Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью обеспечения законности в деятельности муниципальной власти и надлежащей реализации отдельных переданных государственных полномочий органами местного самоуправления. Указанной цели невозможно достичь без осуществления административного контроля за местным самоуправлением со стороны не только органов исполнительной власти РФ, но и исполнительных органов субъектов РФ, особая роль которых во взаимоотношениях с муниципальными органами предопределяется федеративным характером российского государства. Кроме того, выбор темы объясняется пробельностью, противоречивостью и несистематизированностью действующего правового регулирования административного контроля в сфере местного самоуправления, неразграниченностью полномочий между контролирующими субъектами. Сложившаяся ситуация является следствием отсутствия завершенной и проработанной концепции государственного административного контроля в сфере местного самоуправления. Однако для построения указанной концепции нельзя ограничиться анализом исключтельно современной отечественной практики правового регулирования и реализации адаишистративного контроля в отношении субъектов местного самоуправления. Основу государственного административного контроля в сфере местного самоуправления составляют международные стандарты, выполняющие роль универсальных принципов и содержащиеся, прежде всего, в Европейской Хартии местного самоуправления (далее: Европейская Хартия, Хартия) - составной части российской правовой системы. Существенное значение для выработки отечественной модели административного контроля за местным самоуправлением также имеет опыт других государств - участников Хартии в этой сфере и отечественный дореволюционный опыт.
Степень научной разработанности темы. В отечественной правовой науке уже предпринимались попытки рассмотрения специфики государственного контроля в сфере местного самоуправления (см.: кандидатские диссертации С.А. Коршунова, СВ. Пылина, В.В. Чумановой). В ряде трудов поднимались и рассматривались также отдельные вопросы государственного административного контроля в отношении муниципальной власти, причем не только в России, но и в зарубежных странах (см.: работы Е.В. Гриценко, Н.Л. Пешина, К.А. Пивоварова, Е.С. Шугриной). Однако специальное исследование оснований и пределов государственного административного контроля в сфере местного
самоуправления, определение особенностей данного вида контроля по отношению к иным разновидностям государственного юнтроля в сфере местного самоуправления в отечественной правовой науке отсутствует. Нерешенной остается и задача по разработке концепции российской модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления.
Целью диссертационного исследования является: разработка отечественной модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления через установление его оснований и пределов.
Для достижения указанной цели автором были поставлены следующие частные задачи исследования, нашедшие свое отражение в плане и тексте диссертации.
-
рассмотреть природу государственного административного контроля как родового понятия для государственного административного коїггроля в сфере местного самоуправления, исследовав отечественную правовую и управленческую доктрину;
-
исследовать европейские стандарты государственного административного контроля в сфере местного самоуправления и опыт правового регулирования государственного административного контроля в континентальной и англосаксонской муниципальных системах стран Европы (на примере Франции, ФРГ, Великобритании), выявить общие принципы и особенности осуществления государственного административного контроля в различных моделях местного самоуправления (местного управления);
-
определить место государственного административного контроля в сфере местного самоуправления по отношению к другим видам контрольной (надзорной) деятельности органов государственной власти, осуществляемой в сфере местного самоуправления, в сравнении с практикой правового регулирования зарубежньк стран и с учетом дореволюционного российского опыта; установить соотношение государственного административного контроля в сфере местного самоуправления со смежными понятиями -опеки, вмешательства, оценки эффективности;
4) сформулировать понятие государственного административного контроля в сфере
местного самоуправления, выявить пределы (критерии, предмет, содержание, допустимые
формы и меры), основания и цели в сравнении с зарубежной практикой правового
регулирования и с учетом дореволюционного российского опыта;
-
исследовать специфику подконтрольного субъекта в российской модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления;
-
установить пределы возможных заимствований зарубежного опыта при
конструировании российской модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления;
7) обозначить проблемы и пробелы в правовых подходах, регламентации и практической реализации института государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в РФ; сформулировать направления совершенствования российского федерального и регионального законодательства в сфере государственного административного контроля, осуществляемого в отношении муниципальной власти.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением государственного административного контроля в сфере местного самоуправления.
Предмет исследования— правовой механизм осуществления государственного административного контроля в сфере местного самоуправления.
Методологическая основа диссертационного исследования. В процессе работы над диссертацией применялись следующие общие и специальные методы научного исследования: анализ и синтез, сравнительно-правовой, нормативно-логический, историко-юридический, статистический, социологический, формально-юридический, системный метод и др.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по конституционному, административному, муниципальному праву, а также по истории государства и права. В процессе исследования были проанализированы труды дореволющюнных (А. И. Васильчиков, В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, В. М. Гессен,
A. Ф. Евтихиев, А. И. Елистратов, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, В. Д. Кузьмин-
Караваев, Н. И. Лазаревский, М. А. Лозина-Лозинский, С. А. Корф, В. Ф. Матвеев, М. И.
Свешников, В. П. Скалой, Д. Д. Семенов, Б. Н. Чичерин, Г. И. Шрейдер и др.), советских и
современных российских ученых-правоведов (С. А. Авакьян, А. А. Акмалова, К. В.
Арановский, А. П. Алехин, Л. В. Андриченко, Г. В. Барабашев, А. В. Безруков, Н. С.
Бондарь, В. И. Васильев, И. В. Выдрин, Е.В.Гриценко, В. М. Горшелев, А. А.
Кармолицкий, С. Д. Князев, М. Н. Кудилинский, В. А. Козбаненко, А. Н. Кокотов, А. Н.
Костюков, В. В. Куликов, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, В. Н. Лексин, А. В. Мадьярова, А.
B. Малью, Э. Маркварт, Н. И. Матузов, А. В. Мелехин, А. А. Мишин, В. В. Невинский, О.
A. Ногина, К. А. Пивоваров, В. В. Полянский, Л. Л. Попов, О. Л. Савранская, А. С.
Саломаткин, В. П. Серебренников, А. А. Сергеев, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина,
B. А. Сивицкий, А. М. Тарасов, Ю. А. Тихомиров, А. Д. Черкасов, В. Е. Чиркин,
В. И. Фадеев, Т. Я. Хабриева, Н. А. Шевелева, Е. С. Шугрина и др.), зарубежных правоведов (Р. Вил, Г. Вольман, Ж. Гримо, Ж. Доминак, Э. В. Дюран и др.).
В рамках диссертации были исследованы труды зарубежных авторов на языке первоисточника.
Нормативную базу исследования составляют: международные нормативные источники (Европейская Хартия местного самоуправления, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод); российские федеральные и региональные нормативные источники (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы, законы субъектов РФ и нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ, регулирующие осуществление государственного административного контроля в сфере местного самоуправления в РФ, ведение регистра муниципальных правовых актов, оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления, иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации); зарубежные нормативные источники, регулирующие вопросы осуществления государственного административного контроля в сфере местного самоуправления (местного управления) во Франции, ФРГ, Великобритании на языке оригинала.
В рамках исследования такой формы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в РФ, как оценка эффективности деятельности местного самоуправления, была изучена практика правового регулирования 36 субъектов Федерации. Для определения правовой природы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, возникающих в рамках ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, была изучена практика правового регулирования 22 субъектов Федерации.
Эмпирическую базу исследования составляют: постановления и определения Конституционного Суда РФ, определения Верховного Суда РФ, судебная практика иных судов Российской Федерации, решения Европейского суда по правам человека, решения Уставного суда Санкт-Петербурга, иные правоприменительные акты, принятые в рамках осуществления прокурорского надзора и государственного административного контроля в сфере местного самоуправления.
Практика взаимоотношений местного самоуправления с органами государственной власти при осуществлении последними административного контроля, а также прокурорского надзора была проанализирована в диссертации на примере муниципального
образования муниципальный округ Пулковский меридиан (Санкт-Петербург).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании росишской модели государственного административного контроля в сфере местного самоуправления по результатам анализа стандартов (универсальных принципов) Европейской Хартии, отечественной дореволюционной и современной доктрины, практики правового регулирования и практики взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, а также с учетом сопоставления с зарубежными моделями государственного административного контроля в сфере местного самоуправлешш (местного управления) ФРГ, Франции и Великобритании. В диссертации сформулировано авторское понятие государственного административного контроля в сфере местного самоуправления, комплексно исследованы его цели, пределы (критерии, содержание, предмет, формы и меры контроля) и основания (юридические и фактические). Положения диссертации, выносимые на защиту.
1. Государственный административный контроль в сфере местного самоуправления представляет собой специфическую разновидность надведомственного государственного административного контроля и выражается в систематической деятельности уполномоченных органов исполнительной власти (РФ или субъекта РФ) в отношении специфического публично-властного субъекта, выведенного за рамки системы органов государственной власти, но не исключённого из механизма публичной власти; осуществляется с целью обеспечения слаженного функщюнирования всех уровней публичной власти в государстве; направлен на отслеживание исполнения законодательства и обеспечение надлежащего исполнения переданных государственных полномочий муниципальными субъектами путем выявления нарушений в сфере местного самоуправления и их устранение с использованием мер предупредительного либо пресекателыюго характера.
2. По сравнению с моделями административного контроля (надзора), осуществляемого в отношении муниципальной власти в ФРГ, Франции и Великобритании, в российской модели административный контроль предельно сужен и является вспомогательным инструментом поддержания законности наряду с основными формами контроля за местным самоуправлением: прокурорским надзором и судебным контролем. Необходимость осуществления указанного вида контроля обусловлена: обязанностью исполнительных органов государственной власти обеспечивать соблюдение законности со стороны всех субъектов права; федеративным устройством России; наличием у
должностных лиц исполнительной власти субъекта РФ полномочий по привлечению к ответственности органов (должностных лиц) местного самоуправления. Последнее допустимо только в случае установления факта наличия нарушения со стороны муниципальных субъектов, что требует участия органов (должностных лиц) исполнительной власти субъекта РФ в механизме осуществления контроля. Подобное участие не должно приводить к дублированию административного контроля и прокурорского надзора (и наоборот), а также не должно нарушать конституционных гарантий местного самоуправления.
При реализации отдельных переданных государственных полномочий административный контроль является одним из основных инструментов обеспечения их надлежащего осуществления муниципальной властью, и в данном контексте наибольшим образом проявляется его управленческая природа (что также характерно для муниципальных систем ФРГ, Франции и Великобритании). Подобное положение вещей представляется оправданным и объясняется тем обстоятельством, что именно государство является субъектом, ответственным перед населением за надлежащую реализацию переданных полномочий. В рамках реализации переданных государственных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления возникает функциональная связь, и последние, несмотря на свою организационную обособленность от системы органов государственной власти, осуществляют переданные полномочия от имени государства.
3. Модель государственного административного контроля (надзора), осуществляемого в отношении муниципальной власти, может быть охарактеризована по следующим универсальным параметрам: контролирующий субъект, подконтрольный субъект, основания, цели, пределы. При этом пределы ГАК включают в себя следующие характеристики: критерии, содержание, предмет, формы и меры контроля). Указанные компоненты специфическим образом проявляются в зарубежных моделях (немецкой, французской и британской) и отечественной модели государственного административного контроля, осуществляемого в отношении муниципальной власти.
Определяющее значение в модели государственного административного контроля, осуществляемого в сфере местного самоуправления, имеет статус подконтрольного субъекта. Этим предопределяются особенности всех других элементов модели. В России специфика подконтрольного субъекта обусловлена, с одной стороны, действием принципа организационной обособленности местного самоуправления, а с другой стороны —
существованием функционального единства органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации последними переданных государственных полномочий.
4. Государственный административный контроль необходимо отличать от таких видов
государственного воздействия на местное самоуправление (местное управление), как
опека, временное осуществление полномочий местного самоуправления органами
государственной власти (вмешательство), оценка эффективности деятельности. В
результате исследования соотношения административного контроля со смежными
понятиями было выявлено, что в силу отсутствия принуждения в содержании оценки
эффективности деятельности местного самоуправления она представляет собой форму
координации; вмешательство— это инструмент экстренного реагирования органов
государственной власти на ситуацию в кгуниципалитете, при исчерпании или объективной
невозможности использования иных механизмов воздействия оно носит временный
характер и заключается в подмене действующих органов муниципальной власти органами
государственной власти, или реализации органами государственной власти полномочий
местного самоуправления при отсутствии его органов (должностных лиц); опека — это
установленная законодательством устойчивая система взаимоотношений органов
государственной и муниципальной власти, включающая в свое содержание различные
формы государственного воздействия на муниципальную власть, характеризующаяся
всеохватывающим характером воздействия, применением всех мер воздействия в
административном порядке и проверкой не только законности, но и целесообразности
значимых решений муниципальной власти.
5. В силу специфического статуса местного самоуправления в РФ, проявляющегося, в
том числе, в дуалиспиеском характере компетенции мунищшальной власти,
государственный административный контроль в сфере местного самоуправления
представляет собой сочетание двух направлений - контроля за законностью при
реализации муниципальной властью вопросов местного значения и контроля за
осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных
государственных полномочий. Предмет государственного административного контроля за
реализацией органами местного самоуправления отдельных переданных государственных
полномочий различается в зависимости от характера передаваемых полномочий: он может
быть сведен исключительно к проверке законности и целевого использования
материальных и финансовых ресурсов, предоставленных для осуществления переданных
полномочий, или включать в себя проверку законности и целесообразности. В содержание государственного административного контроля за целесообразностью входит проверка эффективности, результативности и качества осуществления муниципальной властью отдельных переданных государственных полномочий. Содержание таких характеристик целесообразности, как эффективность и качество, различается в зависимости от характера переданных полномочий. В отличие от показателей эффективности, показатели результативности и качества не нашли своего закрепления в правовом реіунировании субъектов Федерации. Это дает возможность региональным органам государственной власти произвольно принимать решение о наличии нарушений со стороны органов (должностных лиц) местного самоуправления при осуществлении ими переданных государственных полномочий и не соответствует конституционным критериям допустимости административного контроля.
6. Предложение высшего органа исполнительной власти субъекта РФ об устранении
нарушений законодательства, направляемое органам (должностным лицам) местного
самоуправления, является как мерой по обеспечению соответствия законодательству
нормативных актов, направляемых для включения в регистр муниципальных правовых
актов субъекта РФ, так и самостоятельной мерой административного контроля. В
последнем случае отсутствует необходимое федеральное и региональное правовое
регулирование механизма реализации рассматриваемой меры, что приводит к нарушению
конституционных критериев допустимости государственного административного
контроля в сфере местного самоуправления.
7. Отсутствие разработанных критериев отбора зарубежного опыта для его
использования в целях совершенствования отечественного правового регулирования
государственного административного контроля в сфере местного самоуправления зачастую
приводит к заимствованию взаимоисключающих элементов из различных муниципальных
систем. Тем самым закладывается внутреннее концептуальное противоречие в российскую
модель административного контроля. Речь идет о недопустимом смешении подходов,
используемых в рамках континентальной и англосаксонской муниципальных систем. В
континентальных муниципальных, моделях административный контроль обусловлен
особым статусом местного самоуправления (местного управления) и в силу
дуалистического подхода к характеристике компетенции муниципальной власти
представляет собой сочетание общего контроля в отношении реализации собственных
полномочий муниципальной власти и специального контроля за реализацией
делегированных (государственных) полномочий. В англосаксонской модели существует только специальный контроль за реализацией всех полномочий мунищшальной власти как одного из субъектов, обязанных исполнять закон.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для целей: внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», иные федеральные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы административного контроля в сфере местного самоуправления, а также для совершенствования регионального правового регулирования административного контроля; для проведения дальнейших научных исследований, направленных на совершенствование механизма административного контроля в сфере местного самоуправления; для преподавания учебных курсов «Конституционное право», «Сравнительное конституционное право», «Муниципальное право РФ», «Муниципальное право зарубежных стран», «Административное право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации были использованы автором в процессе выступления на международных и российских научных конференциях и нашли свое отражение в опубликованных научных работах. Материалы диссертационного исследования используются автором в процессе преподавания на юридическом факультете СПбГУ по дисциплинам «Конституционное право» и «Муниципальное право России». Ряд выводов, представленных в работе, получили свою апробацию в рамках НИР Юридического факультета СПбГУ (2008-2010 гг.) «Теоретико-правовые основы организации публичной власти в городах-мегаполисах (сравнительно-правовой анализ)».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (восьми параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы.
