Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые вопросы развития и становления местного самоуправления .11
1.1. Эволюция местного самоуправления: от идеи к практике 11
1.2. Становление местного самоуправления в России 23
1.3. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов региональной власти 26
Глава 2. Понятие и правовой статус жилищного фонда 33
2.1. Понятие жилищного фонда и классификация жилищного фонда в соответствии с нормативно-правовыми актами РФ 33
2.2. Особенности законодательного закрепления правового статуса жилищного фонда социального назначения 44
2.3. Проблемы становления и развития рынка жилья на местном уровне 58
Глава 3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления жилищным фондом 72
3.1. Понятие муниципальной собственности и права муниципальной собственности 72
3.2.Анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере управления жилищным фондом 95
3.3. Проблемы и перспективы управления муниципальным жилищным фондом 126
Заключение 160
Библиографический список 166
Приложения
- Эволюция местного самоуправления: от идеи к практике
- Становление местного самоуправления в России
- Понятие жилищного фонда и классификация жилищного фонда в соответствии с нормативно-правовыми актами РФ
- Понятие муниципальной собственности и права муниципальной собственности
Введение к работе
Актуальность темы. В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека 1948 года «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи».
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила в числе основных социально-экономических прав и свобод человека и гражданина право на жилище (ст. 40): «Каждый имеет право на жилище».
Главным содержанием конституционного права граждан на жилище является право владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями, принадлежащими гражданам на праве собственности, по своему усмотрению, в определенных законом пределах; право на получение гражданами, нуждающимися в жилье, жилых помещений по основаниям и в порядке, предусмотренных в законе; право иметь жилище для проживания; право на реализацию иных правомочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации.
Одним из важнейших условий успешного развития реализации данных положений Конституции РФ является качественное функционирование механизмов муниципального жилищного фонда. На сегодняшний день достаточно серьезным является вопрос об управлении муниципальной собственностью и, особенно, об управлении муниципальным жилищным фондом. Сложившаяся в Российской Федерации ситуация, когда органы местного самоуправления не могут качественно и эффективно управлять жилищным фондом, сказывается, в первую очередь, на уровне жизни граждан РФ.
Анализ сложившейся ситуации показывает, что чаще всего муниципальный жилищный фонд находится в состоянии ветхости и аварийности, так как муниципальные бюджеты не имеют достаточно средств для эффективных восстановительных действий. Большинство функций по управлению муниципальным жилищным фондом продекларированы в ЖК РСФСР, а также в муниципальном законодательстве. Проблема эффективного и
5 качественного управления жилищного фонда находится на стыке жилищного и муниципального законодательства, но от этого она не решается лучше.
Сегодня можно говорить лишь о том, что в России идет процесс формирования основных направлений управления муниципальной собственностью в целом. Некоторые муниципальные образования не обладают достаточными средствами и навыками для поддержания муниципального жилищного фонда в нормальном состоянии. Их качественные функции управления сводятся лишь к реализации положений ЖК РСФСР, но с минимальным приложением возможностей и средств, что влечет за собой отрицательный или нулевой результат.
Данные проблемы, на ряду со многими другими не решенными проблемами, чрезвычайно важными, особенно, в практическом плане, являются новые для нас проблемы управления всеми объектами муниципальной собственности. Перед органами местного самоуправления и муниципальными образованиями стоят задачи обретения качества собственников, как субъектов реальных отношений экономического самоуправления. Местное самоуправление может оправдать свое социальное предназначение, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя, умножая и рационально используя муниципальную собственность, как главный источник удовлетворения социальных потребностей населения. В связи с этим, исследование проблем управления муниципальной собственностью с акцентом на управление муниципальным жилищным фондом находится в общем русле социально-экономических преобразований и поиска наиболее эффективных путей реформирования местного самоуправления на современном этапе.
Объеюгом диссертационного исследования является система правоотношений, складывающихся в процессе управления муниципальным жилищным фондом, а также при разграничении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам управления жилищным фондом.
Предметом исследования являются правовые основы и организационные механизмы управления муниципальным жилищным фондом, а также рассмотрение органов местного самоуправления как собственников.
В работе анализируется значимость таких процессов, как формирование и становление местного самоуправления, статус и правовое закрепление жилищного фонда с акцентом на жилищный фонд социального найма, а также проводится анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере управления жилищным фондом и их возможные перспективы.
Целью настоящей работы является выявление социально-экономических и правовых характеристик муниципальной собственности, закономерностей ее функционирования в системе рыночного хозяйства, и на этой основе -исследование теоретических и практических аспектов управления муниципальным жилищным фондом в современных условиях проведения экономических преобразований и реформирования местного самоуправления. Это потребовало, в свою очередь, рассмотреть проблемы развития местного самоуправления и классификации жилищных фондов.
Для достижения обозначенной цели ставятся конкретные задачи исследования, очерченные в своей основе, рамками предложений структуры диссертационной работы. Они сводятся к следующему:
рассмотрение теоретических и прикладных проблем развития идеи местного самоуправления, а также формулирование вопросов взаимоотношений органов местного самоуправления и органов региональной власти;
исследование нормативно-правовой базы существования и управления муниципальной собственностью;
рассмотрение проблем жилищного фонда социального назначения и сопоставления его с жилищным фондом коммерческого назначения;
обоснование направлений совершенствования правового и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным жилищным фондом;
моделирование и прогнозирование возможностей управления муниципальным жилищным фондом в муниципальных образованиях на
примере законодательства субъектов РФ и отдельных муниципальных
образований; 6. обобщение практического опыта управления муниципальным жилищным
фондом и выявление на этой основе актуальных проблем повышения
эффективности такого управления. Степень проработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблем предполагает необходимость обращения к различным отраслям юридических знаний, равно как и к научным трудам в области философии, социологии, теории управления, политической и конкретной экономики и др. Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к общетеоретическим вопросам и методологическим аспектам местного самоуправления, которые рассматривались в трудах советских и российских ученых, таких как: Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, Е.И. Колюшин, Ю.М. Козлов, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, Л.Е. Лаптева, Ю.А. Тихомиров, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев, В.А. Юсупов и др.
Более конкретным проблемам муниципальной собственности посвящены работы как ученых-юристов (Н.С. Бондарь, С.А. Зинченко, О.Е. Кутафин), так и экономистов (В.И. Ресин, В.В. Григорьев, А.В. Севостьянов, Ю.В. Филиппов, Т.Т. Авдеева). Особое место занимают труды российских и зарубежных государствоведов, философов и политологов конца 19 - начала 20 века. Среди них можно выделить работы Л.А. Велихова, Н.М. Коркунова, И. Редлиха, Б.Н. Чичерина и др.
Историковедческую основу исследования составили как теоретические труды отечественных и зарубежных авторов, так и широкая нормативно-правовая база. Особенность последней определяется спецификой отношений муниципальной собственности как предмета правового регулирования, многоотраслевым характером соответствующих источников, среди которых особое место занимают источники федерального законодательства, субъектов Федерации, а также муниципальных образований.
Методологическую основу диссертационного исследования определили основные методы познания, включая как общенаучные (системный,
8 социологический), так и специальные (сравнительного правоведения, нормативно-логический, историко-юридический, структурно-функциональный, метод от общего к частному). Применение названных методов позволило провести комплексный анализ, выявить организационно-управленческие механизмы политики управления муниципальным жилищным фондом на уровне конкретных муниципальных образований, выработать некоторые предложения и рекомендации.
Эмпирическую базу исследования составляет опыт управления муниципальным жилищным фондом в таких субъектах Российской Федерации, как г.Москва, Московская область, г.Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Свердловская область, Ростовская область и др. субъектов, а также таких муниципальных образований РФ как г Сургут, г. Екатеринбург и др. В работе приведены статистические данные за период с 1994 года по 2001 год.
Научная новизна исследования определяется самим подходом к исследованию поставленных вопросов на основе понимания управления муниципальной собственностью в целом, и муниципальным жилищным фондом в частности. Это в свою очередь позволило по новому подойти к пониманию основ организационно-правовой системы управления муниципальным жилищным фондом, основанной на сочетании публичных и частных, представительных и исполнительных начал в механизмах реализации муниципальной собственности, выявить конкретные показатели эффективности управленческой деятельности.
Новизна исследования была обеспечена также тем, что вопросы управления отдельным видом муниципальной собственности рассматриваются с позиции прямого действия институтов различных отраслей права, регламентирующих структурную систему отношений собственности и управления ее объектами, как единого организационно-правового механизма. Межотраслевой анализ позволил выделить муниципально-правовой уровень, как интегрированный уровень регулирования отношений собственности, и
9 определить его специфику на основе анализа соответствующих институтов муниципального права.
На защиту выносятся следующие предложения:
1. Специфика управления муниципальной собственностью обусловлена,
прежде всего, особенностями самой этой собственности: наличие
определенного публичного интереса; наличие коллективного собственника;
территориальный критерий объединений; развитие самоуправленческих
отношений в форме прямой и представительной демократии; социальная
природа муниципальной собственности.
2. Необходимо на федеральном уровне закрепить единообразную
классификацию жилищного фонда, в основу которой должна быть положена
классификация, предусмотренная ГК РФ, основанием классификации должно
быть целевое использование жилищного фонда.
Жилищный фонд социального назначения на сегодняшний день является единственным инструментом, обеспечивающим реализацию конституционного права граждан на жилое помещение на безвозмездной основе и на бессрочный период. Попытки подменить данный фонд жилищным фондом коммерческого назначения не соответствуют принципам, заложенным в Конституции РФ.
Существование первичного и вторичного рынков жилья является обязательным условием формирования эффективных способов управления муниципальной собственностью (муниципальным жилищным фондом).
5. Государство должно обеспечить правовое закрепление правил
функционирования рынка жилья и взаимодействия рынка жилья и рынка
жилищно-коммунальных услуг.
В связи с общим устареванием норм, регулирующих управление жилищным фондом на Федеральном уровне, необходимо начать обновление нормативно-правовых актов с учетом опыта в этой сфере отдельных субъектов РФ и их нормативной базы.
Управление недвижимостью в жилищной сфере осуществляется с целью получения в первую очередь социального, а не коммерческого эффекта от обеспечения жителей муниципального образования жилыми помещениями. В
10 то же время коммерциализация необходима для сохранения и восстановления жилищного фонда, снижения издержек на его содержание.
8. На территории всей РФ должно быть принято единообразное определение
понятия управление жилищным фондом, которое должно содержать условие
обеспечения граждан жилыми помещениями.
9. В РФ должно быть принято решение о четком разграничении полномочий
по управлению жилищным фондом между отдельными органами и ветвями
власти на уровне муниципального образования.
10. Каждый субъект РФ должен принять специальный нормативно-правовой
акт, закрепляющий основные правила управления муниципальным жилищным
фондом, а также конкретизировать обязанности и ответственность
собственника муниципального жилищного фонда.
Практическая значимость определяется научной обоснованностью концепции управления и возможностями повышения эффективности функционирования муниципального жилищного фонда на основе предложений и рекомендаций, содержащихся в диссертации. В этом плане предложения и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы в нормотворческой деятельности. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе для подготовки и переподготовки муниципальных служащих.
Апробация диссертации. Диссертация обсуждалась на заседании Государственно-правовых дисциплин юридического факультета Сургутского государственного университета и на заседании Научно-проблемного совета юридического факультета Сургутского государственного университета. Материалы, подготовленные и разработанные в диссертации, использовались при проведении лекционных и практических занятий по курсу «Муниципальное право», а также других юридических дисциплин -«Гражданское право», «Жилищное право».
Эволюция местного самоуправления: от идеи к практике
Цели наиболее полного охвата историко-философских и политико-юридических граней феномена местного самоуправления соответствует его рассмотрение в нескольких значениях: социальной идеи; научной категории; конституционно-правового принципа; действующих организационно-правовых и иных моделей, отражающих современную политико-правовую практику.
Взаимовлияние указанных значений местного самоуправления, их роль видится в следующем.
Идея местного самоуправления выполняет особые познавательные функции. Она дает первоначальные сведения о местном самоуправлении, отражает то существенное, что свойственно этому институту в разные конкретно-исторические периоды, то повторяющееся, что характерно для стран, его признающих. В идее отражаются общие и особенные элементы любой системы местного самоуправления в их динамике.
Потенциал самоуправленческой идеи раскрывается в научной категории "местное самоуправление", соответствующих конституционно-правовых принципах и практике их осуществления. Перечисленные элементы есть не что иное, как особые уровни детализации идеи, стадии ее воплощения в жизнь и формы бытия.
Научная категория "местное самоуправление" представляет собой систему теоретических конструкций и базовых юридических понятий, наполнивших идею реальным правовым содержанием. Категория "оснастила" идею понятийным аппаратом, идентифицировала и классифицировала данный институт в определениях и конструкциях, способствовавших оформлению теории местного самоуправления.
Творческая роль идеи местного самоуправления обусловлена также состоянием и качественным уровнем имеющегося правового инструментария, с помощью которого она переводится в реальные формы общественных отношений. Конституционно-правовые принципы рассматриваются в этой связи как один из важнейших элементов самоуправленческой идеи, получивший законодательное закрепление и тем самым сделавший эту идею легитимной в юридических источниках самого разного уровня. Принципы играют направляющую роль в разработке и толковании института местного самоуправления.
Идея местного самоуправления реализуется в ходе государственно-правовой и муниципально-правовой практики. В этом смысле существующие организационно-правовые, территориальные, финансовые и иные модели местного самоуправления — заключительная стадия ее воплощения, конкретные способы дальнейшей материализации. Причем практика, всегда связанная с определенными способами отражения мира, не только выявляет формы местного самоуправления, адаптировавшиеся к идее, но и устанавливает институты, которые отторгаются идеей, идут с ней вразрез.
Идеи представляют собой абстрактные, обобщенные суждения, построенные либо на основе опыта, либо на чисто умозрительной основе. В любом случае идея рассматривается как отражение объективной реальности.
Идея местного самоуправления получила соответствующее терминологическое обозначение не так давно — на рубеже XVIII—XIX столетий. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер датируют "рождение" понятия "местное самоуправление" событиями Великой французской революции, что отражает, по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к государству1.
При обращении к теме возникновения местного самоуправления, его терминологической идентификации непременно сталкиваешься с необходимостью установления соотношения между самоуправлением местным и самоуправлением вообще. Если говорить о временном аспекте появления этих понятий, то местное самоуправление стало предвестником категории самоуправления. О распространенности такого мнения свидетельствуют различные источники. Уже упоминавшиеся Г. Штимпфл и X. Шоллер прямо отмечают, что понятие "самоуправление" впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением. Солидарны с этой точкой зрения авторы монографии "Институты самоуправления: историко-правовое исследование". При анализе германского местного самоуправления XIX в. они указывают, что понятие "самоуправление" формируется в правовой науке в 1850-е гг., а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении1.
Сведения о более раннем происхождении местного самоуправления мы находим у Л. Беликова. Характеризуя значение термина "самоуправление", он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии XVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-е гг. XIX в. Германией и в 60-е гг. Россией".
Бытие идеи местного самоуправления связано с широким духовным наследием (общей самоуправленческой идеей, учением о естественных правах человека, формационным и цивилизационным подходами, идеей муниципального социализма, взглядами буржуазных просветителей, социалистов, представителей других направлений научной мысли), она впитала в себя все наиболее ценное из общественного багажа человечества.
К примеру, интеграция самоуправленческой идеи и идеи местного самоуправления обусловлена несколькими признаками (общность субъекта и объекта управления; признание городской и сельской общины социальным субъектом самоуправляющихся территориальных единиц; принадлежность власти социальному сообществу, ее осуществление жителями непосредственно или через выборные органы). Перечисленные признаки образуют костяк идей самоуправления и местного самоуправления.
Становление местного самоуправления в России
Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Земские учреждения существовали с середины XIX века. В их ведении находились управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и промышленности, попечительство народного образования и здравоохранения, воинское и гражданское управление. "Земским положением" (1864 г.) земская и городская власть была отделена от государственной .
Анализируя местное самоуправление в современной России, важно учитывать зарубежную практику, международные правовые документы. Европейская Хартия местного самоуправления (1985 г.) гласит, что конституция страны должна закрепить право местных сообществ избирать советы или ассамблеи путем свободных, равных, прямых и всеобщих выборов, проводить собрания граждан, референдумы и другие формы прямого волеизъявления, иметь исполнительные органы, управлять значительной частью общественных дел и т.д. Полномочия таких сообществ и финансовые ресурсы должны быть соразмерны, причем часть средств должна поступать за счет местных сборов и налогов. Местным сообществам необходимо гарантировать право на судебную защиту. Все перечисленные требования Хартии нашли отражение в Конституции РФ 1993 года.
Законодательной основой местного самоуправления является Конституция РФ и закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Закон ввел понятие "муниципальное образование" -городское, сельское поселение или- иная территория, где действует местное самоуправление. Это потребовалось потому, что в субъектах Федерации стали использоваться исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов (уезд, волость и др.). Типы муниципальных образований и их названия устанавливаются законами субъектов Федерации1.
Согласно Конституции РФ границы территорий, где реализуется местное самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения.
Во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район.
Органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти Федерации и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения (уставы) муниципального образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний и т.п.
Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону.
Прямое указание закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" на то, что в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации должны предусматриваться средства для реализации муниципальными органами своих полномочий, зачастую игнорируется. Включаемые в федеральный бюджет расходы на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, можно рассматривать лишь в качестве финансового обеспечения бывшей государственной собственности.
Региональные законы о местном самоуправлении по-разному определяют его уровни. В одних речь идет только о крупных городах и сельских районах (Ульяновская область), а поселки, села, группы сел, малые города считаются подразделениями районных администраций. Другая крайность (Башкортостан, Татарстан) - крупные города и сельские районы не относятся к самоуправляющимся единицам, там действуют органы государственной власти, самоуправление же организуется в малых городах, поселках и селах.
Власти субъектов Федерации нередко лишают органы местного самоуправления некоторых полномочий. Так, губернатор Свердловской области переподчинил окружным территориальным органам государственной (исполнительной) власти отделы социальной защиты населения (бывшие собесы), органы, регистрирующие предпринимательскую деятельность, загсы, административные и наблюдательные комиссии.
Субъекты Федерации разрабатывают модельные уставы органов самоуправления и порядок их регистрации. В некоторых регионах уставы утверждает региональная администрация, что позволяет ей влиять на их содержание и даже отходить от требований федерального законодательства. Например, в Московской области принят закон "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью1", где урегулирован порядок передачи областной собственности в муниципальную. Вместе с тем отчуждение муниципальной собственности предусмотрено в порядке, установленном областным законом. Это не соответствует федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления", согласно которому бюджетные средства, объекты собственности ни при каких обстоятельствах не должны отчуждаться органами власти субъектов Федерации.
Понятие жилищного фонда и классификация жилищного фонда в соответствии с нормативно-правовыми актами РФ
Жилищная проблема преимущественного количества субъектов РФ, обострившаяся в условиях перехода к рыночной экономике, является частью общероссийской проблемы и не может быть решена локально, вне жилищной реформы в целом по стране. Однако, особое положение, которое занимают хозяйства регионов в экономике России, специфические условия расселения и размещения новых жилых образований, природно-климатические условия еще более обостряют эту проблему и делают неприемлемыми любые стандартные решения.
Для рассмотрения вопроса об управлении муниципальным жилищным фондом необходимо остановиться на понятии и видах жилого помещения.
Жилое помещение (жилье или жилище) понимается как некое изолированное помещение, приспособленное для проживания граждан круглогодично. При этом к жилому помещению предъявляются требования о соответствии нормам благоустроенности и таким стандартным требованиям, как: санитарно-гигиенические, климатические, технические, экологические, строительные и многие другие. Жилое помещение обладает несколькими характерными особенностями, отличающими его от других объектов правоотношений: жилище различаются по размеру, местоположению, времени постройки, внутренней планировки, отделке и коммунальным удобствам; жилье является категорией недвижимого имущества, что представляет практически невозможное перемещение жилища из одного места в другое; жилище обладает высокой степенью физического износа и, фактически, привидение в аварийное состояние связано с достижением 80 % физического износа для каменных домов и 60 % - для деревянных домов; жилье является дорогостоящим объектом товарного обмена и поэтому жилищный рынок имеет сложную структуру и постоянно изменяющуюся ценовую политику.
По результатам обследования жилищного фонда, в таком субъекте РФ как Ханты-Мансийский автономный округ, можно сделать вывод о наличии следующей классификации жилых помещений: жилищный фонд муниципальных образований округа состоит из следующих видов жилых помещений: благоустроенное жилое помещение - это жилые помещения, соответствующие всем требованиям, установленным стандартами Российской Федерации и международными стандартами; неблагоустроенное жилое помещение - это жилое помещение, не соответствующее требованиям санитарно-гигиеническим и техническим; жилые помещения, не предназначенные для постоянного проживания -это жилые помещения, не соответствующие климатическим условиям региона и предназначенные для проживания только в течение теплых сезонов года; аварийное и ветхое жилье - это часть муниципального жилищного фонда, состоящая в категории «под снос», и не соответствующая стандартам и требованиям по физическому износу и эксплуатации.
Все вышеуказанные категории жилых помещений составляют жилищный фонд муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа. Жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких и престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения в других строениях, пригодные для постоянного проживания . На сегодняшний день в Российской Федерации и, соответственно, в ХМАО существует несколько классификаций жилищных фондов, что связано с установлением в нормативно-правовых актах разных подходов к данным классификациям.
Гражданский кодекс РФ предусматривает деление жилищного фонда на «г три группы: 1. частный жилищный фонд: а) фонд, находящийся в собственности юридических лиц, построенный или приобретенный за счет их средств; б) фонд, находящийся в собственности граждан и приобретенный в соответствии с условиями и требованиями законодательства Российской Федерации; 2. государственный жилищный фонд: а) находящийся в государственной собственности РФ, в том числе, находящийся в оперативном управлении или хозяйственном ведении предприятий или учреждений, относящихся к собственности субъектов РФ; б) фонд, находящийся в собственности субъектов РФ, в том числе, находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении предприятий или учреждений, относящихся к собственности субъектов РФ. Некоторые авторы отмечают возможность классифицировать подгруппу «а» данной группы как ведомственный жилищный фонд3. 3. муниципальный жилищный фонд: фонд, находящийся в собственности муниципального образования, в том числе, находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных предприятий или учреждений. Гражданский Кодекс РФ является на сегодня основным нормативно-правовым актом и поэтому есть необходимость ориентироваться на данную классификацию. Жилищный кодекс РСФСР1 предлагает следующие виды жилищного фонда: 1. государственный жилищный фонд - жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие государству; 2. общественный жилищный фонд - жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие кооперативным организациям, их объединениям, профсоюзным и иным общественным организациям; 3. фонд жилищно-строительных кооперативов - жилые дома, принадлежащие ЖСК; 4. индивидуальный жилищный фонд - жилые дома и квартиры, находящиеся в личной собственности граждан.
Понятие муниципальной собственности и права муниципальной собственности
Становление самоуправления является одним из главных направлений современных реформ. Провозглашение в Конституции Российской Федерации муниципальной собственности и хозяйственных прав муниципальных образований стало едва ли не наиболее важным для местного самоуправления. Тем не менее, на уровне обсуждений вопросы зачастую уступают таким, как «выборы», «право населения на местное самоуправление» и т.д. В связи с этим хотелось бы отметить, именно развитая система местного самоуправления, способная самостоятельно решать экономические, финансовые, социальные и другие вопросы на уровне своей территории, составляет основу и преобразований хозяйственной жизни местного сообщества, формирования рыночной экономики, а также развития демократического общества в целом.
Однако законодательное закрепление особого уровня отношений -местного самоуправления, муниципальной собственности самостоятельной, равной другим формы собственности, автоматически не приводит к новому режиму функционирования этой собственности в системе местного хозяйства в качестве его экономической основы и устойчивого условия развития всей совокупности муниципальных отношений.
Местное самоуправление осуществляется в определенных территориальных границах, где население образует местное сообщество (объединение в рамках одной территории). Это сообщество удовлетворения совместных потребностей располагает землей, имуществом и другими объектами муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления. При этом отношения по поводу владения, пользования и распоряжения собственностью -население может выражать как непосредственно, так и опосредованно.
Данная схема не определяет сущности муниципальной собственности, и, следовательно, не позволяет выявить ее природу и, исходя из этого, -определить оптимальную организационно-правовую форму механизма реализации правомочий собственника муниципальной собственности, обеспечивающую осуществление задач, стоящих перед местным самоуправлением. Для выяснения этих моментов, а также признаков муниципальной собственности необходимо найти подходы к определению понятия «муниципальная собственность».
Ранее действовавший Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» в ст.37 определял муниципальную собственность как достояние населения соответствующей территории, анализируя в следующих пунктах статьи ее объектный состав. Однако законодательная концепция муниципальной собственности меняется с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где в п.1 ст.1 муниципальная собственность определяется как собственность муниципального образования. Ст.29 Закона устанавливает состав муниципальной собственности и указывает, что правомочия по отношению к муниципальной собственности реализуют органы местного самоуправления, используя правомочие управления (необходимо заметить, что в тексте закона оставлена возможность непосредственной реализации правомочий собственника населением муниципального образования.
Случаи, делающие такую реализацию возможной, могут быть предусмотрены нижестоящими нормативными актами субъекта Федерации и локального уровня. Из этого можно сделать вывод, что на том же уровне должна быть описана и процедура такого участия) .
Гражданский кодекс РФ в ст.215 определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. То есть основным признаком муниципальной собственности выделяется ее вещное содержание и принадлежность к муниципальному образованию. При этом не учитывается содержательная сторона муниципальной собственности, ее социальная природа. Однако право муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Поскольку это право всегда принадлежит определенной общности людей (в данном случае, населению конкретной территории), то такая общность выступает по отношению к нему в разных правовых качествах. Одновременно она является как субъектом права собственности, так и обязанным лицом, поскольку эта общность не может посягать на целостность муниципальной собственности. Эти отношения необходимо учитывать при определении субъектного состава муниципальной собственности. Основным субъектом этого права Конституция Российской Федерации в ст. 130 определила население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью1. Можно сделать вывод о том, что Гражданский кодекс РФ, вступая в противоречие с Конституцией РФ, не ставил целью дать определение сущностных характеристик муниципальной собственности, а закрепленный подход использовал для удобства вовлечения муниципальной собственности в гражданско-правовые отношения. Следовательно, отступление от текста Конституции РФ было допущено для адаптации статуса субъектов права муниципальной собственности к общим правилам участия в гражданском обороте. Ведь установление правосубъектности такого участника гражданского оборота, как «население», еще более затруднительно, чем регулирование гражданско-правового статуса муниципального образования. Последнее в п.1 ст.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определено как поселение, несколько поселений, часть поселения или иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления2.
Исходя из основной цели местного самоуправления - удовлетворение потребностей населения, - целесообразно подойти к определению природы муниципальной собственности через понятие «достояние населения». Такой подход реализован в нормативных актах ряда субъектов Федерации и муниципальных образованиях, что вполне соответствует природе муниципального законодательства, федеральный уровень, для которого является внешним (регулирующим основные принципы) по отношению к нижестоящим уровням. Так, ст. 2 Закона «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» определяет муниципальную собственность как достояние местного сообщества соответствующего муниципального образования, которое предназначено для решения вопросов местного значения1. Аналогичная характеристика муниципальной собственности содержится в ст. 75 Закона «О местном самоуправлении в Воронежской области», в ст.46 Устава Ростовской области и других региональных законодательных актах. Более удачное определение муниципальной собственности, с учетом социального компонента, Устав г. Ростова-на-Дону (ст.56), где она рассматривается как достояние местного сообщества, которое служит основным источником получения доходов муниципального образования и удовлетворения общих потребностей населения2.
