Наказы избирателей в системе советской демократии Зулфикаров Али Юсупович

Данный автореферат диссертации должен поступить в библиотеки в ближайшее время
Уведомить о поступлении

Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут, круглосуточно, без выходных и праздников

Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Зулфикаров Али Юсупович. Наказы избирателей в системе советской демократии : ил РГБ ОД 61:85-12/34

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Наказ избирателей - институт советской демократии

1. Определение и основные признаки наказов избирателей 10

2. Наказы избирателей - форма осуществления советской демократии 24

Глава II. Основные этапы развития наказов избирателей 41

1. Наказы избирателей до победы Великой Октябрьской социалистической революции 44

2. Наказы избирателей в период строительства основ социализма 51

3. Наказы избирателей в период строительства развитого социалистического общества 60

4. Наказы избирателей на этапе зрелого социализма. 64

Глава III. Организация работы с наказами избирателей 72

1. Досессионная стадия работы с наказами избирателей 73

2. Сессионная стадия работы с наказами избирателей 84

3. Послесессионная стадия работы с наказами избирателей 98

Заключение 129

Список использованных источников и литературы 142

Определение и основные признаки наказов избирателей
Наказы избирателей до победы Великой Октябрьской социалистической революции
Наказы избирателей в период строительства развитого социалистического общества
Досессионная стадия работы с наказами избирателей

Введение к работе

Актуальность темы. Руководствуясь решениями ХХУІ съезда партии, последующих Пленумов ЦК КПСС, Советы народных депутатов неуклонно улучшают свою работу. Возрастает их роль в осуществлении социально-экономической политики Коммунистической партии, совершенствовании общенародной государственности и социалистической демократии. В многогранной деятельности Советов особое место занимают наказы избирателей, вопросы организации работы по их реализации. Это обусловлено тем, что в условиях развитого социализма неуклонно возрастает роль наказов избирателей - одной из наиболее действенных форм осуществления социалистической демократии, выражения воли и интересов народа, его непосредственного участия в управлении делами производства, государства и общества.

В постановлении апрельского (1984 г.) Пленума ЦК КПСС "О дальнейшем улучшении работы Советов народных депутатов" поставлена, в частности, задача "добиваться, чтобы Советы... больше внимания уделяли реализации наказов избирателей.

На всех этапах развития Советского государства наказы избирателей служили целям совершенствования деятельности Советов народных депутатов, удовлетворению растущих материальных и духовных потребностей советских людей. Значение наказов избирателей заметно возросло с принятием Конституции СССР 1977 г., закрепившей право избирателей давать наказы своим депутатам, а также определяющей место и роль Советов в организации работы с наказами. "Соответствующие Советы народных депутатов, -гласит статья 102 Основного Закона СССР, - рассматривает на-казы избирателей, учитывают их при разработке планов экономи-

I. Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 10 апреля 1984 г. М.: Политиздат, 1984, с.23.

- 4 -ческого и социального развития и составлении бюджета, организуют выполнение наказов и информируют граждан об их реализа-ции". Конституция СССР также устанавливает, что депутат в сво-еЁ деятельности "руководствуется общегосударственными интересами, учитывает запросы населения избирательного округа, добивается претворения в жизнь наказов избирателей" (статья 103),

Исхода из положений Конституции СССР, Президиум Верховного Совета СССР издал I сентября 1980 года Указ "Об организации работы с наказами избирателей", в соответствии с которым во всех союзных и автономных республиках разработаны и утверждены Положения об организации работы с наказами избирателей.

По мере все более широкого использования института наказов избирателей, укрепления его правовой основы в целях дальнейшего развития социалистической демократии и политической системы социализма возрастает необходимость постоянного изучения и анализа соответствующих проблем, связанных с наказами избирателей.

В настоящее время в СССР созданы научные исследования, содержащие разработку ряда теоретических и практических проблем наказов избирателей. Благодаря трудам советских ученых наметились определенные сдвиги в изучении роли наказов избирателей в деятельности представительных органов государственной власти, сделаны полезные выводы и рекомендации, направленные на повышение этой роли. Вместе с тем анализ научной литературы, посвященный наказам избирателей, дает основание" говорить о все еще недостаточном внимании к исследованию таких принципиальных проблем как место и роль наказов избирателей в общей системе советской демократии, их особенностей как одного из ведущих демократических институтов, одного из наиболее действенных средств во-

влечения народных масс в управление делами общества и государства. Иными словами, назрела потребность в создании комплексных обобщающих работах» в которых раскрывались бы наказы избирателей с точки зрения теории и практики социалистической демократии. В такой направленности исследования представляется актуальным научный анализ института наказов избирателей в свете ленинского учения о Советах, исторических этапов развития наказов, сегодняшних насущных задач совершенствования организации работы с наказами, проводимой Советами народных депутатов, партийному руководству этой работой.

Актуальность избранной темы определяется и ее значимостью в идеологической борьбе между миром социализма и миром капитализма. Наказы избирателей - институт, присущий только социалистической демократии , он неведом буржуазной демократии. Дальнейшие научные исследования проблемы наказов избирателей в системе социалистической демократии позволят полнее раскрыть ее превосходство над буржуазной демократией, с ее независимостью депутатов от избирателей.

Пели диссе-ртапионной работы определяются комплексным характером исследования, стремлением показать взаимосвязь наказов избирателей с различными институтами социалистической демократии в рамках ее системы. Рассматривая проблемы наказов избирателей в системе советской демократии, диссертант ставил перед собой следующие задачи:

проанализировать сущность наказов избирателей как формы осуществления советской демократии, сфорлулировать определение наказов и их основные признаки, а также раскрыть некоторые другие качественные характеристики;

показать роль наказов избирателей в дальнейшем развертывании советской демократии и исследовать основные факторы, влия-

явдие на повышение этой роли в условиях развитого социализма;

рассмотреть основные конституционные гарантии реализации наказов избирателей;

изучить основные формы и способы реализации наказов избирателей в практике органов государственной власти и управления;

обобщить опыт работы Советов народных депутатов по наказам избирателей;

показать ведущую роль КПСС в формировании и реализации наказов избирателей;

разработать рекомендации по совершенствованию форм и методов работы с наказами избирателей в деятельности Советов народных депутатов.

Научная новизна исследования определяется прежде всего тем, что оно посвящено недостаточно изученной в советской юридической литературе теме, в процессе разработки которой представилась возможность самостоятельно определить проблематику диссертации, осветить некоторые новые проблемы, выработать самостоятельный подход к дискуссионным вопросам,

К наиболее существенным теоретическим и практическим результатам настоящего исследования можно отнести следующие:

предпринята попытка дать теоретическое обоснование определению наказов избирателей, обозначить их основные признаки;

раскрывается демократическая природа наказов избирателей, в частности большое внимание уделяется обоснованию идеи

о том, что в наказах сочетаются и представительная и непосредственная формы социалистической демократии;

- подробно проанализирован вопрос об императивности наказов
избирателей в СССР, неоднозначно освещаемый в литературе;

- на основе положений Конституции СССР 1977 года проанали-

- 7 -зирован конституционный статус наказов избирателей, также законодательство Союза ССР и союзных республик о наказах избирателей;

- выделен комплекс проблем наказов избирателей, нуждавшихся в дальнейших исследованиях с точки зрения совершенствования советской демократии, деятельности Советов народных депутатов по работе с наказами избирателей;

Практическая значимость и апробация исследования. Рассматриваемые в диссертации проблемы непосредственно связаны с практической деятельностью Советов народных депутатов. Автор вносит ряд конкретных предложений по дальнейшему совершенствованию работы с наказами избирателей. По его мнению, целесообразно законодательно закрепить следующие положения:

а/ уточнить, кому непосредственно адресованы наказы избирателей, уточнив, что наказ дается не Совету и не депутату, а кандидату в депутаты, зарегистрированному окружной избирательной комиссией;

б/ уточнить понятие "предвыборное собрание" как собрание, на котором даются наказы избирателей;

в/ установить обязательность внесения вопроса о наказах избирателей на рассмотрение первых сессий Советов народных депутатов, что позволит скорее вооружить депутатов программой действий и незамедлительно приступить к выполнению наказов избирателей;

г/ предусмотреть формы ответственности депутатов за невыполнение наказов избирателей, включая отзыв депутата из состава Совета;

д/ обеспечить выявление воли большинства избирателей округа при формировании наказов, чему могло бы послужить проведение пред-

- 8 -выборных собраний в трудовых коллективах, расположенных в округе, последующая передача соответствующих предложений общеокружному собранию;

е/ урегулировать вопрос о степени обязательности для Советов народных депутатов решения предвыборных собраний по наказам избирателей;

ж/ урегулировать соотношение наказов избирателей с планами экономического и социального развития.

Сформулированные в диссертации эти и другие выводы и практические рекомендации могут найти применение в деятельности Советов народных депутатов, использованы в процессе совершенствования советского законодательства. Ряд положений и выводов может быть использован в научно-исследовательской деятельности, а также в преподавании учебных курсов государственного права и советского строительства.

Основные положения диссертации изложены в публикациях, апробированы на заседаниях исполкомов Челябинского и Самаркандского областных Советов народных депутатов, в выступлениях на методологическом семинаре кафедры советского государственного строительства и права Академии общественных наук при ЦК КПСС.

Теоретической и методологической основой диссертации являются труды классиков марксизма-ленинизма, положения и выводы, сформулированные в документах съездов партии, решениях Пленумов ЦК КПСС, принятых за последнее время, в новой Конституции СССР. Большое значение при разработке данной темы имели положения и выводы, содержащиеся в выступлениях и трудах Генерального секретаря ЦК КПСС, Председателя Президиума Верховного Совета СССР К.У.Черненко и других руководителей КПСС и Советского государства.

В процессе работы над темой был использован большой нормативный материал, в особенности конституционный, а также зако-

- 9 -нодательство СССР о Советах народных депутатов, Указ Президиума Верховного Совета СССР и Положения союзных республик об организации работы с наказами избирателей.

При написании дисеертации использованы работы советских ученых Азовкина И.А.» Барабашева Г.В., Безуглова А.А., Биндера М.А., Василенкова П.Т., Васильева A.M., Васильева В.И., Виноградова Н.Н., Галесника Л.С., Григоряна Л.А., 'Денисова А.И., Злато-польского Д.Л., Ильинского ИЛ.» Козловой Е.И., Кутафина О.Е., Керимова Д.А., Кима В.А., Котока В.Ф., Лукьянова А.И., Марченко М.Н., Морозова Б.М., Шгскотина М.И., Савенкова Н.Т., Старовойтова Н.Г., Фарберова Н.П., Черноголовкина Н.В., Шеремета К.Ф. и других. Из ученых зарубе яных социалистических стран диссертант обращался к работам Ангелова А., Спасова Б., Матоушека С., Пруша И., Халаса Й, Шмидта П.

В своих выводах автор опирался также на опыт деятельности Советов народных депутатов Белорусской ССР, Узбекской ССР, Челябинской, Читинской, Минской, Самаркандской областей и на свой личный опыт в период работы в исполкоме Самаркандского областного Совета народных депутатов, а также в период учебно-ознакомительной практики в исполкомах местных Советов Челябинской области.

В диссертационной работе затронут довольно широкий круг проблем. Однако автор ни в коей мере не ставил перед собой задачи "исчерпать" избранную им тему, равно как и дать ответ на все сложные и дискуссионные вопросы теории наказов избирателей и практической организации работы с ними. Эти вопросы, по убеждению диссертанта, остро нуждаются в дальнейшей творческой коллективной разработке.

- 10 -Г л а в а I ЕАКАШ ИЗБИРАТЕЛЕЙ - ИНСТИТУТ СОВЕТСКОЙ ДЕМОКРАТИЙ 1« Определение и основные признаки наказов

избирателей

Вопросам последовательного развития социалистической демократии Коммунистическая партия и Советское государство уделяют неослабное внимание. Приверженность этоцу курсу партия выразила в решениях своего ХХУІ съезда и последующих Пленумов Центрального Комитета. Курс на дальнейшее развертывание социалистической демократии как основное направление развития советской - политической системы закреплен в Конституции СССР 1977 года.

"Наша демократия по сути своей - демократия действующая, работавшая. Ее расширение, совершенствование всей советской государственности - важное направление поступательного движения нашего общества , - говорил К.У.Черненко на встрече с избирателями Куйбышевского избирательного округа г.Москвы.

В ряду основных направлений развития советской демократии на современном этапе прежде всего надо назвать дальнейшее поншпение роли представительных органов власти - Советов народных депутатов, составляющих политическую оснощу СССР. В соответстви с Конституцией СССР Советы народных депутатов - от сельского, поселкового до Верховного Совета СССР - непосредственно. или через создаваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

I. Черненко К.У. Народ и партия едины: Речь на встрече с избирателями І^уйбшпевского избирательного округа г. Москвы 2 марта 1984 года. - М.: Политиздат, 1984, с.21.

- II -

ствования деятельности Советов по комплексному экономнее скопцу и социальному развитию их территории, удовлетворению растущих материальных и духовных потребностей людей.

В наказах избирателей выражаются самые разнообразие запросы населения, отражаются конкретные интересы отдельных коллективов трудящихся и общества в целом. Наказы затрагивают широкий круг проблем экономического и социального развития, дальнейшего совершенствования работы советского государственного аппарата, улучшения обслуживания населения.

Наказы избирателей способствуют претворению в жизнь избирательной платформы нерушимого блока коммунистов и беспартийных, воплощающей политику Коммунистической партии и Советского государства. Они отражают забоау советских людей об успешном выполнении штанов экономического и социального развития, совершенствовании работы государственных и общественных органов, укреплении социалистической законности и правопорядка, улучшении дела коммунистического воспитания.

Наказы избирателей представляют собой эффективную форму участия широких масс трудящихся в управлении государственными и общественными делаш, и соответственно организация работы с ними составляет важную и обширную сферу деятельности Советов народных депутатов.

Опыт развития социалистической демократии, Советов народных депутатов свидетельствует о том, что одним из непременных условий действительного выражения представительными органами государственной воли народа являются наказы избирателей своим \/ депутатам. Таким образом, наказы избирателей - это форда волеизъявления народа. Она обязательна для Советов народных депутатов, благодаря чему обеспечивается соответствие их деятель-

- 12 -ности воле избирателей.

ной инструкции) своих избирателей и могли быть сменены во всякое время" .

Исключительно важное значение наказам избирателей придавал В.И.Ленин. Работая над крестьянскими наказами о земле, он подчеркивал "необходимость научного изучения необыкновенно ценного материала", содержащегося в них, требовал собрать "как можно более подробные данные обо всех этих наказах", знать, "сколько наказов из кавдой местности доставлено... чтобы можно было было видеть, заметны ли различия по районам относительно тех или других пунктов". Такую работу В.И.Ленин называл "сводкой наказов"².

щи, а равно для резолюции и для наказа выбранным на партийный

4 с

съезд" , "Доклад о земле 26 октября (8 ноября)"⁰, "Проект постановления СТО "О местных экономических совещаниях, об отчет-ности и о руководстве наказом СТО" , "Наказ бт СТ0(Совета Тру-

I.Маркс К. Гражданская война во Франции. - Маркс К., Энгельс Ф.

Соч., 2-е изд., т.377, с,343.

2.Ленин В.И. Из дневника публициста. - Полн.собр.соч., т.34,

с.108-109.

3.1енин В.И. Полн.собр.соч., т.32, с.40.

4.Ленин В.И. Полн.собр.соч., т.34, с.342.

б.Ленин В.И. Полн.собр.соч., т.35, с.23.

б.Ленин В.И. Полн.собр.соч., т.43, с.264.

- ІЗ. -

да и Обороны) местным советским учреждениям .

В этих ленинских работах не ведется речь непосредственно о наказах избирателей как таковых, однако в них содержатся ценнейшие указания об укреплении и улучшении роли и авторитета местных советских, хозяйственных, профсоюзных органов, координации работы различных ведомств, о подборе кадров, борьбе с бюрократизмом, волокитой и т.д.

В.И.Ленин всегда живо интересовался местными наказами, состоянием работы по их выполнению, требовал учитывать наказы при разработке нормативных актов. В конце октября 1923 года руководящие работники Москвы приехали к В.И.Ленину в Горки, где он находился, бупучи уже тяжело больным. Они рассказали о ходе выборов в Московский Совет, о поправках, внесенных на собраниях избирателей к проекту разработанного Московским комитетом партии общегородского наказа. Среди них были такие наказы, как о продлении трамвайных линий к предместьям, где жили рабочие и крестьяне, об освещении рабочих слободок, закрытии пивных и т.д. В.И.Ленин с большим вниманием выслушал сообщение о наказах избирателей и горячо поощержал деловые и правильные требования трудящихся^.

Большое внимание наказам избирателей уделял М.И.Калинин. 20 ноября І93Е года на заседании Президиума ВЦИК, где обсуждал-с_я вопрос о работе Сокольнического райсовета г.Москвы, он, обращаясь к председателю исполкома райсовета т.Викман, сказал: "Вы говорите, заслушали огромное количество наказов. Это хорошо, но это есть только одна сторона дела, а другая, пожалуй, наиболее важная, сторона - это что сделано Советом, как органом власти, по этим наказам.

I* Ленин В.И. Полн.собр.соч., т.43, с.266.

См.: Пятницкий О.А. У Ленина в Гошах. - В кн.: Воспоминания о В.И.Ленине. - М.: Политиздат, 1979, т.4, с.454.
Калинин М.И. Вопросн советского строительства. - М.: Госполит-издат, 1958, с.476.

Позже, в 1936 году М.И.Калинин, возвращаясь к наказам, говорил: "Прошла избирательная кампания, она дала каждому Совету том наказов. В этом томе наказов есть огромное количество таких пожеланий, выполнение которых может быть оттянуто сравнительно на продолжительный срок. Но ясно, что все эти наказы задевают все стороны жизни, быта, все потребности трудящихся. Поэтому прежде всего нужно было бы провести работу по проработке самих наказов. В этих наказах все предложения должны быть расчленены не только по степени их важности, но и по тому, кто будет их выполнять - один ли горсовет или горсовет совместно с другими государственными организациями" . Большинство этих предложений было легко разрешить, которые не имеют большого материального значения и требуют только более внимательного отношения к культурным и бытовым нуждам трудящихся со стороны органов власти. За невыполнение именно таких, с виду незначительных, предложений, выполнение которых зависит целиком от местных органов,"надо крепко карать"².

Ценные указания, направленные на совершенствование работы Советов народных депутатов по наказам избирателей, содержатся в трудах руководителей Коммунистической партии и Советского государства.

Конкретизируя задачу, поставленную апрельским (1984 г.) Пленумов ЦК КПСС перед Советами народных депутатов по реализации наказов избирателей, К.УЛерненко на заседании Президиума Верховного Совета СССР говорил: "Особенно важно здесь точно знать запросы местного населения, настойчиво воплощать их в жизнь. В наибольшей мере это проявляется в работе Советов по

Калинин М.И. Вопросы советского строительства. - М.: Госпо-_ литиздат, 1958, с.575.
Там же.

- 15 -выполнению наказов избирателей. Поэтому надо взять за правило, чтобы наказ, принятый Советом к исполнению, обязательно включался в план, чтобы для выполнения наказов избирателей выделялись определенные материальные ресурсы" .

Значение наказов избирателей неоднократно подчеркивали Ю.В.Андропов, Л.И.Брежнев, А.Н.Косыгин, М.А.Суслов, Н.А.Тихонов, другие руководители КПСС и Советского государства.

Одним из важных источников изучения института наказов избирателей являются Обращения Коммунистической партии Советского Союза ко всем избирателям, гражданам Союза Советских Социалистических Республик, в которых четко и емко излагается политическая платформа партии на предстоящих выборах. В своих Обращениях партия реалистически оценивает обстановку, прямо и открыто говорит о назревших проблемах, советуется, как их лучше решать. В ходе избирательных кампаний "всесторонне анализируются вопросы социально-экономического, политического и духовного развития, деятельность государственных и хозяйственных органов, даются наказы народным избранникам. Все предложения и замечания трудящихся будут внимательно рассмотрены и учтены в дальнейшей работе пар-тии, Советов народных депутатов"*'.

Четкие научные характеристики наказов избирателей содержатся в документах КПСС и Советского государства⁰.

Важное значение для правильного понимания природы наказов избирателей, их социального назначения наряду со статьями 102 и 103 Конституции СССР имеют Закон о статусе , народных депутатов.в СССР и упоминавшийся уже Указ Президиума Верхов-

Правда, 1984, 14 апреля.
Ооращение Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза ко всем избирателям, гражданам Союза Советских Социалистических Республик. - Правда, 1984, 4 февраля.
См. гл.П настоящей диссертации.
См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1972, Л 39, ст.347; В 17, ст.277.

ного Совета СССР "Об организации работы с наказами избирателей", принятый I сентября 1980 года .

В названном Указе получил законодательное оформление накопленный в процессе многолетней деятельности Советов опыт работы с наказами: система внесения, рассмотрения, принятия, выполнения и контроль за осуществлением наказов избирателей.

В 1981-82 гг. во всех союзных республиках приняты положения об организации работы с наказами избирателей. Они воспроизводят положения союзного акта - Указа Президиума Верховного Совета СССР и вместе с тем дополняют» конкретизируют и развивают их применительно к условиям и практике соответствующих республик. Во всех республиках, кроме РСФСР и Узбекской ССР, структура положений в принципе одинакова и включает преамбулу и восемь разделов: общие положения; внесение и рассмотрение предложений о наказах избирателей на предвыборных собраниях; учет, обобщение и предварительное изучение наказов; рассмотрение наказов и утверждение плана мероприятий по их выполнению; учет наказов в планах экономического и социального развития; организация выполнения наказов; контроль за их выполнением; гласность в работе с наказами.

Указ Президиума Верховного Совета СССР об организации работы с наказами избирателей содержит 15 статей. Положения, принятые в РСФСР, содержат 26 статей» в Узбекской ССР - 34 статьи, в Белорусской ССР - 33. В общем, количество статей положения почти всех республик составляет от 32 до 36. Это различие объясняется главным образом тем, что в одних актах некоторые нормы сформулированы как самостоятельные статьи, в других - те же норды даны частями статей.

I. См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1980, гё 36, ст.736.

С учетом вышесказанного обратимся к вопросу о понятии (определению) наказов избирателей и их основных признаков как института социалистической демократии.

Следует прежде всего отметить, что понятие наказа избирателей имеет специальное значение» Оно отграничивается от друтих видов, обозначаемых термином "наказ"¹. Но и употребляемое в специальном смысле оно неоднозначно и не сводимо к какому-то единственному признаку. Б силу этого, а также отсутствия законодательного определения института наказов до недавнего времени (конкретнее - до Указа Президиума Верховного Совета СССР "Об организации работы с наказами избирателей" ) и в энциклопедических изданиях, и в специальной литературе имели место немалые разноречия в трактовке понятия наказа избирателей.

Так, в изданиях Большой Советской Энциклопедии наказы обозначаются как "инструкция, определявшая деятельность депутата или какого-либо государственного учреждения"*, "перечень задач и по-желаний, выдвигаемых избирателями перед своими депутатами"⁰, "предложения граждан по вопросам работы Советов депутатов трудящихся или отдельных депутатов, одобренные на собраниях избирателей, большинством голосов" . В новейшем Советском Энциклопедическом словаре наказы избирателей в СССР определены как "предложения граждан по вопросам работы Советов народных депутатов (и их органов) или отдельных депутатов, одобренные собраниями избирателей .

Слово "наказ" употребляется в разных значениях. Различаются понятия: "политический наказ", "наказ народа", "наказ дозорным", "наказ читателей", "наказ отца" и др. В настоящей работе речь идет исключительно о наказах избирателей.
БСЭ, издЛ-е, т.41, 1939, с.56.
БСЭ, изд.2-е, т.29, 1954, с.63.
БСЭ, изд.3-е, т.17, 1974, с.220.
Советский Энциклопедический Словарь. - М., 1982, с.866.

- 18 -Такая же пестрая картина наблюдается и в юридической литературе при определении наказов избирателей. Не воспроизводя множества имевшихся определений, представляется возможным, с известной долей условности, их свести к трем позициям. На первой позиции

стоят ученые, которые определяют наказы как предложения избира-

т телей . Приведем лишь один пример. "...Наказы избирателей округа по своей юридической природе, - писал Н.Т.Савенков, - являют-

ся предложениями* Ко второй позиции можно отнести авторов, ко-

торые определяют наказы как волю избирателей . Наконец, третью позицию занимал А.Б.Мошак. По его определению, "наказ - это постановление собрания избирателей, содержащее обоснованные реальные требования, выполнение которых имеет общественное значение и потому обеспечивается деятельностью Совета и его депутатов при непосредственном участии самих избирателей .

Небезынтересно отметить, что в законодательстве и юридической литературе зарубежных социалистических стран наказы избирателей также именуются по-разному: инструкции (ГДР), требования (ПНР, ВНР), программы (ЧССР), поручения (СРВ).

Что касается советской литературы, то положение заметно изменилось с принятием Конституции СССР 1977 г., поднявшей институт наказов избирателей на уровень Основного Закона Советского госу-

См.: Рябчук Г.Ф. Наказ избирателей. - М. :Госюриздат, 1953, с.4; Котов Г.Л., Постников М.А., Шапошников B.C. Отчеты депутатов местных Советов перед избирателями. - М. :Госгориздат, 1956,с.35; Галесник I.C. О работе местных Советов по наказам избирателей.-Советское государство и право, 1959, % 4,с.67; Шеремет К.Ф., Барабашев Г.В. Советское строительство. - М.: Госюриздат,1961, с.260; Василенков П.Т. Деятельность местных органов власти по выполнению наказов избирателей. - М. :Изд-во Моск.ун-та, 1963, с.17; Коток В.Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве. - М.: Наука, 1967, с.96; Старовойтов Н.Г. Наказы избирателей. - М.: Юрид.лит., 1975, с.109.
Демократия и право в развитом социалистическом обществе. - М.: Мысль, 1979, с.201.
Кудинов Н.А. Наказы избирателей. Ученые записки. Вып. 34. Сери_яюридич. йзд.Белорусск.гос.ун-та. - М. ,1957, с.157.
Мошак А.В. Наказы избирателей и статус депутата. - Советское государство и право, 1971, Jfc 2, с.93.

- 19 -дарства. Существенную роль сыграло такке принятое на основе Конституции СССР новое законодательство о Советах народных депутатов, в особенности Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об организации работы с наказами избирателей" от I сентября 1980 года. В последунцих научных публикациях их авторы исходят уже из

определения наказов избирателей, содержащегося в данном Указе .

В данном законодательном акте с учетом практики нескольких десятилетий, в том числе накопленного в последние годы опыта работы с наказами в Верховном Совете СССР, в союзных и автономных республиках, а также в некоторых социалистических странах, дано развернутое научно обоснованное определение понятия наказов: "Наказами избирателей.являются одобренные предвыборными собраниями имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности Советов народных депутатов по руководству государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, обеспечение комплексного экономического и социального развития на их территории, удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей людей"(статья I).

Настоящее определение наказов избирателей является отправным пунктом в нашем дальнейшем исследовании.

Особенности наказов избирателей состоят в том,'-что они: во-первых» представляют собой поручения избирателей, во-вторых, адресуются конкретному зарегистрированному окружной избирательной комиссией кандидату в депутаты;. ^в-третьих. имеют общественное значение; в-четвертых, являются обоснованными, реальными; в-пятых, принимаются большинством голосов присутствующих на предвы-

I. См», например,: Советское государственное право и советское строительство / Под ред. Н.П.Фароерова. - М.,1980, с. 255; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. 2-е изд. - М.: Юрид.лит., І98І, с.497; Советы народных депутатов. Справочник. - М.: Политиздат, 1984, с. 127.

- 20 -борном собрании избирателей; в-шестых, оформляются протоколом предвыборного собрания:.

Эти признаки отличают наказы избирателей от предложений и замечаний граждан, внесенных на предвыборных собраниях и содержацих-с в их письмах, па реализации коогорых такке должны осуществляться конкретные меры. Президиумами Верховных Советов союзных, автономных республик , исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов .

Итак, наказы избирателей - суть их потзучения своим представителям в Совете. Такое обозначение, на наш взгляд, более точно выражает характер института наказов, отношений избирателей и депутатов, как посланцев народа в представительные органы государственной власти. По своему значению оно ("поручение") срод-ни словам "задание", "возложение" . Данный признак правильно акцентирует на обязательности, императивности поручения - наказа, даваемого избирателями своим депутатам.

Долгое время не был решен вопрос об адресате наказов избирателей. Нуждается этот вопрос в известном уточнении и сегодня. Существо данного вопроса: конкретно кому даются избирателями наказы. Указ Президиума Верховного Совета СССР и Положения союзных республик об организации работы с наказами избирателей отвечают на поставленные вопросы в общей форме: "Наказами избирателей являются одобренные предвыборными собраниями, имевдие общественное значение, поручения избирателей своим депутатам..." (ст.1)подчеркнуто мною. - А.З.)

1. См.: Постановление Президиума Верховного Совета СССР "О зада
чах Советов народных депутатов, вытекающих из итогов избира
тельной кампании по выборам в Верховный Совет одиннадцатого
созыва". - Ведомости Верховного Совета СССР, 1984, В 15,

ст.215, п.2.

2. См. Александрова S.E. Словарь синонимов русского языка. Изд.4-е.
- М., Ш75, с.390.

- 21 -В этой связи обращает на себя внимание то, что во время избирательной кампании, точнее в период проведения предвыборных собраний депутат является лишь кандидатом в депутаты и получает наказ от своих избирателей тогда, когда еще он не избран в Совет. Поэтому, на наш взгляд, было бы точнее сказать, что наказы адресуются зарегистрированным окружными избирательными комиссиями кандидатам в депутаты и отразить это уточнение в статье I Указа Президиума Верховного Совета СССР об организации работы с наказами избирателей. Тем самым будет устранена терминологическая неточность в дейстнувдем законодательном акте, что не отразится на политико-правовом и моральном авторитете наказов избирателей.

Как сказано в союзном , Указе и положениях союзных республик о наказах избирателей, наказы даются избирателями на тпзелшбор-ных собраниях. На каких, не ясно, их много: собрания по выдвижению кандидатов в депутаты, собрания по поддержанию выдвинутых кандидатов в депутаты, собрания избирателей для встреч с кандидатами в депутаты, собрания представителей избирательного округа, где принимаются обращения ко всем избирателям данного округа и т.д., все они являются собраниями - предвыборными. Иначе говоря, под термином^ппредвыборные собрания" подразумеваются все собрания избирателей, которые проводятся до выборов. На каком же из этих собраний даются наказы? Единого ответа на этот вопрос в законе нет.

Так, в положениях об организации работы с наказами избирателей в РСФСР, Узбекской, Казахской, Грузинской и Молдавской ССР предусмотрено, что наказы избирателями даются на предвыборных собраниях, в положениях Украинской, Азербайджанской, Литовской, Латвийской, Киргизской, Таджикской, Армянской, туркменской и Эстонской ССР, исходя из законов о выборах и сложившейся практи-

ки, к предвыборным собраниям, на которых даются наказы, отнесены собрания по выдвижению кандидатов в депутаты, собрания по поддержке выдвинутых кандидатов в депутаты и собрания избирателей дая встреч с кандидатами в депутаты

Более конкретно рассматриваемый вопрос решается в Положении об организации работы с наказами избирателей Белорусской ССР (ст.З). "Наказы даются избирателями на предвыборных собраниях для всттюч с кандидатами в депутаты" (подчеркнуто мною. - А.З.). _ Такое решение представляется правильным, поскольку на собраниях для встреч с кандидатами в депутаты, на которых даются наказы и присутствуют сами кандидаты, причем уже официально зарегистрированные. В результате они будут в курсе всех наказов, данных им на этих собраниях, незамедлительно изучат и примут меры по быстрейшему претворению их в жизнь. Забегая вперед, отметим, что и практика развивается именно по зтооду пути..

Принципиальное значение имеет вопрос, на какой сессии утверкда-. ется план мероприятий по выполнению наказов избирателей.

Указ Президиума Верховного Совета СССР (статья 3) содержит следующую общую номаду: исполнительные комитеты разрабатывают и вносят на рассмотрение Советов предложения о принятии наказов к исполнению и план мероприятий по их выполнению. И "решение о принятии наказов избирателей к исполнению и план мероприятий по их выполнению принимается ... Советом народных депутатов" (статья 4).

Таким образом, в Указе дается общая установка. На вопрос: на какой именно сессии - первой или второй - конкретно дают ответы законодательства союзных республик.

I. См.: Законодательство Союза ССР и союзных республик о наказах избирателей. - М.: Известия, 1983, с.4-5.

В РСФСР и Латвийской ССР планы мероприятий по выполнению наказов избирателей должны вноситься во всех местных Советах на первую или вторую сессию, в Казахской, Литовской и Эстонской СССР - не позднее, чем на вторую, в Армянской и Азербайджанской ССР во всех местных Советах - как правило, на первую сессию, в Молдавской ССР в сельских, поселковых и городских Советах городов районного подчинения - как правило, на первую сессию, в других Советах - не позднее, чем на вторую; в Таджикской и Туркменской ССР в сельских, кишлачных и поселковых Советах - на первую сессию, а в остальных - на вторую сессию.

Представляется, что утверждение плана мероприятий по выполнению наказов избирателей должно происходить только на первых сессиях Советов всех ступеней. На наш взгляд, нет необходимости медлить с решением данного вопроса, поскольку очередная (вторая) сессия по новым законам о местных Советах созывается в большинстве случаев через каждые три месяца. Таким образом, до рассмотрения наказов на вторых сессиях со дня выборов проходит примерно 4-5 месяцев. Пока низовые органы власти и управления получат решение Совета о принятии наказов к исполнению и приступят к рассмотрению и практическому осуществлению, проходит еще 15-20 дней, а всего около шести месяцев. Вряд ли такая "затяжка" чем-то оправдана. Напротив, незамедлительное обобщение наказов и внесение их на рассмотрение первых сессий Советов повысит и ответственность работников аппарата и оперативность в деле реализации наказов избирателей. Следует при этом учитывать мощный организующий фактор, когда Совет на своей первой сессии, признав полномочия депутатов, сразу же вооружает их конкретной программой действий, к осуществлению которой необходимо приступить незамедлительно по завершении работы первой сессии Совета.

Таковы некоторые положения» уточняющие понятие наказов избирателей, его определение и признаки в свете новейшего советского законодательства.

Обобщая сказанное, нужно сделать вывод о том, что пршятие на основе Конституции СССР, конституций союзных и автономных республик Указа Президиума Верховного Совета СССР "Об организации работы с наказами избирателей", разработка и утверждение Положений о наказах избирателей во всех республиках являются новым шагом в развитии института наказов избирателей, укрепившим правовую основу работы Советов народных депутатов с наказами избирателей.

2. Наказы избирателей - Фотдда осуществления советской демократии

Советская демократия, как и социалистическая демократия в целом, представляет собой социально-политическое явление исключительно богатое по своевду содержанию, формам, институтам, традициям и другим проявлениям. В силу этого характерную черту политики Коммунистической партии и Советского государства составляет комплексный подход к решению задач развития демократии. Такой подход означает равномерное и гармоничное развитие всей системы социалистической демократии, всех ее компонентов.

Как уже отмечалось, одним из институтов социалистической демократии, а равно одной из форм ее осуществления являются наказы избирателей.

Социалистическая демократия носит классовый характер. Это выражается в том, что она является демократией для трудящихся классов, для народа. Она реально обеспечивает участие широких народных масс в управлении делами общества и государства. "При социализме... - писал В.И.Ленин, - масса населения поднимет-

- 25 -ся до самостоятельного участия не только в голосованиях и выборах» но и в повседневном управлении"

В противоположность социалистическим странам в условиях буржуазного мира институт наказов избирателей не применяется, депутаты не несут никакой ответственности перед своими избирателями. Современные буржуазные конституции безоговорочно признают недействительными наказы избирателей своим представителям в парламенте. Независимость буржуазных пардаментариев от своих избирателей возведена в буржуазном государствоведении в принцип. Б конституциях буржуазных государств читаем: каждай.член парламента представляет нацию и выполняет свои функции без обязывающего мандата²» они (т.е. депутаты) являются представителями всего народа и не связаны наказами или поручениями , члены Альтинга являются связанными только своими убеждениями, а не какими-либо наказами своих избирателей⁴, депутаты голосуют, не будучи связаны наказами или советами своих избирателей⁵. Аналогичные положения содер-жатся в конституциях других буржуазных государств;

буржуазная правовая наука обосновывает это тем, что депутат представляет в парламенте не избирателей своего округа, а всю нацию и потому он должен быть независим от своих избирателей. Западногерманский юрист Отто Модель пишет, что депутат не должен быть связан "представительскими обязательствами", его не может

Ленин В.й. Государство и революция. - Пслн.собр.соч., т.ЗЗ, с.116.
См.: Конституция Итальянской республики от 22 декабря 1947 г., статья 67. - Е. кн.: Конституции буржуазных государств Европы М.: Иностр.литер., 1957, с»5ь5.
См.: Конституция ФН? от 23 мая 1949 г., статья 38.-Там же, с.836.
См.: Конституция Реопублики Исландии от 17 июня 1947 г., статья 48. - Там же, с.478.
См.: Конституция Королевства Нидерландов от II сентября 1956 г., статья 96. - Там же, с.680.
См.: Конституции буржуазных государств Европы, с.35,359,624, 909,1061.

- 26 -заставить голосовать "за" или "против" какой-либо меры "даже фракционное принуждение". Оценивая это утверждение, Б.С.Крылов справедливо отмечает, что "буржуазный депутат за редкими исключениями, покорно следует указаниям лидеров своей политической партии и вместе с тем, пользуясь разрешением закона, не считает для себя обязательным наказ, который дают ему избиратели"³-.

Словом, буржуазия при осуществлении государственной власти действует, исходя из своих классовых интересов, пото^ препятствует участию трудового народа в управлении государственными делами.

Социалистическая демократия обеспечивает народным массам широкую возможность как через своих представителей, так и непосредственно участвовать в решении государственных и общественных дел. Целям вовлечения народных масс в управление государственными и общественными делами служит и институт наказов избирателей, сочетающий в себе черты представительной и непосредственной демократии, о чем речь пойдет ниже.

Значение института наказов избирателей определяет его место и роль в системе социалистической демократии.

В общей системе социалистической демократии можно выделить ряд подсистем. Так, А.И.Денисов, исследуя общую систему социалистической демократии, приходит к выводу, что она включает в себя демократию государственную и демократию общественно-политическую. По его мнению, общая система социалистической демократии -

это главным образом демократизм социалистической политической

2 организации общества .

Исхо% из такой конструкции, институт наказов избирателей

Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. - М. ,1963, с.129.
Денисов А.И. Общая система социалистической демократии. - М.: Юрид.лит., 1975, с.4.

- 27 -следует отнести к государственной демократии, поскольку им опосредствуются отношения в сфере деятельности органов государственной власти и представителей власти - депутатов этих органов. Вместе с тем наказы избирателей можно обозначить и более конкретно, как институт системы советской демократии. Термин "советская демократия" в диссертации употребляется в двояком смысле: во-первых, для обозначения социалистической демократии в нашей стране и, во-вторех, для обозначения демократических основ организации и деятельности Советов народных депутатов ( демократия Советов, "советская демократия").

В рамках советской (государственной) демократии по форме ее осуществления различают демократию представительную и демократию непосредственную. Впрочем, обе эти формы демократии присущи всей системе социалистической демократии, а не только социалистической государственности . Нас же в свете темы диссертационного исследования интересует осуществление представительной и непосредственной форм демократии именно в рамках представительных органов власти - Советов народных депутатов, т.е. в системе советской демократии в означенном выше смысле.

Представительная и непосредственная демократия постоянно взаимодействуют друг с другом. Они тесно переплетаются, нередко переходят одна в другую. Специфику взаимодействия представительной и непосредственной демократии можно видеть особенно четко на примере наказов избирателей, которые, как уже говорилось, содержат в себе обе эти формы.

Так, избиратели дают наказы своим кандидатам в депутаты непосредственно на предвыборных собраниях, посвященных встрече с

I. См.: Представительная система социалистического государства (на опыте СССР и ВНР)/ Под общ.ред. Д.А.Керимова и Ш.Лакоша. - М.: Мысль, 1981, с.30-31.

- 28 -ними. Избиратели сами обсуждают, сами принимают решение о наказах. Решение об одобрении либо отклонении предложений о наказах принимается открытым голосованием, простым большинством присутствующих на предвыборном собрании. Таким образом, в процессе рождения наказов избирателей мы видим проявление непосредственной демократии.

Принятые избирателями решения об одобрении предложений о наказах, как правило, передается в исполнительный комитет местного Совета народных депутатов, на территории которого проходило собрание избирателей, посвященное встрече с кандидатом в депутаты. Исполнительные комитеты разрабатывают и вносят на рассмотрение Советов предложения о принятии наказов к исполнению. Советы народных депутатов принимают решение о принятии наказов избирателей к исполнению и план мероприятий по их реализации. В дальнейшем Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты систематически контролируют ход выполнения наказов избирателей. После выполнения наказов избирателей решения Советов о наказах снимаются с контроля этими же Советами народных депутатов на их сессиях. В результате происходит "переход" от непосредственной формы демократии к представительной. В случае отзыва депутата избирателями, не оправдавшего их доверия (в том числе и не обеспечившего выполнение наказов избирателей ), представительная демократия переходит в непосредственную, поскольку избиратели сами решают вопрос об отзыве депутата.

Наказ определяет работу депутата не только в Совете, но и в избирательном округе. Им должен руководствоваться народный представитель при реализации своих прав и выполнении возложенных на него обязанностей. Это обеспечивается, в частности, отчетностью депутатов и Советов народных депутатов перед избирателями о ра-

- 29 -боте по выполнению наказов (непосредственная демократия). Наконец, на очередных выборах, выдвигая кандидатов в депутаты Советов народных депутатов, голосуя за них, избиратели судят об их работе в первую очередь по их отношению к наказам. Б речи на встрече с избирателями 2 марта 1984 г. К.У.Черненко назвал выборы в Верховный Совет отчетом Советской власти перед трудящимися . Безусловно, важным пунктом этого отчета является выполнение наказов избирателей депутатами - представителями этой власти.

Таковы некоторые аспекты своеобразного "чередования" представительной и непосредственной демократии, их известные пересечения на примере института наказов избирателей.

Наказы избирателей содержат поручения главным образом по экономическим, социально-бытовым и культурным вопросам, в силу чего они способствуют участию не только Совета и его депутатов, но и населения в целом в решении задач экономического и социального развития.

Как известно, трудящиеся судят о демократии не по тому, что о ней говорится на словах, а по тому, что она дает им на деле -в сферах материальной и духовной жизни. Существенным показателем реальности социалистической демократии служат наказы избирателей, их фактическое исполнение. Так, только местные Советы прошлого созыва (1980-1982 гг.) выполнили 731648 из 76I2I9 наказов изби-рателей, или 91,5 процента их общего числа .

Необходимо отметить, что в выполнении большинства наказов при-

См.: Черненко К.У. Народ и партия едины: Речь на встрече с избирателями Куйбышевского избирательного округа г.Москвы 2 марта 1984 г. - М.: Политиздат, 1984, с.4.
См.: Советы народных депутатов. Справочник / Лукьянов А.И., Авакъян С.А., Іуреев П.ІГ. - М.: Политиздат, 1984, с.127.

-ЗО-няли участие сами избиратели, включаясь тем самым в управление делами государства и общества. Здесь мы видим еще одно проявление демократической природы наказов избирателей.

Институт наказов избирателей представляет собой особый интерес и для понимания процессов, связанных с переходом в коммунистическое общественное самоуправление.

Выше уже отмечалось, что наказы избирателей цементируют обе форш демократии - непосредственную и представительную, способствуя их сочетанию и взаимодействию. В сочетании названных форм выражается линия на постепенное перерастание социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление, поскольку последнее предполагает обе формы участия масс в управлении делами будущего общества. Отсюда можно предположить использование системой коммунистического общественного самоуправления института наказов избирателей, который, естественно, утратит свойственный ему сегодня государственный (политический) характер.

Существенной чертой института наказов является то, что он служит наиболее ярким проявлением подлинно демократического принципа императивности мандата депутата .

В постановлении Щ КПСС от 5 марта Ї97І года "О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся" указывается на то, что "Советы должны внимательно изучать запросы населения, прислушиваться к предложениям трудящихся, принимать соответствующие меры по их реализации... Депута-

ты обязаны добиваться выполнения наказов избирателей" .

См. подробно: Коток В.Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве. М. ,1967; с.6; Савенков Н.Т. Социальная роль и политико-правовая природа депутатского мандата в СССР. - В кн.: Демократия и право в развитом социалистическом обществе / Ред-кол. Д.А.Керимов и др. - М.: Мысль, 1979, с.194-205.
Справочник партийного работника. Выпуск одиннадцатый. - М.: Политиздат, 1971, с.345-353.

- ЗІ -

Однако вопрос о связи института наказов избирателей с демократическим принципом императивности мандата депутата еще недостаточно разработан в нашей литературе и не отражен в советском законодательстве, Междзу тем эта связь имеет ряд важных проявлений.

На наш взгляд, актуален вопрос о соотношении наказов избирателей с их правом отзыва депутата, в частности в случае невыполнения данных ему наказов.

Статья 12 Указа Президиума Верховного Совета СССР от I сентября 1980 г» "Об организации работы с наказами избирателей" гласит: "Депутат участвует в организации.., выполнения наказов избирателей и в контроле за их реализацией... добивается претворения в жизнь наказов избирателей". Как видим, Указ затрагивает одну сторону этого вопроса, не указывает на обратную связь. А что если депутат не добивается претворения в жизнь наказов избирателей? С нашей точки зрения, связь между институтами наказов избирателей и отзыва депутатов следует как-то обозначить. Однако в законодательстве об отзыве депутата не упоминается даже о наказах избирателей, а в законодательстве о наказах нет упоминания об отзыве депутата за невыполнение наказов. Было бы целесообразно в законодательном порядке предусмотреть возможность по решению большинства избирателей соответствующего избирательного округа отзыва депутата, коль скоро он не обеспечивает выполнения их наказов, хотя возможности к тому имел.

I. См., например,: Закон СССР о порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР. - Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 17, ст.278: Закон РСФСР о порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР. - Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1979, № 32, ст.788, Закон Киргизской ССР о порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов Киргизской ССР. - Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР, 1979, J ІЗ, ст.НО.

Остаются неурегулированными и некоторые другие вопросы. Так, в большинстве случае основну массу наказов составляют поручения относительно узкой группы избирателей. Мнение же большинства избирателей округа и тем более всех избирателей округа данного Совета должным образом не учитывается. Поэтову институт наказов избирателей еще не играет в полной мере той роли, которую он призван играть в условиях общенародной социалистической демократии. Все это дает основания сказать о необходимости правового разрешения указанных вопросов.

Законодательно не уреіулирован также вопрос об императивности наказов избирателей, т.е. степени их обязательности. Статья 2 союзного Указа предусматривает, что предвыборное собрание обсуждает внесенные избирателями предложения о наказах, исходя из их общественной значимости, обоснованности и реальности осуществления. Б дальнейшем Совет народных депутатов, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживавдих на его территории, с учетом материальных, трудовых и финансовых возможностей принимает решение, какие наказы подлежат реализации в течение срока полномочий Совета и какие наказы должны реализовн-ваться в перспективе.

Как видим, наказ, принятый на предвыборном собрании, должен быть обоснован избирателями, иначе он не будет принят. В дальнейшем этот наказ изучается Советом вместе с другими наказами. Совет принимает решение тогда, когда наказы уже изучены, обоснованы предприятиями, организациями, учреждениями, отделами и управлениями исполкома, а потом самим исполкомом. Таким образом, практически лишь трижды, четырежды изученные, обоснованные наказы принимаются Советом на сессии к исполнению.

Рассмотрим несколько обстоятельнее проблему императивности

- 33 -наказов избирателей.

Вопрос о теоретическом значении проведенного К.Марксом в работе "Гражданская война во Франции" анализа принципа императивности мандата на опыте Парижской Коммуны освещен в литературе достаточно широко. Уже приводимая в I формула К.Маркса по этому вопросу "... делегаты должны были строго придерживаться /тга/waW imf?-*****^ (точной инструкции) своих избирателей и могли быть сменены во всякое время" стала классическим выражением принципа зависимости в социалистическом государства представителей трудящихся (или народа в общенародном государстве) от своих избирателей.

Вместе с тем в литературе депутатскому мандату в социалистических государствах даются различные оценки. В одном случае депутатский мандат называется императивным, т.е. обязнваадим, в другом - неимперативным.

Так, А.А.Безуглов считает, что в условиях социалистического.'/ общества нет никакой необходимости в императивности депутатского мандата В таком случае напрашивается вопрос: а в капиталистическом обществе есть необходимость в императивности депутатского мандата? Нет и не может быть. Речь об этом уже шла на страницах настоящей диссертации.

На наш взгляд, прав М.А.Биндер, когда пишет, что "в установлении Парижской Коммуной императивности мандата К.Маркс видел принципиальное изменение в отношениях между народом и его представителями в органах государственной власти как результат по-беды диктатуры пролетариата" . Таким образом, речь шла об ин-

См.: Безуглов А.А. Советский депутат (государственно-правовой статус). М.,1971, сЛ4-15.
Биндер М.А. К вопросу об институте наказов избирателей как одном из проявлений действия принципа императивного мандата. - В кн.: Актуальные вопросы советского строительства. -Алма-Ата, 1974, с.26.

- 34 -ституте, обязанном своим появлением социалистическому строю.

Итак, мы столкнулись с двумя взглядами на императивность наказов избирателей. Данные позиции на первый взгляд кажутся полярными, исключакщими друг друга, Б действительности это не так. По существу в обоих случаях трактовки депутатского мандата, его характера и обязывающей силы совпадают. Различия идут лишь по линии обозначения данного института. В названии депутатского мандата императивным выражено стремление противопоставить его буржуазным теоретическим концепциям, объявляющим депутата представителем всей нации, наделенным "свободным мандатом". Депутат социалистического народного представительства обязан считаться с волей избирателей и проводить ее в жизнь.

Характерно, что к такому же выводу приходят и те авторы, которые исходят из другой точки зрения, называя мандат депутата социалистического народного представительства неимперативным. В данном случае авторы считают, что депутат не в состоянии обеспечить выполнение всех поручений своих избирателей. Однако при всех условиях он должен всемерно стремиться это сделать, иначе говоря, депутат зависит от своих избирателей, отнюдь не может быть "свободен" от них.

Все сказанное выше дает основание сделать вывод о том, что в социалистическом государстве обязательность выполнения наказов избирателей объективно необходима. Такой вывод легко прослеживается и по политическим наказам, адресованным как Советам народных депутатов, так и их депутатам, и по наказам избирателей, адресованным только депутатам (точнее кандидатам в депутаты).

О том, что обязательность наказов избирателей внутренне при-

I. См. подробно: Представительная система социалистического го-

арства (на опыте СССР и ВНР)/ Под общ.ред.Д.А.Керимова и .Лакоша. - М.: Мысль, 1981, с.248 и далее.

суща социалистическое народному представительству» свидетельствует, в частности, эволюция института наказов избирателей в конституционном законодательстве ГДР, Первоначально в ГДР обязательность наказов избирателей отвергалась, В Конституции 1949г. содержалось положение, согласно которое депутаты Народной палаты "являются представителями всего народа. Они подчиняются только своей совести и не связаны никакими наказами" . Однако практика пошла по иному пути, получив в конце концов законодательное оформление. Регламенты Народной палаты, принятые в 50-60-е годы .обязывали депутатов высшего органа государственной власти принимать и выполнять наказы избирателей, а также не реже одного раза в год отчитываться перед ними. Регламенты возлагали на депутатов личную ответственность за выполнение наказов, которая выражается в том, что депутат может быть отозван до истечения срока его полномочий, .если этого потребуют:: избиратели. Новая Конституция ГДР 1968 года уже устанавливает (статья 56.3), что "депутаты поддерживают тесную связь со своими избирателями. Они обязаны учитывать их предложения, указания и критические замечания и заботиться об их тщательном рассмотрении" . В после дувдие годы в ГДР принят ряд актов, развивших конституционные постановления о народных представительствах. Народная Палата утвердила свой новый регламент, где нашел отражение и вопрос о наказах избирателей.

Императивность наказов избирателей едина как принцип: наказы избирателей обязательны для депутата, В то же время степень императивности и ее характер неоднозначны применительно к различным видам наказов избирателей. И в специальной литературе, и

т Конституции зарубежных социалистических государств Европы. -

' М.: ГосюриздатД56, с.132. 2. Конституции зарубежных социалистических государств Евролы,-

М.: Прогресс, 1973, с.243.

- 36 -в официальных документах различаются политические наказы и конкретные поручения избирателей . Их нельзя, разумеется, противопоставлять, но в то же время нельзя не видеть между ними и определенных различий. Представляется, что политические наказы выражают волю и интересы всего общества, конкретные поручения избирателей - волю всех или большинства избирателей округа. Кроме того, политические наказы направлены на решение главных задач нашего общенародного государства, закрепленных в его Основ-ном Законе (это "по существу задачи - цели"^й), конкретные поручения избирателей направлены на решение задач экономического и социального развития определенного региона.

Словом, политический наказ, адресованный Совету народных депутатов и отдельному депутату, это прежде всего такой наказ, в котором говорится о необходимости последовательного проведения в жизнь политической линии партии, сформулированной в период избирательной кампании в Обращении ЦК КПСС ко всем избирателям, гражданам Союза CCF%

По-видимому, в основу классификации наказов избирателей мо-іут быть положены иные критерии.

Вернемся, однако, к рассматриваемому вопросу - об обязательности политических наказов. Главное содержание императивности мандата делегата Парижской Комгдуны К.Маркс раскрывал следующим образом: осуществление революционных преобразований в интересах трудящихся, ниспровержение тех экономических условий, на которые основывалось господство эксплуататорских классов, экспро-

приация экспроприаторов .

См., например,: Савенков Н.Т. Социальная роль и политико-правовая природа депутатского мандата в СССР. - В кн.:. Демократия и право в развитом социалистическом обществе. - М.: Мысль, 1979, с;200.
См.: Аппарат управления социалистическим государством. Часть I. М.,1976, с.74.
См.: Правда, 1984, 4 февраля.
Маркс К. Гражданская война во Франции. - Маркс К., Энгельс Ф.

Соч., 2-е изд., т.17, с.350-351.

- 37 -В.И.Ленин также оценивал политическое значение императивного мандата с точки зрения отражения коренных интересов трудящихся классов. Характерны в этом отношении высказывания Б.И.Ленина, касавдиеся 242-х крестьянских наказов, положенных им в основу "Декрета о земле". "Правительство рабоче-крестьянской революции в первую голову должно решить вопрос о земле, - вопрос, который может успокоить и удовлетворить огромные массы крестьянской бедноты", - говорил В.И.Ленин в своем докладе о земле 26

октября 8 ноября) 1917 года . П Всероссийский съезд Советов

в тот же день принял ленинский декрет о земле .

"Победивший пролетариат издал "декрет о земле, - писал позже В.И.Ленин, - а в этом декрете целиком и сразу, с революционной быстротой, энергией и беззаветностью осуществил все насущнейшие экономические нужды большинства крестьян, экспроприировал полностью и без выкупа помещиков" . В.И.Ленин подчеркивал, что такого рода требования крестьянства, затрагивающие его коренные интересы, были для Советской власти обязательными. независимо даже от того, что она не в полной мере их разделяла. "Это же, -говорил В.И.Ленин, - служит доказательством, что народная власть не хотела навязывать своей воли народу, а стремилась идти навстречу ей" .

На современном этапе неуклонное следование политической линии КПСС, отражающей коренные, жизненные интересы трудящихся, всего советского народа есть наказ партии Советам народных де-

Ленин В.И.Доклад о земле 26 октября (8 ноября). - Поли.собр. соч., т.35, с.23.
См.: Съезды Советов в документах, I9I7-I936 гг. - М.: Гос-юриэдат, 1959, с.II.

3. Ленин В.И. Выборы в учредительное собрание и диктатура про
летариата. - Полн.собр.соч., т.40, с.13.

4. Ленин В.И. Речь на Первом Всероссийском съезде военного
бшота 22 ноября (5 декабря) 1917 г. - Поли.собр.соч., т.35,
с.114.

- 38 -путатов всех ступеней. Быть проводником этой линии не только долг, но и обязанность Советов и их депутатов, В документах партии, трудах руководителей КПСС и Советского государства неоднократно подчеркивалось, что Советы и их депутаты в своей деятельности должны руководствоваться политикой партии, бороться за претворение в жизнь ее программы, твердо стоять на ее позициях.

Яркий пример политического наказа избирателей привел в своей речи К.У.Черненко на встрече с избирателями Куйбышевского избирательного оісрута г.Москвы 2 марта 1984 года: "Одним из самых важных, самых настоятельных наказов советских избирателей был, есть и будет наказ - как зеницу ока беречь мир, обеспечивать безопасность нашей Родины .

Во время предыдущей предвыборной кампании на встрече с избирателями Кишиневско-Ленинского избирательного округа 26 февраля 1979 года К.У.Черненко говорил: "Перед отъездом в Кишинев я еще раз проанализировал выполнение ваших наказов... Эти наказы, как вы помните, сводились в первую очередь к тому,чтобы.мы и дальше развивали... нашу государственность, демократию... Помню я и о других ваших наказах: строительство больницы, жилья, некото-

рых культурных учреждений в Кишиневе"'¹.

В чем же состоит различие политического мандата и конкретного поручения избирателей с точки зрения их императивности? Думается, что различие здесь не в степени их обязательности в юридическом смысле ("юридической силы"), а в разном характере обязательности. Политический наказ обязателен для депутатов и Советов безусловно, конкретное поручение избирателей также обязательно для депутатов, но с учетом реально имеющихся условий и возмож-

Черненко К.У. Народ и партия едины: Речь на встрече с избирателями Куйбышевского избирательного округа г.Москвы. 2 марта 1984 г. - М.: Политиздат, 1984, с,21.
Черненко К.У. Избранные речи и статьи. 2-е изд., доп. - М.: Политиздат, 1984, с.229.

- 39 -ностей. Решают вопрос о реальности, обоснованности и общественной значимости соответствующие Советы народных депутатов .

По-видимому, на практике политически наказ и конкретное поручение избирателей могут сочетаться друг с другом или, говоря точнее, объединяться в одном наказе. На наш взгляд, примером подобного наказа могут служить "избирательные программы" Национального фронта ЧССР. Они разрабатываются на весь срок полномочий национальных комитетов (5 лет) и служат реальной политической, экономической и культурно-воспитательной программой^. "Избирательная программа, - пишет чехословацкий юрист И.Пруша, -является обязательной не только для депутатов, но и для всего представительного органа соответствующего уровня, так как все его депутаты при выборах приняли на себя обязательства перед избирателями обеспечить выполнение этой программы .

Следует отметить, что и в советской литературе неоднократно выдвигался вопрос о значении избирательной платформы Коммунистической партии как императивного мандата. Теперь он получил разрешение в Законе СССР о статусе народных депутатов в СССР. В нем говорится: "Депутаты призваны претворить в жизнь избирательную платформу нерушимого блока коммунистов и беспартийных, воплощавдую политику Коммунистической партии, интересы народа" .

Политику Коммунистической партии, ее решения советский народ воспринимает как свое кровное дело. В период выборов эта политика, определяющая конкретные задачи в области внутренней жизни страны и международных отношений СССР, рассматривается трудя-

I. См. подробно гл.Ш настоящей диссертации.

2« См. подробно: Матоушек С. Положение Национального фронта в

политической системе ЧССР: Пер. со словац. - М.: Юрид.лит.,

1979, с.189.

См.: Пруша И. К некоторым вопросам о положении депутатов представительных органов в ЧССР. - В кн.: Проблемы развития представительных органов власти социалистического государства./ Под ред. С.С.Кравчука.- М.: Изд-во Моск.ун-та, 1979. с.233.
Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, №17, ст.277.

- 40 -щимися как конкретная избіфательная платформа, на которой должны стоять все кандидаты. Основное содержание этой избирательной платформы применительно к каждым выборам и предстоящему периоду деятельности Советов, как уже отмечалось, формулируется Коммунистической партией в Обращении ЦК КПСС ко всем избирателям. На этой основе строится нерушимый избирательный блок коммунистов и беспартийных, имеющий глубокие корни в единстве советского народа и безраздельной поддержке политики Коммунистической партии всем советским народом. "Независимо от партийной принадлежности советские люда рассматривают избирательную платформу блока коммунистов и беспартийных, воплощающую политику партии и интересы народа, как обязательную в равной мере для всех кандидатов в депутаты - как коммунистов, так и беспартийных" . При этом существенно, что избирательная платформа блока коммунистов и беспартийных - это не только платформа предвыборной кампании; она - суть и общая программа последующей деятельности народных депутатов и Советов.

I. Комментарий к Закону о статусе народных депутатов в СССР. -М.: Юрид.лит., 1981, с.29.

Определение и основные признаки наказов избирателей

Значительное место в деятельности Советов народных депутатов занимают наказы избирателей, образующие один из важнейших институтов социалистической демократии. Они служат целям совершенствования деятельности Советов по комплексному экономнее скопцу и социальному развитию их территории, удовлетворению растущих материальных и духовных потребностей людей.

Этот непреложный принцип был провозглашен и осуществлен еще Парижской Кощуной. "Коммуна, - писал К.Маркс, - дала новый тип политической организации общества, в котором "делегаты должны были строго придерживаться (точ ной инструкции) своих избирателей и могли быть сменены во всякое время" . Исключительно важное значение наказам избирателей придавал В.И.Ленин. Работая над крестьянскими наказами о земле, он подчеркивал "необходимость научного изучения необыкновенно ценного материала", содержащегося в них, требовал собрать "как можно более подробные данные обо всех этих наказах", знать, "сколько наказов из кавдой местности доставлено... чтобы можно было было видеть, заметны ли различия по районам относительно тех или других пунктов". Такую работу В.И.Ленин называл "сводкой наказов"2.

В.И.Ленин касался различных видов наказов (в частности, на-лсазов вышестоящих советских органов нижестоящим) в ряде своих работ. Среди них: "Наказ выбираемым по заводам и по полкам депутатам в Совет, рабочих и солдатских депутатов" , "Тезисы для доклада на конференции 8 октября Петербургской организа щи, а равно для резолюции и для наказа выбранным на партийны съезд" , "Доклад о земле 26 октября (8 ноября)"0, "Проект постановления СТО "О местных экономических совещаниях, об отчет-ности и о руководстве наказом СТО" ,

Наказы избирателей до победы Великой Октябрьской социалистической революции

Исторически первыми примерами народного представительства социалистического типа и соответственно института наказов избирателей были Парижская Коммуна и Советы рабочих депутатов в период революции 1905-1907 гг.

Как известно, Парижская Коммуна разрушила буржуазную государственную машину и создала государство нового типа, первую в истории форму диктатуры пролетариата. Новый аппарат власти строился на демократических принципах: выборность, ответственность и сменяемость всех должностных лиц, коллегиальность управления. Наказы избирателей представляли собой институт государственно-правового характера, поручения, даваемые депутатам полновластного государственного представительного органа.

Мы уже приводили характеристику, данную К.Марксом наказам избирателей делегатам Парижской Коммунн, их подчиненности воле и интересам избирателей, ответственными перед ними. Эта марксистская характеристика наказов избирателей определила позицию Коммунистической партии нашей страны, как в ходе борьбы за власть, так и после завоевания рабочим классом государственной власти.

Б России Советы первоначально возникли не как органы госу-, дарственной власти, а как органы революционной борьбы. Это назначение Советов определило и характер наказов избирателей. Они носили ярко выраженный политический характер, представляли собой директиву избирателей своему посланцу в Совет, определявшую его классово—политическую линию поведения при осуществлении функций представительства в ходе первой русской революции 1905-1907гг. и Февральской революции 1917 г.

Итак, наказы избирателей возникли в России одновременно с Советами рабочих депутатов, развивались и прошли вместе с ниш определенные исторические этапы.

В период первой русской революции уже в 1905 году возникли 62 Совета , депутаты которых имели прочную связь с теми пролетарскими коллективам , которые создавали Совет. Например, в Уставе Тверского Совета указывалось, что "депутат отдает отчет своим избирателям в своей деятельности и в деятельности Совета рабочих депутатов... В случае если депутат не оправдает доверия избирателей, они доводят об этом до сведения Собрания рабочих де 2 путатов; последнее обязано произвести новые выборы" Депутаты были призваны не только выражать волю своих рабочих коллективов, но и точно выполнять данные им наказы избирателей. Практика принятия таких наказов, как было отмечено выше, возникла вместе с рождением Советов в ходе революции 1905 г.

Родиной первых наказов избирателей явился Иваново-Вознесенск, где на собрании рабочих, крестьянских и солдатских депутатов принимались наказы избранным представителям в виде экономических и политических требований рабочих к фабрикантам. Проект этих требований разрабатывался Иваново-Вознесенским комитетом РСДРП. Он предусматривал установление восьмичасового рабочего дня, минимума заработной платы, оплату за время болезни, устройство яслей для грудных детей, прекращение обысков, отмену штрафов, ликвидацию фабричной полиции и тюрем, право читать газеты, свободно собираться для обсуждения своих нужд, свободу слова, печати, стачек, союзов и т.д. .

Наказы своим депутатам принимались при выборах Советов и в других городах России. По инициативе большевистских организаций наказы давались и депутатам социал-демократических фракций Ш и ІУ Государственных Дум. Они имели политический характер. В основном это были требования неустанно разоблачать антинародную политику царизма, сплачивать революционные массы на борьбу за выполнение неразрешенных задач, выдвинутых в ходе революции 1905 года.

Еще более широкое распространение получила практика выработки и принятия наказов избирателей с возникновением Советов после февральской буржуазно-демократической революции 1917 года. В сложнейшей обстановке периода двоевластия сложилась практика выработки наказов руководящими органами большевистской партии и принятия их сначала на собраниях рабочих, руководимых большевиками, а затем на съездах уполномоченных рабочих собраний. Так, в начале мая 1917 года при непосредственном участии В.И.Ленина был выработан большевистский "Проект наказа при выборах делегатов в Совет рабочих и солдатских депутатов", который содержал требование передачи всей власти Советам, "Кто уклонится от этого пути, - подчеркивалось в наказе, - будет нами отозван, и на его место мы выберем другого делегата, сто-ронника наших взглядов .

Б период двоевластия В.И.Ленин принимал самое активное участие в работе Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, в организации кампании по его перевыборам, сам разработал ряд наказов. В частности, сохранилась недатированная и неоконченная рукопись "Наказа выбираемым по заводам и по полкам депутатам в Совет рабочих и солдатских депутатов" , в котором четко формулировалась политическая платформа большевистского депутата по коренным вопросам развития революции - о власти, воине и мире и др. При сопоставлении ленинского наказа с опубликованным в "Правде" от 7 мая 1917 года "Проектом наказа при выборах делегатов в Совет рабочих и солдатских депутатов" вид-но, что первый документ лёг в основу второго

Наказы избирателей в период строительства развитого социалистического общества

Создание основ социализма в нашей стране, уничтожение эксплуататорских классов, расцвет социалистического демократизма вызвали необходимость существенных изменений в организации и деятельности представительных органов государственной власти. Эти изменения получили отражение и закрепление в принятой 5 декабря 1936 года Конституции СССР. Они выражались, в частности, в установлении всеобщего и равного избирательного права для всех граждан, в замене непрямых (многостепенных) выборов прямыми, открытого голосования тайным, в замене производственно-территориального принципа выборов территориальным с установлением избирательных округов по месту жительства трудящихся и т.д. Советы рабочих, крестьянских и краеноармейских депутатов, как уже отмечалось, были преобразованы в Советы депутатов трудящихся.

Прежние организационные формы деятельности Советов подверглись изменению. Вводился сессионный порядок работы Советов, создавалась система постоянных комиссий, развивалась общественная самодеятельность трудящихся, совершенствовалась социалистическая демократия. Словом, Конституция СССР 1936 года установила новую избирательную систему.

.Введение прямих выборов избирателей привело к непосредственному выдвижению кандидатов в депутаты и избранию депутатов во все представительные органы власти. В результате избиратели получили возможность давать наказы непосредственно депутатам всех звеньев Советов, в том числе и высшим. Однако в силу различных причин работа с наказами избирателей в то время не получила должного развития. Некоторые авторы, например, В.Ф.Коток, объясняют такое положение условиями чрезмерной централизации государст-ственного руководства, а также тем, что не были изданы новые Положения о Советах, вытекакщие из Конституции СССР 1936 года .

Новые Положения появились лишь более чем через 20 лет. Но и в этих положениях работа Советов по наказам все еще не получила необходимой регламентации. На практике долгое время не было ясно, что надлежит считать наказами и как организуется работа по их осуществлению. Эта неясность нашла свое отражение и в литературе тех лет. Например, В.А.їїевдев в своей книге "Депутат местного Совета", изданной в 1957 году в Иркутске, писал, что к числу наказов относится любое предложение избирателей, выдвинутое в любой форме - на собрании избирателей, в письмах отдельных граждан, при встрече отдельного избирателя с депутатом и т.д. . Л.С.Галесник считал, что "наказом избирателей следует считать лишь те предложения, которые приняты большинством голосов на предвыборных собраниях избирателей, посвященных отчетам депутатов об их работе и деятельности Совета"0.

На работе с наказами избирателей в определенной мере сказались также имевшие место в те годы нарушения демократических принципов, администрирование, субъективизм. К тому же "довольно широко было распространено мнение о том, что институт наказов избирателей следует считать изжившим себя в условиях всеобщего народнохозяйственного планирования" .

Несмотря на отмеченное нигилистическое отношение к наказам, работа по их организации и" осуществлению фактически не приостанавливалась ни в конце 30-х годов, ни в период Великой Отечественной войны. Б годы Великой Отечественной войны наряду с наказами избирателей широкое распространение получили наказы народа -письма народов СССР к бойцам-фронтовикаиг.

Переход к мирному строительству потребовал коренной перестройки работы Советов. В первую очередь необходимо было провести выборы как в верховные, так и в местные органы власти, которые долгое время не проводились. В феврале 1946 г. ЦК ВКП(б) опубликовал Обращение ко воем избирателям в связи с выборами в Верховный Совет СССР. В нем намечалась грандиозная программа восстановления народного хозяйства страны, дальнейшего развития социалистического государства по пути завершения строительства социализма.

В течение 1947-1948 гг. повсеместно состоялись первые послевоенные выборы в местные Советы, в ходе которых советский народ оказал полную поддержку блоку коммунистов и беспартийных.

XIX съезд КПСС, состоявшийся в 1952 году, разработал конкретную программу повышения роли Советов и других государственных и общественных организаций в жизни советского общества. Развивая ленинские идеи по совершенствованиш форм и методов партийного руководства государственными: органами, ЦК КПСС 25 января 1954 г. принял ряд постановлений, направленных на устранение серьезных недостатков в работе партийного и государственного аппарата ,

XX съезд КПСС специально рассматривал вопрос об оживлении работы Советов, что нашло отражение в резолюции съезда по Отчет-ному докладу ЦК КПСС . Во исполнение решений съезда партии ЦК КПСС принял 22 января 1957 г. постановление "Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами" . В нем содержалось поручение Советам впредь систематически обсуждать на сессиях отчеты исполнительных комитетов, а также отчеты руководителей соответствующих звеньев советского и хозяйственного аппарата, доклады о выполнении наказов избирателей .

Эта установка Щ партии имела принципиальное значение. Во-первых, она положила конец спорам и сомнениям о правомерности существования института наказов избирателей, во-вторых, из наго следовало, что выполнение наказов должно быть предметом рассмотрения самого Совета, а не только его исполкома.

Постановление ЦК КПСС от 22 января 1957 г. содействовало активизации деятельности Советов депутатов трудящихся. Многие из них энергично развернули работу с наказами избирателей. В союзных республиках и на местах началась подготовка Положений о местных Советах, в которых большое внимание уделялось работе с наказами избирателей.

Досессионная стадия работы с наказами избирателей

Наказы даются избирателями на предвыборных собраниях (статья 3 Указа о наказах). Предвыборные собрания - это: I/ собрания по выдвижению кандидатов в депутаты, 2/ собрания по поддержанию выдвинутых кандидатов в депутаты, 3/ собрания избирателей для встреч с кандидатами в депутаты. Практика сложилась так, что в основном наказы даются на собраниях, посвященных встрече кандидатов в депутаты с избирателями. Такая практика получила законодательное оформление в ряде союзных республшг.

На предвыборных собраниях избиратели вносят предложения о наказах, которые обсуждаются, исходя из их общественной значимости, обоснованности и реальности осуществления. Для этого в работе предвыборного собрания принимают участие представители исполнительных комитетов Советов народных депутатов, обществен них организаций. При необходимости ими даются присутствующим на собрании соответствующие разъяснения.

Избиратели, участвующие в предвыборном собрании,, принимают решение об одобрении либо отклонении предложений о наказах; принятое решение вносится в протокол собрания.

Выписка из протокола с решением об одобрении предложений о наказах избирателей передается в исполнительный комитет Совета народных депутатов, на территории которого проходило првдвыборное собрание. Здесь необходимо учитывать то обстоятельство, что Указ о наказах не предусматривает, какому конкретно исполнительному комитету передается эта выписка. Допустим, прошло предвыборное собрание на территории поселкового Совета. Данный поселок находится одновременно на территории определенного района, города (если район имеет городское подчинение) и области. В данном случае, на наш взгляд, необходимо исходить из того, в какой Совет проводятся выборы, если в областной Совет, то надлежит передать выписки в облисполком, если в городской - то в горисполком и т.д. Такое уточнение, как нам представляется, несколько упорядочивает работу с наказами, исключает нерациональные пе- -ресылки документов, облегчает работу с их изучением и обобщением.

Соответствующие исполнительные комитеты, получив выписку из протокола предвыборного собрания с решением об одобрении предложений о наказах избирателей, классифицируют их. При этом они исходят из того, к кому следует отнести реализацию наказов избирателей. Наказы, выполнение которых относится к вышестоящим (или нижестоящим) органам власти и управления, направляются им для изучения и принятия мер по их реализации.

В решении этого вопроса накоплен определенный опыт местными Советами народных депутатов Самаркандской области Узбекской ССР. После выхода в свет Указа Президиума Верховного Совета Узбекской ССР о назначении дня выборов, исполнительный комитет областного Совета народных депутатов незамедлительно приступает к их подготовке. Отделом организационно-инструкторской работы облисполкома разрабатывается план проведения инструктивного семинара-совещания с работниками нижестоящих исполкомов Советов народных депутатов. Как правило, на этом семинаре-совещании с докладом "О задачах местных Советов народных депутатов по подготовке и проведению выборов" выступает председатель облисполкома. На семинаре-совещании ведется обстоятельный разговор об организационно- технической части проведения выборов: об образцах протоколов и правилах их заполнения, которые раздаются участникам семинара-совещания; о формировании избирательных комиссий и выдвижении в их состав представителей трудящихся; о списке избирателей, о порядке выдвижения кандидатов в депутаты, о предвыборных собраниях и, конечно же, о наказах избирателей. На семинаре-совеща-3 НЕЙ уточняются образцы протоколов предвыборных встреч кандидатов в депутаты с избирателями, адресаты и сроки их представления.

Конкретное решение этих вопросов имеет, на наш взгляд, существенное значение. Действительно, на одних предвыборных собраниях протокол составляется в 2-х, на других - в 3,4,5 и более экземплярах. Возникает известная путаница также из-за того, что протоколы предвыборных собраний направляются в самые различные органы. Такдротокол встречи кандидата в депутаты городского Совета народных депутатов иногда поступает в оолисполком, областного Совета - может лежать в исполкоме кишлачного Совета- Отдельные протоколы поступают в партийные органы, другие в районную, участковую или окружную избирательную комиссию. В результате протоколы с опозданием поступают в тот Совет, в котором проводятся выборы, т.е. в тот, в котором им надлежит быть.

В целях избежания таких недоразумений и лучшего обеспечения выборов в целом, работы с наказами избирателей в частности, секретарь, заведующий организационно-инструкторским отделом и другие работники облисполкома часто выступают на страницах печати, радио и телевидения, опытные работники выезжают на места, проводятся семинары, совещания с различными категориями предвыборного актива, используются другие формы и методы работы.

Далее, с поступлением постановления Президиума Верховного Совета Узбекской ССР об организационно-технических мероприятиях по подготовке и проведению выборов исполнительный комитет областного Совета народных депутатов принимает свое решение по ним.

Практика свидетельствует, что на предвыборных собраниях избиратели дают более реальные наказы своим кандидатам в депутаты, когда они хорошо осведомлены о планах экономического и социального развития. В этих целях исполкомы местных Советов Самаркандской области стремятся, чтобы содержание этих планов получало широкую гласность. Исполком многих поселковых и кишлачных Советов вывешивают утвержденные планы на видных местах для всеобщего ознакомления. Все это способствует тому, чтобы на предвыборных собраниях избиратели дали наказы с учетом местных планов, т.е. реальные наказы.

Наказы избирателей в системе советской демократии Зулфикаров Али Юсупович

Определение и основные признаки наказов избирателей

Наказы избирателей до победы Великой Октябрьской социалистической революции

Наказы избирателей в период строительства развитого социалистического общества

Досессионная стадия работы с наказами избирателей

Похожие диссертации на Наказы избирателей в системе советской демократии