Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местное самоуправление как демократический институт гражданского общества и правового государства: теория и практика конституционно-правового регулирования 23
1.1. Теоретико-методологический анализ местного самоуправления 23
1.2. Генезис местного самоуправления в Российском государстве 52
1.3. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации 76
Глава 2. Развитие организационно-правовых институтов местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов 114
2.1. Территориальная организация местного самоуправления .114
2.2. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления .136
2.3. Органы и должностные лица в системе местного самоуправления
Глава 3. Компетенция местного самоуправления в условиях социально-экономической реформы 201
3.1. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления 201
3.2. Экономическая основа местного самоуправления. 212
3.3. Финансовая основа местного самоуправления. 240
Глава 4. Конституционно-правовые отношения переходного периода: эволюция институтов местного самоуправления . 265
4.1. Конституционно-правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления 265
4.2. Конституционно-правовое обеспечение ответственности местного самоуправления 290
4.3. Формирование института административно-правового контроля над деятельностью местного самоуправления. 308
- Теоретико-методологический анализ местного самоуправления
- Генезис местного самоуправления в Российском государстве
- Территориальная организация местного самоуправления
- Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный процесс преобразования российского общества поставил перед государством множество сложных правовых, политических, экономических и социальных задач, требующих неотложного решения. Среди них — формирование новой концепции и создание эффективной системы местного самоуправления как неотъемлемого института народовластия в Российской Федерации.
Местное самоуправление представляет собой специфическое управляющее воздействие власти населения, которое на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой — наиболее полно выражает интересы самого населения. "Под местным самоуправлением, — отмечается в ст. 3 ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении, — понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".г
Конституция Российской Федерации 1993 года, впервые рассматривая местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России, посвятила ему новую главу 8 "Местное самоуправление". Статья 3 часть 2 Конституции Российской Федерации устанавливает, что "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления"1. Именно такая институциона-лизация, то есть учреждение новых социальных институтов, конституционно-правовое и организационное закрепление местных самоуправленческих отношений, свидетельствуют о возрождении и развитии демократической основы государственности России.
На Всероссийском совещании по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении (1995 г.) отмечалось, «что структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подтвердит жизнеспособная система местного самоуправления... Значительную часть общегосударственных проблем, их остроту можно было бы снять, если бы уже действовало нормальное местное самоуправление. Государственная власть в этом случае получила бы возможность сосредоточиться на качественном решении действительно общефедеральных или региональных вопросов».2
Местное самоуправление способствует формированию гражданского самосозпания. Объединяя людей для решения вопросов местного значения, оно является важным условием обеспечения социального мира. Развитие местного самоуправления — необходимая предпосылка сохранения исторических и иных местных традиций, неповторимых региональных социально-культурных комплексов. Местное самоуправление направлено на воспитание у жителей чувства любви к родному краю, сплочения населения прочными социальными и духовными узами. Оберегая и развивая российский федерализм, особенности национальных культур, муници пальные образования способствуют сохранению целостности России.
Становление реального местного самоуправления в Российской Федерации оказалось одной из самых сложных задач в процессе формирования правового государства и гражданского общества. На этом пути возник целый комплекс экономических (затянувшийся кризис в переходе к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т. д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей и ряда других негативных факторов. Отсутствует эффективная концепция развития муниципальных отношений в России. Не сформирована непротиворечивая законодательная база для регулирования системы этих отношений. Возрастает фактический разрыв в правовом, социально-экономическом и финансовом положении муниципальных образований.
До сих пор не существует единого взгляда относительно перспектив местного самоуправления. В общественном мнении на этот счет преобладают два взаимоисключающих друг друга направления: независимость местных самоуправленческих структур от государственных органов и возможность наступления управленческого хаоса или даже распада страны в результате чрезмерной автономизации местного самоуправления. Опасения сторонников этих направлений обусловлены тем обстоятельством, что бюрократический централизм, центробежные тенденции и угроза дезинтеграции на этнорегиональной основе стали наиболее сдерживающими факторами в развитии Российской государственности. Сохраняющийся разброс мнений и взглядов ученых -государствоведов о путях административно-территориальной ре формы вызван отсутствием целостной концепции роли местного самоуправления в государственном строительстве. Поэтому для современной юридической науки весьма актуальными являются исследования вопроса о сущности местного самоуправления в гражданском обществе. Необходим анализ различных направлений теоретической мысли относительно настоящего и будущего местного самоуправления и системы организации местной власти в целом.
Уязвимым местом реформ остается ориентация на западные модели управления в целом и местного самоуправления, в частности, без учета политической культуры, исторических традиций и многоэтничной гражданской общности в России. Всестороннее конституционно-правовое и институциональное изучение и обобщение отечественного опыта функционирования местного самоуправления позволит ускорить создание эффективных механизмов народовластия в демократическом правовом федеративном государстве.
Для функционирования самоуправления, призванного укреплять демократизм гражданского общества и конституционно-правовой механизм интеграции муниципальных образований в единую систему народовластия, необходимо сделать прочными, эффективными организационно-правовую, территориальную и финансово-экономическую основы местного самоуправления. Перед отечественной теорией муниципального права возникла проблема создания моделей местного самоуправления, адекватных особенностям правовой системы переходного периода. Отсюда вытекает необходимость четкого, ориентированного на практику, развития местных самоуправленческих институтов демократии в федеративном государстве.
Все вышеизложенное и побудило автора обратиться к комплексному конституционно-правовому и институциональному анализу местного самоуправления.
Состояние научной разработанности темы. Многие теоретико-методологические положения о местном самоуправлении были сформулированы в XIX веке и до сих пор составляют основу современных воззрений на его роль в управлении обществом. Диссертант проанализировал труды известных западных ученых, внесших выдающийся вклад в становление учения о местном самоуправлении: Т. Джефферсона, Р. фон Йеринга, А. де Токвиля, О. Майера, Л. Штейна, Г. Еллинека и др.
В диссертации нашли отражение идеи видных отечественных ученых А.И Васильчикова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Б.Б. Веселовского, Б.Э. Нольде, Б.Н. Чичерина, Л.А. Велехова и др.
Проблемы развития демократической доктрины местного самоуправления в Российской Федерации активно разрабатьшаются в современной отечественной литературе. Его теоретико-методологические основы исследованы в трудах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Б. П. Елисеева, С.Э. Жилинского, А.Ю. Кабалкина, Н.Г Кобеца, О.С. Колбасова, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, Т.Н. Не-шатаевой, В. А. Прокошина, B.C. Прониной, B.C. Репина, СВ. Соловьевой, Б. А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Н.В. Черноголовкина, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др. Упрочению фундамента современного понимания характера и особенностей формирования местного самоуправления на переходном этапе способствуют труды ученых в области права, рыночной экономики, политологии, фи лософии и социологии. Заметным событием стало создание Академии социальных технологий и местного самоуправления и издание ею информационно-аналитического журнала "Муниципальный мир".
Проблема становления системы местного самоуправления, в силу специфики социально-экономических и политических преобразований в нашей стране, остается весьма актуальной и для теории, и для практики управления. О повышении научного интереса к этой проблеме свидетельствуют работы последних лет, посвященные различным аспектам реформы местного самоуправления.1
1 Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998; Брячихин A.M. Россия - Город - Власть. М., 1995; Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. 1997. № б; Герасименко Г.А. Два закона (историко-сравнительный анализ земств и современного местного самоуправления) // Земский вестник. 1996. № 1 - 2; Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России. // Государство и право 1996. № 2; Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 1997. № 3; Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Замо- таев А.В. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № б; Правовое обеспечение местного самоуправления // Российская юстиция. 1996. № 10; Кирпичников В.А. Власть, которой пока нет. М., 1995; Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. 1997. № 9; Лаптева Л.Е., Ефремова Н.Н. Организация и практика земских учреждений России // Государство и право. 1393. № 2; Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление в России // Россия и современный мир. 1995. № 4; Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1:.-93. № б; Овчинников И. И. Местное самоуправление: консти туционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М , 1992. Вып. 1; Постовой Н. Самоуправление: история, теория, практика / Земский вестник. 1995. № 5; Савранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления /./ Социс. 1997. № 1; Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России
Значительный теоретико-практический интерес представляют учебники "Муниципальное право Российской Федерации (авторы О.Е. Кутафин и В. И. Фадеев), "Муниципальное право России" (авторы Ю.Д. Казанчев и А.Н. Писарев) и справочник "Государственное и муниципальное управление" (под редакцией Н.И. Глазуновой, Ю.М. Забродина, А.Г. Поршнева), изданные в 1997-1998 г.г.
Вместе с тем, проблематика настоящей диссертации оставалась недостаточно разработанной в силу того, что отсутствуют монографические работы, содержащие комплексное конституционно-правовое и институциональное обоснование принципов, системы и организационной структуры местного самоуправления, их реализации в условиях социально-экономической реформы и расширения предметов ведения, полномочий органов местного самоуправления в системе конституционно-правовых отношений.
Более глубокого теоретического осмысления и решения требует важнейший, в методологическом аспекте, вопрос о повышении активности местного самоуправления в правовой, экономической и политической системах общества. Значительный научный и практический интерес представляет изучение конституционно-правового механизма интеграции местного самоуправления в единую систему социального управления при сохранении его организационной самостоятельности.
Объектом диссертационного исследования является система местного самоуправления в условиях построения гражданского общества, правового государства и реформирования управления в России.
Предмет исследования — состояние и динамика конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации, формирования механизма взаимодействия институтов местного самоуправления и органов государственной власти.
Целью исследования является теоретическое и институционально-правовое обоснование современной демократической концепции местного самоуправления, ее роли в развитии отношений народовластия. Очевидной стала целесообразность определения путей, форм и методов разрешения актуальных теоретико-практических, главным образом, конституционных проблем становления и, развития муниципальной собственности и разработка обоснованных рекомендаций по совершенствованию конституционно-правового регулирования местных самоуправленческих процессов на основе обобщения зарубежного опыта реформирования местной власти.
Основные задачи диссертации заключаются в следующем:
— проанализировать эволюцию теоретической мысли по вопросам развития местного самоуправления в системе демократических институтов гражданского общества;
— обобщить зарубежный опыт развития местного самоуправления и на этой основе сформулировать комплексное определение местного самоуправления, как самостоятельного, и, одновременно, неотъемлемого института, действующего в демократическом обществе и отражающего право, реальную способность населения регламентировать значительную часть публичных дел и управлять є/;, на местном уровне;
— исследовать конституционно-правовой механизм регулирования отношений интеграции местного самоуправления в систему общественных отношений, определить приоритетные направления развития и совершенствования законодательной базы местного самоуправления;
— проанализировать основные принципы территориальной организации местного самоуправления в России, разработать, с учетом опыта многих государств, практические рекомендации по формированию органов местного самоуправления в различных звеньях административно-территориального деления Российской Федерации/
— рассмотреть законодательную базу, регламентирующую функционирование организационного механизма местного самоуправления в субъектах Федерации, определить пути ее упорядочения;
— исследовать перспективы правовой базы, определяющей компетенцию местного самоуправления, наметить приоритетные направления ее развития и совершенствования, предложить с учетом международной правовой практики рекомендации по эффективному финансово-экономическому обеспечению местного самоуправления ;
— разработать, на основе анализа отечественного и зарубежного опыта, предложения в проект Муниципального кодекса субъекта Российской Федерации и правовой механизм взаимодействия институтов конституционного и административно-правового регулирования деятельности местного самоуправления.
Методологической основой и методами исследования являются современные научные способы познания правовых, экономических и социальных отношений в процессе становления местного самоуправления, которые исследуются как комплексная проблема в
развитии теории конституционного и муниципального права. Это вызвало необходимость применения разнообразных методов исследования, в том числе системного, программно-целевого, сравнительно-правового, структурно-функционального, конкретно-исторического, социологического и др. Правовая специфика темы исследования потребовала обращения к теории права и государства, конституционному, административному, гражданскому, муниципальному, финансовому и другим отраслям права.
Источниковедческую базу исследования составляют: Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие федеральные законы, конституции, уставы, законодательство субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Изучено и использовано также соответствующее законодательство дореволюционной России, СССР, РСФСР и ряда зарубежных государств.
Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения архивных и статистических источников, обширного научно-монографического материала (в том числе зарубежного), публикаций по вопросам гражданского общества, государственного строительства и функционирования местного самоуправления, социологических исследований.
Эмпирическая база работы основывается на анализе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, ее субъектах и ряде зарубежных стран. Существенным источником информации служила практическая деятельность автора в органах государственной власти и местного самоуправления. Проведенный им сравнительно-правовой
и институциональный анализ отечественного и зарубежного опыта позволяет выдвинуть ряд научно-обоснованных выводов и предложений по углублению процесса реформирования местного самоуправления на основе принципа преемственности.
Основные положения, выносимые на защиту, их научная новизна. Исследование является одной из первых попыток комплексного конституционно-правового и институционального анализа системы местного самоуправления в Российской Федерации. Автором представлена собственная концепция особенностей формирования местного самоуправления в переходный период, обстоятельно исследовано взаимодействие его институтов в системе гражданского общества и правового государства.
Научная новизна диссертации состоит в том, что с позиций отечественного конституционализма и отраслевых правовых наук, прежде всего, конституционного, административного и муниципального права, проведено комплексное исследование современных теоретических проблем становления и развития местного самоуправления в условиях кризисного состояния и коренного преобразования российского общества. Автором определены теоретические предпосылки формирования института местного самоуправления в гражданском обществе, излагается общая концепция предмета и метода конституционно-правового регулирования местного самоуправления, его структурных элементов. Впервые в систематизированном и обобщенном виде представлен конституционно-правовой и институциональный анализ местного самоуправления в единстве с исследованием действующих муниципаль-но-правовых понятий, терминов, институтов и отношений. Вполне самостоятельной является разработка концепции взаимодействия конституционно-правового и административно-правового контроля и ответственности в системе местного самоуправления.
В диссертации предпринята попытка, адекватная потребностям Российской государственности, решить важнейший в методологическом отношении вопрос о роли местного самоуправления в системе отношений народовластия в гражданском обществе и правовом государстве.
В работе на основе институционального анализа местных самоуправленческих процессов, с учетом динамики правовой системы и правотворчества в Российской Федерации и законодательства ряда зарубежных государств, проводится классификация нормативных правовых институтов и актов по вопросам функционирования и совершенствования механизма конституционно-правового регулирования деятельности местного самоуправления.
Автором исследован широкий круг недостаточно разработанных проблем, касающихся местного самоуправления, в том числе на федеральном, региональном, местном и институциональном уровнях.
На федеральном уровне:
— уточнены и развиты теоретические положения о понятии, сущности, правовой и социальной природе местного самоуправления; формулируется авторское определение местного самоуправления как особой формы децентрализованного управления, осуществляемого населением, с помощью которой обеспечивается реальная самостоятельность механизма народовластия на местном уровне, его эффективная интеграция в систему общественных отношений;
— доказано, что основополагающим требованием теории и практики развития правоотношений в местном самоуправлении является обеспечение системного единства законодательства, на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов, определяющих общие принципы организационной и финансовой
основ местного самоуправления, а также муниципальной службы. Предлагаются необходимые дополнения в конституционное законодательство;
— обоснован вывод о том, что муниципально-правовые отношения — это урегулированные правом общественные отношения, участники которых (население, граждане, органы, должностные лица местного самоуправления и другие) являются носителями субъективных прав и обязанностей; их участники испытывают на себе последствия не только индивидуализированных отношений, но и воздействия местного самоуправления, государства в целом, соответствующего его целям, предопределяемым конституционным строем. Муниципально-правовые отношения рассматриваются в трех аспектах: субстанциональном, функциональном и структурном;
— определены оптимальные пределы влияния государства, его органов власти на местное самоуправление как институт гражданского общества; предлагаются дополнения в федеральное законодательство, которые не позволяют расширять беспредельно сферу воздействия федеральных законов на местное самоуправление и не допускать прямого вторжения федерального центра в сферу действия законов субъектов Федерации.
На уровне субъектов Российской Федерации:
— представлен впервые в отечественной литературе анализ правовых и институциональных основ реализации тех норм федерального законодательства, которые не требуют от субъектов Федерации юридической детализации, а также принятия своих законов по предметам совместного с Федерацией ведения;
— показана на примере модели проекта Муниципального кодекса субъекта Российской Федерации, разработанной автором, необходимость четко определять пределы и объем норматив но-правового регулирования различных сторон функционирования местного самоуправления. Автор предлагает конкретизировать те нормы федерального законодательства, которые открывают простор для законотворчества субъектов Федерации, исключения фактов дублирования норм федеральных нормативных актов;
— предпринята попытка соотнести правовое регулирование местного самоуправления на уровне субъектов Федерации с нормотворчеством всего государства.
На уровне местного самоуправления:
— исследована проблема соотношения между традиционными конституционно-правовыми институтами и институциональными нововведениями в теоретическом и прикладном аспектах;
— определены основные принципы совершенствования территориальной организации местного самоуправления, предложены наиболее оптимальные варианты формирования органов местного самоуправления в отдельных звеньях административно-территориального деления;
— дано определение организационно-правового механизма местного самоуправления как совокупности территориально взаимодействующих институтов непосредственной и представительной демократии, органов и должностных лиц местного самоуправления, глубинным источником которых являются публичные интересы населения, обеспеченные правом. Обобщен мировой опыт функционирования данного механизма и определены главные направления его применения в Российской Федерации;
— сформулированы правовые принципы реализации финансово-экономической политики государства в сфере местного самоуправления и практические рекомендации относительно действенности механизма правового регулирования финансовой системы
местного самоуправления и муниципального сектора экономики в целом;
— обоснована необходимость более подробного, чем это сделано на переходном этапе, закрепления правового статуса органов местного самоуправления, а также правового механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством посредством укрепления конституционной законности и правопорядка.
На институциональном уровне:
— выдвигается новая демократическая концепция повышения роли местного самоуправления в системе общественных институтов. Ее сущность заключается в эффективной реализации муниципальной власти, развитии муниципально-правовых отношений, организационном воздействии на сознание и поведение населения, направленного на достижение общих для народовластия целей посредством укрепления самостоятельности и ответственности местного самоуправления в системе Российской государственности;
— предлагаются основные направления повышения эффективности законодательства о взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления. А именно — общая социальная эффективность (уровень благосостояния жизни населения, упорядоченность, безопасность и надежность муниципальных отношений, действие принципа социальной справедливости и другие); эффективность организации и функционирования местного самоуправления (критерии специальной социальной эффективности); эффективность деятельности органов, должностных лиц, муниципальной службы (критерии конкретной социальной эффективности местного самоуправления);
— аргументируется необходимость конкретизации институтов конституционно-правового и административно-правового контроля в деятельности местного самоуправления, предлагаются правовые принципы его формирования и действия;
— разрабатывается механизм совершенствования правового обеспечения гарантий организационной и финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. В его основе находится активная роль конституционного права, предметом регулирования которого являются принципы организации и порядок функционирования институтов не только государственной власти, но и местного самоуправления, правовое положение граждан, их взаимоотношения с органами местного самоуправления, а также регулирующая, стабилизирующая, координирующая роль административного права в развитии местного самоуправления ; — вносится на основе теоретических выводов ряд практических предложений, а именно: о содержании проекта Муниципального кодекса субъекта Российской Федерации, о структуре законопроектов субъектов Федерации "О системе муниципальных образований, расположенных в границах области (края, республики)"", "О правовом статусе сельского района, как муниципального образования" и другие.
Научная и практическая значимость исследования. Проведенный в диссертации конституционно-правовой и институциональный анализ местного самоуправления дает возможность осмыслить конституционный динамизм на примере развития местного самоуправления в России и роли последнего в системе народовластия. Полученные результаты способствуют дальнейшей разработке этой актуальной проблемы. Они являются полезными и в процессе поиска оптимальных путей регламентирования вопросов правового функционирования институтов российского федерализма и активизации правотворчества на региональном и местном уровнях.
Теоретико-практические положения диссертации могут использоваться для решения задач формирования эффективной системы местного самоуправления в период перехода России и стран ближнего зарубежья к новому конституционному строю и более демократическому управлению. Теоретико-прикладное значение выводов и предложений состоит также в том, что в диссертации указываются средства решения сложных проблем правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, взаимодействия институтов конституционно-правового и административно-правового контроля в деятельности местного самоуправления.
Результаты исследования могут быть использованы в научной работе, а также в практике преподавания конституционного, муниципального, административного права и государственного управления. Содержащиеся в диссертационной работе аналитические материалы и авторские разработки окажут определенную помощь в подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих в нашей стране.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Они изложены автором в выступлениях на международных, федеральных, областных, межвузовских конференциях, связанных с тематикой исследования, в курсах лекций, аналитических материалах и записках. Большинство из них представлены в Комитет по работе с территориями, Управление по вопросам местного самоуправления Администрации Президента Российской Федерации, Департамент по развитию местного самоуправления Министерства федеральной и национальной политики, Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Союз российских городов, органы государственной власти ряда областей и органы местного самоуправления городов Тулы, Орла, Курска и других. Монографии, учебные пособия, статьи и другие публикации автора, общим объемом более 150 печатных листов, стали достоянием многих региональных и муниципальных администраций, учебных заведений и научных центров.
Автор диссертации, являясь исследователем и практическим работником органов управления, использовал теоретический и эмпирический материал диссертации при подготовке ряда проектов нормативных актов, составивших основу развития и организации государственного управления и местного самоуправления в Тульской области. В их числе — Устав (Основной Закон) Тульской области, Закон "О местном самоуправлении в Тульской области", Устав города Тулы. Диссертант принимал участие в разработке Устава союза муниципальных образований "Российский Союз местных властей".
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, двенадцати параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений .
Теоретико-методологический анализ местного самоуправления
12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим правовым государством (ст. 1) . Местное самоуправление стало одной из важнейших основ конституционного строя (ст. 3) . Неразрывно связанное с демократическим обустройством российского общества, оно является "выражением власти народа"1. Не случайно Европейская Хартия о местном самоуправлении (ст. 4 п. 3 абзац 7 преамбулы) говорит о нем как о власти, максимально приближенной к гражданам. Конституция Российской Федерации, развивая это положение, установила, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность государственной власти и местного самоуправления (ст. 18) . Решая вопросы местного значения, создавая условия для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом местное самоуправление реализует одно из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе — право на достойную жизнь.
Следует отметить, что до сих пор так и не сложилось единого подхода к правовой природе и сущности местного самоуправления. Одни утверждают, что местное самоуправление — это продолжение государственной власти, другие стоят на том, что местное самоуправление — это публичная власть, существующая наряду с государственной.1
На наш взгляд, природа местного самоуправления, его происхождение, сущность и соотношение с государственным управлением находятся в прямой зависимости от методологического характера их рассмотрения в социально-правовых теориях. Как известно, теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены уже в XIX веке. Конституционное движение, начало которому положили Американская и Великая французская революции, привело не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного управления на началах, свободных от сильной бюрократической опеки. Широкое распространение получили взгляды Т. Джефферсона на самоуправление небольших общин как на идеальную форму государственности. Они породили концепцию "слоеного пирога" власти, согласно которой муниципалитеты признавались "четвертой властью".2 Идея независимости местного самоуправления была крупным теоретическим достижением раннебуржуазного демократизма.
Одним из первых, кто в прошлом веке привлек внимание к этой проблеме, был Алексис де Токвиль, который сформулировал "концепцию самоуправляемого общества". В своем знаменитом со чинений о демократии в Америке он писал: "Общинные институты. . . открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако, истинного духа свободы она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности".г Одной из центральных в концепции А. де Токвиля заложена идея о том, что "первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами"2. Именно в таких условиях у людей формируются истинное гражданское самосознание, чувство ответственности, способности соизмерять свои интересы с интересами ближних и согласовывать их. Идеалом А. де Токвиля являлось общество, функционирующее как совокупность множества свободных и самоуправляющихся ассоциаций и общин. Анализируя и высоко оценивая опыт американской демократии, А. де Токвиль утверждал, что "система права, совместимая с потребностями самоуправления, должна базироваться больше на разнообразии, нежели на единообразии и исчерпывающем регулировании"3 .
Генезис местного самоуправления в Российском государстве
В нашей стране местное самоуправление имеет многовековую историю.
Одной из древнейших форм народного самоуправления было вече. Обычай вечего решения дел существовал на территории всей Руси. По словам летописца, "новгородци бо изначала, и смольняне, и кыяне и полочане, и вся власти (области), яко же на думу, на вече сходятся".2 По мнению дореволюционных русских историков (за исключением Н.М. Карамзина), разделяемому большинством современных западных и отечественных исследователей (кроме В.Л. Янина и М.Х. Алешковского)3, на вече могли собираться все свободные жители города, кроме закупов и холопов. Посещение вечевых собраний было скорее правом, а не обязанностью. Переходя на современную терминологию, можно сказать, что вече обладало функциями, и законодательной, и исполнительной, и судебной власти. В период расцвета самоуправления в компетенцию веча входили: избрание и смещение посадников, тысяцких и владык; назначение новгородских воевод, посадников и воевод в провинции; контроль за деятельностью должностных лиц; торговые соглашения; пожалование земель; установление повинностей для населения, торговых правил и льгот; контроль за судебными сроками и исполнением решений, а в исключительных случаях — непосредственное разбирательство дел.
Издревле на Руси существовала такая форма народного общежития, основанная на началах самоуправления, как крестьянская община. Территориальные общины Киевской Руси назывались "вервями", Новгородской республики — "погостами", Московского государства — "сёлами". Проходили столетия, но русская деревня продолжала сохранять сложившиеся в глубокой древности традиционные формы общественной жизни. Прежде всего, как и в старину, одна или несколько деревень составляли "мир", сельское общество со своим собранием — сход. Выборный аппарат управления функционировал под руководством сельского старосты и был подотчетен сходу. В свою очередь, о выборные должностные лица обязаны были в фискально-административной сфере "мирской" жизни исполнять волю центральной и местной администрации. Однако они не могли что-либо предпринять без согласия и санкции схода. Получалось тем самым так, что воля правительства должна была стать сначала волей схода и только потом претвориться в жизнь.
Следует особо подчеркнуть, что в ходе реформирования Правительство все же интегрировало общину в государственную систему в качестве административной ячейки, но превратить общинное управление в простой придаток государственной машины ему так и не удалось. Не имея возможности ввести государственное подоходное налогообложение, Правительство вынуждено было предоставлять крестьянам значительную автономию. Поскольку "выборные" часто менялись, а "мирские" должности не закреплялись за отдельными лицами или семьями надолго, и сход являлся постоянно действующим органом, власть в общине не была отчуждена от рядовых ее членов и носила коллективный характер. Долговечность и прочность русской общины объясняется еще и тем, что она была рациональной социальной и хозяйствен ной организацией, так как недостатки уравновешивались позитивными сторонами: неформальными отношениями, консолидацией и защитой всех членов, сдерживанием всех видов неравенства, обеспечением средствами к существованию.
Таким образом, анализ традиционных форм самоуправления в нашей стране убедительно опровергает имеющую место точку зрения об этатистском менталитете российских народов и их якобы генетической неспособности к самоорганизации и самоуправлению.
Многие столетия общественная самодеятельность в сфере местного управления в России не носила нормативного характера и развивалась исключительно на основе мирского обычая. В середине XVI века была проведена радикальная реформа системы местного управления. Верхний этаж ее (наместники и волостели, сидевшие на кормлениях) был полностью снесен, а ушедший глубоко в недра народного обычая фундамент общественной самодеятельности поднят и превращен в главный элемент обновленного здания местной администрации.1 На первом этапе реформы учреждались губные округа. Их возглавлял губной староста, избиравшийся населением из дворян или "детей боярских". При губном старосте состояли целовальники (не более четырех человек). Делопроизводство вел губной дьяк. Все вместе они составляли губную избу. Первоначально обязанности губных старост ограничивались искоренением разбоев, затем к суду губных старост были отнесены и дела о татьбе (воровстве), заведование тюрьмами, а со второй половины XVI века и земельные дела.
Территориальная организация местного самоуправления
Территориальная организация — это сложное и многоэлементное явление, означающее определенный порядок устройства, выделение и взаимосвязь отдельных его составных частей. Под территориальным устройством в государстве понимается внутренняя его национально-территориальная организация, то есть закрепленное в конституционно-правовом порядке соотношение целого и его частей. Следовательно, территориальная организация местного самоуправления зависит от многих факторов, к числу которых можно отнести: естественно-географические, демографические, этнические, экономические; политические и другие.
Многообразие факторов порождает сложную природу их правового регулирования, которую в муниципальном праве принято называть территориальными основами местного самоуправления. В зависимости от территориальных основ строится и система органов или организационная основа местного самоуправления.
В международной практике территориальной организации местного самоуправления доминирует административно-территориальный принцип.
Начнем с того, что в мировой практике существуют различные системы административно-территориального деления. Это зависит от размера государства, его численности населения, площади и т. д.
Различают двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные, четырехзвенные и даже пятизвенные системы, как, например, во Франции. Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Территориальные границы коммун устанавливаются государством. Они могут подвергаться лишь незначительным корректировкам в соответствии с особой процедурой. Численность населения имеет для коммуны важные "административные последствия" : в зависимости от нее "государство устанавливает дотации, определяет их размер, нормы, систему выборов муниципального совета, число советников". Департаменты более жестко, чем коммуны контролируются правительством, так как в них сосредоточена основная часть местных служб. Они обладают значительными полномочиями в сфере жилищного строительства, транспорта, здравоохранения и образования, "имеют право заключать между собой соглашения для достижения общих целей, контролировать хозяйственную деятельность частных лиц". Самыми крупными административно-территориальными образованиями Франции являются регионы Они стали крупнейшими центрами проведения в жизнь мероприятий экономического, социального, научного и культурного развития территорий "при соблюдении целостности, автономии и полномочий департаментов и коммун. Образование регионов было обусловлено "необходимостью преодоления препятствий в экономическом и социальном развитии департаментов и коммун, связанных с небольшими размерами этих административно-территориальных единиц".
Трехуровневая система территориальной организации местного самоуправления применяется также в Италии (коммуны, провинции, области)3 и ряде других стран в основном с "континентальной" моделью.
В большинстве стран, как правило, существует два уровня местного самоуправления — сельские районы (графства, провинции и т. д.) и городские и сельские общины. Так, в США непосредственными административно-территориальными подразделениями штатов являются графства.4 В отличие от муниципалитетов большинство графств не наделено правом издания собственных законодательных актов, так как инициатива их создания в большинстве случаев исходит не от населения, а от властей штата.5 Муниципальным статусом обладают административные единицы, имеющие разные наименования — сити, тауны, бороу и вилиджи.6
Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
Федеральное законодательство определяет местное самоуправление как конституционно гарантируемую деятельность населения по решению вопросов местного значения; самостоятельную и, в то же время, ограниченную пределами полномочий; под свою ответственность; осуществляемую непосредственно или через органы местного самоуправления. Основные направления этой деятельности, или функции местного самоуправления, определяются его природой, местом в системе управления обществом, целями и задачами, на осуществление которых она направлена. К наиболее значимым функциям местного самоуправления относятся: — обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; — комплексное развитие территорий муниципальных образований; — действенное управление собственностью и финансовыми ресурсами; — удовлетворение социально-культурных и других жизненно важных потребностей населения; — защита прав населения на осуществление местного самоуправления, гарантированных законами; — исполнение полномочий, делегированных органами государственной власти.
Для выполнения функций местное самоуправление должно обладать необходимой компетенцией, которая складывается из предметов ведения и полномочий.
Под предметами ведения местного самоуправления следует понимать определенные в законодательном порядке вопросы местного значения, на которые распространяется его юрисдикция. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит достаточно обширный перечень вопросов местного значения, которые отнесены к ведению муниципальных образований (ст. б) . Однако этот перечень не является исчерпывающим, и он может быть расширен законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Перечень вопросов местного значения, относящихся к ведению муниципальных образований, закрепляется в их уставах и в основном складывается из:
а) вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления Конституцией Российской Федерации и федеральным законодатель ством: — владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью; — формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; — установление местных налогов и сборов; — охрана общественного порядка; — комплексное социально-экономическое развитие муници пального образования; — муниципальное образование; — муниципальное здравоохранение; — жилищно-коммунальное хозяйство; — пожарная безопасность; — регулирование земельных отношений на территории муниципального образования; — охрана окружающей среды; — муниципальные дороги и муниципальный транспорт; — муниципальная статистика и муниципальные архивы; — торговля, общественное питание и бытовое обслуживание; — культура, физическая культура и спорт в муниципальных образованиях; — социальная поддержка населения; — муниципальные информационные системы, местные средства массовой информации; б) вопросов государственного значения, по решению которых отдельные полномочия возложены на органы местного самоуправ ления законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в) вопросов, решение которых передано муниципалитету до говорами; г) вопросов, принятых органами местного самоуправления к своему ведению самостоятельно (в соответствии с действующим законодательством).
Полномочия местного самоуправления — это закрепляемые в законодательном порядке права и обязанности, необходимые для выполнения возложенных на него функций. Полномочия реализуют ся населением муниципальных образований непосредственно или через органы местного самоуправления. Уместно, на наш взгляд, упомянуть положение из содержания главы второй о том, что большинство полномочий местного самоуправления, конечно же, реализуются органами и должностными лицами местного самоуправления, составляя их компетенцию, однако, отдельные полномочия могут осуществляться только населением муниципальных образований. Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления определяются в соответствии с законодательством, уставами муниципальных образований, а также иными нормативными правовыми актами. Закрепление за органами местного самоуправления полномочий является одним из способов правового регулирования муниципальных отношений. От того, насколько полно закреплены в нормах права полномочия местного самоуправления зависит эффективность самостоятельной под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения: ее пределы, рамки ответственности, отчетности, подконтрольности, соответствие ее нормам закона и права.
