционный законодатель конкретной страны данным аспектам государственности. Таким образом, объем положений, составляющих основ конституционного строя, в разных странах СНГ и Балтии далеко не одинаков.
Конституционный статус (характеристика) государства является наиболее концентрированным выражением принципов, на которых по воле конституционного законодателя должно зиждиться данное государство. Как правило, характеристика государства содержится в первой статье конституции и включает в себя такие определения, как «независимое», «суверенное», «демократическое», «правовое», «унитарное» («федеративное»), «социальное», «светское», «единое и неделимое», а также указание на форму правления («республика»). Например, п.1 ст. 1 Конституции Кыргызстана: «Кыргызская Республика (Кыргызстан) - суверенная, унитарная, демократическая Республика, построенная на началах правового, светского государства» или «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (п.1 ст.1 Конституции РФ).
Права и свободы человека
Правовой статус личности, права, свободы и обязанности человека и гражданина являются в настоящее время одним из главных предметов конституционного регулирования во всем мире. По установившейся традиции большинство современных демократических конституций помещают раздел о правах человека сразу за общими положениями о конституционном строе, вынося его перед главами об организации органов власти и территориально-полтическом устройстве.
Закрепление в новейших конституциях стран, возникших на территории бывшего СССР, широкого перечня прав и свобод человека, основанного на международно признанных принципах и стандартах, является, безусловно, одним из важнейших достижений конституционной реформы в странах СНГ и Балтии.
Ввиду универсализации основных положений о правах о свободах личности в международных документах (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Пакты о правах человека 1966 г., и др.), а также известной общности социально-правовых традиций, разделы конституций, закрепляющие правовой статус личности, обладают в рассматриваемых нами странах наибольшим сходством по сравнению со всеми другими разделами. Это позволяет произвести их более детальное сопоставление.
Говоря об общеконцептуальном подходе к регулированию прав личности, следует отметить, что авторы конституций стран, возникших на территории бывшего СССР, фактически основывались на естественно-правовых доктринах, согласно которым права и свободы присущи человеческой личности имманентно, т.е. независимо от воли государства. Конституционный законодатель отнюдь не дарует гражданам права и свободы, а лишь юридически формулирует их, устанавливает их пределы, гарантии и способы защиты. В этом состоит принципиальное отличие от прежней советской государственно-правовой доктрины, в соответствии с которой правами человека наделяло государство.
Естественно-правовая доктрина нашла свое отражение в текстах постсоветских основных законов как прямо, так и косвенно. Прямым образом она выражена, например, в ст. 18 Конституции Литвы, гласящей «Права и свободы человека являются естественными». Так же четко о природе прав говорит ст. 5 Конституции Таджикистан: «Жизнь, честь, достоинство и другие естественные права человека неприкосновенны» и ч. 2 ст. 3 Конституции Туркменистана: «Государство ответственно перед гражданином и обеспечивает создание условий для свободного развития личности, защищает жизнь, честь, достоинство и свободу, личную неприкосновенность, естественные и неотчуждаемые права гражданина».
В других основных законах стран СНГ и Балтии концепция естественных прав получила закрепление косвенно в виде формул о неотъемлемости, неотчуждаемости, непреходящем характере прав и свобод, а также об их первичности.
Весьма характерно и емко это выражено в ст. 7 Конституции Грузии: «Грузия признает и соблюдает общепризнанные права и свободы человека как непреходящие и высшие человеческие ценности. При осуществлении власти народ и государство ограничены этими правами и свободами как непосредственно действующим правом».
В российском основном законе естественно-правовая доктрина совершенно недвусмысленно отражена в п.2 ст. 17: «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения».
Почти во всех государствах, возникших на территории бывшего СССР, в раздел (главу) конституции об основах конституционного строя включается принцип, согласно которому человек, его права и свободы является высшей ценностью в государстве.
Согласно ст. 2 Конституции Беларуси «Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства». Ст 1. Конституции Казахстана гласит, что «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы» или «В Туркменистане высшей ценностью общества и государства является человек» (ст. 3 Конституции Туркменистана) или «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 1 Конституции РФ).
Аналогичным по смыслу является провозглашение защиты прав и свобод высшей целью государства. Так, ст. 12 Конституции Азербайджана гласит: «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина - высшая цель государства».
То, что подобные принципы выносятся из раздела (главы) о правах и свободах в раздел (главу) об основах конституционного строя, придает им особую устойчивость, незыблемость, поскольку положения конституции об основных принципах, согласно самой конституции, либо вовсе не подлежат пересмотру, либо могут пересматриваться в усложненном по сравнению с другими нормами порядке.
Почти все конституции стран, возникших на территории бывшего СССР, закрепили связь прав и свобод человека с номами и принципами международного права, что также способствует (наряду с естественно-правовой доктриной) приданию правам и свободам надгосударственного характера. Так, согласно ст. 17 Конституции РФ «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией» или «Государство обеспечивает защиту прав и свобод человека на основе Конституции и законов - в соответствии с принципами и нормами международного права» (ст..З Конституции Армении).
Конституции стран, возникших на территории бывшего СССР, содержат практически полный каталог принципов и норм о правах человека, известный современному конституционализму. В отличие от конституций развитых демократий (США, Германия, Япония, Италия и др.) исключительно или преобладающе ориентированных на закрепление личных и политических прав (т.н. права «первого поколения»), постсоветские содержат также развернутый перечень социально-экономических и культурных (права «второго поколения»), а также экологических, информационных и иных новейших прав (права «третьего поколения»).
Однако при таком универсализме и несомненном демократизме конституционные положения о правах и свободах в большинстве государств, возникших на территории бывшего СССР, страдают декларативностью, малой степенью детализации. Ряд основных законов в переходных положениях содержит оговорку о том, что отдельные нормы (самые «революционные») вступят в силу только после издания нового законодательства.
