Особенности законодательного процесса в субъекте Российской Федерации : на примере г. Москвы Киреев, Иван Иванович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Понятие, конституционная основа и правовое регулирование законодательного процесса субъекта Российской Федерации 11

1. Понятие и конституционно-правовая основа законодательства субъектов Российской Федерации 11

2. Система нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и место в ней региональных законов 24

3. Нормативно-правовое регулирование законодательного процесса г. Москвы 47

Глава 2. Особенности механизма и содержания законодательного процесса в г. Москве 65

1. Статус Московской городской Думы как законодательного органа субъекта Российской Федерации 65

2. Содержание Устава г. Москвы и Регламента городской Думы как нормативной основы законодательного процесса в г. Москве 88

3. Стадии и содержание законодательного процесса в г. Москве 106

4. Перспективы развития законодательства г.Москвы, регламентирующего законодательный процесс в субъекте Российской Федерации 124

Заключение 139

Список литературы

• Система нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и место в ней региональных законов
• Нормативно-правовое регулирование законодательного процесса г. Москвы
• Содержание Устава г. Москвы и Регламента городской Думы как нормативной основы законодательного процесса в г. Москве
• Перспективы развития законодательства г.Москвы, регламентирующего законодательный процесс в субъекте Российской Федерации

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В соответствии со ст. 1 Конституции Российская Федерация является демократическим правовым федеративным государством с республиканской формой правления, что определило вектор развития федеративных отношений в части формирования законодательства субъектов Российской Федерации.

Федерализм как принцип государственного устройства является фактором, обусловливающим двухуровневое законодательство - законодательство федерации и законодательство субъектов, что, безусловно, возлагает на субъекты федерации особую ответственность за собственное законотворчество и принятие законов, направленных на эффективное регулирование общественных отношений на территории соответствующего региона, с учетом требований и федерального законодательства в том числе.

Федеративное устройство государства формирует особенную систему законодательства, отвечающую как интересам всего государства, так и интересам жителей отдельно взятого региона.

Однако региональное законотворчество обладает рядом специфических особенностей, выражающихся не столько в соответствии принимаемых актов национальным или историческим особенностям субъекта федерации, сколько в механизме и содержании законодательного процесса, который ранее уже являлся предметом научных исследований .

Тем не менее, особенности законодательного процесса, способствующие более эффективной реализации законотворческих инициатив, а также принятию действенных по своему содержанию законодательных актов (на примере г. Москвы), еще не являлись предметом научного исследования.

Стремительное развитие законодательства субъектов Российской Федерации и предъявляемые к нему требования на соответствие законодательству федеральному ставят перед законодательными (представительными) органами субъектов Российской

¹ См. например: Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2000; Кумышева М.К. Законодательство Российской Федерации и ее субъектов: проблемы систематизации и оптимизации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1998; Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 153; Сергевнин С.Л. Теоретические основы регионального законодательства: правовые и социально-политические аспекты: : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000; Бекетова С.М. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ областей Центрального Чернозема: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж. 1999.

Федерации сложные задачи, обусловленные обеспечением своевременного и эффективного правотворчества, отвечающего интересам и потребностям отдельно взятого субъекта Российской Федерации.

Таким образом, актуальность настоящего диссертационного исследования определяется возможностью совершенствования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации на основе анализа его особенностей, способствующих своевременному и обстоятельному рассмотрению общественно- значимых законодательных инициатив и их последующей реализации без утраты актуальности.

Степень научной разработанности проблемы. Важное значение для исследования обозначенных в диссертации вопросов сыграли научные разработки современных авторов, в том числе Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, М.Г. Анохина, Г.В. Атаманчука, И.А. Батаниной, Ю.С. Васютина, Н.А. Емельянова, Р.Х. Макуева, А.А. Мерцалова, В.В. Огневой, А.И. Попова, Е.С. Строева, И.А. Умновой и других, положивших начало современному пониманию отечественного конституционного федерализма как многофункционального института политической системы российского общества и государства, вставшего на путь демократического развития.

В числе авторов, посвятивших свои труды рассматриваемой проблематике, следует отметить: О.Ю. Аболина, А.С. Автономова, Р.У. Айбазова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, А.В. Безрукова, С.Д. Валентея, М.В. Глигич-Золотарёву, В.В. Гошуляка, А.А.Захарова, Д.Л. Златопольского, В.В. Иванова, Л.М. Карапетяна, А.И. Кокотова, Б.С. Крылова, К.Т. Курашвили, Н.А. Михалеву, А.С. Пиголкина, В.И. Радченко, А.А. Сергеева, С.Л. Сергеевнина, С.С. Собянина, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, А.Ф. Федорова, Т.Я. Хабриеву, С.Н. Чернова, В.Е. Чиркина, Е.В. Чурсину.

Также существенное значение для исследования оказали работы таких авторов, как К.С. Бельский, Л.Ф. Болтенкова, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, Т.И. Геворкян, Д.А. Ковачев, В.О. Лучин, Ж.И. Овсепян, А.С. Саломаткин, Б.Н. Топорнин, Л.Е. Ховрина, М.А. Шафир, В.С. Шевцов, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев.

Объектом исследования является законодательный процесс в городе Москве как урегулированная нормативными актами деятельность Московской городской Думы, направленная на принятие, изменение, дополнение и отмену законов субъекта Российской Федерации.

Предметом исследования являются политико-правовые основы развития федерализма в Российской Федерации и развития регионального законодательства, регулирующего законотворческую деятельность в субъектах Российской Федерации.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является выявление особенностей законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (на примере г. Москвы), для последующего устранения необоснованных барьеров и препятствий в реализации законодательных инициатив, а также для усовершенствования деятельности органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации по осуществлению законодательного процесса.

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:

1. Проанализировать содержание и конституционно-правовую основу понятия «региональное законодательство» в Российской Федерации.

2. На основании анализа системы нормативных правовых актов в Российской Федерации охарактеризовать значение и место в ней региональных законодательных актов.

3. Выявить содержание и специфику регионального законодательного процесса (на примере г. Москвы).

4. Установить пробелы в правовом регулировании законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.

5. Проанализировать статус Московской городской Думы и особенности его реализации в содержании регионального законодательного процесса.

6. Выявить специфику законодательного процесса в содержании Устава г. Москвы, а также разработать предложения по его совершенствованию.

Научная новизна исследования обусловлена тем, что в нем впервые проводится комплексный анализ особенностей законодательного процесса в субъекте Российской Федерации на примере г. Москвы как города федерального значения. В исследовании анализируется специфика законодательного процесса в г. Москве, как основной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Московской городской Думы. В работе теоретически обосновывается перспектива развития законодательства г. Москвы, регламентирующего законодательный процесс в субъекте Российской Федерации. Автором вносятся практические предложения по совершенствованию законодательного процесса в городе Москве, в частности с применением информационных технологий, для привлечения общественности к участию в законотворчестве, с целью реализации демократических принципов государства. Автор также вносит предложение о разработке и принятии Закона г. Москвы «О законотворческой деятельности в городе Москве», который в своем содержании определял бы систему нормативных правовых актов г. Москвы, устанавливал бы систему и субординацию органов государственной власти города Москвы при осуществлении законотворческой деятельности, а в содержании отдельной главы подробно раскрывал специфику законодательного процесса в г. Москве.

На защиту выносятся следующие предложения и выводы, полученные в результате исследования, отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам:

6. 1. Региональный закон представляет собой нормативный правовой акт, юридическая сила которого производна от Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном особом порядке или непосредственно путем прямого волеизъявления населения (на референдуме), образующий основу системы нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, определяющий природу подзаконных нормативных правовых актов субъекта и направленный на регулирование социально значимых общественных отношений, отвечающих интересам жителей субъекта Российской Федерации.

   2. Существует необходимость обеспечения систематизации московского законодательства, регламентирующего вопросы правотворчества и законодательной деятельности в рамках единого законодательного акта, определяющего систему нормативных правовых актов г. Москвы, участников правотворческой и законодательной деятельности, а также процесс осуществления правотворческой и законодательной деятельности в г. Москве.

   3. Статус Московской городской Думы определен в федеральных и региональных законодательных актах, но не имеет четкого закрепления в специальном Законе г. Москвы «О Московской городской Думе», в содержании которого следует раскрыть такие элементы правового статуса, как общие и специальные механизмы деятельности регионального законодательного органа, юридические гарантии и ответственность как самого органа, так и его депутатов, а также определить уровень эффективности законодательной работы органа на предмет уставно-политической ответственности органа перед избирателями.

   4. Особенностью законодательного процесса в городе Москве является рассмотрение и принятие законов субъекта Российской Федерации, а также осуществление правового мониторинга, анализа существующего состояния регулирования общественных отношений и выявления проблем, подлежащих разрешению законодательными средствами однопалатным законодательным органом города федерального значения, являющегося столицей государства.

   5. Правовая регламентация законодательного процесса в городе Москве выходит за рамки содержания Устава города Москвы и Регламента Московской городской Думы, и, следовательно, нуждается в логической систематизации всего нормативного массива, обеспечивающего законотворческую и законодательную деятельность в городе Москве.

   6. Предложение о разработке и принятии Закона города Москвы «О законотворческой деятельности в городе Москве», который определял бы систему нормативных правовых актов города Москвы, устанавливал бы систему и субординацию органов государственной власти г. Москвы при осуществлении законотворческой деятельности, а в отдельной главе подробно раскрывал бы специфику законодательного процесса в г. Москве. Закон также должен предусматривать уставно-политическую ответственность субъектов законотворческой деятельности за принятые решения и возможность общественности обеспечивать контроль за законотворческой деятельностью. В результате принятия указанного закона прогнозируется унификация законодательных процедур, повышение качества законодательной деятельности, обеспечение эффективного взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и общества в рамках правотворческой деятельности.

   7. Предложение о внесении дополнений в Закон г. Москвы от 14 декабря 2001 года «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» об обязательном размещении текста проекта закона г. Москвы на интернет-порталах Правительства г. Москвы и Московской городской Думы и обязательном последующем анализе и обработке замечаний по поводу законопроекта зарегистрированных пользователей, с требованием о предоставлении ответов, разъяснений и пояснений авторам замечаний, поправок и дополнений. Выявленные таким образом мнения должны быть учтены при рассмотрении законопроекта в Московской городской Думе.

   8. Предложение о внесении дополнений в Закон г. Москвы от 14 декабря 2001 г. «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы», а также постановление Московской городской Думы от 16 ноября 2005 г. № 320 «О Регламенте Московской городской Думы», предусматривающих возможность обеспечения постоянного интернет-мониторинга за обсуждением рассматриваемых Московской городской Думой законопроектов на всех стадиях законодательного процесса, с учетом возможности зарегистрированных пользователей обратиться к законодательному органу с целью обозначения социальной значимости вопросов, рассматриваемых в тексте проекта закона.

   Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования

   заключается в том, что сделанные в ходе исследования выводы и рекомендации могут быть положены в основу дальнейшего решения проблемы качества и эффективности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Диссертационное исследование может быть полезно при дальнейшей научной разработке вопросов правотворчества в Российской Федерации.

   Анализ опыта организации региональной законодательной деятельности и выработка рекомендаций по ее совершенствованию имеют важное практическое значение не только для регионального законодательного процесса, но и для федерального.

   Выводы и предложения, представленные в диссертационном исследовании, также могут быть использованы при формировании правовой базы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.

   Апробация результатов исследования производилась на различных научно- практических конференциях и круглых столах, посвященных проблемам федерализма, в том числе: на конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей: «Региональный законодательный процесс», (Москва, 2011 г.), круглом столе «Актуальные проблемы федерализма», Москва 2011 г., круглом столе «Актуальные проблемы развития федерализма в Российской Федерации» Москва 2011 г., семинаре «Региональный закон», Москва, 2011 г., научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей: «Проблемы реализации законодательной инициативы на региональном уровне», (Москва 2011 г.), круглом столе «Региональная законодательная власть: вопросы совершенствования», (Москва, 2012).

   Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.

   Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам, а также в заключении.

   Система нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и место в ней региональных законов

   Как отмечает Н.М. Добрынин, федерализм как явление нельзя рассматривать только в одной плоскости: оно многомерно и многопланово. Совершенствование федеративных отношений и их эффективность непременно следует рассматривать с позиций его основных составляющих: цивилизационной, политической, экономической, правовой, духовно-культурной и нравственной1.

   По своему содержанию, федеративный характер Российского государства определяет основания необходимого наличия и функционирования собственной законодательной базы на региональном уровне. Региональное законодательство, в первую очередь, отвечает историческим, национальным, социально-экономическим, демографическим и культурным особенностям каждого отдельно взятого субъекта Российской Федерации.

   Конституционное начало основ регионального законодательства отражено в содержании отдельных положений Основного закона.

   Системный анализ Конституции позволяет выявить, что частью 2 статьи 4 предусмотрено, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Таким образом, данное положение определяет такое свойство государственной власти, как верховенство, природа которого раскрывается в специфике федеративного устройства Российской Федерации, вследствие которого государственная власть разделена на два уровня: федеральный и региональный.

   В научной литературе, неоднократно, отмечается, что Конституция РФ подробно регламентирует статус и полномочия федеральных органов государственной власти и вопросы совместного ведения России и ее субъектов, но при этом весьма скупо определяет самостоятельную компетенцию субъектов Федерации".

   Так, согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Подобное, не содержащее конкретики, изложение нормы уже давно получило в науке конституционного права России определение «презумпции компетенции» , поскольку субъектам разрешается самостоятельно принимать решения по тем вопросам, которые не отнесены Основным законом к исключительному ведению Российской Федерации и совместному ведению России и ее субъектов.

   Однако, предусмотренное ч.2 ст.4 Конституции РФ верховенство Основного закона и федерального законодательства на территории всей страны не исключает, при этом, верховенства регионального законодательства, принятого субъектами Федерации в пределах своей компетенции и вопросов ведения права, непосредственно на территории данного субъекта.

   Из этого следует, что положение ч.2 ст.4 Конституции РФ гораздо шире раскрывает принцип верховенства Основного закона и федерального законодательства, обособляя, с учетом федеративного устройства Российской Федерации, особенности и специфику регионального законодательства, также обладающего гарантированным Конституцией верховенством на территории субъекта РФ.

   Непосредственно из содержания ст. 5 Конституции РФ следует непосредственно ее федеративное устройство, при этом выделяется, что субъекты Федерации равноправны. Различия между статусами субъектов обусловлены их видами, из чего следует и наличие основного закона субъекта в форме конституции - для республик и уставов для краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов.

   Как показывает практика, каких либо принципиальных различий между конституцией республики и уставом города федерального значения или края нет. Следует отметить, что уставы некоторых областей и других субъектов, как и ряд конституций республик, именуются в скобках основными законами.

   Определяющим для конституционно-правовой природы регионального законодательства является положение п.З ст.5 Конституции РФ, предусматривающей наличие устава или конституции субъекта, которые принимаются регионами самостоятельно без влияния или контроля федерального центра. При этом все субъекты Федерации имеют свое законодательство, а значит, получили право на формирование собственной законодательной базы, но при условии соблюдения требований Конституции РФ и федерального законодательства.

   Как нам представляется, данное положение основного закона является логическим продолжением федеративного устройства и определяет его истинную конституционную природу.

   Таким образом, как следует из Конституции Российской Федерации, нормативно-правовая система Российской Федерации имеет три иерархических уровня: 1) федеральный (образуемый нормативными правовыми актами Российской Федерации или, иными словами, федеральным законодательством); 2) региональный (образуемый нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или, иными словами, региональным законодательством); 3) муниципальный (образуемый нормативными правовыми актами муниципальных образований).

   Нормативно-правовое регулирование законодательного процесса г. Москвы

   Раскрытие статуса Московской городской Думы, как законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации необходимо осуществлять сквозь призму его конституционной природы и основ закрепленных в содержании федерального законодательства.

   В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

   Как справедливо отмечают И.А. Полянский и В.В. Комарова российскому государству на протяжении всей его истории принцип «разделения властей» был чужд. Он отвергался самодержавной природой власти монарха. Этот принцип не был воспринят в эпоху советской власти, поскольку она мыслилась и строилась как носительница формального «полновластия» Советов. К признанию идеи «разделения властей» привел поиск путей преодоления политического режима в СССР лишь во второй половине 80-х годов. Однако только введение института президента в СССР и РСФСР, а также провозглашение суверенитета РФ повлекло за собой конституционное закрепление этого принципа организации государственной власти в России. Наконец, Конституция Российской Федерации установила, принцип разделения государственной власти на три ветви, при условии, что органы государственной власти каждой из них самостоятельны1.

   Рассматривая понятие «орган государственной власти», мы столкнемся с весьма обширными вариантами его толкования, поскольку орган государственной власти, понимается как часть государства, которая призвана представлять государство, выступать по его поручению и в государственных интересах.

   По мнению Лазарева В.В. «орган государства - это самостоятельное подразделение государственного аппарата, создаваемое в установленном законом порядке, обладающее установленной законом структурой и наделенное определенной компетенцией»1.

   Малько А.В. считает, что «орган государства - это звено государственного аппарата, участвующее в осуществлении определенных функций государства и наделенное в этой связи властными полномочиями» .

   Полагаем наиболее точно основные элементы органа государственной власти установили Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, определив, что орган государственной власти представляет собой самостоятельный элемент механизма государства, выступая неотъемлемой частью единого государственного организма, занимая в нем свое специфическое место .

   Органы государства характеризуются следующими основными чертами: 1. Каждый государственный орган наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этих актов. 2. Каждый государственный орган образуется в установленном государством порядке. Так, порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом (ст. 81 Конституции). Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы тоже устанавливаются федеральными законами (ст. 96 Конституции). 3. Каждый государственный орган уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции. Так, согласно Конституции РФ (ст. 127) Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. 4. Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке. Например, согласно Конституции РФ (ст. 114), порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. Федеральным конституционным законом в соответствии с Конституцией РФ (ст. 128) устанавливается и порядок деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов. 5. Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации. В Конституции РФ (ст. 5) указывается, что федеративное устройство России основывается на единстве государственной власти.

   На основании изложенного Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин делают вывод, о том, что государственный орган является гражданином или коллективом граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке.

   Среди органов государственной власти органы законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации занимают особое место и обладают, помимо перечисленных общих признаков органов государственной власти, рядом специфических признаков, к которым можно отнести, к примеру: образование посредством всеобщих и прямых выборов, осуществление своей деятельности на коллегиальной основе, обладание исключительным правом принятия законов субъекта Российской Федерации и это только некоторые из специфических признаков.

   Как справедливо отмечает Р.В. Воровков, конституционные основы правового статуса законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации представляют собой закрепленные в Конституции Российской Федерации исходные начала, обусловливающие, а где-то и прямо определяющие элементы (составляющие их признаки) правового статуса этих органов. Конечно, речь идет не об основах, подобных основам правового статуса личности, изложенных в специальной главе Конституции Российской Федерации и составляющих конституционный институт. Понятно, что не все общественные отношения, включенные в объект конституционного воздействия, могут и должны иметь равную по объему и приемам изложения конституционную базу, а содержание конституций определяется как собственными свойствами конституционного регулирования, так и влияющими на него факторами Однако относительно законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации Конституцией Российской Федерации предопределены такие выделяемые на теоретическом уровне элементы правового статуса, как: юридическая природа, компетенция (основы компетенции), роль в выполнении функций государства и некоторые другие . С учетом присущих конституционному статусу субъектов одного типа свойств общности, стабильности, однотипности, унифицированности и системообразующей значимости исследование конституционных положений представляется особенно ценным с точки зрения возможности выявления конституционной сущности и потенциала законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации для их адекватного законодательного воплощения и эффективного использования в условиях динамично развивающегося Российского государства .

   Содержание Устава г. Москвы и Регламента городской Думы как нормативной основы законодательного процесса в г. Москве

   По нашему мнению, законодательный процесс неминуемо связан со стадией определения - выработки идеи непосредственно самого законопроекта и принятия инициатором законопроекта решения о его подготовке.

   Непосредственно на этой стадии выявляется и анализируется система научных или вненаучных суждений о необходимости принятия нового либо изменения или отмены действующего правового акта, с обязательным учетом социальных факторов, способных наиболее четко определить спектр общественных потребностей в правовом регулировании.

   Мы также считаем обязательной стадией законодательного процесса, после выработки идеи законопроекта и получения разработчиком законопроекта необходимой и достаточной информации - этап подготовки концепции закона.

   Концепция законопроекта является его стержнем и, как показывает практика, оправдывает его принятие, поскольку на ее основе составляется пояснительная записка к законопроекту.

   Разработка концепции законопроекта это сложный этап юридической деятельности, требующий огромных усилий по осуществлению целого комплекса мониторинговых функций (наблюдения, анализа, правовых экспериментов, тренингов, прогнозов), опирающийся на научные и методические знания, передовой положительный опыт с целью повышения качества законов.

   Концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены: - основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся; - место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы; - общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов (указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а так же неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования). Общая характеристика состояния правового регулирования должна содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а так же результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований; - социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона . Непосредственно стадии и содержание законодательного процесса в городе Москве определены в Регламенте Московской городской Думы. В рамках своих полномочий Московская городская Дума принимает путем голосования: 1) законы города Москвы (нормативные правовые акты города Москвы высшей юридической силы); 2) постановления Думы, оформляющие решения организационно-распорядительного характера по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными законами к ведению законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также по вопросам, отнесенным к ведению Думы Уставом города Москвы и иными законами города Москвы; 3) заявления Думы (акты, не носящие нормативного характера, выражающие позицию Думы по вопросам, не относящимся к организации ее работы); 4) обращения Думы (акты, содержащие предложения, рекомендации, призывы и т.д., адресуемые конкретным лицам и/или органам). Порядок внесения проектов законов города Москвы в Думу установлен законом города Москвы от 14 декабря 2001 года №70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы».

   Согласно закону право законодательной инициативы в Московской городской Думе принадлежит:

   а) депутатам, комиссиям Московской городской Думы и фракциям в Московской городской Думе, Мэру Москвы, Прокурору города Москвы, представителю от Московской городской Думы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления. Право законодательной инициативы в Московской городской Думе принадлежит также Председателю Московского городского суда, Председателю Арбитражного суда города Москвы, Уставному суду города Москвы, Уполномоченному по правам человека в городе Москве по вопросам их ведения. Законодательная инициатива реализуется внесением в Московскую городскую Думу проекта закона города Москвы, проекта постановления Московской городской Думы;

   б) жителям города Москвы, реализующим право гражданской законодательной инициативы в порядке, установленном законом города Москвы. Гражданская законодательная инициатива реализуется внесением в Московскую городскую Думу проекта закона города Москвы.

   Так, официальным внесением в Московскую городскую Думу проекта закона города Москвы считается внесение проекта, оформленного в соответствии с требованиями указанного Закона, с сопроводительным письмом на имя Председателя Московской городской Думы.

   Текст проекта закона города Москвы подписывается внесшим его субъектом законодательной инициативы. Так, текст проекта, внесенного комиссией Московской городской Думы, фракцией в Московской городской Думе, подписывает депутат Московской городской Думы, который в соответствии с Регламентом Московской городской Думы уполномочен представлять данный проект при его рассмотрении в Московской городской Думе. Текст проекта, внесенного Мэром Москвы, может быть подписан назначенным им редактором проекта. Проект, внесенный Уставным судом города Москвы, подписывается Председателем Уставного суда города Москвы или его заместителем. Проект, внесенный представительным органом местного самоуправления, подписывается председателем этого органа. Проект, внесенный в порядке гражданской законодательной инициативы, подписывается председателем инициативной группы.

   Перспективы развития законодательства г.Москвы, регламентирующего законодательный процесс в субъекте Российской Федерации

   Подробное раскрытие специфики совершенствования законодательства, регламентирующего законодательный процесс в городе Москве, можно обнаружить в первом докладе Московской городской Думы «О состоянии законодательства города Москвы»1 подготовленным к началу 2008 года, в части законотворческой деятельности в городе Москве было отмечено, что основным направлением деятельности Московской городской Думы является законотворчество. Необходимость урегулирования отношений, связанных с принятием законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы, обусловила принятие Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года №70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы». В нем установлены предметы регулирования законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы, порядок реализации права законодательной инициативы, определены основные этапы законотворческой работы. Практика применения данного Закона, а также необходимость приведения его в соответствие с изменившимися федеральным и городским законодательствами стали причинами внесения в него соответствующих изменений. Так, при принятии Закона города Москвы от 11 июня 2003 года №34 «О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 14 декабря 2001 года №70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» был учтен опыт работы над проектами правовых актов города Москвы, в связи с чем дана новая трактовка понятия «поправки», обновлены положения о структуре правовых актов города Москвы, об организации контроля за их соблюдением и исполнением, опубликовании и введении их в действие.

   Законом города Москвы от 19 ноября 2003 года №69 «О внесении изменений и дополнения в статью 3 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года №70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» введена процедура, регулирующая порядок заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти города Москвы. Уточнена норма, определяющая предмет регулирования постановлений Московской городской Думы.

   В связи с тем, что в соответствии с Уставом города Москвы толкование законодательных актов города Москвы перестало быть полномочием Московской городской Думы, а также в целях устранения противоречий в московском законодательстве был принят Закон города Москвы от 13 декабря 2006 года №61 «О признании утратившим силу Закона города Москвы от 18 октября 2000 года №34 «О толковании законодательных актов города Москвы» и внесении изменений в Закон города Москвы от 14 декабря 2001 года №70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы».

   В соответствии с ним исключены из предмета регулирования нормативных правовых актов города Москвы порядок выборов Мэра Москвы, из числа субъектов законодательной инициативы - рабочие группы Московской городской Думы, а также статья о толковании законов города Москвы. Уточнено, что право законодательной инициативы председателей Московского городского суда, Арбитражного суда города Москвы и Уставного суда города Москвы, Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве распространяется только на предметы их ведения. Законом также внесены изменения, направленные на совершенствование законотворческой деятельности: при внесении проекта закона, проекта постановления на рассмотрение в Думу необходимо прилагать к нему перечень законов города Москвы, указов Мэра Москвы и постановлений Правительства г.Москвы, имеющих нормативный характер, постановлений Московской городской Думы, подлежащих признанию утратившими силу или изменению в связи с принятием данного Закона, постановления Московской городской Думы, а также перечень указанных правовых актов, принятие которых необходимо в целях реализации закона города Москвы.

   Характерной особенностью всех докладов региональных органов законодательной власти является прямое сопоставление нормативно-правовой базы субъекта Российской Федерации с изменениями законодательства федерального уровня.

   Однако, следует отметить, что к участию в правовом мониторинге необходимо больше подключать общественность, для чего парламентские доклады необходимо опубликовывать в региональных средствах массовой информации, а также размещать их в справочных правовых системах и на официальных сайтах законодательных органов субъектов РФ в сети Интернет.

   Именно общественность, с которой у власти налажен продуктивный диалог, способна выявить и указать на более важные и значимые сферы управления, в большей степени нуждающиеся в правовом регулировании.

   Поэтому, в части определения перспектив развития законодательства г.Москвы, регламентирующего законодательный процесс, необходимо определить обязательное и более влиятельное участие жителей столицы в законотворческой деятельности.

   С одной стороны, институт публичных слушаний должен обеспечить защиту прав и интересов общественности в рамках законодательной деятельности.

   Однако, публичные слушания, по своей правовой природе ближе местному самоуправлению, нежели региональному правотворчеству.

   Впрочем, как справедливо отмечает О.О. Зацепа, существует в российском законодательстве и норма, предусматривающая проведение публичных слушаний при обсуждении правовых актов, предмет регулирования которых выходит за рамки вопросов местного значения. Так, статья 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает необходимость проведения публичных слушаний при обсуждении проекта бюджета субъекта Российской Федерации и проекта годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации .

   Похожие диссертации на Особенности законодательного процесса в субъекте Российской Федерации : на примере г. Москвы

   Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации : на примере субъектов Федерации Южного федерального округаАртамонов, Алексей Николаевич

   Антикоррупционная экспертиза как элемент законодательного процесса в субъектах Российской Федерации : на примере субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округЕрмакова, Александра Викторовна

   

   Молодежная политика как объект правового регулирования в субъекте Федерации (На примере Москвы) Балашов Евгений Борисович

   

   Конституционно-правовое регулирование охраны окружающей среды и рационального природопользования в субъектах Российской Федерации : на примере города МосквыВакула, Марина Анатольевна

   Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации : На примере города МосквыШарандин Юрий Афанасьевич

   

   Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой аспект : на примере города МосквыБаранник Татьяна Валентиновна

   

   Институт исполнительной власти в субъекте Российской Федерации (На примере Республики Дагестан) Лугуева Наида Камиловна

   

   Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (На примере Оренбургской области) Щепачев Виктор Александрович

   

   Территория и границы субъекта Российской Федерации (На примере Астраханской области) Орлова Мария Федоровна

   

   Конституционно-правовые основы статуса области как субъекта Российской Федерации (На примере Новосибирской области) Сычев Анатолий Павлович