Содержание к диссертации
стр.
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. Становление и развитие местной власти в Татарстане
1.1. Основы организации и деятельности местной власти 21
1.2. Местное самоуправление в системе публичной
власти 51
ГЛАВА II. Правовые основы местного самоуправления в Республике Татарстан
Конституционные основы местного самоуправления 67
Законодательные основы местного самоуправления 91
Уставы местного самоуправления и другие нормативные правовые акты, регулирующие организационно-правовые вопросы местного самоуправления 116
ГЛАВА III. Организационно-правовые вопросы местного самоуправления в Республике Татарстан
Организационно-правовые вопросы формирования органов местного самоуправления и избрания должностных лиц местного самоуправления 130
Организационно-правовые вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и управления и общественными организациями 145
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 169
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРА
ТУРЫ 174
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что проблемы местной власти были и остаются в отечественной науке и практике государственного строительства наиболее актуальными.
В настоящее время важнейшим направлением демократизации общества в Республике Татарстан является становление местного самоуправления как основы конституционного строя. Однако особенностью процесса формирования местного самоуправления в России и ее субъектах является то, что самоуправление развивается не снизу, как было в большинстве других стран, а сверху - как исполнение государственной программы. В Республике Татарстан этот процесс происходил в рамках реализации концепции реформирования представительных и исполнительных органов государственной власти.
В условиях становления Советской власти проблемы местного самоуправления должного исследования не получили. Это объясняется тем, что принципы организации органов местного самоуправления, формы и методы их деятельности не соответствовали идее полновластия Советов.
В огромном многонациональном государстве практически существовала единая унифицированная система местного управления.
Поэтому существование системы Советов порождало противоречия, которые требовали своего разрешения и заключались в следующем:
во-первых, в жизненной потребности населения создать систему местного самоуправления для разрешения проблем местного значения, с одной стороны, а с другой,- в отсутствии необходимой для этого законодательной базы, которая позволила бы местным органам государственной власти и управления полностью решать проблемы жизнеобеспечения населения;
во-вторых, в неспособности Советов реализовывать стремления местного населения;
в-третьих, в определении составов Советов партийными органами и жесткой соподчиненности органов местного управления;
в-четвертых, в отсутствии независимой финансовой базы;
в-пятых, в подготовке кадров.
Активизация исследований проблем местного самоуправления наблюдается лишь в начале 60-х годов прошлого века. Важно отметить, что первоначально в трудах В.А.Пертцика, Ф.М.Бурлацкого, Л.А.Григоряна местные Советы рассматривались и как органы местного самоуправления1. Чуть позже, в семидесятые - начале восьмидесятых годов, предметом научного анализа стало зарубежное муниципальное управление (Г.В.Барабашев, Н.С.Тимофеев)2.
Попытки сформировать законодательные основы самоуправления сначала в СССР3, а затем в Российской Федерации4, предпринятые в 1989-1993 годы, по сути, явились лишь законодательной декларацией прав, полномочий, ответственности, финансовой и материальной основ местного самоуправления, поскольку реализовать классическую модель местного самоуправления в тех условиях было невозможно.
Очередной этап реформирования системы местного самоуправления в стране начался осенью 1993 года в рамках реализации Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 года. Он получил название "президентской реформы"5, поскольку в период с конца сентября
См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР / Труды Иркутского государственного университета им. А.А.Жданова.- Иркутск, 1963; Бурлацкий Ф.М. Государство и коммунизм- М.: СОЦЭКГИЗ, 1963; Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления.-М., 1965. 2 См.: Барабашев Г.В., Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания).- М.: МГУ, 1971; Тимофеев Н.С.Коммунальное право ФРГ-М.:МГУ, 1982.
Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР- 1990- № 16-Ст.267.
4 Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР" от
24 мая 1991 года // Советская Россия- 1991- 7 июня; Закон РСФСР "О местном само
управлении в РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со
вета РСФСР.- 1991.-№29.-Ст.1010.
5 См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской
Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного
регулирования / Отв.ред. К.Ф.Шеремет и И.И.Овчинников. Изд. Академического правового
университета при Институте государства и права РАН- М., 1998- С.3-55.
1993 года до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная база самоуправления свелась к ряду указов Президента России. Декларируя гарантии прав местного самоуправления, они, тем не менее, в значительной степени снижали роль представительных органов власти и существенно изменяли характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, именуемого теперь главой местного самоуправления . По существу утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления. Поэтому проблемы организации местного самоуправления в Российской Федерации кардинально начинают решаться только после принятия новой конституции и основанного на ее положениях законодательства.
Конституция Республики Татарстан, принятая 6 ноября 1992 года, закрепляя в главе 13 порядок организации и деятельности местных органов государственной власти и управления и местного самоуправления в Республике Татарстан , вводила понятие "местное самоуправление", основными звеньями которого становились местные Советы народных депутатов. Местное самоуправление включало в себя также местную администрацию, органы территориального самоуправления, местные референдумы, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Такой подход был формальным, поскольку смешивал государственные и самоуправленческие начала и сдерживал инициативу
1 См.: Указ Президента Российской Федерации "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" от 21 сентября 1993 года // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации- 1993-№ 39- Ст.3597; Указ Президента Российской Федерации "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 года // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации- 1993- № 41- Ст.3924; Указ Президента Российской Федерации "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления" от 9 октября 1993 года // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации- 1993- № 41- Ст.3944; Указ Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 года // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации- 1993- № 44- Ст.4188; Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления" от 29 октября 1993 года // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации- 1993- № 44- Ст.4197; Указ Президента Российской Федерации "О гарантиях местного самоуправления" от 22 декабря 1993 года // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации- 1993- № 52- Ст. 5071. Конституция Республики Татарстан-Казань: Тат.кн.изд-во, 1993.
6 населения. Но, как отмечает Ш.Ш.Ягудин, это был необходимый этап перехода от тоталитарного государственного управления обществом к формированию его самоуправленческих начал.1
Одобренная Верховным Советом Республики Татарстан 21 июля 1994 года Концепция реформирования представительных и исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан определила систему представительных органов государственной власти на уровне районов и городов республиканского подчинения, а в поселках, сельсоветах, городах районного подчинения - избрание органов местного самоуправления.2
В коллективной монографии "Правовой статус Республики Татарстан" Б.Л.Железнов справедливо отмечает, что сохранение названия "Советы народных депутатов" отнюдь не означает, что в республике сохранена советская власть в ее прежнем политическом и идеологическом значении. Деятельность местных Советов более не идеологизирована - она осуществляется на совре-менной основе, в рамках демократического общества и рыночной экономики .
Следующим практическим шагом на пути реализации концепции реформирования можно считать внесение соответствующих изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан4. В это же время были приняты законы Республики Татарстан "О местных органах государственной власти и управления" (1994 год) и "О местном самоуправлении" (1994 год)5, направленные на развитие концептуальных положений Конституции Республики Татарстан.
Таким образом, на уровне районов, городов республиканского подчинения и районов в городах были сохранены местные органы государственной власти и управления и образовано местное самоуправление в поселках, сельсоветах и городах районного подчинения. Закон Республики Татарстан "О внесе-
1 Ягудин Ш.Ш. Местное самоуправление как важный фактор демократизации в Республике
Татарстан / Научные труды ИСЭПН АНТ.- T.XV.- Казань: Изд-во КГУ, 2001.- С. 120.
2 // Ведомости Верховного Совета Татарстана- 1994- № 8-9- Ст. 107.
3 Правовой статус Республики Татарстан / Составитель Б.Л.Железнов.- Казань: Тат.кн.изд-
во, 1996.-СИЗ.
4 // Ведомости Верховного Совета Татарстана- 1994- № 11.- Ст. 135.
5 //Ведомости Верховного Совета Татарстана- 1994.-№ П.-Ст.138;№ 12-Ст. 156.
нии изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан", принятый в третьем чтении 19 апреля 2002 года1, вносит существенные изменения в систему местных органов государственной власти и управления и местного самоуправления, предусматривающие новые концептуальные подходы к территориальным основам организации местного самоуправления и формированию в соответствии с законом исполнительных органов государственной власти. Поэтому правовая основа и деятельность местных органов государственной власти и управления и местного самоуправления требуют своего обобщения и анализа как в теоретическом, правовом, так и в практическом плане.
Вместе с тем обозначился и круг проблем, мешающих нормальному развитию местного самоуправления. На наш взгляд, они характерны для всей Российской Федерации. Во-первых, политизация - перенесение политической борьбы с уровня субъекта Российской Федерации на местный уровень, уводящее самоуправление в русло политических дискуссий; во-вторых, мифологизация - переоценка реальных возможностей местного самоуправления, особенно в условиях переживаемого периода; подталкивание на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации к принятию радикальных решений имеющихся проблем; переоценка потенциальных возможностей населения взять на себя груз ответственности за решение местных проблем и т.д.; в-третьих, советский синдром - непонимание, а подчас и нежелание отойти от привычных форм организации власти на местах, учитывать тенденции в развитии местного самоуправления, выработанные мировой практикой.
Кроме того, в Республике Татарстан для успешного функционироания местного самоуправления отсутствует необходимая законодательная база.
За годы, прошедшие со дня принятия Конституции Российской Федерации, появилось значительное число монографий, учебников, статей в сборни-
закон Республики Татарстан "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан", принят в третьем чтении 19 апреля 2002 года / Архив Государственного Совета Республики Татарстан.
ках и журналах, посвященных проблемам местного самоуправления.1 Проведены многочисленные совещания, научно-практические конференции, семинары, международные симпозиумы2, на которых высшие должностные лица государства, политики, общественные деятели, ученые, практики, руководители органов местного самоуправления обсуждали проблемы местного самоуправления и высказывали свои предложения о путях их решения.
Результат этой работы очевиден. Можно с полным основанием утверждать, что создана достаточно широкая и разнообразная база, обеспечивающая в научно-методологическом плане как организацию местного самоуправления в Российской Федерации, так и его анализ с точки зрения эффективности процесса муниципализации в отечественных условиях. И вполне естественно при этом, что по значительному кругу вопросов муниципализации сегодня имеются
См.: Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вест.Москов.ун-та. Сер. 11. Право.- 1996- № 2; Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие- М., 1999; Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике- Екатеринбург, 1998; Выдрин И.В. и Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов- М.: Изд-во НОРМА (Издательская группа НОРМА-М), 2000; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт- Тула, 1996; Игнатов В.Н. и Рудой В.В. Местное самоуправление.- Ростов-на-Дону: "Феникс", 2001; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.- М., Юристъ. 1997; Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право.- 1999 — № 9; Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Отв.ред. К.Ф.Шеремет и И.И.Овчинников. Изд.Академического правового университета при Институте государства и права РАН- М., 1998; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления-СПб., 1997. 2 Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации (г. Москва, 17 февраля 1995 года); Республиканское собрание представителей органов местного самоуправления (г.Казань, 12 марта 1999 года); зональные территориальные собрания глав (председателей представительных органов) местного самоуправления (Альметьевск, Арск, Елабуга, Кайбицы, Чистополь) с 30 июня по 7 июля 2000 года; Международная научно-практическая конференция "Проблемы муниципального управления в условиях трансформационной экономики" (г. Набережные Челны, филиал КГУ, 22 сентября 2001 года), Межрегиональные научно-практические конференции "Социально-экономические проблемы муниципального управления" (г. Набережные Челны, филиал КГУ, 26-27 мая 2000 года) и "Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление" (г. Казань, КГТУ, 23 января 2001 года), научно-практические конференции "Органы местного самоуправления: реальность и перспективы" (г. Казань, ИСЭПН АНТ, И июня 1998 года) и "Российская государственность и местное самоуправление" (г.Москва, МЭПИ, 18-19 мая 2001 года); Международный семинар "Управление муниципалитетами в свете Европейской Хартии о местном самоуправлении и роль обучения муниципальных кадров" (г. Казань, Госсовет РТ, 17-18 апреля 2000 года); учебно-практический семинар "Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность" (г. Нижний Новгород, Нижегородская академия МВД России, 11-12 сентября 2001 года).
серьезные научно-идейные расхождения.1 Не менее серьезные споры возникают при применении российского законодательства о местном самоуправлении и в практической плоскости, свидетельством чего являются многие дела, рассмотренные Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами общей юрисдикции.
С другой стороны, необходимо учитывать, что процессы муниципализации регулируются различными отраслями права. Однако основой гармонизации такого разноотраслевого регулирования должно, на наш взгляд, выступать конституционное право.
Проблемы местного самоуправления все чаще становятся предметом диссертационных исследований. Среди них наибольший интерес представляют работы А.С. Бурмистрова "Конституционно-правовые вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации", М.З.Фейгина "Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации", Г.А. Ивановой "Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления", Э.А. Нехвядовича "Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия", Н.И. Соломки "Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправление", И.В. Бабичева "Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие", Е.Н. Щендригина "Государственная власть и местное самоуправление: историко-правовой анализ", М.А. Кузьмина "Основы правового регулирования финансово-экономической деятельности муниципальных образований", А.А.Саломаткина "Местное самоуправление в сельских поселе-ниях России (вопросы теории и практики)".
1 См., например: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАН) // Государство и право.- 1997.-№ 5.-С.28-38.
Бурмистров А.С.Конституционно-правовые вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук- М., 1999; Фейгин М.З. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук.-Саратов, 1999; Иванова Г.А. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления: Автореф. дис... канд. юрид. наук.- Уфа, 2000; Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия. Автореф. дис... канд. юрид. наук- СПб., 2000; Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправление: Дис... канд. юрид. наук- Екатеринбург, 1999; Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и
Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является выявление особенностей и новых положений (моментов) процесса формирования и развития местного самоуправления, функционирования его органов (внутренней структуры), взаимоотношений с органами государственной власти и управления и общественными организациями на материалах Республики Татарстан, создание и функционирование на основе комплексного теоретико-правового анализа органов местного самоуправления, а также выработка научно-обоснованных рекомендаций путей совершенствования рассматриваемого социального института. Диссертантом поставлены задачи путем исследования выявить:
1) особенности организации и функционирования местных органов госу
дарственной власти и управления и органов местного самоуправления, модели
местного самоуправления в республике и место муниципальной власти в сис
теме публичной власти;
проблемы реализации отдельных конституционных основ местного самоуправления в республике, а также соответствие законодательных актов Республики Татарстан, регулирующих организацию и функционирование местного самоуправления федеральному законодательству;
недостатки нормотворчества органов и должностных лиц местного самоуправления и внесение в связи с этим предложений по механизму взаимодействия последних с территориальными прокурорами в целях предупреждения издания незаконных актов;
4) опыт формирования органов местного самоуправления и избрания
должностных лиц местного самоуправления в республике и механизм взаимо
действия органов местного самоуправления с органами государственной вла-
их взаимодействие: Дис... канд. юрид. наук- М, 1999; Щендригин Е.Н. Государственная власть и местное самоуправление: историко-правовой анализ: Дис... докт. юрид. наук.— СПб, 1997; Кузьмин М.А. Основы правового регулирования финансово-экономической деятельности муниципальных образований: Дис... канд. юрид. наук- Казань, 2000; Саломат-кин А.А. Местное самоуправление в сельских поселениях России (вопросы теории и практики): Автореф. дис... канд. юрид.наук-Челябинск, 1999.
11 сти и управления и общественными организациями, внесение соответствующих предложений по их совершенствованию.
Предметом исследования является система организационно-правовых отношений, складывающихся в процессе формирования и развития местного самоуправления в Республике Татарстан. Данные отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни, с деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и взаимоотношениями органов местного самоуправления с органами государственной власти и управления и общественными организациями.
В качестве объекта исследования выступают теоретические (совокупность знаний, идей и теорий о местной власти, о формах и практике ее осуществления и правового регулирования), правовые (конституции, законодательство СССР, РСФСР, ТАССР, федеральное законодательство, законодательство Республики Татарстан и других субъектов Российской Федерации, уставы местного самоуправления и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и функционирования местных органов государственной власти и управления и местного самоуправления) и организационные (совокупность правовых норм, закрепляющих структуру органов местной власти, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы) основы создания и развития местной власти в республике.
Методологическая база исследования. В диссертации использованы как общенаучный диалектический метод познания, так и частнонаучные методы системно-структурного анализа (функциональный, сравнительного правоведения, исторический, юридико-технический).
Теоретической основой исследования послужили труды отечественных ученых, занимавшихся исследованием теоретических основ местной власти в СССР, а именно: С.А.Авакьяна, И.А.Азовкина, Г.В.Барабашева,
Ф.М.Бурлацкого, В.И.Васильева, Н.А.Волкова, И.В.Выдрина, Б.Н.Габричидзе, А.З.Гильманова, Л.А.Григоряна, А.И.Денисова, Н.А.Емельянова, А.Н.Ершова, Е.И.Козловой, А.Н.Кокотова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, А.И.Лепешкина, А.И.Лукьянова, Л.О.Менделылтама, Г.С.Михайлова, В.А.Пертцика, М.И.Пискотина, Ю.И.Скуратова, Н.Г.Старовойтова, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, М.Х.Фарукшина, К.Ф.Шеремета, А.Н.Широкова, А.И.Черкасова, В.Е.Чиркина, Ш.Ш.Ягудина и др.1 Эти авторы рассматривали местные Советы
1 Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов.- М.: Юрид.лит., 1974; Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вест.Москов.ун-та. Сер. 11. Право- 1996- № 2; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти- М.: Юрид.лит., 1971; Барабашев Г.В., Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания).- М.: МГУ, 1971; Местное самоуправление - трудное дитя России // Сегодня.- 1992- № 1; Бурлацкий Ф.М. Государство и коммунизм- М.: СОЦЭКГИЗ, 1963; Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра // Журнал российского права- 1997- № 8; Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие.- М., 1999; Волков Н.А. Органы советского государственного управления в современный период- Казань: Изд-во КГУ, 1962; Исполнительный аппарат местных Советов- Казань: Изд-во КГУ, 1968; Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике.- Екатеринбург, 1998; Выдрин И.В. и Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов- М.: НОРМА (Издательская группа НОРМАМ), 2000; Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов советского государства.- М., 1982; Гильманов А.З. Развитие системы органов местного самоуправления в Республике Татарстан в свете Европейской Хартии о местном самоуправлении / Сб.Европейские стандарты прав человека и законодательство Республики Татарстан- Казань: Изд-е Государственного Совета Республики Татарстан, 2001; Местное самоуправление как объект социального управления / Научные труды ИСЭПН АНТ- Т.ГХ- Казань, 1998; Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: пути решения / Научные труды ИСЭПН АНТ- Т. ХШ- Казань, 1999; Перспективы становления местного самоуправления // Социс- 1998- № 11 и др.; Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления.- М., 1965; Денисов А.И., Советское государственное право.- М. Юридическое изд-во НКЮ СССР, 1940; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт- Тула, 1996; Ершов А.Н. Становление местного самоуправления в современных условиях. (Опыт социологического исследования).- Казань. ТКЖИ, 1999; Социальные ресурсы местного самоуправления (опыт социологического анализа в Республике Татарстан).- Казань: ГУП полиграфически-издательский комплекс Идел-Пресс, 2001; Кокотов А.Н. Региональная государственная власть и местное самоуправление // Материалы круглого стола "5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению".- М., 1999; Краснов М.А. Местное самоуправление - государственное или общественное? // Советское государство и право- 1990- № 10; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации- М., Юристъ. 1997; Ле-пешкин А.И., Курс советского государственного права.- Т.2, - М.: Госюриздат, 1962; Советы - власть трудящихся. 1917-1936.- М.: Юрид.лит., 1966; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти: (Некоторые вопросы истории, теории и практики).- М.: Юрид.лит., 1978; Мендельштам Л.О. Местные органы государственной власти в СССР- М.: Госюриздат, 1953; Михайлов Г.С.Местное советское управле-
как органическую составную часть представительных органов власти. В механизме советского государства местные Советы, по мнению ученых, выполняли прежде функции органов народного представительства на местах. Они осуществляли всю полноту государственной власти в пределах своей территории в полном соответствии с полномочиями, установленными законами и другими актами высших органов власти.
Местное самоуправление в советский период рассматривалось как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Несколько оживился интерес к местному самоуправлению лишь на рубеже 50-60-х годов. Это было связано с решениями правящей партии о скором вступлении страны в фазу коммунизма и, соответственно, о переходе от государственного управления к коммунистическому самоуправлению. Вопрос о природе и правовом положе-
ние. Конспект и материалы: Учебн. пособие для комвузов и вузов- М., из-во Коммунистического университета им.Я.М.Свердлова. 1927; Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР / Труды Иркутского государственного университета им.А.А.Жданова.-Иркутск, 1963; Пискотин М.И. Местные Советы в системе государственных органов // Советы депутатов трудящихся- 1961-№ 1; Так что же решил Конституционный Суд? // Российская газета.- 1997- 21 февраля; Скуратов Ю.И. Советы народных депутатов: ленинская теория и современная конституционная практика // Перестройка - реализация ленинских идей- Свердловск, 1990; Старовойтов Н.Г. Организационно-массовая работа сельских Советов- М.: Госюриздат, 1955; Тихомиров Ю.А. Некоторые вопросы дальнейшего развития местных органов государственной власти СССР // Советское государство и право- I960.— № 1; Модельные законы. Новое в теории и практике. / Проблемы законотворчества Российской Федерации- М., 1993; Фадеев В.И. Муниципальное право России- М., 1994; Фарук-шин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт.- Казань: Изд-во КГУ, 1998; Шеремет К.Ф. Местные Советы в системе органов государства и особенности развития их функции // Советское государство и право- 1968- № 8; Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Отв. ред. К.Ф.Шеремет и И.И.Овчинников. Изд.Академического правового университета при Институте государства и права РАН- М., 1998; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления.- СПб., 1997; Черкасов А.В. Сравнительное местное управление: теория и практика.- М., 1998; Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права- 1997- № 8; Ягудин Ш.Ш. Конституционно-правовые проблемы местного самоуправления в Республике Татарстан / Научные труды ИСЭПН АНТ- Т. IV- Казань, 1997; О некоторых конституционно-правовых проблемах местного самоуправления в Республике Татарстан / Научные труды ИСЭПН АНТ- Т.ХШ- Казань, 1999; Местное самоуправление как важный фактор демократии в Республике Татарста/ Научные труды ИСЭПН АНТ.-Т. XV.-Казань, 2001 и др.
нии местных органов власти вновь становится предметом обсуждения в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 года.
В центре внимания большинства работ, изданных в последние годы, находятся вопросы, связанные с определением характера местного самоуправления, формированием органов местного самоуправления, управлением муниципальным хозяйством. Издаются монографии, посвященные вопросам функционирования дореволюционного и зарубежного муниципального управления. К числу наиболее острых проблем формирования государственного устройства в настоящее время исследователи относят недостаточную правовую урегулиро-ванность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку эта проблема не только связана с формированием местного самоуправления как института публичной власти, но и с упорядочением всей системы государственного управления в стране.
Теоретические основы исследования включают в себя также труды зарубежных ученых М.Брея, Г.Брэбана, Ж.Веделя, Р.Драго, Ф.Кнемайера, К.Плоккера, А.Пэюхэнена, Г.Холлиса1, в которых рассматриваются различные аспекты организации и деятельности местного самоуправления в зарубежных странах. Так, Ф.Л.Кнемайер, анализируя особенности и недостатки организации местного самоуправления в Баварии, определяет местное самоуправление как автономию малых территориальных единиц в рамках общих для всего государства законов. Ж.Ведель исследует вопросы децентрализации и деконцен-трации и отмечает, что между ними существуют как ряд общих признаков (два различных вида перемещения властных полномочий из центра на места), так и
См.: Брей М.Р. Испанская модель государственного устройства // Жизнь национальностей.-1998- № 3-4; Брэбан Г. Французское административное право- М, 1988; Ведель Ж. Административное право Франции- М., 1973; Драго Р. Административная наука- М, 1982; Дюран Э. Местные органы власти во Франции- М, 1996; Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправлния в Баварии: (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право- 1995- № 4; Пэюхэнен А. Исполнительная власть в Финляндии // Государство и право- 1992- № 7; Холлис Г., Плоккер К. На пути к децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. Brussels: Tacis servics DGIA European Commission.
существенные различия. Г.Холлис и К.Плоккер на основе анализа степени влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления сводят все многообразие мировых муниципальных систем к двум основным моделям: "модели автономного местного самоуправления" и "модели наблюдаемого местного самоуправления". Обобщая опыт Испании, который сходен с проводимыми российскими реформами, М.Р.Брей указывает, что одним из направлений развития принципа территориальной автономии в стране является восстановление правовых гарантий для органов местного самоуправления, вывод последних из прямого подчинения центральным органам управления, которые с помощью различного рода механизмов осуществляли контроль за ними. А.Пэюхэнен, исследуя вопросы исполнительной власти в Финляндии, делает вывод, что администрация коммуны - институт демократический, тогда как государственная администрация - это бюрократическая иерархия.
Научная новизна исследования. В предлагаемой работе впервые предпринята попытка комплексного исследования теоретических, правовых и организационных вопросов формирования и развития местного самоуправления на материалах Республики Татарстан. Соискателем сформулированы теоретические и практические положения и рекомендации по решению вопросов местного самоуправления в республике, имеющие значение и для организации муниципальной власти в других субъектах Российской Федерации.
Результатом разработки темы настоящего диссертационного исследования являются следующие научные положения, которые выносятся на защиту:
1. Местное самоуправление - это форма народовластия, разновидность публичной власти, которая функционирует наряду с государственной и занимает особое место в общей системе социального управления. Осуществляя связь между государством и населением, местное самоуправление также обладает признаками власти и его акты обязательны для населения муниципальных
16 образований. В то же время оно тесно взаимодействует с государственной властью, функционирует в рамках закона и под контролем государства. Деятельность муниципальных образований позволяет сочетать и практически увязывать государственную политику на местах с реальной самостоятельностью населения.
Взаимодействие органов государства и местного самоуправления является эффективным лишь там, где на региональном уровне четко определены мера государственного воздействия и мера самостоятельности органов местного самоуправления. С этих позиций необходимо внести в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также соответствующие законодательные акты Республики Татарстан нормы, более четко регламентирующие отношения между государством и местным самоуправлением^ частности, по вопросам наделения муниципальных органов государственно-властными полномочиями и - что особенно актуально для Республики Татарстан - сочетания деятельности муниципальных органов с деятельностью органов министерств и ведомств республики на территории муниципального образования.
Необходимо усовершенствовать систему гарантий самостоятельности местного самоуправления от произвола отдельных государственных чиновников, особенно в сфере судебной защиты.
В теории и практике деятельности муниципальных образований Республики Татарстан и других субъектов Российской Федерации пока еще слабо разработаны вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с общественными объединениями, особенно с региональными отделениями политических партий в свете Федерального закона о политических партиях от 11 июля 2001 года. Между тем от правильного решения этих вопросов во многом зависит эффективность работы органов местного самоуправления с населением, молодежью, в сфере охраны общественного порядка и т.д.
5. Местное самоуправление как автономная саморегулирующаяся система является необходимой составной частью гражданского общества, от степени его интеграции в это общество зависит и качественное состояние самого общества, а вместе с тем - и возможность построения правового государства.
Диссертация содержит соответствующие практические рекомендации.
Практическая значимость исследования. Выводы и практические предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут способствовать решению прикладных задач, связанных с совершенствованием нормативной правовой базы местного самоуправления, в перспективном планировании социально-экономического развития и прогнозировании регионов в Республике Татарстан.
Материалы исследования могут быть использованы в организационно-практической деятельности местных органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления, в учебном процессе при преподавании курса "Муниципальное право" и спецкурсов в юридических вузах по специальности "Государственное и муниципальное управление", а также могут явиться методологической основой по организации и проведении подобных исследований.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в отделе права и политологии Института социально-экономических и правовых наук Академии наук Татарстана. Основные положения и выводы изложены автором в публикациях ИСЭПН Академии наук Татарстана, Высшей школы управления КГТУ (КХТИ) и филиала КГУ в г. Набережные Челны, а также в выступлениях на научно-практических конференциях, связанных с тематикой исследования: а) международной конференции "Формирование правового государства, демократии и защита прав и основных свобод человека в Российской Федерации и в Республике Татарстан (г.Казань, 3-4 декабря 1998 года); б) международной научно-практической конференции "Организационно-экономические проблемы муниципального управления" (г.Набережные Челны, 26 мая 2000 го-
да); в) межрегиональной научно-практической конференции "Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление" (г.Казань, 23 января 2001 года); г) международной научно-практической конференции "Проблемы муниципального управления в условиях трансформационной экономики" (г.Набережные Челны, 22 сентября 2001 года); д) межрегиональной научно-практической конференции "Государственное и муниципальное управление: история, теория и практика" (г.Казань, 5 марта 2002 года).
Результаты исследования использовались при чтении спецкурса "Местное самоуправление в Республике Татарстан" для студентов экономического факультета Казанского государственной университета по специальности "Государственное и муниципальное управление" и проведении занятий с главами (председателями представительных органов) местного самоуправления республики на Республиканских курсах переподготовки и повышения квалификации работников представительных органов власти при Государственном Совете Республики Татарстан.
Отдельные положения диссертации использованы при подготовке материалов и решений Республиканского Совета по местному самоуправлению, международного семинара "Управление муниципалитетами в свете Европейской хартии о местном самоуправлении и роль обучения муниципальных кадров", проведенного в г. Казани 17-18 апреля 2000 года, зональных территориальных собраний глав (председателей представительных органов) местного самоуправления, рабочих и руководящих документов Государственного Совета Республики Татарстан.
При подготовке проекта закона Республики Татарстан "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан" ко второму чтению Комиссией Государственного Совета Республики Татарстан по вопросам государственного строительства, местного самоуправления и внешних связей были учтены предложения соискателя о дополнении раздела I "Основы конституционного строя" статей о признании и гарантировании местного самоуправ-
ления в Республике Татарстан и его самостоятельности в пределах своих полномочий, как это предусмотрено в конституциях и уставах отдельных субъектов Российской Федерации1, о редакционной доработке части второй статьи 97, части первой статьи 123 и статьи 127. Диссертантом внесено предложение о восстановлении при рассмотрении в третьем чтении в статье 124 нормы, закрепляющей самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления, которая была исключена из текста в ходе второго чтения.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Зарипов Ф.В. Органы местного самоуправления в Республике Татарстан: вопросы формирования и взаимоотношений с органами государственной власти и управления / Материалы международной научно-практической конференции "Организационно-экономические проблемы муниципального управления", 26 мая 2000 года- Набережные Челны: Изд-во "Камский издательский дом", 2000.- С.67-68.
Зарипов Ф.В. Организационно-правовые вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и управления в Республике Татарстан / Материалы межрегиональной научно-практической конференции "Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление", 23 января 2001 года- Казань: Изд-е Аппарата Президента Республики Татарстан, 2001- С.334-337.
3. Зарипов Ф.В. Хозяйственная деятельность органов местного само
управления: вопросы теории и практики / Материалы международной научно-
практической конференции "Проблемы муниципального управления в услови-
1 См.: Конституции республик в составе Российской Федерации- Выпуск 1 / Изд-е Государственной Думы- М, 1995- С.5-34, 153-175; Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации- Выпуск 2 / Изд-е Государственной Думы- М., 1996- С.195-196; Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов- М.: Юрид.лит., 1998- С.221-224, 232-238.
ях трансформационной экономики", 22 сентября 2001 года- Набережные Чел-
# ны: Изд-во "Камский издательский дом", 2002- С.57-60.
Зарипов Ф.В. Правовые основы местного самоуправления в Республике Татарстан / Научные труды ИСЭПН АНТ- T.XVL- Казань: Изд-во КГУ, 2002.- С.56 -62.
Зарипов Ф.В. Вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с общественными формированиями в решении местных проблем / Научные труды ИСЭПН АНТ.- T.XVL- Казань: Изд-во КГУ, 2002.- С. 143-148.
Зарипов Ф.В. Проблемы становления финансово-экономической основы местного самоуправления в Республике Татарстан (принято к печати).
Зарипов Ф.В. Взаимодействие органов местного самоуправления с общественными формированиями в решении местных проблем: вопросы правового регулирования и практика / Материалы межрегиональной научно-практической конференции "Государственное и муниципальное управление: история, теория и практика", 5 марта 2002 марта, г.Казань (принято к печати).
Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена целями и задачами настоящей работы и состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка использованных нормативно-правовых источников, судебно-прокурорских материалов и литературы.
