Содержание к диссертации
Введение
1. Роль и значение законодательной инициативы в законотворчестве субъектов Российской Федерации 13
1.1. Понятие законодательной инициативы в законотворчестве субъектов Российской Федерации 13
1.2. Развитие принципов и правовых основ законодательной инициативы в законотворчестве субъектов Российской Федерации 29
1.3. Право законодательной инициативы в законотворчестве субъектов зарубежных федераций 54
2. Реализация права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации 69
2.1. Механизм реализации права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации 69
2.2. Реализация права законодательной инициативы парламентами субъектов Российской Федерации и проблемы ее совершенствования 105
Заключение 139
Список использованной литературы
- Развитие принципов и правовых основ законодательной инициативы в законотворчестве субъектов Российской Федерации
- Право законодательной инициативы в законотворчестве субъектов зарубежных федераций
- Механизм реализации права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации
- Реализация права законодательной инициативы парламентами субъектов Российской Федерации и проблемы ее совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования во многом определяется необходимостью оптимизации взаимодействия субъектов законодательной инициативы между собой и с другими участниками законотворческого процесса в парламенте субъектов Российской Федерации, в том числе путем укрепления теоретической основы согласования волеизъявлений и интересов в законотворческом процессе, стремлением к повышению качества принимаемых законов, признанием необходимости эффективного согласования воль и интересов в законодательном процессе на всех уровнях, наличием процессов правовой инфильтрации.
В соответствии с конституционным правом на собственное законодательство, в пределах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, каждый субъект Российской Федерации самостоятельно урегулировал свою законодательную деятельность.
Фактически в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации сложилась специфическая совокупность правовых норм, регулирующих законодательный процесс в субъектах Российской Федерации. Рост значимости законов и изменение сферы законотворчества потребовали нового теоретического осмысления роли правовой регламентации осуществления законодательной инициативы. В целом, проблема эффективности законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации является сложной как теоретическом, так и в практическом отношении.
Региональные инициативы - это своеобразный показатель, характеризующий политическое и социально-экономическое положение в субъектах Российской Федерации. Кроме того, некоторые новации регионов действительно опережают федеральное законодательство и могут послужить хорошей основой для будущих федеральных законов.
Осуществление региональными парламентами своего конституционного права законодательной инициативы осложняется как недостатками федерального регулирования так и низким качеством подготовленных законопроектов.
Нормальный законотворческий процесс, результатом которого стали бы качественные нормативные правовые акты, требует от его участников исключительного профессионализма, обладания максимально полной информацией о фактически сложившемся регулировании общественных отношений, являющихся объектом издаваемого закона. Крайне важными являются также такие качества, как готовность к сотрудничеству, взаимодействию и компромиссу в ходе согласования волеизъявлений и интересов с другими субъектами законодательной инициативы. Сотрудничество и взаимодействие в осуществлении права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации необходимы и неизбежны потому, что получить положительный социальный и политический результат, а также повысить эффективность принимаемых законопроектов могут только те решения, которые учитывают интересы всех ветвей власти, а также интересы лиц, чей правовой статус затрагивается принятием того или иного закона.
Изучение проблематики законотворчества, поиск решений для оптимизации взаимодействия субъектов законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса на уровне субъектов Федерации, согласования волеизъявлений и интересов в законотворческом процессе способствует укреплению совершенствованию не только законотворческого процесса, но и законотворческой техники.
Особый интерес представляет как в научном плане, так и с практической стороны возможность субъекта Федерации как можно полнее реализовать свой законотворческий потенциал, восполнить правовой вакуум на местах путем собственной законодательной деятельности. Поэтому исследование проблем правового регулирования и тактической реализации законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации представляется необходимым и актуальным.
Степень разработанности проблемы. Начало изучению и анализу законодательного процесса и отдельных его стадий в нашей стране положили русские юристы А.Д. Градовский, П.М. Коркунов, К.Д. Неволин и другие.
В советский период были заложены фундаментальные основы исследования законодательных процедур, результаты которых нашли отражение в трудах Г.В. Барабатиева, Н.А. Богдановой, E.И. Козловой, Д.А. Ковачева, Л.Т. Кривенко, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, К.Ф. Шеремета и многих
других.
Работая над диссертацией, автор обращался к трудам ученых, сформулировавших общетеоретические подходы к законодательному процессу. Это: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, Н.А. Бобров, Н.С. Бондарь, Р.Ф. Васильев, И.В. Гранкин, Б.Л. Железнов, Б.Л. Елисеев, Т.Д. Зражевская, Д.А. Керимов, С.Д. Князев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, И.А. Кравец, П.В. Крашенинников, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, В.А. Лебедев, А.А. Ливеровский, Б.О. Лучин, А.Ф. Малый, М.А. Митюков, В.В. Невинский, Ж.И. Овсепян, В.В. Полянский, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, А.Е. Постников, Ф.М. Раянов, М.С. Саликов, В.К. Самигуллин, А.С. Саломаткин, В.А. Савицкий, И.А. Старостина, Д.Л. Сурков, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнов, Г.Л. Чеботарев, В.Е. Чиркин, В.А. Шеловцев, Б.С. Эбзеев и др.
Вопросам законотворчества на федеральном и региональном уровнях Российской Федерации посвящено значительное количество исследований. Наукой конституционного права детально изучены объект законодательного процесса, механизм правового регулирования процесса, даны рекомендации по написанию и оформлению законов. Кроме того, специалистами выдвинуты отдельные предложения по совершенствованию нормативной базы законотворчества. Также проанализирован механизм участия отдельных государственных органов и депутатов в законодательном процессе в субъектах Федерации.
Признавая важность вклада ученых в разработку вопросов, связанных с законотворчеством, необходимо отметить отсутствие в научной юридической литературе комплексного, всестороннего анализа осуществления именно права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъектов Российской Федерации. Д.Г. Лукин, Э.Т. Рамазанова и другие отмечали дискуссионность самого существования законодательной инициативы как самостоятельного института. Малоизученными остаются до настоящего времени нормативные правовые акты субъектов Федерации, регламентирующие процесс реализации права законодательной инициативы. Поэтому всестороннее исследование современного механизма осуществления права законодательной инициативы в законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, по мнению диссертанта, требует теоретического осмысления и практического разрешения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие между субъектами законодательного процесса при осуществлении законодательной инициативы в субъекте Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют содержащиеся в федеральных и региональных нормативных правовых актах материальные и процессуальные нормы, регулирующие осуществление законодательной инициативы в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации.
Цель исследования сводится к теоретическому обоснованию и разработке оптимального порядка осуществления законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, способствующего гармоничному развитию института законодательной инициативы на региональном уровне.
Для осуществления указанной цели были поставлены и решены
следующие задачи:
– сформулировать и обосновать понятие законодательной инициативы в законотворчестве субъекта Российской Федерации и выявить его особенности;
– исследовать развитие и принципы осуществления законодательной инициативы в законотворчестве субъекта Российской Федерации;
– рассмотреть порядок подготовки законопроекта для осуществления законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации;
– выявить проблемы осуществления законодательной инициативы
в законотворческой деятельности субъектов РФ;
– предложить пути совершенствования порядка осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили положения и концепции, сформулированные в трудах ученых по теории государства и права, конституционному, административному и муниципальному праву, а также материалы научных и научно-практических конференций, совещаний, «круглых столов» по различным аспектам исследуемой проблемы.
Методологическая основа диссертационного исследования. При проведении комплексного диссертационного исследования для анализа законодательных и иных нормативных актов, обобщения проблем, формулировки определений, предложений и выводов применялись общенаучные методы познания: - диалектический, — системный, формально-логический, метод анализа и синтеза, метод восхождения от абстрактного к конкретному, а также специальные правовые методы — сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический и др. Кроме того, в ходе работы автором были использованы методы теоретико-правового моделирования и научного прогнозирования.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской. Федерации, Регламенты Палат Федерального Собрания Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации, нормативные акты ряда зарубежных государств, практика осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, итоги деятельности Государственного Собрания Республики Марий Эл четвертого созыва и его комитетов, статистические данные о результатах регионального законодательного процесса, представленные как в систематизированных сборниках, так и в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности Республики Марий Эл.
Научная новизна исследования. В работе представлены итоги комплексного исследования проблем осуществления права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации на современном этапе их деятельности. На основе анализа и обобщения законодательной практики предложены рекомендации по совершенствованию института законодательной инициативы и механизма его реализации в регионах России.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Законодательная инициатива есть результат субъективного права управомоченного субъекта в установленной форме и установленным способом инициировать начало законодательного процесса в представительном органе, причем праву законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение, хотя последний и не связан внесенным предложением по существу; вместе с тем законодательная инициатива выступает и как стадия законодательного процесса, которая заключается в совокупности определенных процессуальных действий.
2. В рамках института законодательной инициативы должны быть нормативно урегулированы взаимоотношения субъектов права законодательной инициативы не только с законодательным органом, но и с кругом лиц, выдвигающих законодательные предложения, но не наделенных этим правом.
3. Законодательная инициатива в субъектах Российской Федерации связана, прежде всего, с предметами ведения самого субъекта Федерации и должна служить одной из гарантий свободного функционирования прав субъекта Российской Федерации в рамках своего правового поля.
4. Перечень субъектов права законодательной инициативы должен свободно устанавливаться субъектом Российской Федерации, законодательство Федерации в этой схеме может носить только рекомендательный характер.
5. Субъект права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации вправе:
– в любое время внести проект закона по любому вопросу (с учетом ограничений, установленных для некоторых субъектов этого права);
– выступить с докладом по проекту;
- отозвать проект.
6. Наряду с общими принципами законодательного процесса в парламентах субъектов Федерации - такими, как демократизм процесса, законность – особую важность и специфическую гарантию нормативного и тактического обеспечения права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации, представляют соблюдение принципов обоснованности законодательной инициативы и системности процесса.
7. Из-за проблем, связанных с недостатками качества принимаемых законов, юридической техники, приходится отклонять те законы, которые крайне необходимы для регулирования правоотношений в современном
обществе. Для определения единых последовательных подходов, позволяющих исключить юридические погрешности в проектах законодательных актов, вносимых в законодательные (представительные) органы субъектов РФ, автор полагает необходимым принятие субъектами РФ законов «О порядке реализации права законодательной инициативы».
8. Технологию и основные этапы разработки законопроекта необходимо максимально подробно формализовать в нормативных правовых актах субъектов Федерации.
Гласность и беспристрастность экспертной оценки способствуют формированию как у законодателя, так и у субъектов соответствующих правоотношений предельно взвешенного и объективного подхода к проекту законодательного акта. Введение института правовой экспертизы в деятельность законодательного органа Российской Федерации — позитивное начало — средство совершенствования законоподготовительной и собственно законодательной деятельности парламента нашей страны, повышения качества принимаемых законов.
Необходимо сведение новых и совершенствование действующих форм законодательной инициативы. Следует расширять формы законодательных инициатив. В частности, целесообразно введение и развитие консолидированной законодательной инициативы на уровне субъектов РФ.
9. Своевременные реализация и прогнозирование формирования предпосылок законодательных инициатив, а также повышение юридической грамотности законодателей, позволит подойти к осуществлению принципов правового регулирования важнейших вопросов жизни общества с позиций системности и превентивности, что обеспечит наведение порядка в правовом поле государства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву, теории государства и права, в соответствующих спецкурсах, а также могут применяться в целях совершенствования федерального и регионального законодательства по вопросам осуществления права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации.
Апробация результатов исследования. Все положения диссертации отражены в восьми опубликованных научных статьях, в том числе в трех журналах, входящих в перечень ВАК Министерства образования и науки РФ. Основные положения диссертации докладывались на конференциях: XVII межвузовской научной студенческой конференции «Государство и право: актуальные проблемы современности» (22 апреля 2010 г., Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола); IV международной научно-практической конференции «Проблемы в российском законодательстве» памяти В.Н. Кудрявцева (18–19 июня 2010 г., г. Чебоксары). Теоретические выводы, полученные в ходе исследования, неоднократно обсуждались и получили одобрение на заседаниях кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
Опубликованные работы применяются автором при чтении курсов «Муниципальное право», «Основы законодательства в Российской Федерации» и других в Марийском государственном университете.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и приложений.
Развитие принципов и правовых основ законодательной инициативы в законотворчестве субъектов Российской Федерации
Определяющим признаком законодательного процесса является, прежде всего, его урегулированность правовыми нормами. Данный признак позволяет отграничить понятие «законодательный процесс» от таких близких понятий, как «законотворчество»;- «законотворческий процесс». Смешение данных понятий, вплоть до их полного отождествления, встречается в литературе довольно часто. Так, например, В.М. Платонов определяет законодательный процесс как «процесс осознания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия нормативных правовых актов наибольшей юридической силы уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур»1.
Другие авторы предлагают следующее определение: «законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов»".
Ряд ученых определяют законотворческий процесс как «процесс создания текстов законопроектов, их подготовки к рассмотрению и рассмотрение в парламенте государства. Законотворческий процесс охватывает, следовательно, усилия различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем — на различных стадиях законодательного процесса»3. В этом случае законодательный процесс рассматривается как. часть более широкого понятия «законотворческий процесс». Отсутствует единство трактовок выше названных категорий и в нормативных правовых актах. Законотворческий процесс и законодательный процесс используются в некоторых случаях как синонимы-1. Показательным примером в этом смысле является Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 г. № 17-П , в тексте которого процесс рассмотрения и принятия законов определяется так: «...внесение изменений и. дополнений в федеральные законы может осуществляться в рамках установленной Конституцией РФ законодательной процедуры...», «... в законотворческом процессе участвуют не только Государственная Дума, но и Совет Федерации, и Президент Российской Федерации...», «...отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса...».
В литературе широко распространен взгляд на законотворческий процесс как на процесс, состоящий из двух этапов (стадий): предпроектный (этап формирования права, этап выявления потребностей в правовом регулировании, стадия предзаконодательной деятельности) и проектный (официальное возведение воли народа в закон) .
Предпроектный этап характеризуется наличием «множества предварительных вариантов «решений», которые принимаются с той или иной степенью научной обоснованности всеми участниками создания будущей нормы, хотя ни одно из них не имеет окончательного, нормоустанавливающего значения»4.
На данном этапе происходит зарождение идеи будущего федерального или регионального нормативного правового акта. Выявляется общественная потребность в правовом урегулировании тех или иных сторон общественной жизни, которая удовлетворяется затем- путем принятия и реализации нормативного правового акта. В этой связи следует поддержать идею о том, что необходимо вести систематическое изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявлять потребности в нормативной правовой регламентации!.
Создавая норму права, законодатель и иные субъекты-участники законотворческой деятельности из всего многообразия общественных отношений избирают только те, которые вообще могут быть урегулированы при помощи права . «После этого законодателю необходимо найти; а инымг субъектам-участникам процесса создания закона предложить надлежащий способ разрешения возникших вопросов, что связано с поиском наиболее целесообразных, эффективных и ориентированных на общее (типичное) методов и приемов правового регулирования общественных отношений. Выбирать приходится и отвечая на вопросы о месте будущей нормы в общей системе законодательства... Другими словами, основная черта и особенность отражения в законе явлений общественной неэкономической жизни состоит в многовариантном характере этого процесса...»3.
Проектный этап, собственно говоря, и есть ничто иное, как законодательный процесс. Важнейшим отличительным признаком данного этапа является его достаточно подробная урегулированность правовыми нормами.
От порядка принятия других нормативных актов законодательный процесс отличается особой сложностью, в нем отчетливо выделяются специальные этапы законодательной процедуры. Особый порядок принятия закона предопределен той важностью, которую имеет закон для нормальной жизни общества и государства1. Данная процедура призвана обеспечить, во-первых, внесение законопроектов по действительно наиболее важным вопросам, а во-вторых — всестороннее обсуждение принятых к рассмотрению законопроектов.
Необходимо учитывать, что и на предпроектном этапе осуществляется нормативное правовое регулирование законотворческой деятельности2.
Однако ряд авторов не относит предпроектный этап к законодательному процессу: «фаза, связанная с подготовкой проекта закона, которая предшествует этапу законодательной инициативы и внесению законопроекта в парламент, не является частью законодательного процесса в узком значении, т.е. понимании его как процесса юридического. Эта фаза подготовки законопроекта, как правило, не регулируется актами права в целом или не регулируется нормами специального закона»3.
С формальной точки зрения, законодательный процесс представляет собой сложную систелгу организационных действий (процедур), результатами которых является создание закона4.
Право законодательной инициативы в законотворчестве субъектов зарубежных федераций
Во многих федерациях, где общенациональные референдумы не практикуются, законы субъектов федераций принимаются путем референдума не столь уж редко. Особенно это характерно для Швейцарии, где часты и общенациональные референдумы. В субъектах федераций практикуются и различные формы народной инициативы — народная законодательная инициатива- и петиционный референдум. Так, в 17 штатах США группы избирателей (обычно 5—10 %) могут вносить в Легислатуру проекты конституционных поправок, в 21 штате — проекты обычных законов, в 18 штатах предусмотрен петиционный референдум. Например, в штате Калифорния Конституция предусмотрела (разд. 1—12 ст. 2), что избиратели могут выступить с инициативой принятия законопроекта (за исключением проектов законов о чрезвычайном положении, назначении выборов, об установлении налогов или о текущих ассигнованиях) или поправки к Конституции, а также их отмены. Для назначения референдума поч вопросу о судьбе законопроекта необходимо; чтобы петицию инициативной группы подписало не менее 5 % избирателей, а в случае изменения Конституции — не менее 8 % избирателей, принявших участие в последних по дате проведения губернаторских выборах. В случае , поддержки законопроекта большинством избирателей он вступает в силу на следующий день после проведения референдума, если иное не установлено принимаемым законом1.
В Конституции штата Калифорния (США)" в статье 2. «Голосование, законодательная инициатива и референдум, отзыв» в разделе 8 указано: «Законодательная инициатива представляет собой право выборщиков предлагать законы и поправки к Конституции, а также принимать или отклонять их.
Норма, содержащаяся в законодательной инициативе, может реализовываться путем подачи Государственному секретарю штата петиции, содержащей текст предлагаемого закона или поправки к Конституции и заверенной подписями выборщиков в количестве, равном 5 процентам для закона и 8 процентам — для поправок к Конституции от голосов, поданных за всех кандидатов на пост губернатора штата на предыдущих губернаторских выборах.
Государственный секретарь штата впоследствии передает данную законодательную инициативу на следующие всеобщие выборы, проводимые минимум через 131 день после его вступления в должность, либо на дополнительные выборы.в штате, проводимые до таких всеобщих выборов. Губернатор вправе назначить в связи с этой законодательной инициативой дополнительные выборы в штате.
Предположение, содержащееся в законодательной инициативе, которое заключает себе более чем один предмет, не может направляться выборщикам или иметь силу.
Предположение, содержащееся в законодательной- инициативе, не должно включать или исключать никакие административно-территориальные единицы Штата от применения или действия ее положений, основанных на одобрении или неодобрении предположения, содержащегося в законодательной инициативе, либо основанных на подаче определенного процента голосов в пользу такого предположения выборщиками такой административно-территориальной единицы.
Предположение, содержащееся в законодательной инициативе, не должно содержать альтернативных или сводных положений, в котором одно или более из таких положений могут стать законом в зависимости от определенного процента голосов, поданных за или против»1
Раздел 9 Конституции Калифорнии гласит: «Референдум является правом выборщиков на одобрение или отклонение законов или их частей; за исключением чрезвычайных законов законов о проведении выборов, а также предусматривающих введение налогов или ассигнования на повседневные расходы Штата»
«Раздел 10:. Акт, законодательной инициативы или» референдума, одобренный соответственно; большинством голосов,,вступает в- силу; ведень, следующий за выборами;- если:-только? законодательное предположение; не предусматривает иное. В «случае; когдашетиция референдумашодается только против части закона, .не должно откладываться вступление в силу остальной его части.
Если положения; содержащиеся в 2-х или; более законодательных предположениях, одобренных на одних и тех же выборах, вступают в противоречие, то . превалирующей, становится норма, получившая наибольшее число голосов «за».
До распространения, к подписанию петиции законодательной инициативы или референдума, ее копия должна быть направлена, Генеральному атторнею;, который готовит титул; и заключение законодательной инициативе, как это предусмотрено законодательством.
Законодательное собрание штата вправе предусмотреть способ распространения, представления: и . заверения- петиций, а также законодательных инициатив, направляемых на рассмотрение выборщикам».
«Раздел 12. Ниодна поправка к Конституции или закон, предложенные выборщикам Законодательным собранием штата или в силу законодательной инициативы, которые называют кандидатуру какого-либо индивидуального лица для занятия какой-либо должности или упоминают и называют частноправовую корпорацию для исполнения каких-либо функций или обязанностей, не могут быть направлены выборщикам или иметь силу» ... Правом законодательной инициативы в штатах США обладают также палаты законодательных собраний штатов. Так, например, в Конституции Калифорнии в статье 4 разделе 8 указывается следующее: «На регулярных сессиях никакой законопроект, за исключением бюджетного, не может заслушиваться или вноситься комитетом или любой из палат до истечения 31 дня после ознакомления с законопроектом, если только палата не отвергнет это требование путем поименного голосования с занесением в журнал заседаний по согласию трех четвертей членов.
Законодательное собрание штата не вправе издавать законодательные акты иначе, как путем принятия "закона и издавать закон иначе, как путем принятия законопроектам Ни один-законопроект не может быть принят до его прочтения по разделам в течение трех дней в каждой палате, если палата не отвергнет это требование путем поименного голосования с занесением в журнал заседаний по согласию двух третей членов. Ни один законопроект не может быть принят до тех пор, пока законопроект с поправками не напечатан и не распространен среди членов. Ни один законопроект не может быть принят без согласия большинства каждой из палат, выраженного путем поименного голосования с занесением в журнал заседаний.
Механизм реализации права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации
Всего за период своей деятельности рассмотрели 4069 проектов-федеральных законов законодательных инициатив; и? обращений-законодательньіх (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Итогиі деятельности комитетов Государственного- Собрания Республики МарийЭл четвертого созывапредставлены:в таблице, - приложение -Например; в качестве законодательной1 инициативы Комитет Государственного Собрания Республикш Марий Эл по-законодательству за 2004-2009 годыя разработал и: внес на; рассмотрение Государственного Собраниям Республики; Марий? Эл, 36 законопроектов связанных с регулированием- правоотношений; в» области конституционного законодательства .и государственного строительства, законодательствам о выборах и? референдуме; . административного; законодательства; формирования органові судейского сообщества, Адвокатской и Общественной палат. ,
Под контролем Комитета; по законодательству успешно реализовывается ежегодно утверждаемая Государственным Собранием, Республики Марий/ Эщ Программа законопроектной- работы; ведется; работа: по. формированию и; , выпуску ежегодного Л систематизированного?; перечням действующих законов? Республики Марий- Эл. Уделяя? особое внимание, повышению качества; принимаемых: законов, в 2008 году был: разработан и принят Закон/Республики Марий? Эле «О нормативныхправовых актах Республики Марий; Эл . Полнило дальнейшее развитие формирование органов судейского сообщества: вцелях повышения доверия и уважения граждан к суду, большей открытости и эффективности их : работы Комитетом по . законодательству во взаимодействии с общественными объединениями, организациями и гражданами подготавливались на рассмотрение и утверждение Государственным Собранием- кандидатуры, представителей общественности вс состав; Квалификационной коллегии судей Республикрі Марий Эл:
Положительным моментов в деятельности Комитет по законодательству, по мнению автора, следует считать внимание к деятельности республиканского парламента. Так, например, обеспечивая деятельность парламента, Комитет по законодательству разработал и внес на рассмотрение Государственного Собрания следующие законопроекты: 13 законопроектов о внесении текущих изменений в Законы Республики Марий Эл «О Государственном Собрании Республики Марий Эл» и «О статусе депутата Государственного Собрания Республики Марий Эл»; новую полную редакцию Регламента Государственного Собрания Республики Марий Эл с учетом складывающейся практики применения и трех новых глав, регулирующих некоторые процедуры рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Государственного Собрания; Правила депутатской этики; Положение о Комиссии Государственного Собрания Республики Марий Эл по вопросам депутатской этики; Положение о Комиссии Государственного Собрания Республики Марий Эл по контролю за соблюдением Регламента.
Кроме того, в связи с подготовкой к завершению полномочий депутатов Государственного Собрания Республики Марий Эл был подготовлен законопроект «О числе депутатов, работающих в Государственном Собрании Республики Марий Эл пятого созыва на профессиональной постоянной основе» и Положение о совещании депутатов Государственного Собрания Республики Марий Эл пятого созыва.
Комитетом по законодательству было сформировано 17 рабочих групп для подготовки 16 законов Республики Марий Эл, в том числе 3 новых закона и 13 законов, направленных на приведение республиканского законодательства в соответствие с федеральным законодательством.
В июне 2009 года были проведены парламентские слушания на тему: «О практике реализации республиканского законодательства об административных правонарушениях», по итогам которых были внесен законопроект с предложениями об изменениях в Законе Республики Марий Эл «Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл».
Важным направление в законотворческой деятельности является контроль, поэтому контрольная деятельность Комитета по законодательству является важной; о чем говорит тот факт, что в 2009 году на контроле находилось реализация 35 отраслевых республиканских законов: Следует отметить, что только в 2009 году, в порядке парламентского контроля: Комитет по законодательству проверил десять отраслевых республиканских; законов по/ таким вопросам,. как обеспечение правопорядка; административно-территориального устройства, развитие архивного дела вфеспублике, деятельность комиссий . по делам несовершеннолетних, оказание гражданам юридической помощи и.другим вопросам:
Одним из первых среди субъектов, Российской Федерации Комитет по законодательству и Прокуратура Республики Марий Эл инициировали разработку республиканского Закона «Об участии граждан: в обеспечении общественного порядка в Республике Марий Эл». После трех лет его применения Комитет с привлечением специалистов Прокуратуры Республики Марий Эл, Министерства- внутренних дел по Республике ; Марий-Эл: и, органов местного самоуправления обобщил правоприменительную практику и предложил ряд поправок к нормам регулирующим статус народных дружинников и организацию деятельности дружин.
Реализация права законодательной инициативы парламентами субъектов Российской Федерации и проблемы ее совершенствования
Следует отметить, что все процедуры, осуществляемые в рамках выделенных этапов должны проводиться в соответствии с принципами осуществлениязаконодательной инициативы.
Представляется целесообразным, чтобы этапы подготовки были зафиксированы в региональных нормативных правовых актах. Наиболее оптимальным актом может быть Закон субъекта Федерации- «О порядке реализации законодательной инициативы» или «О порядке подготовки и принятии нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации». Порядок проведения экспертизы необходимо закрепить в самостоятельном акте. Неэффективность взаимодействия субъектов- реализации законодательной инициативы на региональном уровне (между законодательными органами субъектов), можно преодолеть комплексом мер.
Прежде всего, необходимо сведение новых и совершенствование действующих форм законодательной-инициативы. Следует расширять формы законодательных инициатив. В частности, предлагается вынести на обсуждение вопрос о целесообразности введения консолидированной законодательной инициативы в субъекте Федерации.
Исходя из практики работы парламентов субъектов Федерации по внесению проектов законов1 в Государственную Думу Российскою Федерации, можно использовать данную форму законодательной-инициативы использовать на уровне субъекта Федерации.
Как свидетельствует анализ практики, весьма часто несколько субъектов законотворческой деятельности, каждый по отдельности, вносят по сути одно и то же законодательное предложение. Различия выражаются лишь в технико-юридическом исполнении документов. В таких случаях рациональнее было бы вносить именно консолидированную инициативу, то есть группы субъектов осуществления законодательной- инициативы на региональном уровне.
Так, например, по аналогии применения консолидированных законодательных инициатив, вносимых регионами на государственный уровень, можно предложить использовать консолидированные инициативы на уровне субъекта Федерации, вносимые Правительством, и прокуратурой субъекта Федерации, или депутатами и комитетами субъекта Федерации и т.д.
Процедуру прохождения консолидированных инициатив и предложений на уровне субъекта Федерации также можно разработать с учетом практики-их осуществления на федеральном уровне: -на первом этапе они передаются, в Правовое и Аналитическое управления, которые готовят заключения, затем направляются в комитеты и комиссии палаты. Именно на них ложится основная часть работы по консолидации законодательных инициатив. В случае положительного-решения консолидированные инициативы проходят экспертную доработку; -в Аппарате Совета Федерации создана и активно функционирует специальная группа по работе с консолидированными инициативами. Есть высказывание Председателя Совета Федерации о том, что Совет Федерации должен взять на себя работу по консолидации законодательных инициатив субъектов.Федерации. Сейчас в Совете Федерации идет работа над тем, чтобы на основании перечня законодательных инициатив и предложений, поступивших от субъектов, составить обобщенный план подготовки инициатив, имеющих схожий предмет регулирования, для последующей совместной их доработки и внесения в Государственную Думу в качестве консолидированных. Этот план также может быть вынесен на рассмотрение Совета законодателей или его президиума, статус которых позволяет предварительно рассматривать проекты таких инициатив и рекомендовать законодательным органам субъектов Российской Федерации присоединиться к ним в качестве субъекта права законодательной инициативы. Полноправным участником работы с проектами региональных и консолидированных инициатив наряду с ответственным комитетом (комиссией) Совета Федерации могла бы стать комиссия Совета законодателей по вопросам координации законотворческой деятельности .
В1 регионах на первом этапе консолидированные законодательные инициативы могут быть переданы в управление представительного органа субъекта Федерации, затем на рассмотрение на сессии Государственного собрания. В1 случае одобрения проводится экспертная доработка.
Heo6xoflHMOt обеспечить взаимодействие представителя субъекта законодательной инициативы с правовыми управлениями? Парламента субъекта Федерации.
Перспективной площадкой, на которой могут быть выработаны-конкретные механизмы по сопровождению законопроектов, поддержанных решениями законодательных органов субъектов в качестве консолидированных, может стать совет руководителей, субъектов осуществления консолидированных инициатив на региональном уровне. Члены совета должны обеспечивать проработку и апробацию новых форм аналитического, правового, информационного сопровождения совместной законопроектной-деятельности.
Кроме того, на заседаниях этого совета должно проходить регулярное обсуждение вопросов, связанных с мониторингом практики реализаций-законов в субъекте Российской Федерации.
Законодательные инициативы в представительных органах субъекта Федерации должны быть направлены на решение наболевших проблем, наиболее актуальных на местах, и следует оказывать этим инициативам действенную юридико-техническую и организационную поддержку.2
