Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и содержание государственного контроля в сфере местного самоуправления 12
1,1. Государственный контроль как функция публичного управления 12
1.2. Виды и особенности государственного контроля в сфере местного самоуправления 27
Глава 2. Правовые основы государственного контроля в сфере местного самоуправления в Российской Федерации 57
2.1. Федеральное правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления 57
2.2. Правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления на уровне субъекта Российской Федерации 80
Глава 3. Контроль государственных (центральных) органов власти в сфере местного самоуправления за рубежом 104
3.1. Зарубежный опыт государственного контроля в сфере местного самоуправления 104
3.2. Контроль центральных органов власти в сфере деятельности органов местного управления в Великобритании 124
3.3 Государственный контроль деятельности органов местного самоуправления в Германии 145
Заключение 166
Список использованных нормативных правовых актов и специальной литературы 170
- Государственный контроль как функция публичного управления
- Виды и особенности государственного контроля в сфере местного самоуправления
- Федеральное правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления
- Зарубежный опыт государственного контроля в сфере местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена задачами, которые поставлены современным этапом административной и муниципальной реформы в Российской Федерации. Оптимизация системы публичного управления требует научно обоснованного правового обеспечения, внедрения в практику работы научных методов. После установления Конституцией Российской Федерации 1993 года самостоятельности местного самоуправления как уровня публичной власти и дальнейших шагов муниципальной реформы встал вопрос о сохранении единства публичного управления и контроля как его неотъемлемой инструментальной функции.
При общем понимании той важной роли, которую играет контроль, обеспечивая слаженную работу государственного механизма, нельзя не признать, что любая контрольная деятельность государства в отношении местного самоуправления может быть расценена как посягательство на его самостоятельность. Именно поэтому очень важно создать стройную систему правового регулирования контроля, избрав оптимальные его формы, на основе российского и зарубежного опыта публичного управления.
Степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы, имеющие отношение к проблеме данного диссертационного исследования, нашли свое отражение в трудах ученых правоведов и других специалистов в области управления.
Контрольная деятельность как объект правового регулирования исследовалась достаточно подробно, в особенности это касается контроля в области финансов и ряде других сфер государственной деятельности. Глубоко исследована функция контроля и в общей теории управления. Муниципальная реформа в России вызвала появление работ отечественных авторов, затрагивающих проблемы контроля в сфере местного самоуправления.
Среди авторов, чьи работы послужили материалом для определения категории «контроль» в ее правовом и управленческом значении и основ
4 правового регулирования в этой сфере, следует отметить А.С. Автономова, МП Авдеенкову, Д.Н. Бахраха, И.А. Белобжецкого, В.М. Горшенева, Ю.А. Дмитриева, A.M. Малько, Н.И. Матузова, О. А. Ногину, Л.Н. Овсянникова, Л.Л. Попова, М.С. Студеникину, P.O. Халфину, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, Е.В. Шорину.
В рамках фундаментальных трудов в области муниципального права и местного самоуправления вопросы государственного контроля рассматриваются в трудах Р.В. Бабуна, В.И. Васильева, СВ. Вобленко, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, А.С. Саломаткина, А.А.Замотаева, Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкина.
Работы В.А. Ачкасова, И.А.Василенко, В. Н. Княгинина, М.Х. Фарукшина и зарубежных авторов, в их числе Д. Гарнера, Р. Драго, К. Киллена, Э. Маркварта, Н. Рулана, Д. Хашке, использовались при исследовании зарубежного опыта государственного контроля местного самоуправления.
Вопросы современного состояния правового регулирования государственного контроля местного самоуправления в Российской Федерации затронуты в работах С.А. Авакьяна, К. Амирбекова, А.Н. Широкова, К.А. Пивоварова, В.И. Шкатулла, С.Н. Юрковой, М.И. Либоракиной, Н. Мироновой, С.Г. Наймушиной, В.А. Черникова, A.M. Тарасова, Б.Л. Железнова, Н.А. Емельянова, Т.Ф. Колкневой, Р.В. Зайцева, Н.А. Саттаровой, в том числе вопросы регионального правового регулирования' рассматриваются в трудах В.В. Бучинского, В.Е. Сафонова, А.А. Сергеева, Б.М. Скрынникова.
Труды Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Л.А. Велихова, Е.В. Гриценко, Ю.А. Тихомирова, А.И.Черкасова, а из зарубежных - Т. Бирна и С. Бэйли можно отнести ко всем перечисленным категориям.
Однако, анализ научной литературы свидетельствует, что проблемы правового регулирования государственного контроля в сфере местного самоуправления в отношении органов местного самоуправления, выведенных Конституцией Российской Федерации за пределы системы органов
Здесь и далее в целях настоящего исследования термин «региональное правовое регулирование» используется и значении - регулирование нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации
5 государственной власти, до настоящего времени не стали предметом специального исследования. Можно отметить, что некоторые результаты зарубежной теории и практики в сфере местного самоуправления переносятся на российскую почву без достаточной критики и без учета экономического состояния муниципальных образований.
Работы в области муниципального права, по проблемам контроля в сфере местного самоуправления, на наш взгляд, затрагивают лишь отдельные частные проблемы или являются очень спорными по своей концептуальной позиции. Так контроль в некоторых известных нам исследованиях рассматривался как источник возможных нарушений принципа самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения, а положительная его роль связывалась только с исполнением отдельных государственных полномочий.
В то же время современные исследования, анализирующие методы косвенного контроля и доказывающие незыблемость принципа единства системы публичного управления, подтверждают перспективность избранного направления научного поиска.
Вышеизложенное позволяет заключить, что проблемы правового регулирования государственного контроля в сфере местного самоуправления в России на современном этапе еще недостаточно решены и требуют активного внимания. Это определило выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является формулирование научного подхода к выявлению закономерностей и проблем правового регулирования государственного контроля в сфере местного самоуправления в Российской Федерации и за рубежом, а также выработка предложений по совершенствованию российского законодательства.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие основные задачи:
уточнение категории «контроль» в правовом и управленческом значениях и отграничение контрольной деятельности от сопутствующих процессов;
формулирование и аргументация путей развития видов государственного контроля в сфере местного самоуправления в Российской Федерации;
исследование состояния правового регулирования основных элементов государственного контроля в сфере местного самоуправления;
проведение анализа федерального правового регулирования государственного контроля в сфере местного самоуправления;
исследование состояния и возможности совершенствования регионального правового регулирования в исследуемой сфере;
сравнительный анализ правового регулирования государственного контроля местного самоуправления в Российской Федерации и ведущих европейских странах;
рассмотрение возможностей заимствования зарубежного опыта и его адаптации к российским условиям.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при реализации государственного контроля в сфере местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормы права, закрепляющие элементы государственного контроля в сфере местного самоуправления.
Методология исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. Из специальных методов в ходе исследования применялись системный структурно-функциональный, формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения и другие методы. Для исследования общих свойств контроля, как управленческой категории привлекались работы по теории государственного и муниципального управления.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она представляет собой одну из первых в отечественной литературе попыток комплексного исследования проблем правового регулирования государственного контроля в сфере местного самоуправления. Па основе сравнительного анализа возможности заимствования зарубежного опыта государственного контроля в сфере местного самоуправления автором формулируются предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.
Результатом разработки темы диссертационного исследования являются следующие основные положения, выносимые на защиту.
Контроль является неотъемлемой инструментальной функцией всякой системы публичного управления, обеспечивающей обратную связь объекта управления с его субъектом, но не совпадающей с последующим регулирующим воздействием контролирующего субъекта на контролируемый субъект, являющимся следствием получения контрольной информации. Отделение от контроля последующих регулирующих воздействий лишает контроль часто приписываемых ему черт принуждения и вмешательства в дела контролируемого субъекта, что гарантирует самостоятельность местного самоуправления.
В специальной литературе, в основном, представлена классификация контроля в области местного самоуправления по виду контролирующего субъекта в зависимости от его природы, роли и места в системе органов государства. В диссертации предложен иной подход, так как выбор субъекта, осуществляющего контроль, вторичен по отношению к содержанию управленческой деятельности, и цели контроля определяются целями управления. Контролирующие субъекты, формы и методы контроля определяются только после определения объекта и предмета контроля.
Традиционно государственный контроль делят на контроль (надзор) за законностью и контроль эффективности (целесообразности) деятельности контролируемых субъектов. По мнению автора, для целей эффективного
8 правового регулирования такое деление государственного контроля в сфере местного самоуправления является малопродуктивным. Как правило неразрывными условиями правового регулирования государственного контроля в сфере местного самоуправления являются обеспечение и законности и эффективности деятельности органов местного самоуправления.
В диссертации обосновывается положение о практической целесообразности разграничивать правовое регулирование прямого и косвенного контроля в сфере местного самоуправления.
Прямым контролем является контроль, при котором информация поступает контролеру по его запросу, обеспеченному соответствующими контрольными полномочиями или в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, в котором установлены субъект контроля, объект, предмет, формы и методы контроля.
Косвенным контролем является контроль, при котором по поводу информации, поступающей контролирующему субъекту, отсутствуют прямые указания закона или иного нормативного правового акта на то, что она является контрольной и предназначена для контроля, осуществляемого этим субъектом.
4. По мнению автора, правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления должно базироваться на следующих основных принципах:
принцип соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать;
принцип презумпции добросовестности контролируемого субъекта;
возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора);
принцип координации и информационного сотрудничества контролирующих субъектов;
независимость контрольного органа;
установление обязательных требований к проведению контроля федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;
ответственность органов государственного контроля и их должностных лиц при проведении государственного контроля за нарушение законодательства Российской Федерации;
обязанность устранения органами государственного контроля допущенных нарушений в полном объеме в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной.
5. Анализ правового регулирования государственного контроля местного
самоуправления на уровне Российской Федерации позволяет сделать вывод о
необходимости законодательного закрепления права субъектов РФ
устанавливать уполномоченные органы и порядок осуществления контроля
деятельности муниципальных образований в соответствии с федеральным
законодательством. Для этого предлагается внести изменения в ст. 77
Федерального закона от 6.10.03 г. №13!-Ф3 «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», где надзор за исполнением
законодательства и иных нормативных правовых актов осуществляют органы,
уполномоченные федеральным законом и исключить указание на федеральный
уровень закона,
6, Совершенствование правового регулирования на уровне субъектов РФ
автор связывает с расширением применения форм косвенного контроля, и
использование индикаторов социально-экономического развития
муниципальных образований как инструмента, мотивирующего органы местного
самоуправления обеспечивать органы государственной власти контрольной
информацией без какого-либо принуждения.
Основываясь на опыте индикативного управления в Республике Татарстан, в котором используется практика косвенного государственного контроля, предлагается использовать право субъекта Российской Федерации, предоставленное статьей 62 Федерального закона от б. 10.03 г. Ш31-ФЗ «Об
10 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливать условия отбора муниципальных образований, которым предоставляются субсидии из республиканских фондов.
7. На основе сравнительного анализа зарубежного опыта правового регулирования государственного (центрального) контроля местного управления автор предлагает заимствовать зарубежный опыт формирования заинтересованности муниципальных образований в партнерском взаимодействии с органами государственной власти.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно показывает необходимость совершенствования системного правового регулирования государственного контроля в сфере местного самоуправления. Содержащиеся в диссертации теоретические положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в дальнейших исследованиях в области муниципального права.
Практическая значимость исследования состоит в гом, что полученные результаты могут быть применены в процессе развития взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Целесообразность практического использования полученных решений. подтверждается зарубежным опытом и опытом Республики Татарстан, Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в преподавании курсов Муниципальное право, Конституционное право, Административное право и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права и защиты прав человека Казанского государственного университета. Там же проводилось ее рецензирование и обсуждение.
Ряд положений диссертации нашел свое отражение в международном проекте «Развитие местной демократии и самоуправления в России», реализовавшемся в 2002-2004 г.г.в рамках программы сотрудничества ЕС и России- Автор исследования осуществлял руководство региональной экспертной
группой проекта по разработке концепции «совместного управления» . Решения, принимаемые экспертной группой с участием автора исследования, выносились на обсуждения научно-практических конференций, «круглых столов» и иных мероприятий проекта с участием ведущих российских и международных экспертов в области муниципального права, а также т заседания Республиканского комитета по местному самоуправлению Республики Татарстан и Республиканской межведомственной комиссии по экономическим и социальным реформам.
Ряд положений диссертационного исследования использовались автором при участии в разработке законопроектов и проектов постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан, а также в его публикациях.
Структура диссертационной работы определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и специальной литературы.
Термин «совместное управление» использовался в проекте для обозначения взаимодействия государственной власти и местного самоуправления
Государственный контроль как функция публичного управления
Одной из основополагающих категорий публичного права и публичного управления является «контроль». Поэтому исследование проблем его правового регулирования следует начать с определения этой категории в ее управленческом и правовом смысле. Эта категория используется в различных сферах деятельности, и поэтому сущность контроля как явления объективной действительности достаточно подробно описана в общей теории управления, социологии, экономики и юриспруденции. Многогранность этого явления вынуждает исследователей анализировать его с самых различных позиций. Практически каждый автор, уделяющий в своем исследовании место контролю, предлагает свое отчасти видение этого явления, А.МТарасов отмечает, что «авторы определяют его по-разному; как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т. д.» . О.А. Ногина делает аналогичный вывод, что «в большинстве научных исследований контроль рассматривается в следующих аспектах: 1. как функция, метод или форма исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности органов управления, их руководителей; 1, как совокупность приемов и способов (или форм и методов), применяемых органами управления; 3- как завершающая стадия управленческого процесса; 4. как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений; 5, как система наблюдения и проверки процесса функционирования управляемого объекта с целью выявления отклонений от заданных параметров»1. При своей неоспоримости перечень этих аспектов не является исчерпывающим- Подобная мысль звучит и в рассуждениях А.М.Тарасова о том, что «частое обращение к понятию контроля», формирующее «мнение о достаточной изученности сущности этого понятия», далеко от истины. Далее он отмечает, что «в определении сущности контроля среди ученых нет единства» . Неудивительно, подобная «разноголосица» типична для ряда специальных терминов, широко использующихся в бытовом (общеупотребительном) значении. Вкладываемый в контроль смысл меняется от «получения информации» до «управления» в целом. Часто используемый в международной практике английский термин «control» означает управление в целом, русское же слово «контроль» у В.И.Даля и СИ- Ожегова не сохраняет в своем содержании управляющее воздействие и ограничивается получением информации. Однако, уже в Большой советской энциклопедии 1953 года издания кроме значения «проверка чего-либо», появляется значение «военное, политическое или экономическое господство», а также замечание, что «термин контроль иногда применяется в значении управления чем-либо» . Дальнейшие изменения в понимании этого термина наблюдаются в самых современных экономических словарях- Здесь значение - «управление, возможность влиять на что-л.» уже не сопровождается словами «иногда применяется, и равноправно присутствуют оба подхода к определению. «Контроль (от p,controle - проверка) - 1) составная часть управления экономическими объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектом с целью проверки соответствия состояния объекта, за которым наблюдают, желаемому и необходимому, предусмотренному законами, положениями, инструкциями другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами проектами, соглашениями; 2) контроль над объектом, реальная власть, сосредоточение прав управления объектом в одних руках»1. Если первое значение - это часть (функция) управления, то второе - это и есть, по сути дела, управление в целом. То есть, контроль выступает и в роли целого и в роли его части- Однако, для целого уже используется термин «управление», а для части нет более соответствующего термина, чем контроль. Возвращаясь к тезису об отсутствии единства в определении сущности контроля, позволим высказать предположение, что различие целей, которые ставили перед собой исследователи такого многогранного и универсального явления, и не могло привести их к единому определению его сущности. Для этого следует выделить сферу общественных отношений, в которой осуществляется контрольная деятельность, и по мере ее сужения будет появляться все больше возможностей для уточнения его элементов. Здесь уместно привести утверждение И.А. Белобжецкого, о том, что «в реальной действительности нет «контроля вообще», а есть контроль конкретного содержания и конкретных форм» . Предметом нашего исследования является контроль в сфере публичного управления, осуществляемый государством в отношении органов местного самоуправления
Виды и особенности государственного контроля в сфере местного самоуправления
Авторы, исследующие контроль в разных областях, выделяют виды, типы и направления контроля, используя различные основания для классификации1. Традиционно для классификации используются так называемые «концепции» контроля, связываемые с мировыми системами местного самоуправления.
Единства подхода к классификации нет. Да и может ли он быть, когда речь идет о таком универсальном понятии, а каждый из авторов имеет свою цель для классификации. Отметим, что широкое распространение в юридической литературе получила классификация и систематизация видов контроля в области местного самоуправления по контролирующему субъекту в зависимости от его природы, роли н места в системе государства. Часто классификация контролирующих субъектов фактически совпадает с классификацией органов государственной власти, так любой из их видов может в принципе иметь контрольные полномочия в отношении местного самоуправления. Так же можно сказать и о классификации контролируемых субъектов - это все без исключения органы местного самоуправления.
Контрольные полномочия могут иметь представительные органы и их аппараты, исполнительные органы государственной власти (общие и специальные службы), суд и прокуратура. Безусловно, внутренний контроль могут осуществлять и органы местного самоуправления, а внешний - население и иные негосударственные субъекты, как индивидуальные, так и коллективные (в том числе: юридические лица и не образующие юридического лица общественные объединения; неформальные объединения, группы).
Если контролирующие субъекты принимаются за основание для классификации, то выделяют такие виды государственного контроля: 1) президентский контроль;2) контроль органов законодательной (представительной) власти; 3) административный контроль (контроль органов исполнительной власти); 4) судебный контроль.
Каждый из перечисленных видов контроля в сфере местного самоуправлением имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность
Здесь контролирующие субъекты объединяются в группы по принадлежности к ветви власти (органы исполнительной власти, парламентские органы, судебные органы). Действительно, сосредоточение всех контрольных полномочий в одной ветви власти противоречило бы конституционному принципу разделения властей. В этом случае особняком стоят такие контрольные органы, как прокуратура, которые не относят к ветвям власти. Не может быть отнесен к ветвям власти и президентский контроль. Необходимо отметить, что упомянутое рассредоточение контрольной деятельности по различным ветвям власти не означает отсутствие необходимости ее координации, Нескоординированная деятельность контролирующих органов является неэффективной.
Президентские контрольные полномочия в Российской Федерации определяются ст, 80 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» и «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» .
Вместе с тем, как отмечает А.М.Тарасов, «наличие у главы государства упомянутой функции не означает, что он должен принимать решения или нести ответственность вместо названных органов- Усилия Президента по координации, объединению действий законодательной, исполнительной и судебной власти нельзя рассматривать как прямое директивное руководство или ограничение самостоятельности соответствующих органов. Глава государства не подменяет законодательные и исполнительные органы власти, а действует вместе с ними и через них, создавая необходимые условия для их слаженной работы. Интегрирующая роль большинства конституционных функций Президента применительно ко всем ветвям власти проявляется без привилегированного отношения к одной из них» .
Федеральное правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления
Системное правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления в идеале должно представлять собой конституционное определение и закрепление основных целей контроля, причем в соответствии с ратифицированными в Российской Федерации международными правовыми актами, законодательное установление задач, функций и полномочий контролирующих органов, регламентирование и регулирование содержания и особенностей процесса контроля путем издания подзаконных нормативно -правовых актов, в том числе и собственных актов контролирующих органов. В Российской Федерации пока не сложилось такое единое системное правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления. Отдельные сферы контроля регулируются отраслевыми нормативными правовыми актами разного уровня, на основе различных принципов, с использованием несогласованных методов и т.д. При этом возможно как дублирование функций, так и возникновение пробелов в деятельности контролирующих субъектов. Для формирования эффективной системы правового регулирования государственного контроля в сфере местного самоуправления необходимо обобщение существующего нормативного материала и выработка па основе этого рекомендаций по его совершенствованию и направлений дальнейшего нормотворчества, С определенной степенью приближения можно утверждать, что система правового регулирования государственного контроля в сфере местного самоуправления начала формироваться как на федеральном, так и на региональном уровне. Фундаментом этой правовой системы является Хартия и ряд статей Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ), закладывающих основы местного самоуправления. В основу Хартии заложены принципы самостоятельности местного самоуправления, реализуемые через ограничение административного контроля \ «1. Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом. 2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления, 3, Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать» (ст. 8). Эти принципы ставятся в основу всего федерального законодательства в этой области. Во-первых, регулирование осуществляется если не конституцией, то обязательно законом. Во-вторых, контролировать можно только законность деятельности местного самоуправления, а целесообразность - только в отношении переданных государственных полномочий3 . И, в-третьих, как, собственно, и в случае любого принуждения, степень вмешательства должна быть соразмерна защищаемым публичным интересам. То есть целями и пределами контроля являются «обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов», а «целесообразность» контролируется лишь «в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления». Способ регулирования - «только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом» тоже ЯШЇЯЄТСЯ своего рода пределом, ограничивающим круг субъектов правотворчества в области контроля. «Хартией допускается не какой-либо импровизированный контроль, а только тот, порядок которого четко установлен законодателем» подчеркивает Н. Миронова . Надо отметить, что, хотя термин контроль используется только в ст. 8 Хартии, она содержит значительное количество норм, касающихся самостоятельности местного самоуправления и ограничения вмешательства в решение вопросов местного значения. Конституция РФ идет по тому же пути, устанавливая самостоятельность муниципальных образований, ее пределы и гарантии невмешательства. В соответствии с положениями Хартии Конституция РФ признает и гарантирует самостоятельность местного самоуправления (ст, 12), однако идет несколько дальше в целях ее обеспечения и устанавливает в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти . По сути это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящейся в иерархическом подчинении государственной власти. История местного самоуправления знает примеры успешно и в должной мере самостоятельно действующих органов местной власти без их отделения от системы органов государственной власти. Полагаем, что важным является не столько декларация выделения местного самоуправления в самостоятельный уровень публичной власти, сколько обоснованное разграничение полномочий. Признавая и гарантируя самостоятельность местного самоуправления, Конституция РФ указывает, что «органы местного самоуправления... обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ст. 15), а их деятельность должна определяться правами и свободами человека и фажданина (ст. 18). То есть местное самоуправление самостоятельно в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции. Конституция РФ, устанавливая самостоятельность, одновременно и ограничивает ее в ст, 55, не давая ей перерасти в произвол. «Права ...человека и гражданина, в том числе и право на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» . Единственной свободной от ограничений контроля является сфера переданных государственных полномочий. «Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» - гласит ст. 132 Конституции РФ. Далее это положение развивается федеральным законодательством.
Зарубежный опыт государственного контроля в сфере местного самоуправления
Изучение зарубежного опыта, сравнительно-правовой его анализ имеют большую историю, а современный этап его развития характеризуется Ю.А. Тихомировым как период «растущего интереса к национальным законодательствам и правовым системам», период поиска «возможности обогащения правовой теории и практики, полезного использования удачных правовых решений»1. Это высказывание особенно точно характеризует развитие сравнительного метода познания правовой действительности в сфере муниципального права, поскольку эта отрасль российской правовой системы находится еще в самом начале своего становления и не может претендовать на богатый опыт собственных проб и ошибок. Дореволюционный же этап развития муниципального права России отделен от нашего времени почти вековым периодом отсутствия местного самоуправления и серьезными изменениями в стране,
Проведенный анализ обращает наше внимание на тот факт, что многие аспекты зарубежного опыта государственного контроля в сфере местного самоуправления уже нашли свое отражение в российских решениях или вследствие прямого заимствования, или как результат параллельного развития правовых систем, имеющих общие корни. Это является естественным процессом, однако целесообразность заимствования зарубежного опыта для правового регулирования каких-либо сфер государственного управления России продолжает оставаться дискуссионной- По мнению историков права, такое заимствование происходило неоднократно. Это заимствование может иметь различные объемы. В.Н. Княгинин называет «фрагментарную юридическую аккультурацию - обычным явлением, проистекающим из повседневных контактов представителей различных правовых систем», в то же время он пишет, что «тотальная рецепция — явление исключительное», а именно ее, по его мнению, российская правовая система испытала неоднократно, В своей работе В.Н, Княгинин анализирует четыре «волны» модернизации российской правовой системы, первая из которых была «аккультурацией византийской идеи», последняя - «попытка скопировать западный образец» при «отрицании всякой связи с западной правовой традицией» в советское время. Здесь же он поясняет свое понимание этих терминов. Аккультурация - «заимствование отдельных правовых институтов, элементов юридической техники, практики правоприменительной деятельности и т.п.» Рецепция - «заимствование системы общих взглядов. -, отдельных сообществ людей либо общества в целом относительно основ (принципов) социального, политического, правового порядка»1. Любое заимствование должно рассматриваться во взаимодействии с традиционным правом страны реципиента, В этой связи Н. Рулан пишет, что «проблема рецепции права всегда привлекала внимание юристов. Гораздо меньше мы встречаем юристов, которые задают себе вопрос об эффективности подобных рецепций там, где имеет место и включение традиционного права».
Далее он продолжает: «мы вправе задать себе вопрос, а не является ли эта передача чисто иллюзорной в силу специфичности традиционных культур». Мы полагаем, что аккультурация обычно способствует развитию права страны-реципиента, эти процессы мы наблюдаем почти повсеместно. В то же время в своем экстремальном проявлении («декультурация») они могут и нанести вред, разрушая правовую культуру страны-реципиента, не создавая новую правовую культуру с заимствованиями3 Важной является готовность страны-реципиента воспринять положительные элементы другой правовой культуры. Особенностью России являются признанный многими исследователями правовой нигилизм и «экономическая культура», которая «больше тяготеет к восточному типу», в то время как «более привлекательными и престижными для России традиционно остаются западные модели» . ЕЛЗ- Гриценко со ссылками на таких известных ученых, как Н.А. Бердяев, Б.Н. Чичерин, А.С. Хомяков, справедливо отмечает такие сугубо «российские черты» как: «огосударствление общества, отсутствие гражданского общества, ...приоритет властного начала над началом правовым, государства над правом как признак русской правовой традиции; противопоставление идеи соборности и коллективизма идеям индивидуальной свободы, защиты прав человека и гражданина и частной собственности; неуважение к закону как признак общественного правосознания» и ряд других. Иа эти сложившиеся в прошлые века особенности накладывается тот факт, что современный этап юридической аккультурации происходит в условиях «глобализации», т.е., постепенного преобразования мирового пространства в единую зону, где беспрепятственно перемещаются капиталы, товары, услуги, свободно распространяются идеи и передвигаются их носители . Очевидно, что аккультураций не должна происходить без учета уровня политической зрелости, на котором находится российское общество. Д.В. Аронов, характеризуя взгляды представителей социологического позитивизма на современное законотворчество, формулирует это следующим образом. «Осуществление идеи прав человека без учета конкретных условий может привести к дестабилизации всей социальной системы», «Отсюда, на наш взгляд, и вытекают встроенные практически в каждый законопроект в области прав человека механизмы защиты социальной системы, как от неограниченного вмешательства верховной власти, так и от угрожающей ей бесконтрольной реализации индивидуальных прав».
